SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Nadia Patricia Benítez Vega Montería, dos (2) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación 23001333300420220035701 Demandante ANÍBAL MISAEL ROMERO YANES Demandado NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG Y OTRO Tipo de providencia SENTENCIA Tema SANCIÓN MORATORIA LEY 244 DE 1995 – RESPONSABILIDAD A CARGO DE LA ENTIDAD TERRITORIAL – LEY 1955 DE 2019 Decisión MODIFICA NUMERALES 3° Y 5° I. ASUNTO El tribunal decide los recursos de apelación formulados por la Nación – Ministerio de Educación - FOMAG y el departamento de Córdoba contra la sentencia de fecha 12 de abril de 2023, emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería1.
II. LA DEMANDA 2.1. Hechos 2.1.1. La parte actora aduce que, por laborar como docente en los servicios educativos estatales en el departamento de Córdoba, el día 8 de marzo de 2021 le solicitó al Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de la cesantía a que tenía derecho. 2.1.2.
Manifiesta que mediante la Resolución No. 2625 del 4 de agosto de 2021, expedida por la Secretaría de Educación del departamento de Córdoba le fue reconocida la cesantía solicitada. 2.1.3. Expone que la prestación no fue pagada a tiempo, es decir, ni la entidad territorial expidió el acto administrativo dentro de los 15 días que exige la ley, ni el Fomag pagó la cesantía dentro de los 45 días hábiles otorgados por el ordenamiento jurídico. 2.1.4.
El valor reconocido por cesantías se puso a disposición en la entidad bancaria el 13 de octubre de 2021. 1La presente sentencia se profiere alterando el orden de los expedientes que se encuentra para fallo, de conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 18 y 115 de las Leyes 446 de 1998 y 1395 de 2010, toda vez que el tema debatido ha sido decantado por esta Corporación. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420220035701 2 CO-SC5780-99 2.1.5.
Finalmente, comenta que, el día 29 de octubre de 2021 presentó petición de reconocimiento de sanción mora de conformidad con los parámetros fijados en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019 ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y con copia ante el departamento de Córdoba. La petición se contestó negativamente según el oficio sin número del 2 de marzo de 2022. 2.2.
Pretensiones 2.2.1. Que se declare la nulidad del acto administrativo identificado como oficio sin número del 2 de marzo de 2022, a través del cual se niega el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías parciales, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019. 2.2.2.
A título de restablecimiento del derecho, se declare que tiene derecho a la sanción pecuniaria solicitada establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a 1 día de su salario por cada día de retardo, por el pago tardío de sus cesantías. En consecuencia, se ordene a las entidades demandadas reconocer y pagar la sanción moratoria fijada en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 y según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 2.2.3.
Asimismo, solicita que las sumas reconocidas se indexen tomando como base la variación del índice de precios al consumidor, que se ordene cumplir la sentencia según los artículos 187 y 192 del CPACA respectivamente y, se condene en costas a su contra parte. 2.3. Fundamentos de derecho y concepto de violación La parte actora estima vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989, artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995 y artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y Decreto 1272 de 2018.
III. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia anticipada de fecha 12 de abril de 2023, se resolvió declarar no probadas las excepciones propuestas por las entidades demandadas. Además, se declaró la nulidad del acto administrativo identificado como oficio sin número del 2 de marzo de 2022. En consecuencia, el a quo condenó de manera solidaria a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al departamento de Córdoba a reconocer y pagar a favor del demandante la sanción moratoria contemplada en el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo por un total de 112 días.
Aunado, ordenó aplicar el artículo 187 del CPACA sobre la suma reconocida y condenó en costas a la parte vencida. El a quo se refirió a la Ley 6 de 1945, Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, Ley 91 de 1989, sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018 con radicado 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15) CE-SUJ2-012-18, M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez y al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
En concreto señaló: «(…) Se encuentra acreditado que la parte demandante presentó solicitud de pago de las cesantías ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales Del Magisterio el 8 de marzo de 2021, conforme se observa en la captura de pantalla del aplicativo SAC obrante a folio 26 el expediente digital, anexos de la demanda, el cual dispone la fecha de radicación de la petición que derivó en la expedición de la Resolución No. 2625 del 4 de agosto de 2021, por la cual se reconoce y ordena el pago de una cesantía a la parte demandante, obrante a folios 28 y 29 del expediente digital, anexos de la demanda.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420220035701 3 CO-SC5780-99 También se encuentra acreditado que las cesantías se pusieron a disposición por parte de la Fiduprevisora S.A. ante el Banco BBVA el 13 de octubre de 2021 como se observa en el recibo expedido por la entidad bancaria, obrante a folio 30 del expediente digital, anexos de la demanda.
Como quiera que la solicitud fue radicada el 8 de marzo de 2021, ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, los 15 días para responder fenecían el 30 de marzo de 2021, no obstante, fue resuelta el 4 de agosto de 2021, es decir, fue resuelta por fuera del término de los 15 días. Para el caso en donde el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de los 15 días, el Consejo de Estado en la sentencia SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018, decidió “3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.” (…) De acuerdo con lo anterior, al hacer el conteo de los 70 días contados desde el 9 de marzo de 2021, estos fenecieron el 22 de junio de 2021, razón por la cual, a partir del día siguiente (23 de junio de 2021) se generó la sanción moratoria hasta el 12 de octubre de 2021, día antes al que le fue puesto a disposición el dinero a la demandante en el banco BBVA.
Es decir, hubo una mora de 112 días. (…) Así las cosas, en atención al principio rector del derecho denominado lealtad procesal, le correspondía a las demandadas Departamento de Córdoba – Secretaría de Educación y FNPSM, probar de manera individual cual fue la entidad que dio lugar a la mora arriba indicada, o de ser compartida la responsabilidad, probar en que proporción, aportando para tal fin, las pruebas documentales del trámite adelantado vía administrativa, para que así pudiera el Despacho determinar y/o individualizar con precisión la entidad responsable del pago total, o del pago en proporciones de llegar a acreditarse una responsabilidad compartida, razón por la cual deberán soportar las consecuencia de su omisión probatoria.
Lo anterior, aunado al principio rector de carga dinámica de la prueba, dado que a las demandadas departamento de Córdoba – Secretaría de Educación y FNPSM, nada les impedía aportar las pruebas de dicho trámite administrativo, pues estas reposan en sus archivos, que además es un deber legal de dichas entidades a la luz del artículo 175, parágrafo 1 del C.P.A.C.A, y no siendo suficiente todo lo anterior, fueron advertidas por el Despacho en el auto admisorio de la demanda.
(…) Por consiguiente, el Despacho condenará a las demandadas Departamento de Córdoba – Secretaría de Educación y al FNPSM, a pagar solidariamente los 112 días de sanción moratoria, pudiendo las entidades repetir entre ellas (…).» -sic- IV. DEL RECURSO DE APELACIÓN Mediante memoriales allegados los días 18 y 26 de abril de 2023, la Nación – Ministerio de Educación - Fomag2 y el departamento de Córdoba3 interpusieron recursos de apelación contra la providencia emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería. La Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG trae a colación el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y aduce que no es posible que el FOMAG utilice sus propios recursos para pagar condena alguna derivada del pago tardío de las cesantías.
De esta forma, asegura se debe condenar al departamento de Córdoba toda vez que la sanción mora inició después del 31 de diciembre de 2019. 2 Ver archivo 16RecursoApelacionMineducacion.pdf del expediente. 3 Ver archivo 17RecursoApelacionDepartamentoCordoba.pdf del expediente. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420220035701 4 CO-SC5780-99 Por su parte, el departamento de Córdoba expresa que no comparte la condena impuesta, puesto que, tal y como consta en la Resolución No. 2625 del 4 de agosto de 2021, el actor solicitó el pago de sus cesantías parciales el 1 de julio de 2021.
En suma, del expediente administrativo aportado con el recurso se extrae que la carpeta fue devuelta al peticionario para que fuera corregida, por ende, no fue recibida el 8 de marzo de 2023. En ese orden, entre la fecha de ejecutoria del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías y la fecha de pago no transcurrieron 70 días hábiles, por lo que, no hay lugar a reconocer sanción mora.
Finalmente, solicita que se revoque la sentencia recurrida. V. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Los recursos de apelación interpuestos por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y el departamento de Córdoba fueron admitidos mediante auto de fecha 20 de agosto del 2024, sin que previo a ingresar al despacho para fallo las partes y el Ministerio Público intervinieran en esta instancia. VI.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 6.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación de la sentencia emitida por un juzgado administrativo del circuito judicial de Montería. 6.2.
Problema jurídico Establecer si en el presente asunto el A quo contabilizó adecuadamente el monto de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 en favor de la parte actora. Adicional, determinar si es procedente condenar únicamente a la entidad territorial demandada al pago de la sanción mora deprecada o si por el contrario, existe responsabilidad conjunta con el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio según la Ley 1955 de 2019. 6.2.1.
Marco normativo El Consejo de Estado en sentencia de unificación4 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social -cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006” 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá D.C. dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018), Rad.
No.: 73001-23-33- 000-2014-00580-01(4961-15). Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420220035701 5 CO-SC5780-99 La citada sentencia sostiene que si bien el trámite de reconocimiento y pago de prestaciones sociales contiene una regulación particular en el Decreto 2831 de 2005 que difiere del establecido en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, prevalece el procedimiento indicado en estas últimas por cuanto gozan de mayor jerarquía normativa que el citado decreto, por consiguiente, debe aplicarse la disposición legal en lo concerniente a términos para el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas de docentes en atención a su naturaleza jurídica de servidores públicos, al igual que en el caso de la sanción moratoria.
En la aludida sentencia de unificación se establecieron las reglas que deben tenerse en cuenta para contabilizar el inicio de la causación de la sanción moratoria, teniendo en cuenta el procedimiento que debe llevarse a cabo en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas. Las referidas reglas se discriminan en el siguiente cuadro5: 5 Ibídem.
HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420220035701 6 CO-SC5780-99 El 23 de julio de 2018, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 1272 de 20186 y ajustó el plazo -no el procedimiento- para atender las solicitudes de reconocimiento de cesantías a los docentes afiliados al Fomag a máximo 15 días hábiles, contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario (artículo 2.4.4.2.3.2.22.).
Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues, de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe la expedición del acto administrativo de reconocimiento de estas. Aunado, se dispuso: (i) a prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fomag, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías, (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas y (iii) un parágrafo transitorio con el cual se autorizó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para expedir títulos de tesorería (TES), para el pago de las sanciones moratorias a cargo de Fomag, causadas a diciembre de 2019, pero esto se extendió a diciembre de 2023 con la Ley 2294 de 2023, de modo que estos recursos integrarían presupuestalmente el Fomag, pero estarían destinados únicamente a cubrir la obligación que se genere a su cargo por la mora en el pago de cesantías.
El artículo 57 de la referida ley dice:
ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…) Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Parágrafo modificado modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas, así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo de Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. 6 Por el cual se modifica el Decreto número 1075 de 2015 –Único Reglamentario del Sector Educación–, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones. 7 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420220035701 7 CO-SC5780-99 De la norma transcrita se evidencia que, además de una modificación al procedimiento para reconocer las cesantías consistente en que desde la entrada en vigor de dicha ley la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa en el pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales, la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado, y, aunque no lo dijo expresamente el legislador, en el parágrafo transitorio se fijó la expedición de TES como una nueva fuente de recursos que estarían destinados al pago de dicha indemnización pecuniaria, cuando esta sea imputable al Fomag, y en todo caso, por las causadas a diciembre de 2022 -en la versión dada por la Ley 2294 de 2023-, esto para evitar afectar los recursos de las prestaciones sociales que tiene a su cargo el Fomag.
La emisión y forma de negociación de los títulos de tesorería fue reglamentada mediante el Decreto 2020 de 2019 -modificado parcialmente por el Decreto 473 de 2021-. Posteriormente, el Gobierno Nacional emitió el Decreto 942 de 20228 con el fin de «optimizar el procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los docentes afilados al Fondo, así como armonizar las competencias y alcances de las entidades territoriales y de la sociedad fiduciaria administradora de los recursos del mismo (…)».
El anterior decreto reglamentario aterrizó el marco de responsabilidad conjunta o compartida que introdujo la Ley 1955 de 2019 en el pago de la sanción moratoria a los docentes afiliados al Fomag, atendiendo la participación en la causación de la mora de cada una de las entidades obligadas a gestionar oportunamente el reconocimiento y pago de las cesantías de esos servidores públicos, premisa que se acompasa con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995: «[e]n caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas», pues no puede perderse de vista que las entidades obligadas en el trámite de cesantías son la entidad territorial y la Fiduciaria que administra el Fomag.
Así, se fijó en cabeza de la entidad fiduciaria la obligación que subyace del incumplimiento del plazo que la ley dispone para proceder al pago de las cesantías, es decir, la sanción moratoria fijada en la Ley 244 de 1995 -modificado por la Ley 1071 de 2006-, a prorrata de la participación de aquella en la mora causado, esto es, cuando hubiera incumplido su parte dentro del procedimiento administrativo (efectuar el pago dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto ejecutoriado por parte de la entidad territorial), obligación que en rigor, debería comenzar a regir a partir de la entrada en vigencia del precitado Decreto 942 de 2022, no obstante, el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, con la modificación introducida por la Ley 2294 de 2023, ya había cubierto dicha obligación para las sanciones moratorias causadas hasta diciembre de 2022 con cargo a los recursos obtenidos en la negociación de TES que efectuara la Fiduciaria y que expidiera el Ministerio de Hacienda, de modo que la responsabilidad de pago con cargo a los recursos propios de la fiduciaria solo puede entenderse que entra a regir a partir de que finiquite el objetivo de la ley -diciembre de 2022-, que reglamentó el decreto en comento por jerarquía normativa.
De este modo, con base en el análisis jurídico realizado por el tribunal en precedencia, la sala sienta su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad Fiduciaria 8 Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420220035701 8 CO-SC5780-99 encargada de administrar los recursos del Fomag en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la Fiduciaria de responder con su propio patrimonio en el pago de dicha sanción surge a partir del 1 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien debe efectuar el pago dicha multa en su calidad de administradora del Fomag, lo cierto es que debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, debido al retardo en el pago de éstas que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación. 6.2.2.
Solución del caso Teniendo en cuenta las premisas descritas, las fechas de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, Decreto 1272 de 2018, Ley 1955 de 2019, Ley 2294 de 2023 y Decreto 942 de 2022, se analizará el caso concreto tomando en consideración que la competencia del superior está limitada a los argumentos de la apelación, con ese objetivo según las pruebas allegadas figuran acreditados los hechos que se detallan en el siguiente cuadro: Fecha de reclamación cesantías parciales 8 de marzo de 20219 Vencimiento del término para el reconocimiento (15 días hábiles) articulo 4 Ley 1071 de 2006 30 de marzo de 2021 Vencimiento del término ejecutoria (10 días hábiles artículos 76 y 87 del CPACA. 15 de abril de 2021 Vencimiento de término para pago (45 días hábiles) articulo 5 Ley 1071 de 2006 22 de junio de 2021 Fecha en la cual empezó a causar la sanción moratoria. 23 de junio de 2021 Fecha en que fueron puestas a disposición las cesantías según certificado de pago de cesantías. 13 de octubre de 202110 En el asunto bajo examen, luego de verificar las pruebas aportadas al expediente se observa que el día 8 de marzo de 2021, la parte demandante solicitó ante las entidades demandadas el pago de sus cesantías parciales.
Dicha prestación fue reconocida a través de la Resolución No. 2625 del 4 de agosto de 2021, la cual reposa a folios 28 y 29 del archivo 01Demanda.pdf. El pago se surtió el día 13 de octubre de 2021, conforme lo visto a folio 30 del archivo 01Ddemanda.pdf, donde milita comprobante de pago emitido por el Banco BBVA fechado 26 de octubre de 2021, el cual hace constar que la parte actora tuvo a su disposición la suma de $25.514.655, por concepto de pago de cesantías.
La apoderada de la entidad territorial alega en la alzada que de conformidad con la Resolución No. 2625 del 4 de agosto de 2021, la fecha en que la parte demandante solicitó el reconocimiento de sus cesantías obedece al 1 de julio de 2021, pues, la petición se formuló de forma incompleta por lo que tuvo que ser devuelta, tal y como se desprende del expediente administrativo aportado con el recurso. 9 Ver a folio 26 del archivo 01Demanda.pdf solicitud de reconocimiento y pago de cesantía parcial. 10 Ver folio 30 del archivo 01Demanda.pdf del expediente.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420220035701 9 CO-SC5780-99 En lo referente a la inconformidad relacionada con que la fecha de presentación de la petición de las cesantías es la consignada en la Resolución No. 2625 del 4 de agosto de 2021 -1 de julio de 2021-, el tribunal no concuerda con lo manifestado por la entidad territorial, pues, si bien el acto de reconocimiento puede constituir una prueba de referencia para establecer la fecha de la presentación de la petición, lo cierto es que la constancia de presentación aportada por la parte demandante resulta ser idónea para demostrar el aspecto fáctico en cuestión, sin que ello signifique un desconocimiento a la firmeza del acto administrativo en comento.
Lo anterior, porque la firmeza de los actos administrativos tan solo convierte en irrefutable la decisión de fondo que en ellos se tomó y su motivación, que para el caso particular fue el reconocimiento y orden de pago de las cesantías de la docente, por tanto, su fuerza de ejecución recae en ello, aspecto que no puede significar que datos enunciativos vertidos en él con la finalidad de expresar los antecedentes que dieron lugar al acto tengan igual validez, puesto que, en el caso de la fecha de presentación de las solicitudes de los docentes para el pago de sus prestaciones, el medio de prueba idóneo lo será la constancia de presentación física o virtual ante la autoridad, mediante el sistema definido para tal fin, sin perjuicio de que cuando no se cuente con este medio de prueba, sea posible tomar los datos contenidos en el acto administrativo.
Así, la sala advierte que la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías del docente fue presentada el 8 de marzo de 2021 y, a esta no se le puede imponer la carga de asumir las demoras por actuaciones internas hasta el punto de conllevar a una nueva presentación de la solicitud, que es lo que la sala infiere ocurre en estos casos.
En lo atinente a que del expediente administrativo remitido con el recurso de apelación se puede extraer que la petición del acto fue devuelta por estar incompleta, la sala advierte que no es posible valorar dicha prueba, a razón de que la misma fue incorporada al proceso por fuera de las oportunidades probatorias previstas en el artículo 212 del CPACA11, en armonía con los artículos 164 y 173 del Código General del Proceso, motivo por el cual carece de valor probatorio.
Ahora, si aún en gracia de discusión se analizara el expediente administrativo aportado por la entidad territorial demandada junto al recurso de apelación, lo cierto es que de este se desprende que, si bien la entidad intentó realizar devolución de los documentos 11 Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código.
En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada.
Las partes podrán presentar los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho, o podrán solicitar la designación de perito, en las oportunidades probatorias anteriormente señaladas. En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1.
Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2. <Numeral modificado por el artículo 53 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando fuere negado su decreto en primera instancia o no obstante haberse decretado se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió. En este último caso, solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3.
Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4. Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 5. Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420220035701 10 CO-SC5780-99 presentados por el peticionario debido a que la petición fue realizada “PARA COMPRA Y EN EL ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO APARECE QUE ES PARA CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA”, no lo es menos que también se dejó consignado que lo indicado no era causal de devolución, tal y como se muestra: Aunado a lo anterior, la entidad territorial no aportó constancia de presentación de solicitud de cesantías posterior y distinta a la allegada por la parte demandante con la demanda.
De este modo, dicha fecha -8 de marzo de 2021- es el punto de partida de los 70 días hábiles siguientes para establecer si las cesantías se pagaron de forma extemporánea o no, y, por tanto, la causación de la sanción moratoria estudiadas en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. Por su parte, la Nación – Ministerio de Educación - Fomag alega en la alzada que es el ente territorial demandado, es decir, el departamento de Córdoba, el responsable del pago de la sanción mora deprecada.
La colegiatura evidencia que la resolución que decidió la solicitud de cesantías fue emitida por fuera de los 15 días hábiles siguientes a la presentación de la petición, así mismo, la notificación de esta fue realizada extemporáneamente, por ende, debe aplicarse la hipótesis fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez) citada ut supra, conforme a la cual, ante un acto escrito expedido de forma extemporánea, la sanción moratoria se causa si el pago de la prestación no se realiza dentro de los 70 días posteriores a la presentación de solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías.
En ese orden, atendiendo al criterio de unificación del Consejo de Estado, la fecha de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, la sala coincide con el cálculo realizado por el a quo, en el sentido de que, la sanción moratoria se causó desde el día 23 de junio de 2021 hasta el 12 de octubre de 2021, es decir, transcurrieron 112 días de mora.
Definido lo anterior, se destaca que, para el momento en que la solicitud de reconocimiento de cesantías fue presentada por la parte demandante, ya regía lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019, de modo que, le correspondía a la entidad territorial la expedición del acto administrativo definitivo dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud, y luego, proceder a su notificación sin la aprobación de la Fiduprevisora, seguidamente, una vez quedara ejecutoriado, remitirlo para su pago respetando los plazos dispuestos para ello.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420220035701 11 CO-SC5780-99 No obstante, el acto de reconocimiento de cesantías parciales - Resolución No. 2625- fue emitido el 4 de agosto de 2021, cuando ya habían transcurrido 99 días hábiles desde el día siguiente a la presentación de la solicitud de cesantías, y, el pago se efectuó el 13 de octubre de 2021.
Por otro lado, al no tener constancia de la fecha en la cual el FOMAG recibió por parte del departamento de Córdoba el proyecto del acto administrativo con el cual se reconocieron las cesantías del docente demandante, la colegiatura a través de auto mejor proveer adiado 16 de septiembre de 202412 requirió al ente territorial demandado para que allegara copia íntegra del expediente administrativo correspondiente al demandante.
El departamento de Córdoba dio respuesta al requerimiento mediante memorial del 7 de noviembre de 202413, del cual se desprende que, entre el momento en que el FOMAG recibió el acto administrativo por parte de la entidad territorial -31 de agosto de 2021-14 y el pago de la prestación -13 de octubre de 2021- transcurrieron 31 días hábiles, es decir, el pago se efectuó dentro del término legal establecido para ello.
Debido a lo anterior, la sala no comparte la condena impuesta por el fallador de instancia al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ya que sin lugar a equívocos en el caso de marras le corresponde a la entidad territorial demandada, es decir, al departamento de Córdoba proceder al pago de la sanción moratoria deprecada en su totalidad por haber hecho el envío de la documental indicada al Fomag por fuera de la oportunidad legal.
Bajo las anteriores consideraciones, lo procedente es modificar el numeral 3° de la decisión de primera instancia, en virtud de la cual el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería concedió parcialmente las pretensiones de la demanda, para precisar la entidad pública obligada a realizar el pago de la sanción mora solicitada.
Conforme lo expuesto, se condenará al departamento de Córdoba a realizar reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, equivalente a 1 día de su salario por cada día de retardo al señor Aníbal Misael Romero Yanes desde el día 23 de junio de 2021 hasta el 12 de octubre de 2021, sanción que deberá ser liquidada con base en la asignación básica que devengaba el peticionario al momento en que se causó la mora – junio 2021- por tratarse de una sanción mora que deviene del pago inoportuno de cesantías parciales, pues, según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el retardo en el trámite fue ocasionado en la etapa que estaba a cargo de la entidad territorial.
Las sumas por reconocer deberán ser ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme el artículo 187 del CPACA, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (13 de octubre de 2021, por ser este el día en que se dejó a disposición el pago) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 del CPACA.
En lo referente a la condena en costas impuestas a la demandada por el a quo, la sala advierte que las mismas no fueron objeto de recurso por ninguna de las entidades recurrentes y, se reitera que, conforme el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del superior está limitada a los argumentos de la apelación, sin embargo, no es procedente condenar al FOMAG al pago de costas y honorarios legales en el proceso de primera instancia en tanto se ha demostrado que el FOMAG no es la entidad responsable 12 Ver archivo 09AutoMejorProveer.pdf de la carpeta C02SegundaInstancia del expediente. 13 Ver archivo 17Memorial.pdf de la carpeta C02SegundaInstancia del expediente. 14 Ver hoja de revisión a folio 38 del archivo 17Memorial.pdf de la carpeta C02SegundaInstancia del expediente.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420220035701 12 CO-SC5780-99 del pago de la sanción impuesta, por esta razón se modificará el numeral 5° de la sentencia recurrida para precisar que únicamente le corresponde al departamento de Córdoba reconocer las costas impuestas por el juez de instancia. 6.3.
Costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18815 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, toda vez que no hubo intervención de la parte demandante en la alzada.
VII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: Modificar el numeral 3° de la sentencia de fecha 12 de abril de 2023, emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, dentro del proceso de la referencia, en virtud de la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda. En su lugar, se dispone: «TERCERO: Condenar al departamento de Córdoba a realizar reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo al señor Aníbal Misael Romero Yanes desde el día 23 de junio de 2021 hasta el 12 de octubre de 2021, sanción que deberá ser liquidada con base en la asignación básica que devengaba el petente al momento en que se causó la mora – junio 2021- por tratarse de una sanción mora que deviene del pago inoportuno de cesantías parciales.
Las sumas reconocidas deberán ser ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme el artículo 187 del CPACA, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (13 de octubre de 2021, por ser este el día en que se dejó a disposición el pago) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 del CPACA».
SEGUNDO: Modificar el numeral 5° de la sentencia de fecha 12 de abril de 2023, emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, dentro del proceso de la referencia, en virtud de la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda. En su lugar, se dispone: «QUINTO: Condénese en costas al departamento de Córdoba, y se fija como agencias en derecho la suma de 3% del valor de la condena aquí impuesta por sanción moratoria, de conformidad con el Acuerdo N° 1887 de 2003 y el artículo 188 del C.P.A.C.A».
TERCERO: Confirmar en todo lo demás la sentencia recurrida.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al juzgado de origen, previa la cancelación de la radicación y demás anotaciones pertinentes. 15 Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente: <En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.> Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420220035701 13 CO-SC5780-99 Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA Magistrada Ponente Impedida Firmado electrónicamente MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ DIVA CABRALES SOLANO Magistrada Magistrada La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento al escanear el siguiente código QR: