SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Nadia Patricia Benítez Vega Montería, dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación 23001333300120220066401 Demandante ASTRID AMPARO MÁRQUEZ MEJÍA Demandado NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG Y OTRO Tipo de providencia SENTENCIA Tema SANCIÓN MORATORIA LEY 244 DE 1995 – RESPONSABILIDAD A CARGO DE LA ENTIDAD TERRITORIAL – LEY 1955 DE 2019 Decisión REVOCA 1.
ASUNTO El tribunal decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia de fecha 25 de octubre de 2023, emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería1.
2. LA DEMANDA 2.1. Hechos 2.1.1. La parte actora aduce que, por laborar como docente en los servicios educativos estatales en el departamento de Córdoba, el día 27 de septiembre de 2020 le solicitó al Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de la cesantía a que tenía derecho. 2.1.2.
Manifiesta que mediante la Resolución No. 3170 del 18 de diciembre de 2020, expedida por la Secretaría de Educación del departamento de Córdoba le fue reconocida la cesantía solicitada. 2.1.3. Expone que la prestación no fue pagada a tiempo, es decir, ni la entidad territorial expidió el acto administrativo dentro de los 15 días que exige la ley, ni el Fomag pagó la cesantía dentro de los 45 días hábiles otorgados por el ordenamiento jurídico. 2.1.4.
El valor reconocido por cesantías se puso a disposición en la entidad bancaria el 20 de febrero de 2021. 1La presente sentencia se profiere alterando el orden de los expedientes que se encuentra para fallo, de conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 18 y 115 de las Leyes 446 de 1998 y 1395 de 2010, toda vez que el tema debatido ha sido decantado por esta Corporación. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120220066401 2 CO-SC5780-99 2.1.5.
Finalmente, comenta que, el día 28 de febrero de 2022 presentó petición de reconocimiento de sanción mora de conformidad con los parámetros fijados en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019 ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y con copia ante el departamento de Córdoba. La petición se contestó negativamente según el oficio sin número del 5 de abril de 2022. 2.2.
Pretensiones 2.2.1. Que se declare la nulidad del acto administrativo identificado como oficio sin número del 5 de abril de 2022, a través del cual se niega el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías parciales, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019. 2.2.2.
A título de restablecimiento del derecho, se declare que tiene derecho a la sanción pecuniaria solicitada establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a 1 día de su salario por cada día de retardo, por el pago de sus cesantías. En consecuencia, se ordene a las entidades demandadas reconocer y pagar la sanción moratoria fijada en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 y según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 2.2.3.
Asimismo, solicita que las sumas reconocidas se indexen tomando como base la variación del índice de precios al consumidor, que se ordene cumplir la sentencia según los artículos 187 y 192 del CPACA respectivamente y, se condene en costas a su contra parte. 2.3. Fundamentos de derecho y concepto de violación La parte actora estima vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989, artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995 y artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y Decreto 1272 de 2018.
3. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia dictada en audiencia de fecha 25 de octubre de 2023, se resolvió declarar probadas las excepciones denominadas “inexistencia del derecho reclamado, inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido”, propuestas por el departamento de Córdoba. En consecuencia, se negaron las pretensiones de la demanda.
El a quo se refirió a la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018 con radicado 73001-23-33-000- 2014-00580-01(4961-15) CE-SUJ2-012-18, M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez y al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. En concreto señaló: «(…) Conforme al material probatorio aportado al plenario, se acreditó que el día 01 de diciembre de 2020- fecha que se extrae de la resolución de reconocimiento de las cesantías- la accionante elevó solicitud de reconocimiento de cesantías parciales.
Que mediante Resolución N° 3170 de 18 de diciembre de 2020 la Secretaría de Educación Departamental, en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconoció a favor de la señora Astrid Amparo Márquez Mejía las cesantías parciales solicitadas. Dicha prestación fue puesta a disposición de la parte accionante el 20 de febrero de 2021- según el certificado de Fiduprevisora S.A aportado al expediente.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120220066401 3 CO-SC5780-99 El demandante el día 28 de febrero de 2022, solicitó a la Nación-Ministerio de Educación- FOMAG, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, petición que fue resuelta mediante Oficio sin número de fecha 05 de abril de 2022 expedido por el Secretario de Educación Departamental.
Determinado que la fecha de solicitud de reconocimiento de las cesantías fue el 01 de diciembre de 2020-, y la de expedición del acto administrativo el 18 de diciembre de 2020, es claro que éste último fue expedido en forma oportuna (acto escrito en tiempo), conforme la hipótesis de la jurisprudencia vista en los fundamentos de la decisión; y por tanto, el despacho aplicará la regla jurisprudencial referente al acto escrito en tiempo sin notificar o notificado por fuera de término, oportunidad en que la sanción moratoria corre 67 días hábiles posteriores a la expedición del acto, que corresponden a: i) 15 días para expedir la resolución; 12 días para el intento de notificación; 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.
En ese orden, visto que la reclamación fue elevada el 01 de diciembre de 2020, los sesenta y siete (67) días llegan al 10 de marzo de 2021; comenzando a correr la sanción moratoria a partir del día siguiente: 11 de marzo de 2021, no obstante, como quiera que el día en que se dejaron a disposición de la parte actora el valor por concepto de cesantías fue el 20 de febrero de 2021, es evidente que no existió mora en el pago de las mismas y por ende, se deberá negar las pretensiones de la demanda, no sin antes precisar que si bien la demandante alude la configuración de mora señalando que la petición del reconocimiento de cesantías fue el 27 de septiembre de 2020 conforme la radicación en el aplicativo SAC y no el 01 de diciembre como señala el acto administrativo, esta Unidad judicial no le dará valor probatorio a la prueba aludida por quien demanda como quiera que el mencionado documento no es legible, ni claro en relación con si esa fue la fecha efectiva de la presentación de la solicitud habiéndose podido presentar correcciones a la misma, lo cual no es posible verificar dada la ilegibilidad del documento, además, la parte demandada en el expediente administrativo no aportó reclamación alguna en el SAC de la aludida fecha.
Lo anterior, es suficiente para declarar probadas las excepciones denominadas inexistencia del derecho reclamado, inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, propuestas por el Departamento de Córdoba. (…)»
4. DEL RECURSO DE APELACIÓN Mediante memorial allegado el día 9 de noviembre de 2023, la parte demandante2interpuso recurso de apelación contra la providencia emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería. Expresa que, el a quo realizó una apreciación errada ya que no tuvo en cuenta la fecha real de presentación de la petición de cesantías, pues, tuvo en consideración la consignada en el acto administrativo debido a que se presume legal.
Sostiene que, la sanción mora debe contabilizarse desde la fecha en la cual el interesado presentó la petición de reconocimiento de sus cesantías parciales o definitivas. Comenta que, es responsabilidad de la entidad ingresar de manera ordenada y diligente las solicitudes de emolumentos laborales de los docentes y, hace énfasis en que en el asunto de marras no se está debatiendo la legalidad del acto administrativo que reconoce las cesantías, sino, la sanción por mora por el pago tardío de las mismas, y, en este caso, la petición se formuló por medio de la plataforma SAC, la cual fue implementada por la secretaría de educación a la cual se encuentra adscrito el docente. 2 Ver archivo 14RecursoApelacionSentencia202200664.pdf del expediente.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120220066401 4 CO-SC5780-99 Aduce que, a la constancia de presentación del SAC no se le asignó el debido valor probatorio cuando el mismo goza de total validez, situación que es injusta, pues, es un documento descargado de la plataforma de la secretaría de educación. Alega que, a partir de la vigencia de la Ley 1955 de 2019, las secretarías de educación territoriales también serían responsables del pago de la sanción mora y no solo el Fomag debido a que la forma de liquidación de la penalidad cambió. En suma, hace transcripción del artículo 2.4.4.2.3.2.22 del Decreto 942 de 2022 y, asegura que el juzgado de instancia no tomó en cuenta para el conteo de los términos de responsabilidad de la sanción mora lo dispuesto en dicha normativa.
Conforme lo anterior, sostuvo que, comoquiera que desde la fecha oportuna de notificación del acto administrativo de reconocimiento -19 de octubre de 2020- y la fecha en que finalmente fue notificada la resolución -12 de enero de 2021-, transcurrieron 85 días de mora. Y la responsabilidad por la mora recae en el departamento de Córdoba.
Finalmente, solicita revocar la sentencia recurrida.
5. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 5.1 Admisión El recurso de apelación interpuesto por la parte demandante fue admitido mediante auto de fecha 21 de octubre del 2024, sin que previo a ingresar al despacho para fallo las partes y el Ministerio Público intervinieran en esta instancia.
6. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 6.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación de la sentencia emitida por un juzgado administrativo del circuito judicial de Montería. 6.2.
Problema jurídico Determinar si en este asunto se configuró la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías parciales de la demandante de que trata la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006. En caso afirmativo, establecer si es procedente condenar a su pago a la entidad territorial demandada según la Ley 1955 de 2019.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120220066401 5 CO-SC5780-99 6.2.1. Marco normativo El Consejo de Estado en sentencia de unificación3 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social -cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006” La citada sentencia sostiene que si bien el trámite de reconocimiento y pago de prestaciones sociales contiene una regulación particular en el Decreto 2831 de 2005 que difiere del establecido en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, prevalece el procedimiento indicado en estas últimas por cuanto gozan de mayor jerarquía normativa que el citado decreto, por consiguiente, debe aplicarse la disposición legal en lo concerniente a términos para el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas de docentes en atención a su naturaleza jurídica de servidores públicos, al igual que en el caso de la sanción moratoria.
En la aludida sentencia de unificación se establecieron las reglas que deben tenerse en cuenta para contabilizar el inicio de la causación de la sanción moratoria, teniendo en cuenta el procedimiento que debe llevarse a cabo en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas. Las referidas reglas se discriminan en el siguiente cuadro4: 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá D.C. dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018), Rad.
No.: 73001-23-33- 000-2014-00580-01(4961-15). 4 Ibídem. HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120220066401 6 CO-SC5780-99 En esta también se precisó la improcedencia de la indexación así: “191.
En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido.
Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA." No obstante, con fundamento en la sentencia de unificación en cuanto al ajuste de la suma reconocida por sanción moratoria el Consejo de Estado5 ha ordenado el reajuste de las sumas en aplicación del artículo 187, así lo señaló en providencia del 12 de noviembre de 2020: “Por otro lado, se advierte que, si bien es cierto que no procede la indexación del capital base de liquidación, esto es, el reajuste de la asignación básica con la cual debe ser calculada la sanción, no lo es menos que ello no es óbice para dar aplicación al artículo 187 (inciso final) del CPACA, en el sentido de actualizar las sumas líquidas de dinero que correspondan a la condena irrogada, tal como fue determinado por esta sección en sentencia de unificación de 18 de julio de 20184.
En tal virtud, la suma que deberá cancelar la entidad condenada por concepto de sanción moratoria, se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la acusación de la sanción).” -Negrilla fuera del texto- 55 Sentencias bajo radicado 08001-23-33-000-2012-00224-02(1752-15) del 30 de octubre de 2020 y 08001-23-33-000-2014- 01207-01(0902-17) del 12 de noviembre de 2020.
ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120220066401 7 CO-SC5780-99 El 23 de julio de 2018, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 1272 de 20186 y ajustó el plazo -no el procedimiento- para atender las solicitudes de reconocimiento de cesantías a los docentes afiliados al Fomag a máximo 15 días hábiles, contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario (artículo 2.4.4.2.3.2.22.).
Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues, de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe la expedición del acto administrativo de reconocimiento de estas. Aunado, se dispuso: (i) a prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fomag, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías, (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas y (iii) un parágrafo transitorio con el cual se autorizó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para expedir títulos de tesorería (TES), para el pago de las sanciones moratorias a cargo de Fomag, causadas a diciembre de 2019, pero esto se extendió a diciembre de 2023 con la Ley 2294 de 2023, de modo que estos recursos integrarían presupuestalmente el Fomag, pero estarían destinados únicamente a cubrir la obligación que se genere a su cargo por la mora en el pago de cesantías.
El artículo 57 de la referida ley dice:
ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…) Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Parágrafo modificado modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas, así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo de Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. De la norma transcrita se evidencia que, además de una modificación al procedimiento para reconocer las cesantías consistente en que desde la entrada en vigor de dicha ley la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa en el pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, 6 Por el cual se modifica el Decreto número 1075 de 2015 –Único Reglamentario del Sector Educación–, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones. 7 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120220066401 8 CO-SC5780-99 asignando ahora a las entidades territoriales, la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado, y, aunque no lo dijo expresamente el legislador, en el parágrafo transitorio se fijó la expedición de TES como una nueva fuente de recursos que estarían destinados al pago de dicha indemnización pecuniaria, cuando esta sea imputable al Fomag, y en todo caso, por las causadas a diciembre de 2022 -en la versión dada por la Ley 2294 de 2023-, esto para evitar afectar los recursos de las prestaciones sociales que tiene a su cargo el Fomag.
La emisión y forma de negociación de los títulos de tesorería fue reglamentada mediante el Decreto 2020 de 2019 -modificado parcialmente por el Decreto 473 de 2021-. Posteriormente, el Gobierno Nacional emitió el Decreto 942 de 20228 con el fin de «optimizar el procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los docentes afilados al Fondo, así como armonizar las competencias y alcances de las entidades territoriales y de la sociedad fiduciaria administradora de los recursos del mismo (…)».
El anterior decreto reglamentario aterrizó el marco de responsabilidad conjunta o compartida que introdujo la Ley 1955 de 2019 en el pago de la sanción moratoria a los docentes afiliados al Fomag, atendiendo la participación en la causación de la mora de cada una de las entidades obligadas a gestionar oportunamente el reconocimiento y pago de las cesantías de esos servidores públicos, premisa que se acompasa con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995: «[e]n caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas», pues no puede perderse de vista que las entidades obligadas en el trámite de cesantías son la entidad territorial y la Fiduciaria que administra el Fomag.
Así, se fijó en cabeza de la entidad fiduciaria la obligación que subyace del incumplimiento del plazo que la ley dispone para proceder al pago de las cesantías, es decir, la sanción moratoria fijada en la Ley 244 de 1995 -modificado por la Ley 1071 de 2006-, a prorrata de la participación de aquella en la mora causado, esto es, cuando hubiera incumplido su parte dentro del procedimiento administrativo (efectuar el pago dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto ejecutoriado por parte de la entidad territorial), obligación que en rigor, debería comenzar a regir a partir de la entrada en vigencia del precitado Decreto 942 de 2022, no obstante, el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, con la modificación introducida por la Ley 2294 de 2023, ya había cubierto dicha obligación para las sanciones moratorias causadas hasta diciembre de 2022 con cargo a los recursos obtenidos en la negociación de TES que efectuara la fiduciaria y que expidiera el Ministerio de Hacienda, de modo que la responsabilidad de pago con cargo a los recursos propios de la fiduciaria solo puede entenderse que entra a regir a partir de que finiquite el objetivo de la ley -diciembre de 2022-, que reglamentó el decreto en comento por jerarquía normativa.
De este modo, con base en el análisis jurídico realizado por el tribunal en precedencia, la sala sienta su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fomag en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la fiduciaria de responder con su propio patrimonio en el pago de dicha sanción surge a partir del 1 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- 8 Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120220066401 9 CO-SC5780-99 y el 31 de diciembre de 2022, si bien debe efectuar el pago dicha multa en su calidad de administradora del Fomag, lo cierto es que debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, debido al retardo en el pago de éstas que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación. 6.2.2.
Solución del caso Teniendo en cuenta las premisas descritas, las fechas de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, Decreto 1272 de 2018, Ley 1955 de 2019, Ley 2294 de 2023 y Decreto 942 de 2022, se analizará el caso concreto tomando en consideración que la competencia del superior está limitada a los argumentos de la apelación, con ese objetivo según las pruebas allegadas figuran acreditados los hechos que se detallan en el siguiente cuadro: Fecha de reclamación cesantías parciales 28 de septiembre de 20209 Vencimiento del término para el reconocimiento (15 días hábiles) articulo 4 Ley 1071 de 2006 20 de octubre de 2020 Vencimiento del término ejecutoria (10 días hábiles artículos 76 y 87 del CPACA. 4 de noviembre de 2020 Vencimiento de término para pago (45 días hábiles) articulo 5 Ley 1071 de 2006 13 de enero de 2021 Fecha en la cual empezó a causar la sanción moratoria. 14 de enero de 2021 Fecha en que fueron puestas a disposición las cesantías según certificado de pago de cesantías. 20 de febrero de 202110 En el asunto bajo examen, luego de verificar las pruebas aportadas al expediente se observa que el día 28 de septiembre de 2020, la parte demandante a través del Sistema de Atención al Ciudadano – SAC solicitó ante las entidades demandadas el pago de sus cesantías parciales.
Dicha prestación fue reconocida a través de la Resolución No. 3170 del 18 de diciembre de 2020, la cual reposa a folios 36 y 37 del archivo 02Demanda202200664.pdf. El pago se surtió el día 20 de febrero de 2021, conforme lo visto a folio 39 del archivo 02Demanda202200664.pdf, donde milita certificado de pago de cesantía emitido por la Fiduprevisora S.A. fechado 18 de febrero de 2022, el cual hace constar que la parte actora tuvo a su disposición la suma de $31.519.895, por concepto de pago de cesantías.
En primer lugar, el apoderado de la parte demandante expresa que el a quo realizó una apreciación errada ya que no tuvo en cuenta la fecha real de presentación de la petición de cesantías, pues, la petición fue formulada mucho antes que lo indicado en la resolución de 9 Si bien a folio 35 del archivo 02Demanda202200664.pdf reposa solicitud de reconocimiento y pago de cesantías definitivas, mediante el Sistema de Atención al Ciudadano –SAC- del Ministerio de Educación de fecha 27 de septiembre de 2020, el cual fue domingo, con base en el artículo 14 del CPACA y en armonía con el artículo 62 de la Ley 4 de 1913, se entiende recibida el día hábil siguiente, es decir, 28 de septiembre de 2020. 10 Ver folio 39 del archivo 02Demanda202200664.pdf del expediente.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120220066401 10 CO-SC5780-99 reconocimiento de aquellas -27 de septiembre de 2020-, por tanto, debe dársele valor probatorio a la petición que se presentó por medio de la plataforma SAC, la cual fue implementada por la secretaría de educación. En suma, alegó que en el asunto no se está debatiendo la legalidad del acto administrativo que reconoce las cesantías, sino, la sanción por mora por el pago tardío de las mismas.
En segundo lugar, aduce no se tuvo en cuenta que el departamento de Córdoba excedió su plazo para expedir y notificar el acto administrativo que reconoció las cesantías del docente, de ahí que en lo atinente al trámite a cargo de la entidad territorial sí se incurrió en una mora de 85 días que debe pagar al actor en virtud de la Ley 1955 de 2019.
En lo referente a la inconformidad relacionada con que la fecha de presentación de la petición de las cesantías -27 de septiembre de 2020- no fue tenida en cuenta por el a quo, sino la consignada en la Resolución No. 3170 del 18 de diciembre de 2020 -1 de diciembre de 2020-, el tribunal concuerda con lo manifestado por el recurrente, pues, si bien el acto de reconocimiento puede constituir una prueba de referencia para establecer la fecha de la presentación de la petición, lo cierto es que la constancia de presentación aportada por la parte demandante resulta ser idónea para demostrar el aspecto fáctico en cuestión, sin que ello signifique un desconocimiento a la firmeza del acto administrativo en comento.
Lo anterior, porque la firmeza de los actos administrativos tan solo convierte en irrefutable la decisión de fondo que en ellos se tomó y su motivación, que para el caso particular fue el reconocimiento y orden de pago de las cesantías del docente, por tanto, su fuerza de ejecución recae en ello, aspecto que no puede significar que datos enunciativos vertidos en él con la finalidad de expresar los antecedentes que dieron lugar al acto tengan igual validez, puesto que, en el caso de la fecha de presentación de las solicitudes de los docentes para el pago de sus prestaciones, el medio de prueba idóneo lo será la constancia de presentación física o virtual ante la autoridad, mediante el sistema definido para tal fin, sin perjuicio de que cuando no se cuente con este medio de prueba, sea posible tomar los datos contenidos en el acto administrativo.
Ahora, si bien el a quo adujo que la constancia de presentación de la solicitud de cesantías a través de la plataforma SAC aportada por la parte actora no es legible, lo cierto es que de la misma se extrae de manera clara que el trámite iniciado corresponde a una reclamación de cesantías parciales con fecha de creación del 27 de septiembre de 2024, donde se anexan documentos de la señora Astrid Amparo Márquez y la cual fue presentada por un tercero llamado Jairo Alfonso Fuentes Barrios: Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120220066401 11 CO-SC5780-99 Adicionalmente, no es posible presumir que dentro del trámite administrativo se hayan presentado correcciones a la solicitud de cesantías, puesto que, no reposa prueba alguna que acredite que el departamento de Córdoba haya hecho requerimientos posteriores a la actora para que subsanara inconsistencia alguna.
Así, la sala advierte que la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías del docente fue presentada el 27 de septiembre de 2020 y, a este no se le puede imponer la carga de asumir las demoras por actuaciones internas hasta el punto de conllevar a una nueva presentación de la solicitud, que es lo que la sala infiere ocurre en estos casos.
Ahora, si bien a folio 35 del archivo 02Demanda202200664.pdf reposa solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales mediante el Sistema de Atención al Ciudadano -SAC- del Ministerio de Educación de fecha 27 de septiembre de 2020, que correspondió a domingo, con base en el artículo 14 del CPACA11, en armonía con el artículo 62 de la Ley 4 de 191312, la solicitud formulada se entiende recibida el día hábil siguiente, es decir, 28 de septiembre de 2020.
De este modo, dicha fecha -28 de septiembre de 2020- es el punto de partida de los 70 días hábiles siguientes para establecer si las cesantías se pagaron de forma extemporánea o no, y, por tanto, la causación de la sanción moratoria estudiadas en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. En lo atinente a la segunda disconformidad presentada, el tribunal advierte que no le asiste razón al apelante cuando plantea que la sanción moratoria se causa para la entidad territorial de forma autónoma, es decir, por incumplir el plazo que la ley le atribuyó para que ejerza su actuación en el trámite de reconocimiento y pago de cesantías, pues, lo cierto es 11 ARTÍCULO
14. TÉRMINOS PARA RESOLVER LAS DISTINTAS MODALIDADES DE PETICIONES. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. (…). 12 ARTICULO 62. En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario.
Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120220066401 12 CO-SC5780-99 que la causación de la penalidad y la atribución de responsabilidad en su pago son situaciones diferentes.
En efecto, la verificación de la penalidad pende de la actuación conjunta, es decir, reconocimiento y pago entre la entidad territorial y el Fomag-Fiduprevisora, de modo que es posible que la entidad territorial tarde en expedir el acto y notificarlo, pero el Fomag efectúe el pago antes del plazo de los 70 días, lo que, para ese caso hipotético, no da lugar a causación de sanción por mora.
En cambio, si resulta que el pago, en ese mismo caso hipotético, no se efectúa dentro de los 70 días siguientes a la solicitud, la penalidad sí se causaría y es en este escenario donde se procede a verificar la tardanza de cada una de las entidades a efectos de atribuir la responsabilidad del pago de la multa. En este punto, la sala enfatiza que la Ley 1955 de 2019, de ningún modo, introdujo una nueva modalidad de causación de la sanción moratoria instituida en la Ley 244 de 1995 - subrogada por la Ley 1071 de 2006-, sino que con ella, se reitera, lo que ocurrió fue una modificación en el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues, de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la fiduciaria, se redujo a un solo partícipe la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.
Precisado lo anterior, la colegiatura evidencia que la resolución que decidió la solicitud de cesantías fue emitida por fuera de los 15 días hábiles siguientes a la presentación de la petición, así mismo, la notificación de esta fue realizada extemporáneamente, por ende, debe aplicarse la hipótesis fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez) citada ut supra, conforme a la cual, ante un acto escrito expedido de forma extemporánea, la sanción moratoria se causa si el pago de la prestación no se realiza dentro de los 70 días posteriores a la presentación de solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías.
En ese orden, atendiendo al criterio de unificación del Consejo de Estado, la fecha de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, la sala no coincide con la tesis del a quo al sostener que no hubo mora, por el contrario, realizados los cálculos pertinentes deviene que la sanción moratoria se causó desde el día 14 de enero de 2021 hasta el 19 de febrero de 2021, es decir, transcurrieron 37 días de mora.
Definido lo anterior, se destaca que, para el momento en que la solicitud de reconocimiento de cesantías fue presentada por la parte demandante, ya regía lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019, de modo que, le correspondía a la entidad territorial la expedición del acto administrativo definitivo dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud, y luego, proceder a su notificación sin la aprobación de la Fiduprevisora, seguidamente, una vez quedara ejecutoriado, remitirlo para su pago respetando los plazos dispuestos para ello.
No obstante, el acto de reconocimiento de cesantías parciales - Resolución No. 3170 fue expedido el 18 de diciembre de 2020, cuando ya habían transcurrido 55 días hábiles desde el día siguiente a la presentación de la solicitud de cesantías, y, el pago se efectuó el 20 de febrero de 2021. Por otro lado, se constata que, entre el momento en que el ente territorial emite el acto administrativo que reconoce cesantías -18 de diciembre de 2020- y el pago de la prestación -20 de febrero de 2021- transcurrieron 42 días hábiles, es decir, el pago se efectuó dentro del término legal establecido para ello.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120220066401 13 CO-SC5780-99 Bajo las anteriores consideraciones, lo procedente es revocar la decisión de primera instancia, en virtud de la cual el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería negó las pretensiones de la demanda.
En su lugar, se declarará la nulidad del acto administrativo Oficio sin número del 5 de abril de 2022, expedido por la Secretaría de Educación del departamento de Córdoba, en cuanto negó el derecho a reconocer y pagar la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006. A título de restablecimiento del derecho, se condenará al departamento de Córdoba a realizar reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo a la señora Astrid Amparo Márquez Mejía desde el 14 de enero de 2021 hasta el 19 de febrero de 2021, sanción que deberá ser liquidada con base en la asignación básica que devengaba la solicitante al momento en que se causó la mora – enero de 2021-por tratarse de una sanción moratoria que deviene del pago inoportuno de cesantías parciales, pues, según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el retardo en el trámite fue ocasionado en la etapa que estaba a cargo de la entidad territorial.
Las sumas por reconocer deberán ser ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme el artículo 187 del CPACA, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (20 de febrero de 2021, por ser este el día en que se dejó a disposición el pago) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 del CPACA. 6.3.
Costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, toda vez que no hubo intervención de la parte demandada en la alzada. 7.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: Revocar la sentencia de fecha 25 de octubre de 2023, emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, en virtud de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, y en su lugar, conceder parcialmente las pretensiones de la demanda, en razón a las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio sin número del 5 de abril de 2022, expedido por la Secretaría de Educación del departamento de Córdoba, el cual negó al actor el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
TERCERO: Condenar al departamento de Córdoba a realizar reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo a la señora Astrid Amparo Márquez Mejía desde el 14 de enero de 2021 hasta el 19 de febrero de 2021 -37 días-, sanción que deberá ser liquidada con base en la asignación básica que devengaba la solicitante al momento en Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120220066401 14 CO-SC5780-99 que se causó la mora – enero de 2021- por tratarse de una sanción mora que deviene del pago inoportuno de cesantías parciales.
CUARTO: Ordenar al departamento de Córdoba que las sumas reconocidas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme al artículo 187 del CPACA, a partir del día siguiente al cese de la causación de la sanción moratoria (20 de febrero de 2021). Este día corresponde al momento en que se realizó el pago de las cesantías.
Hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y en adelante, se aplicarán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 del mismo código.
QUINTO: Ordenar al departamento de Córdoba cumplir la sentencia en los precisos términos contenidos en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
SEXTO: Sin condena en costas en esta instancia.
SÉPTIMO: Denegar las demás pretensiones de la demanda, según lo expuesto en la parte motiva.
OCTAVO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al juzgado de origen, previa la cancelación de la radicación y demás anotaciones pertinentes. Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA Magistrada Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ DIVA CABRALES SOLANO Magistrada Magistrada La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento al escanear el siguiente código QR: