____________________________________________________________________ SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado ponente: Pedro Olivella Solano Montería, dieciocho (18) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) DECIDE IMPUGNACIÓN DE TUTELA Radicación: 23001333300920240045101 Accionante: Ana Mileidy López Falco Accionado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC)- Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelario (USPEC) y el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Montería. Vinculado: Fiduciaria la Previsora S.A. y Unión Temporal NORSALUD PPL I. OBJETO DE LA PROVIDENCIA Se decide la impugnación presentada por las partes vinculadas frente al fallo del 15 de noviembre de 2024 proferido por el Juzgado Noveno Administrativo de Montería. Este tribunal confirmará la decisión. II.
ANTECEDENTES 1. Derechos fundamentales invocados ✓ Salud ✓ Vida digna 2. Petición de amparo La señora Ana Mileidy López Falco interpuso acción de tutela en nombre propio por considerar vulnerados los derechos fundamentales invocados, y en consecuencia se le realice cirugía y procedimientos pendientes encaminados a la mejora de los diferentes problemas de salud que presenta. 3.
Síntesis de los hechos que originan la tutela La accionante, quien desde 2011 se encuentra privada de la libertad en la cárcel Las Mercedes de la ciudad de Montería, narró que presenta diferentes problemas de salud como miomas en los ovarios y hemorragia grave y del colon, situación que no le permite comer normalmente. Indicó que en diferentes ocasiones ha solicitado ecografías abdominales y pélvicas, pero solo se le ha practicado una ecografía transvaginal.
Adiciona que tienen que operarle la glándula de Bartholin y, además, que hay momentos en que no puede caminar por la intensidad de los dolores en su cuerpo, por lo que solicita la revisión de su historia clínica, ya que solo le recetan pastillas para calmar los dolores. Con fundamento en lo anterior, solicitó Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300920240045101 se le concedan los derechos fundamentales de salud y vida digna; y que se le realice operación de la glándula de Bartholin y agilizar la gestión para practicar ecografía abdominal. 4.
Conducta de las entidades accionadas Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelario (USPEC) manifestó que, en conjunto con el Ministerio de Salud y Protección Social, se diseñó el modelo de atención de salud especial, integral, diferenciado y con perspectiva de género para las personas privadas de la libertad- PPL, financiado con recursos del presupuesto general de la Nación, por lo que se creó el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad.
Los recursos del Fondo en comento son manejados por una entidad fiduciaria estatal, en la que intervino la USPEC suscribiendo el contrato de fiducia junto con la Fiduciaria La Previsora S.A. quien da cumplimiento a las obligaciones contractuales dirigidas a la contratación de las diferentes IPS. Expuso que el INPEC como entidad que presta la vigilancia y custodia de los PPL es quien tiene la responsabilidad de trasladar a los internos a las consultas extramurales ordenadas y programadas por las IPS.
Por lo que declara haber cumplido con el seguimiento del contrato fiduciario, el cual se circunscribe únicamente a la verificación de las actividades que contractualmente se pactaron, y resaltando que esta no interviene en la contratación de los operadores de salud ni en lo referente a las prestación del servicio; por lo que solicita la desvinculación del presente trámite, dado que en ninguna circunstancia ha vulnerado los derechos de la actora, ni incumplido los deberes legales que ha ostentado.
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) refutó lo manifestado en el escrito de tutela, puesto que a la actora se le realizaron las distintas consultas y exámenes médicos requeridos. Además, expuso la cancelación de una cirugía programada debido a que, en la última ecografía se arrojó un resultado normal en la paciente, por lo que no vieron la necesidad de someterla al procedimiento teniendo en cuenta los riesgos que conlleva mencionada intervención. Agrega que se le reagendó cita con sanidad INPEC para el 15 de noviembre de 2024 con el fin de autorizar nuevamente los exámenes correspondientes para realizar la cirugía. Por último, menciona que la entidad prestadora del servicio de salud de manera intramural a la PPL es la UT NORSALUD y que, quien realiza los respaldos económicos y tramites de referencia y contrarreferencia de la PPL a cargo del INPEC es el Patrimonio Autónomo Fondo de Atención en Salud PPL 2024, actuando a través de la Fiduciaria La Previsora S.A. Unión Temporal NORSALUD PPL señaló que iniciaron con la prestación del servicio de salud desde el 1 de agosto de 2024, según lo acordado con el Patrimonio Autónomo Fondo de Atención en Salud PPL 2024 administrado por Fiduprevisora.
Señaló que, una vez analizada la historia clínica de la tutelante se logró evidenciar valoración del 8 de noviembre de 2024, de la cual se programó ecografía de abdomen total para el 5 de diciembre de 2024 Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300920240045101 y que, una vez entregados y evaluados los resultados, se determinará el procedimiento a seguir para la paciente.
Por lo anterior, la entidad determinó que ha cumplido con el procedimiento, asegurando la cobertura de salud a la accionante por lo que considera no h incurrido en acciones u omisiones que pongan en riesgo los derechos fundamentales invocados por la tutelante. Fiduciaria La Previsora S.A. informó que para la administración de los recursos fideicomitidos se constituyó el Patrimonio Autónomo Fondo de Atención en Salud PPL 2024, quien según el numeral 2 del artículo 53 del CGP, tiene la capacidad de comparecer dentro de la presente acción constitucional; por lo tanto, manifestó la falta de competencia en el proceso debido a que no es la sociedad encargada de celebrar y supervisar los contratos necesarios para la atención integral en salud a favor de la tutelante, sino que es el patrimonio en comento quien recibe los derechos y obligaciones del Fondo, por lo que es el responsable de contratar los servicios de salud para la PPL a cargo del INPEC; dado lo anterior, solicita la desvinculación por falta de legitimación en el presente proceso. 5.
Fallo de primera instancia El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Montería mediante sentencia del 15 de noviembre de 2024 declaró la vulneración de los derechos fundamentales por parte de las entidades demandadas, debido a que si bien, con los servicios recibidos como consulta de control con cirugía general y la emisión de diferentes órdenes no se entienden como superados los hechos que motivaron a la presentación de la tutela; sin embargo, estos mismos no han sido autorizados y se desconoce la realización o al menos la asignación de cita para los procedimientos pendientes.
Estimó demostrado que la accionante solicitó una atención médica urgente que se tendrá por materializada con la realización de la cirugía o de los procedimientos que fueron ordenados, ya que ha solicitado la práctica de estos sin haber recibido atención alguna. Señaló evidente la vulneración de los derechos fundamentales invocados debido a que las accionadas no han dado cumplimiento a las obligaciones que la ley les asigna y que, dentro de su competencia les corresponde.
Concluyó que conforme a la sentencia T-427 de 2019 la Corte Constitucional ha reconocido que a la hora de garantizar el amparo del derecho a la salud de las personas privadas de la libertad, quienes intervienen en la prestación de servicios y por lo tanto, comparten competencia son las entidades: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC)- Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario (donde se encuentre la persona privada de la libertad), la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelario (USPEC) y la Fiduciaria La Previsora S.A; por lo que se les ordenó ejercer las actuaciones administrativas necesarias para garantizar la autorización y materialización de los servicios de salud a favor de la tutelante: (1) Consulta en ginecología para valoración integral y definir manejo del paciente;
(2) Consulta de control o de seguimiento por especialista en cirugía general; (3) ecografías y Doppler, de abdomen total con observaciones en tejidos blandos del Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300920240045101 abdomen; (4) valoración con anestesia y (5) se autorice y realice el procedimiento o tratamiento ordenado por el médico tratante. 6.
Impugnación Fiduciaria La Previsora S.A. solicitó la revisión del mandato emitido, ya que el requerimiento fue planteado hacia esta entidad en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo Fondo de Atención en Salud PPL 2024, entendiéndose que la orden impartida va dirigida a la Fiduciaria para que a través del Fondo se preste la atención requerida.
Indica que la administración de los recursos del Fondo de Atención y Salud PPL están a cargo del Patrimonio Autónomo en comento, siendo este el destinado para garantizar el acceso a la salud de las PPL bajo la responsabilidad del INPEC. Razones por las que considera improcedente su vinculación en el mandato emitido por el Despacho y solicita tener en cuenta al Patrimonio Autónomo Fondo de Atención en Salud PPL 2024 como el responsable de la administración de los recursos mencionados.
Unión Temporal NORSALUD PPL indicó no haber incurrido en acción u omisión tendiente a poner en riesgo los derechos fundamentales de la actora ya que, una vez analizados los ordenamientos médicos en la historia clínica de la paciente, se hace imposible para el operador materializar mencionadas atenciones en el término de 48 horas, debido a los permisos necesarios para el traslado de los pacientes, y el requerimiento de una programación y autorización previas en cuanto a cada especialidad, las cuales se han adelantado así: • ecografías (16 de diciembre de 2024); • consulta especialidad en ginecología (19 de diciembre de 2024) y; • consulta especialista en cirugía general (20 de diciembre de 2024).
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. La acción de tutela como mecanismo de protección constitucional El artículo 86 de la Constitución Política estableció la acción de tutela como mecanismo de protección de los derechos fundamentales. Del texto de esa norma constitucional y de su desarrollo jurisprudencial se ha interpretado en forma reiterada que la tutela tiene un carácter subsidiario y que solamente procederá cuando no existan otros medios ordinarios de defensa judicial o cuando ese medio judicial es claramente ineficaz para la efectiva protección de los derechos fundamentales; eventos en los cuales la tutela procederá como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 3.2.
Derecho a la salud de las personas privadas de la libertad La Corte Constitucional en Sentencia T-309 de 2018 reiteró los mandatos derivados del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y de la Observación General No. 14 del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas: Allí estableció que “todo ser humano tiene el derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud que le permita Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300920240045101 vivir dignamente”.
Además, advirtió que “la salud es un derecho humano fundamental e indispensable para el ejercicio de los demás derechos humanos”. En ese sentido, entendió este derecho como “el disfrute de toda una gama de facilidades, bienes, servicios y condiciones necesarios para alcanzar el más alto nivel posible de salud.” En el mismo sentido, la Ley 1751 de 2015 (Ley Estatutaria de Salud) reconoce a la salud como un derecho fundamental, autónomo e irrenunciable, y que comprende el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz, con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud. 3.3.
Análisis y conclusiones Ana Mileidy López Falco persona privada de la libertad en la cárcel Las Mercedes de Montería, presentó acción de tutela solicitando (i) la realización de cirugía de la glándula de Bartholin y, (ii) la gestión para practicar ecografía abdominal. El Juzgado Noveno Administrativo de Montería accedió a tutelar los derechos invocados debido a la competencia que comparten las entidades a la hora de garantizar el amparo del derecho a la salud de la actora.
Esta decisión fue impugnada por las entidades vinculadas. Esta Sala, con las pruebas allegadas, constató que la señora Ana Mileidy López Falco ha asistido en numerosas ocasiones a consultas en diferentes áreas de la medicina desde finales del 2023 hasta la actualidad donde se han arrojado diversos diagnósticos; de los cuales, el 3 de mayo de 20241 tuvo como motivo de consulta “refiere cuadro clínico de larga data de evolución consistente en presencia de cuadro de quiste a nivel de zona de Bartholino asociado a dolor, refiere además cuadro de disfagia asociado a odinofagia” por lo que se le diagnosticó “absceso de la glándula de Bartholin”.
Posteriormente, el 8 de julio de 20242 la actora se dirige nuevamente a consulta por motivo de “dolor tipo cólico refiere en mesogastrio y refiere se ha instaurado con iniciación en ángulo/ costovertebral derecho que se irradia a región lumbar refiere ser tipo cólico intermitente asociado a náuseas y vómitos; refiere cambios en coloración de orina sin fiebre; decide acudir por dolor muy agudo” en el que se le diagnosticó “Cólico renal” con orden de ecografía renal y Doppler de vías urinarias (riñones, vejiga y próstata transabdominal).
El 3 de octubre de 20243 se le diagnostica “quiste folicular del ovario” por lo que se le ordena Ecografía ginecológica transvaginal (riñones, vejiga y próstata transabdominal) y se le remite a ginecología y obstetricia “de manera prioritaria por quiste tabicado en ovario izquierdo, amerita valoración y manejo del caso prioritario”. Por último, el 8 de noviembre de 20244 la paciente con “cuadro del dolor y aumento en el volumen del tamaño del hemiabdomen bajo del lado derecho que ocasiona dolor constante”, en la que se analizó ecografía transvaginal practicada el 30 de octubre de 2024 en reporte con 1 PDF No. 011 (ContestacionTutelaNorSalud) págs. 125 a 127.
Cuaderno de primera instancia, expediente digital. 2 PDF No. 011 (ContestacionTutelaNorSalud) págs. 95 a 98. Cuaderno de primera instancia, expediente digital. 3 PDF No. 011 (ContestacionTutelaNorSalud) págs. 41 a 44. Cuaderno de primera instancia, expediente digital. 4 PDF No. 011 (ContestacionTutelaNorSalud) págs. 8 a 11. Cuaderno de primera instancia, expediente digital.
Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300920240045101 “presunción diagnostica con útero aumentado de tamaño, varices intra y peri uterinas, miomas intra murales y subserosos quiste de Naboth, ovario derecho con quistes múltiples de aspecto simple, quiste simple de ovario izquierdo, liquido libre escaso en fondo de saco posterior”, de la que se analizó como conducta a seguir: (1) Consulta en ginecología para valoración integral y definir manejo del paciente, (2) Consulta de control o de seguimiento por especialista en cirugía general, (3) ecografías y Doppler, de abdomen total (hígado, páncreas, vesícula, vías biliares, riñones, bazo grandes, vasos, pelvis y flancos) con observaciones en tejidos blandos del abdomen, (4) valoración con anestesia y (5) se autorice y realice el procedimiento o tratamiento ordenado por el médico tratante.
Y como procedimientos a realizar se le ordenó (i) consulta de control o seguimiento por especialista en cirugía general y (ii) ecografía y Doppler, de abdomen total (hígado, páncreas, vesícula, vías biliares, riñones, bazo grande, vasos, pelvis y flancos) con observaciones en tejidos blandos del abdomen. Considerando que se trata de un servicio de salud que goza de prioridad, la anterior recapitulación conduce a encontrar vulnerados los derechos fundamentales de la actora, ya que no se demuestra el cumplimiento de lo solicitado en el escrito de tutela, que se materializa con la realización de la cirugía y con los procedimientos que fueron ordenados.
Por ende, en lo referente a la objeción presentada por UT NORSALUD S.A. en la que manifiesta haber agendado los ordenamientos médicos conforme la disponibilidad de los especialistas, esto se denota como parte del proceso conforme a la conducta medica que la paciente necesita en el servicio de salud la cual se debe gestionar con la mayor brevedad posible conforme a tratarse de una vulnerabilidad en la salud de la actora. • Capacidad del patrimonio autónomo fondo de atención en Salud PPL 2024 para ser parte - indebida vinculación de fiduciaria la Previsora S.A.-Fiduprevisora S.A.-falta de legitimación de la causa por pasiva: De otro lado Pese que la Fiduprevisora S.A. adujó evidenciar una indebida notificación al demandado en tanto alega que el A-quo no vinculó de manera adecuada al PATRIMONIO AUTÓNOMO FONDO DE ATENCIÓN EN SALUD PPL 2024 pues considera no fue integrado a la litis en debida forma, en tanto se dio la vinculación fue a la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A.-, no se encuentra configurado vicio que genere declarara la nulidad de toda la actuación conforme lo pretende el impugnante en tanto: • El Fondo Nacional de Salud PPL es una cuenta especial de la Nación, creada conforme a lo dispuesto en la Ley 1709 de 2014.
En cumplimiento de esta normativa, el 18 de abril del presente año, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC suscribió el Contrato de Fiducia Mercantil n.º 158 de 2024 con FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A.-FIDUPREVISORA S.A.-, para la conformación del PATRIMONIO AUTÓNOMO FONDO DE ATENCIÓN EN SALUD PPL 2024. • La FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. -FIDUPREVISORA S.A. es entonces, la actual vocera y administradora del PATRIMONIO AUTÓNOMO FONDO DE ATENCIÓN EN SALUD PPL 2024 como consecuencia de la suscripción del Contrato antes señalado Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300920240045101 ( No. USPEC-CTO-158-202417) con la USPEC que tiene por objeto administrar los recursos del fondo nacional de salud de las personas privadas de la libertad y los correspondientes pagos derivados de la celebración y supervisión de los contratos necesarios para la atención integral en salud, prevención de la enfermedad, la promoción y mantenimiento de la salud de la población privada de la libertad a cargo del INPEC. • El A-quo en auto de vinculación del 8 de noviembre de 2024, ordenó VINCULAR a la presente acción de tutela a la Fiduciaria La Previsora S.A. y al operador del servicio de salud UT NORSALUD PPL bajo el presupuesto que: “El Despacho al revisar los informes que han sido presentados por los accionados, en particular, la realizada por el USPEC, sostuvo que: a esa entidad le corresponde suscribir el contrato de fiducia mercantil con el fin que se presten los servicios de salud a las personas privadas de la libertad, pero no su prestación directa.
Además, señaló que actualmente está en ejecución contrato de fiducia mercantil de administración y pagos Nol 158 de 2024, suscrito entre la USPEC y la Fiduciaria Central S.A. Por lo anterior, el Despacho estima necesaria la vinculación a la presente acción de tutela a la Fiduciaria La Previsora S.A. y al operador del servicio de salud UT NORSALUD PPL, con el fin que se pronuncien sobre los hechos que motivan la acción de tutela y lo manifestado por las accionadas en los informes rendido”.
Conforme hay claridad en el sentido de la vinculación de la Fidupevisora S.A. como administradora de la fiducia patrimonio autónomo fondo de atención en Salud PPL 2024 se tendrá debidamente realizada su vinculación a este trámite. Para esta Sala es necesario destacar la competencia en conjunto de las autoridades penitenciarias que intervienen en el proceso administrativo en la prestación del servicio de salud a las personas privadas de la libertad, las que se les ha otorgado ciertas funciones y competencias fundamentales para hacer valer el cumplimiento del servicio.
En ese sentido, se encontró vulnerado el derecho a la salud y vida digna de la actora habida cuenta que no ha recibido con integralidad ni oportunidad los servicios de salud necesarios para atender su situación de salud, por lo que se mantendrá incólume en cuanto concedió el amparo constitucional, aclarando que el termino concedido por el A-quo de 48 horas corresponde al termino para iniciar todo el trámite administrativo y dar manejo a las citas, exámenes e interconsultas necesarias para la cirugía requerida, la cual deberá ser programada por la prestadora de salud a la mayor brevedad posible a conforme las razones anotadas en precedencia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley FALLA PRIMERO: CONFIRMAR el fallo del 15 de noviembre de 2024 proferido por el Juzgado Noveno Administrativo de Montería por los motivos expuestos en la parte motiva.
Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300920240045101 SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes según el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los 10 días siguientes de la ejecutoria de esta providencia. Notifíquese y Cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha, Los Magistrados, PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE