REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisión - Magistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Manizales Caldas, 1 de noviembre de 2024 Asunto: Sentencia de única instancia N° 175 Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Demandante: Departamento de Caldas Demandado: Acuerdo Municipal N°007 de 5 de junio de 2024 proferido por el Municipio de Aguadas (Caldas) Expediente: 17001-2333-000-2024-00148-00 Acta de discusión: No. 77 de la fecha.
I. ASUNTO Cumplidas todas las etapas previstas en la acción de revisión de legalidad o validez de Acuerdo, sin que se observen causales que vicien lo actuado, y cumplidos los presupuestos procesales, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas dictará en única instancia la sentencia de fondo en este asunto, que en derecho corresponda.
II.
ANTECEDENTES 1. DEMANDA1 El Departamento de Caldas remitió a este Tribunal el Acuerdo Municipal N°007 de 5 de junio de 2024, “Por medio del cual se adopta el plan de desarrollo del Municipio de Aguadas 2024-2027, Aguadas primero que todo”, acto proferido por el Concejo de esa municipalidad, para que se decida sobre la validez de sus artículos 9 y 10.
Como sustento de la petición, sostiene que los artículos 9 y 10 de dicho acto administrativo vulneran el principio de unidad de materia que gobierna este tipo de actos, en la medida en que autorizan al alcalde para celebrar convenios y contratos de cofinanciación, además de habilitarlo para modificar el plan plurianual de inversiones, elementos que no guardan coherencia con el título del proyecto, cuyo objeto es adoptar el plan de desarrollo municipal.
Lo anterior, a juicio del departamento, implica la inobservancia de los cánones 313-2, 315-5, 349 y 342 de la Constitución Política, 1, 2, 4, y 40 de la Ley 152 de 1994, 72 de la Ley 136 de 1994. En segundo lugar, expone que el Concejo Municipal únicamente debe autorizar al alcalde para celebrar contratos de manera excepcional y en las situaciones establecidas en la ley, que no es el caso que se aborda en este acuerdo.
De igual manera, estima que la facultad otorgada es ilimitada en el tiempo, lo que también 1 2ed_demandaane_002demandapdf. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00148-00 2 de 15 representa una infracción al ordenamiento superior. En este contexto, invoca como vulnerado el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.
Finalmente, manifiesta que el artículo 10 es contrario a derecho, pues autoriza al alcalde municipal para modificar el Plan Plurianual de Inversiones, que hace parte del presupuesto municipal, frente a lo cual argumenta que la competencia para introducir modificaciones al presupuesto es del Concejo Municipal, bien sea en sesiones ordinarias o extraordinarias.
Por ende, en caso de requerir modificaciones al presupuesto, precisa que estas se deben tramitar a través de un nuevo acuerdo municipal y no mediante decreto proferido por el alcalde. En relación con este último punto, considera infringidos los artículos 313 numeral 3, 315 numeral 9, 345, 347, 352 y 353 de la Constitución Política, 18 numeral 9 de la Ley 1551 de 2012 y 82 y 83 del Decreto 111 de 1996.
2. TRÁMITE PROCESAL Una vez repartido el asunto, se avocó su conocimiento2 y se dispuso fijar en lista el proceso por diez (10) días, conforme a lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986. Término en el cual se pronunció el Municipio de Aguadas, mas no el Concejo Municipal3.
3. CONTESTACIÓN MUNICIPIO DE AGUADAS4 Defiende la legalidad del texto sometido a estudio de legalidad, argumentando que, tratándose de la carta de navegación del municipio en los próximos 4 años, es natural que se aprueben facultades al alcalde para que pueda cumplir los compromisos allí consagrados, precisando que cuando las facultades requeridas sean especiales, el alcalde deberá acudir a solicitarlas al Concejo Municipal.
De otro lado, anota que el control de legalidad previsto en el artículo 305 de la carta política debe ser ejercido antes de que el respectivo acto administrativo entre en vigor y no después, atendiendo su carácter eminentemente preventivo. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 en concordancia con los artículos 118 y siguientes del Decreto 1333 de 1986, y artículo 151 Nº 2 del CPACA, corresponde a la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas decidir en única instancia la solicitud de revisión de Acuerdo, por lo tanto, se procede a emitir Sentencia, teniendo en cuenta los siguientes: 2.
Problemas Jurídicos Le corresponde a la Sala determinar si el Acuerdo Municipal N°007 de 5 de junio de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Aguadas, desconoce el ordenamiento jurídico por (i) violación del principio de unidad de materia, (ii) transferir funciones propias del Concejo al alcalde municipal sin límite temporal, además de ser innecesarias, y (iii) autorizar al Ejecutivo municipal para modificar el presupuesto. 2 5Auto admite dem_ADMITE DEM_00004admitevalidezpd(.pdf) NroActua 4. 3 12al despacho con_aldespacho_011constanciasecreta. 4 10_memorialweb_respuesta-1respuestaaccion Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00148-00 3 de 15 3.
Tesis El Tribunal Administrativo de Caldas a través de la Sala Cuarta de Decisión sostendrá que el texto del artículo 9 del Acuerdo N°007 de 5 de junio de 2024 se ajusta a la legalidad, en la medida en que no infringió el principio de unidad de materia, pues la norma examinada guarda una relación temática y teleológica con el tema del acuerdo, y busca materializar los cometidos del plan de desarrollo municipal.
Además, tampoco se trata de una disposición que entregue temporalmente facultades propias del Concejo al alcalde municipal, por lo cual el cargo de invalidez basado en la falta de determinación temporal tampoco está llamado a prosperar. En cuanto al artículo 10 del mencionado acto administrativo, el cargo de violación planteado se basa en normas referidas al presupuesto municipal, por lo que tampoco tiene vocación de prosperidad, pues el Plan Plurianual de Inversiones Públicas hace parte del plan de desarrollo y no del presupuesto municipal. 4.
Análisis del problema jurídico En el presente caso, el departamento de Caldas cuestiona la legalidad de los artículos 9 y 10 del Acuerdo Municipal N°007 de 5 de junio de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Aguadas, cuyo contenido se transcribe a continuación: “ARTÍCULO NOVENO: FACULTADES AL ALCALDE: AUTORIZAR AL ALCALDE MUNICIPAL para suscribir convenios, contratos de cooperación y cofinanciación regional, acuerdos de ciencia, tecnología e innovación, de asociatividad, cuya finalidad sea el cumplimiento de políticas, programas y metas del Plan de desarrollo municipal de Aguadas 2024-2027 “Aguadas Primero que Todo”, de acuerdo con los requisitos de la Ley 80 de 1993, ley 1454 de 2011 y demás normas que sean concordantes ARTÍCULO DÉCIMO: AUTORIZAR Al Alcalde Municipal para que en cumplimiento de los proyectos y metas establecidas en el plan de desarrollo 2024 – 2027 “Aguadas Primero que Todo”, y según las necesidades, pueda realizar modificaciones al plan plurianual de inversiones solo entre los programas atenientes a cada línea estratégica.
Es decir, realizar traslados de recursos definidos entre programas según la necesidad”. Tal como se anotó, los cargos de invalidez tiene que ver con (i) la violación del principio de unidad de materia; (ii) el otorgamiento de facultades pro tempore al alcalde sin límite temporal; (iii) la habilitación para que el mandatario municipal suscriba contratos y convenios de cooperación sin que sea éste uno de los casos en los que se exige autorización legal; y (iv) la habilitación al alcalde para modificar el presupuesto municipal.
A continuación, se pasa al desarrollo de dichos cargos: 4.1 El principio de unidad de materia El primer punto de cuestionamiento esgrimido por el departamento de Caldas radica en la supuesta infracción a la unidad de materia que debe orientar la formación de las normas generales, como los acuerdos municipales, pues en este caso, se incluyen facultades para contratar y modificar el plan plurianual de inversiones en un acto administrativo cuyo objeto es la adopción del plan de desarrollo municipal para el período 2024-2027.
De las normas citadas por el departamento como sustento de su petición, se tienen los artículos 339 y 342 de la Constitución Política que establecen en su tenor literal: Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00148-00 4 de 15 “ARTICULO 339.
Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.
Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo.
(…)
ARTICULO 342. La correspondiente ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales. Determinará, igualmente, la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, así como los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución.” De otro lado, los artículos 1, 2, 4, y 40 de la Ley 152 de 1994, también citados por el ente departamental, contienen lo siguiente: “ARTÍCULO 1o.
PROPÓSITOS. La presente Ley tiene como propósito establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, así como la regulación de los demás aspectos contemplados por el artículo 342, y en general por el capítulo 2o. del título XII de la Constitución Política y demás normas constitucionales que se refieren al plan de desarrollo y la planificación. ARTÍCULO 2o.
ÁMBITO DE APLICACIÓN. La Ley Orgánica del Plan de Desarrollo se aplicará a la Nación, las entidades territoriales y los organismos públicos de todo orden. ARTÍCULO 4o. CONFORMACIÓN DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 339 de la Constitución Política, el Plan Nacional de Desarrollo estará conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional.
(…)
ARTÍCULO 40. APROBACIÓN. Los planes serán sometidos a la consideración de la Asamblea o Concejo dentro de los primeros cuatro (4) meses del respectivo período del Gobernador o Alcalde para su aprobación. La Asamblea o Concejo deberá decidir sobre los Planes dentro del mes siguiente a su presentación y si transcurre ese lapso sin adoptar decisión alguna, el Gobernador o Alcalde podrá adoptarlos mediante decreto.
Para estos efectos y si a ello hubiere lugar, el respectivo Gobernador o Alcalde convocará a sesiones extraordinarias a la correspondiente Asamblea o Concejo. Toda modificación que pretenda introducir la Asamblea o Concejo, debe contar con la aceptación previa y por escrito del Gobernador o Alcalde, según sea el caso.” Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00148-00 5 de 15 Los anteriores textos normativos contienen prescripciones de orden general sobre el contenido de los planes de desarrollo nacional y territorial, tales como su componente general y el plan de inversiones públicas, la necesidad de que los presupuestos de dichas inversiones cuenten correlativamente con una fuente de financiación definida en atención al mandato de sostenibilidad fiscal, y los contenidos básicos que debe tener la ley orgánica de presupuesto.
Así mismo, en cuanto a la Ley 152 de 1994, los artículos citados por el departamento reproducen la potestad del alcalde municipal de presentar el proyecto de acuerdo de plan de desarrollo, y la función del concejo, tendiente a su aprobación dentro del término establecido en el canon 40, por lo demás, se refieren a los propósitos generales y el ámbito de aplicación de la norma legal.
Lo propio ocurre con los artículos 71 y 74 de la Ley 136 de 1994. El primero de ellos contiene la competencia exclusiva de los alcaldes municipales para presentar proyectos de acuerdo sobre materias específicas como el plan de desarrollo, solicitud de autorización para celebrar contratos o ejercer facultades de dicha corporación de manera temporal, así como la determinación de la estructura orgánica de la administración municipal y creación de entidades del mismo orden.
El segundo, se limita a enunciar que el trámite de los planes de desarrollo debe sujetarse a los mandatos de la ley orgánica sobre la materia y que mientras es aprobado, el alcalde puede continuar con la ejecución de proyectos del plan de desarrollo anterior. A modo de recapitulación, en lo que constituye el objeto de este primer punto de revisión de legalidad, las normas traídas a colación por el departamento de Caldas nula mención hacen del principio de unidad de materia, que considera vulnerado el ente departamental.
El único de los textos que sí hace alusión a esta temática es el artículo 72 de la Ley 136 de 1994, que establece: “ARTÍCULO
72. UNIDAD DE MATERIA. Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. La presidencia del Concejo rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones serán apelables ante la corporación. Los proyectos deben ir acompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que los sustentan”.
El Consejo de Estado5 ha profundizado sobre el principio de unidad de materia tratándose de acuerdos municipales: “II.3.1 Marco normativo de la unidad de materia en el trámite de Acuerdos municipales El principio de unidad de materia tiene raigambre Constitucional; en ese sentido el artículo 158 preceptúa lo siguiente: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.
El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea 5 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López, 19 de abril de 2021, Radicación número: 73001-23-31-000-2005-02466-01, Actor: Virgelina Arias Chaguala, Demandado: Municipio De Melgar Tolima – Concejo Municipal De Melgar.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00148-00 6 de 15 objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.” (Se destaca) (…) Ahora bien, para el caso del trámite de los acuerdos municipales, el artículo 72 de la Ley 136 de 1994, “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, regula la unidad de materia para este tipo de normas, así (…) En este mismo sentido, los artículos 106 y 107 del Decreto 1333 de 1986, “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, preceptúan lo siguiente: “Artículo 106º.- Los acuerdos a que se refieren los artículos 92, atribuciones 4 y 5, 288, inciso primero, 289, inciso primero y 311, sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del alcalde.
Los Concejos conservarán el derecho de introducir en estos proyectos y respecto de las materias específicas sobre que versen, las modificaciones que acuerden. Artículo 107º.- Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia, y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con el mismo. Conforme al reglamento interno del Concejo, la Presidencia del mismo podrá rechazar las iniciativas que violen la presente disposición.” (Se destaca) Como puede apreciarse, el principio de unidad de materia consiste en que todo proyecto de norma jurídica (ley, ordenanza, acuerdo) debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.
Para determinar una vulneración al principio de unidad de materia, debe examinarse en su integridad el título (eje temático) del proyecto y su contenido, en concordancia con los motivos y finalidades que dieron lugar a su expedición. Ahora bien, las modificaciones que se incluyen dentro del trámite de este tipo de normas jurídicas son una expresión del principio democrático, protegido constitucionalmente, en la medida en que son fruto de la deliberación por parte de una corporación pública (Congreso de la República, Asamblea Departamental, Concejo Municipal) cuyos miembros han sido elegidos popularmente y quienes, mediante el debate, la reflexión y la contrastación de ideas, incluyen cambios, ajustes o adiciones a un proyecto de norma jurídica que ha sido sometida a su consideración. Estas modificaciones deben guardar una relación o conexidad con el tema central del proyecto”.
Sobre el alcance de este mandato, en la misma providencia el alto tribunal expuso: “En este mismo sentido, en sentencia proferida el 2 de junio de 20176, esta Sección indicó que la unidad de materia no excluye la posibilidad de que en un proyecto de acto jurídico (Ley, Ordenanza o Acuerdo) se incluyan diversos contenidos temáticos, siempre y cuando entre ellos sea posible establecer alguna relación de conexidad objetiva entre tales contenidos, todo ello en consonancia con el principio democrático.
Así lo entiende también la Corte Constitucional cuando afirma que “[…] la unidad de materia no significa simplicidad temática, de tal manera que un proyecto solo pudiese referirse a un único tema”, sino que, por el contrario, “un proyecto puede tener diversidad de contenidos temáticos, siempre y cuando entre los mismos exista una relación de conexidad objetiva y razonable”, lo que significa que solo se desconoce el mencionado principio cuando “[…] entre los distintos temas que hagan parte de un proyecto no sea posible encontrar una relación de conexidad, de manera que cada uno constituya una materia separada”7” 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, 2 de junio de 2017, Radicación número: 05001-23-31-000-2008-00548-01, Actor: Jairo Alonso Macías Berrio y Otros, Demandado: Municipio De Donmatías (Antioquia). 7 Sentencia C-992 de 2001.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00148-00 7 de 15 Ahora bien, la misma Corte Constitucional ha señalado que el examen de juridicidad (constitucionalidad y/o legalidad) de una norma jurídica desde la perspectiva de la unidad de materia debe realizarse con una cierta flexibilidad, que permita armonizar dicho principio con el principio democrático, así: “ la aplicación de un criterio riguroso en el control constitucional de las leyes, para verificar su sumisión al principio de unidad de materia, restringiría la posibilidad de desplazamiento del legislador por los diferentes temas sometidos a su regulación; impediría la expedición de normatividades integrales y promovería la profusión de leyes de sectorización extrema.8 Por esta razón, la Corte Constitucional ha precisado que: “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de las cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporadas en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”.9” (Destacados del Tribunal) El máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo también ha considerado10 que al mandato de unidad de materia subyacen tres propósitos, relacionados con evitar la dispersión de normas, garantizar que las disposiciones normativas sean producto de un debate democrático y afianzar la transparencia en el proceso de formación normativa.
Así mismo, este principio contribuye a materializar el postulado de seguridad jurídica, pues si bien reconoce que las normas pueden abordar temáticas diversas, debe existir un núcleo temático articulador que les brinde unidad, de tal forma que todas las disposiciones respondan a una coherencia sistemática. Pasando al caso concreto, a través del Acuerdo N°007 de 5 de junio de 2024, el Concejo Municipal de Aguadas (Caldas) adoptó el plan de desarrollo municipal 2024-2027 “Aguadas primero que todo”, y específicamente los artículos 9 y 10, que son los textos cuyo estudio se aborda en esta oportunidad, autorizan de manera expresa al alcalde del municipio para suscribir convenios y contratos de ejecución, de cooperación y cofinanciación regional de ciencia y tecnología, cuya finalidad sea el cumplimiento de políticas, programas, productos y metas de dicho instrumento, ello sujeto además a la normativa sobre contratación pública.
Así mismo, avalan que el mandatario modifique el plan plurianual de inversiones, haciendo traslados entre programas de una misma línea estratégica. En ese orden, una lectura armónica de dicho acuerdo permite establecer con sencillez que los artículos en mención no desatienden la unidad de materia que funge como criterio cardinal en la producción de actos jurídicos de orden general, según el alcance de dicha regla, expuesto anteriormente.
En efecto, el hecho de que en un acuerdo que adopta el plan de desarrollo municipal se incluya la autorización al alcalde para celebrar acuerdos relacionados con los fines de dicho mecanismo de planificación y a hacer ajustes en el plan de inversiones, permite concluir que se está brindando al ejecutivo municipal herramientas jurídicas para materializar los cometidos adoptados en la norma, sin que por ese hecho pueda afirmarse, de entrada, que se está vulnerando el principio aludido.
Retomando los parámetros de interpretación expuestos por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, no debe confundirse la exigencia de unidad de materia con la simplicidad normativa, o interpretar este principio de tal forma que se llegue a la errada conclusión de que cada temática requiere una norma independiente, 8 Sentencia C – 540 de 2001 9 Sentencia C – 025 de 1993 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera, Consejera Ponente: María Elizabeth García González, Bogotá́, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil trece (2013), radicación número: 70001-23-31-000-2005-00832- 01, Actor: Enrique Carlos Román Estrada, Demandado: Concejo municipal de San Benito Abad – Sucre.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00148-00 8 de 15 raciocinio que conllevaría a la dispersión normativa que precisamente este principio busca evitar. Por esta razón, la hermenéutica jurisprudencial en cita permite que el principio sea analizado bajo un marco flexible, siempre y cuando exista un hilo conductor o núcleo temático en la norma examinada que permita establecer una conexidad razonable en las diferentes temáticas reguladas.
Y ello es, precisamente, lo que ocurre con el texto cuyo análisis aborda esta Sala, pues se trata de la autorización expresa al mandatario municipal para que celebre acuerdos contractuales y convenios que permitan materializar los objetivos y programas adoptados en el plan de desarrollo. Incluso, nótese que la misma redacción del artículo es cuidadosa al circunscribir dicha autorización de forma explícita a convenios, contratos y alianzas “cuya finalidad sea el cumplimiento de políticas, programas y metas del Plan de desarrollo municipal de Aguadas 2024- 2027 “Aguadas Primero que Todo”, lo que denota su coherencia en el marco de dicho instrumento de planeación municipal.
A modo de complemento, es oportuno anotar que este Tribunal11 ha arribado a esta misma conclusión en casos similares: “En efecto, en criterio de esta Corporación, las facultades otorgadas al ejecutivo municipal y descritas en precedencia, guardan correspondencia conceptual con el núcleo temático del plan de desarrollo. Un análisis razonable y objetivo en relación con el contenido de las autorizaciones para suscribir convenios y acuerdos de cooperación internacional, utilizar vigencias futuras y suscribir contratos y convenios para actualizar el catastro multipropósito, permite inferir a este Juez plural que es posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante del acuerdo, toda vez que dichas autorizaciones pueden ser entendidas como instrumentos para ejecutar el plan de desarrollo.
En otros términos, la unidad de materia no excluye la posibilidad de que, en un acuerdo como el analizado en esta oportunidad, referido a un plan de desarrollo, se incluyan diversos contenidos temáticos, siempre y cuando entre ellos sea posible establecer alguna relación de conexidad objetiva y que pretendan las mismas finalidades previstas en el título de la Ley.” (Subrayado de la Sala).
En este orden de ideas, el cargo por violación a la unidad de materia no está llamado a prosperar. 4.2 El otorgamiento de facultades ilimitadas al alcalde municipal En segundo lugar, el Departamento de Caldas refiere que los asuntos en los cuales el alcalde municipal requiere autorización expresa del Concejo Municipal para suscribir contratos se hallan expresamente determinados en la ley como una excepción, por lo que, en lo demás, no le es dable al concejo conferir dicha autorización, al cual, además, debe ser precisa y por tiempo determinado, elementos que sirven de base para solicitar la declaratoria de invalidez del artículo 9 del acuerdo en cita.
En efecto, el artículo 313 de la Constitución Política establece en su numeral 3 que es atribución del Concejo Municipal “Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”, norma 11 Tribunal Administrativo de Caldas, sentencia de 30 de agosto de 2024, Radicado: 17001-23-33-000-2024-00138-00, M.P. Augusto Ramón Chávez Marín, Demandante: Departamento de Caldas Demandado: artículos 27, 32 y 34 del Acuerdo N° 010 del 23 de mayo de 2024, emanado del concejo municipal de Anserma.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00148-00 9 de 15 que debe leerse en armonía con la disposición que contiene aquellos casos en los cuales resulta necesaria dicha habilitación de la corporación pública municipal. Sobre este punto, el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, establece en el parágrafo 4°: “PARÁGRAFO 4o.
De conformidad con el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” A su turno, la Corte Constitucional12 precisa que la hermenéutica de estas normas debe darse en un marco de razonabilidad, sin pasar por alto que desde el mismo texto constitucional (art. 315 num. 5), al alcalde le corresponde dirigir la acción administrativa municipal, por lo que, en términos generales, tiene la potestad contractual de dicha entidad territorial, y solo requiere acudir a la autorización del Concejo Municipal en los casos explícitamente señalados en las normas.
Así se pronunció en esa oportunidad: “No podrán los Concejos, so pretexto de reglamentar el tema de las autorizaciones, extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.
Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; y que no se puede interpretar dicha norma en forma tal que se obligue al alcalde a solicitar autorizaciones del concejo en todos los casos en que vaya a contratar, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.”.
Retomando los pormenores del caso, el artículo 9 del Acuerdo Municipal objeto de estudio no contraviene las competencias en materia de contratación del alcalde y el Concejo Municipal, pues la norma se limita a reiterar la competencia general con la que cuenta el ejecutivo municipal para celebrar contratos como jefe de la administración municipal, y tampoco desconoce, controvierte ni refuta las disposiciones normativas que exigen autorización del concejo en casos puntuales.
En este mismo sentido, en cuanto a la presunta inobservancia normativa a partir del otorgamiento de facultades sin límite temporal, el cargo de invalidez cae en el vacío y no se aviene a las normas enlistadas, pues en el presente caso, con el artículo 9 del acto administrativo, el Concejo Municipal no está entregando pro tempore facultades de dicha corporación para que sean ejercidas por el alcalde municipal, por lo que, valga reiterar, las normas que rigen estas potestades temporales no tienen aplicación en este caso.
Distinto ocurre con el artículo 10 del acuerdo, que se analiza a continuación. 4.3 Autorización al alcalde para modificar el plan plurianual de inversiones 12 Sentencia C-738 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00148-00 10 de 15 El último punto de cuestionamiento efectuado por el Departamento de Caldas se relaciona específicamente con el artículo 10 del Acuerdo N°007 de 5 de junio de 2024, en tanto autoriza al alcalde de Aguadas (Caldas) para introducir modificaciones al Plan Plurianual de Inversiones, potestad que, a juicio del departamento, es exclusiva del Concejo Municipal, única autoridad investida de la facultad de modificar el presupuesto municipal.
El cargo de invalidez está fundamentado en el argumento según el cual el Concejo Municipal no puede transferirle al alcalde facultades de modificación del presupuesto municipal, lo cual fundamenta en los artículos 313 numeral 3, 315 numeral 9, 345, 347, 352 y 353 de la Constitución Política, 18 numeral 9 de la Ley 1551 de 2012 y 82 y 83 del Decreto 111 de 1996.
En principio, cabe anotar que el plan plurianual de inversiones no es equivalente, en estricto sentido, al presupuesto municipal, cuya modificación está reservada exclusivamente al concejo. En efecto, el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 contiene las partes que integran el presupuesto general de la Nación, norma que se extiende al de las entidades territoriales en virtud de lo dispuesto en el canon 109 del mismo decreto: “ARTÍCULO 11.
El presupuesto general de la Nación se compone de las siguientes partes: a) El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional; b) El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones.
Incluirá las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos, y c) Disposiciones generales.
Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”. De lo anterior se extrae que el plan plurianual de inversiones, en estricto sentido, no hace parte del presupuesto municipal, sin que ello implique desconocer la relación intrínseca que guarda con éste.
Lo anterior se confirma con el contenido del artículo 339 de la carta política que señala expresamente que el plan plurianual de inversiones hace parte del plan de desarrollo: “ARTICULO 339 Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.
Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00148-00 11 de 15 les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley.
Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo” (Destacado de la Sala). En un asunto similar al que ocupa la atención de la Sala 13, este Tribunal con ponencia del Dr. Publio Martín Andrés Patiño Mejía, se pronunció en los siguientes términos: “(…) §1.
El Plan Plurianual de Inversiones hace parte del Plan de Desarrollo, y no del presupuesto: En efecto, el artículo 4 de la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan de Desarrollo prevé que “… el Plan Nacional de Desarrollo estará conformado por una parte general y un plan de inversiones…”; y este Plan de Inversiones tiene en sus contenidos “… Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general.” -art. 6. §2.
La diferencia entre el Plan Plurianual de Inversiones y los presupuestos anuales la explica el Doctor Mauricio Plazas Vega[1] de la siguiente manera: “No cabe duda, en cambio, sobre la imperiosa armonía que debe haber entre las leyes anuales de presupuesto y el plan nacional de desarrollo, prevista expresa y enfáticamente por el inciso l del artículo 346 de la Constitución. En cada ley de presupuesto, como autorización máxima de gasto para la vigencia de que se trate, ha de vislumbrarse, en definitiva, el efectivo cumplimiento del plan de desarrollo.
(…) En Colombia, el artículo 339 de la Carta Política advierte que la ley del plan de inversiones públicas debe contener “Los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos requeridos para su ejecución”. Sin embargo, esa disposición no se traduce en que la ley del plan tenga, a la vez, la condición de presupuesto plurianual que autorice las inversiones públicas correspondientes a lo largo de las vigencias fiscales que transcurran durante la ejecución del plan.
Si bien el inciso 3 del artículo 341 de la Carta establece que la ley del plan nacional de inversiones tiene prelación sobre las demás leyes, no por ello puede concluirse que hace las veces de autorización presupuestal anticipada que deba quedar incluida, de manera forzosa, en las leyes anuales de presupuesto. Lo que significa esa prelación es que la política fiscal y macroeconómica del Estado debe seguir los lineamientos del plan de inversiones y que, en ese mismo orden de ideas, las leyes anuales de presupuesto deben guardar armonía con el plan, como en efecto lo dispone el artículo 346, ibidem.
En definitiva, los presupuestos deben procurar, de manera prioritaria, el cumplimiento del plan pero no pueden considerarse sustituidos, en lo pertinente, por la ley del plan nacional de inversiones. Sobre el particular se detiene esta obra al tratar la planeación económica y la naturaleza jurídica de la ley del plan nacional de desarrollo. §3.
Como lo precisa el Ministerio de Hacienda[2], el Plan Plurianual del Inversiones, es un instrumento “… indicativo, en tanto hace parte del plan de desarrollo ”: “Es el documento que contiene los programas y proyectos de inversión que son considerados prioritarios para alcanzar las metas del Plan. 13 Tribunal Administrativo de Caldas, sentencia de 23 de septiembre de 2024, Rad. 17001233300020240016800M.P. Publio Martín Andrés Patiño Mejía, Actor: Departamento de Caldas, Accionado: Municipio de Supía. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00148-00 12 de 15 (…) el PPI concreta los programas, subprogramas e incluso proyectos a realizar durante la vigencia, identifica costos y precisa recursos de financiación clasificados por fuente; es el instrumento que relaciona los procesos de planeación de la entidad con los recursos necesarios para llevarlos a cabo.
(…) En el PPI se agrupan por sector todas las acciones que se realizarán durante el período de gobierno, el monto de recursos que se le asignará cada año y las fuentes previstas para su financiación, y las entidades de la administración responsables de la ejecución de cada proyecto. En este sentido, para el PND, este instrumento se convierte en una guía para la gestión y la evaluación de la entidad, que se traduce posteriormente en planes de acción que orientan y organizan su trabajo según sus competencias en forma tal que se contribuya al cumplimiento del plan de desarrollo.
Cabe aclarar que el contenido del PPI es indicativo, en tanto hace parte del plan de desarrollo, el cual es aprobado por un término de cuatro (4) años, sin tener la posibilidad de ser ajustado o actualizado. Los ajustes se reflejan anualmente a través de instrumentos como el Plan Financiero y del Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI).” 1.a.1.
Los cargos de la gobernación se estructuran en la violación de las normas para la modificación del presupuesto y no del plan de desarrollo Evidentemente, el concepto de violación de la gobernación señala como normas violadas las concernientes a la modificación del presupuesto y no del plan de desarrollo. (…) §4. Ciertamente las normas citadas como violadas hacer referencia al presupuesto y su modificación: (…) §5.
Es indudable que las normas violadas y los cargos de la gobernación tratan de las modificaciones al presupuesto, pero no al plan de desarrollo, y el Plan Plurianual de Inversiones es parte del plan de desarrollo” 14. Al igual que ocurrió en aquella oportunidad, las objeciones formuladas por el Departamento de Caldas al artículo 10 del Acuerdo N°007 de 5 de junio de 2024 se basan en las normas que impiden al alcalde modificar directamente el presupuesto municipal sin pasar por el concejo.
No obstante, ya se indicó que aun cuando el Plan Plurianual de Inversiones Públicas tiene en estrecho vínculo con el presupuesto del municipio, no hace parte del mismo, sino del plan de desarrollo, por lo que ostentan diferencias sustanciales. En otros términos, el cargo de invalidez fundamentado en las disposiciones atinentes al presupuesto no resulta pertinente para fundamentar la presunta transgresión del ordenamiento jurídico, tratándose del Plan Plurianual de Inversiones Públicas.
Al respecto, cabe observar que es la Ley 152 de 1994 al regular el procedimiento de los planes de desarrollo territorial, la que indica en su artículo 36 que su elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación, seguirán las mismas reglas previstas para el Plan Nacional de Desarrollo en cuanto sean compatibles. 14 Tribunal Administrativo de Caldas, sentencia de 23 de septiembre de 2024, M.P. Publio Martín Andrés Patiño Mejía, Exp. 17001233300020240016800.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00148-00 13 de 15 Lo anterior sin perjuicio, de la observancia de las normas especiales que la misma ley desarrolla respecto a la elaboración, presentación, aprobación, evaluación y ajuste de los planes de desarrollo territorial.
Así mismo, respecto a las "modificaciones" o "ajustes" de los planes de desarrollo territorial conviene indicar, que en el marco de la Ley 152 de 1994 este procedimiento puede presentarse en dos (2) etapas distintas, a saber: i) modificaciones durante el proceso de aprobación del plan de desarrollo territorial y ii) ajustes del plan de desarrollo territorial durante su ejecución. Con relación a los ajustes a los planes de ordenamiento territorial ya aprobados, que pueden surgir durante su ejecución, es preciso indicar que la Ley 152 de 1994, regula de manera expresa la posibilidad de modificación del Plan Plurianual de Inversiones cuando éste deba ajustarse para hacerlo consistente con los planes de desarrollo del nivel más amplio, en los términos del artículo 45 de esta ley, el cual establece lo siguiente: "Artículo 45.
Articulación y ajuste de los planes. Los planes de las entidades territoriales de los diversos niveles, entre sí y con respecto al Plan Nacional, tendrán en cuenta las políticas, estrategias y programas que son de interés mutuo y les dan coherencia a las acciones gubernamentales. Si durante la vigencia del plan de las entidades territoriales se establecen nuevos planes en las entidades del nivel más amplio, el respectivo mandatario podrá presentar para la aprobación de la Asamblea o del Concejo, ajustes a su plan plurianual de inversiones para hacerlo consistente con aquéllos".
(Subrayado fuera de texto). De la norma antes referida se infiere que la competencia para solicitar ajustes al Plan plurianual de inversiones es del gobernador o alcalde según corresponda, quien deberá someterlas a consideración y aprobación de la respectiva asamblea o concejo. Lo anterior encuentra eco con el numeral 5 del artículo 315 de la Constitución Política establece como atribución del alcalde "Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio", y que el artículo 3 de la Ley 136 de 1994 establece como función de los municipios "Elaborar los planes de desarrollo municipal", la determinación sobre la modificación del PDT, es del resorte de la entidad territorial, en el marco de la autonomía que la Constitución le otorga, y de los límites establecidos en el artículo 45 de la Ley 152 de 1994.
En este sentido, no es dable declarar la invalidez del artículo 10 del Acuerdo N°007 de 5 de junio de 2021 en función de normas de otro sector como el presupuestal, por lo que el cargo planteado en esos términos no tiene vocación de prosperidad, so pena de transgredirse el principio de congruencia. Sin perjuicio que con posterioridad en un escenario de control de legalidad de nulidad se deprequen las normas superiores correspondientes. 5.
Conclusión La Sala Cuarta de Decisión concluye que el texto del artículo 9 del Acuerdo N°007 de 5 de junio de 2024 se ajusta a la legalidad, en la medida en que no infringió el principio de unidad de materia, pues la norma examinada guarda una relación temática y teleológica con el tema del acuerdo, y busca materializar los cometidos del plan de desarrollo municipal.
Además, tampoco se trata de una disposición que entregue temporalmente facultades propias del Concejo al alcalde municipal, por lo Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00148-00 14 de 15 cual el cargo de invalidez basado en la falta de determinación temporal tampoco está llamado a prosperar.
En cuanto al artículo 10 del mencionado acto administrativo, el cargo planteado se basa en normas referidas al presupuesto municipal, por lo que tampoco tiene vocación de prosperidad, pues el Plan Plurianual de Inversiones Públicas hace parte del plan de desarrollo y no del presupuesto municipal, dada la falta de una debida identificación de la normativa presuntamente violada que incide en el principio de congruencia al limitar el margen de acción del juez de lo contencioso administrativo.
En mérito de lo expuesto, la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR la pretensión de invalidez de los artículos 9 y 10 del Acuerdo Municipal N°007 de 5 de junio de 2024, “Por medio del cual se adopta el plan de desarrollo del Municipio de Aguadas 2024-2027, Aguadas primero que todo”, acto proferido por el Concejo de esa municipalidad, por las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: De una vez se ordena la expedición de las copias auténticas que de esta providencia soliciten las partes intervinientes.
TERCERO: Comunicar el presente proveído al señor presidente del Concejo Municipal de Aguadas y al señor Alcalde Municipal para los fines que se estimen pertinentes.
CUARTO: En firme la presente decisión, archivar el expediente, previas las anotaciones pertinentes en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Colombia SAMAI y en la base de datos del despacho 04. Esta providencia se aprobó en Sala Cuarta de decisión Ordinaria Nº 77 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada Ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00148-00 15 de 15 Esta providencia se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx