SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 23001333300820240004101 Demandante: Domingo José Abad Quiñonez Demandado: Nación – Ministerio De Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduprevisora - Departamento de Córdoba.
Tema: Sanción Moratoria Por No Pago Oportuno de Cesantías Decisión: Confirmar Sentencia de Primera Instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandada Departamento de Córdoba, contra la sentencia emitida el día 30 de septiembre de 2024, por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se concedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos Fácticos La parte actora labora como docente en los servicios educativos estatales en el Departamento de Córdoba, por lo que, presentó solicitud ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FNPSM para reconocimiento y pago de cesantías el día 16 de diciembre de 2021, la cual fue reconocida por la Secretaria de Educación de Córdoba mediante la Resolución CORDOR2022000088 de 25 de abril de 2022, y pagada por la entidad correspondiente el día 24 de junio del mismo año, esto es, por fuera del término de 70 días establecidos en la ley.
Se señala que el día 28 de junio de 2023, se solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la sanción moratoria causadas, la cual fue resuelta negativamente a través del oficio número 236 notificado el 17 de agosto de 2023. b) Pretensiones Con la demanda se pretende la nulidad del acto administrativo oficio N° 236, notificado el 17 de agosto 2023, mediante el cual se niega el reconocimiento de la sanción moratoria, por pago tardío de sus cesantías parciales, establecidos en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de cesantías ante la entidad demandada y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
A título de restablecimiento del derecho, pide que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) – Fiduprevisora y al Departamento de Córdoba, a que le reconozca y pague al demandante la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber Radicado Nº23001333300820240004101 2 radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
Asimismo, solicita que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 188 y subsiguientes del CPACA. c) Contestaciones de la demanda • Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG La Fiduprevisora S. A, quien actúa en representación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), sienta su oposición respecto de todas las pretensiones presentadas; tanto las declarativas como las de condena, argumentando que carecen de sustento factico y jurídico necesarios para que las mismas prosperen, por ende, solicita que se nieguen en su totalidad las condenas en contra de esa entidad, aun mas cunado dicha entidad esta vincula como vocera de la y administradora del Patrimonio Autónomo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, más no en posición propia. • Departamento de Córdoba El apoderado del Departamento de Córdoba contesta la demanda y se opone a cada una de las declaraciones y condenas solicitadas por la parte demandante, considerando que no es responsabilidad del Departamento de Córdoba que deba reconocer y pagar el derecho a la indemnización moratoria reclamada por la no consignación oportuna de los intereses a las cesantías y por el retardo a la consignación de las cesantías parciales del docente Domingo José Abad Quiñonez sino del Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, toda vez que el demandante, se encuentra afiliado a dicho fondo.
Por lo anterior el Departamento de Córdoba no se encuentra legitimado en la causa por pasiva para conocer de estos asuntos. Manifiesta que la responsabilidad del reconocimiento de las prestaciones sociales económicas está a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, siendo que la Secretaria del Departamento de Córdoba es la que proyecta la liquidación de las prestaciones sociales del Magisterio, pero quien aprueba y paga la cesantías es el Fondo, en razón a que el Departamento no recibe directamente los recursos para esta prestación, sino que son girados directamente al FPSM y estos consíganos directamente a cada afiliado.
Por lo anterior, solicita que se desvincule al Departamento de Córdoba y se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, profirió sentencia el 30 de septiembre de 2024, concediendo parcialmente las pretensiones de la demanda, para ello, argumentó que una vez revisada la trazabilidad cronológica realizada por el señor Domingo José Abab Quiñonez, se logró acreditar que le asiste derecho del reconocimiento y pago de la sanción moratoria, toda vez que, al realizar la revisión del expediente, se encuentra demostrado que la verdadera fecha de presentación de la solicitud del pago de las cesantías es el 16 de diciembre de 2021, por ende, la entidad demanda incurrió en mora, toda vez que el conteo del término de los 70 días hábiles vencían el 28 de marzo de 2022, y el dinero fue puesto a disposición del Radicado Nº23001333300820240004101 3 docente el 24 de junio de 2022, la mora comenzó a correr el 29 de marzo de 2022 hasta el día antes a la realización del pago, es decir, 23 de junio de 2022, arrojando un total de 87 días de mora.
Ahora bien, para determinar quién es el responsable de cancelar la sanción moratoria, el A-Quo verificó la fecha en la que la Secretaría de Educación envió la solicitud de pago de las cesantías al FOMAG, esto es el 3 de marzo de 2022 y el cálculo del plazo que tenía dicho Fondo para pagarlas esto es 11 de julio de 2022. De lo anterior, concluye que la responsabilidad recae en el Departamento de Córdoba, siento ésta quien incumplió el término que tenía para cancelarlas.
Respecto de la pretensión de indexación de la condena y el reconocimiento de los intereses moratorios, el juez decide indexar el valor total de la sanción moratoria desde el 24 de junio de 2022 hasta la fecha en que quede ejecutoriada la sentencia. III. RECURSO DE APELACIÓN La apoderada de la parte demandada Departamento de Córdoba, inconforme con lo decidido en primera instancia, interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque en todas sus partes el fallo, en razón que considera necesario que se reevalúe de forma minuciosa y detallada el contexto en que ocurrieron los supuestos hechos constitutivos de mora, y estos correspondan con los tiempos procesales, siendo que la fecha de presentación de petición de reconocimiento y pago de cesantías es el 08 de marzo de 2022, la fecha de reconocimiento de cesantías parciales que se produjo mediante Resolución N° CORDOR2022000088 es del 25 de abril de 2022, y la fecha de pago de las cesantías es el día 24 de junio de 2022.
Asimismo, sostiene que, la resolución que reconoce las cesantías fue debidamente notificada y no fue objeto de los recursos administrativos, quedando en firme, indicando que la parte actora estaba de acuerdo con la fecha en que fue radicada la petición. IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante Auto del día 22 de octubre de 2024, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte demandada Departamento de Córdoba contra la sentencia de fecha 30 de septiembre de 2024 emitida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería. No hubo intervención de las partes en esta instancia. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. 5.1.
Problema jurídico Conforme los antecedentes y examinado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, el problema jurídico consiste en establecer si en el presente asunto se configuró la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías del demandante, de que trata la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006; y en caso de así hallarse, se debe determinar los días correspondientes a la misma y la responsabilidad del Departamento de Córdoba en el caso objeto de estudio.
Radicado Nº23001333300820240004101 4 De la respuesta a su formulación, dependerá la confirmación, modificación o revocatoria de la sentencia apelada. 5.2.- Premisa Normativa y jurisprudencial. El artículo 1° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. El parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que, la entidad “ la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…”.
(Se destaca) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea. Se señalo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
(Se resalta). La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, por efectos del plazo para interponer los recursos.
Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Radicado Nº23001333300820240004101 5 Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20191, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.
También, se dispuso: (i) la prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del FOMAG, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías; (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas.
Obsérvese entonces que además de la modificación al procedimiento para reconocer las cesantías, en el sentido de que a partir de la entrada en vigor de dicha ley, la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa del pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado. 5.3.
Caso Concreto En la sentencia apelada, la juez de instancia estableció que a la parte demandante le asiste el derecho a la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías parciales, por cuanto en el asunto se encontró probado que se causó a favor de la parte demandante una mora en el pago de las cesantías parciales solicitas, responsabilizando al Departamento de Córdoba de dicha mora.
Sobre esa decisión, la apoderada de la parte demandada presentó recurso de apelación alegando que es necesario que se reevalúe de forma minuciosa y detallada el contexto en que ocurrieron los supuestos hechos constitutivos de mora, ya que estos no corresponden con la situación fáctica real y en los tiempos procesales indicados por las partes, es decir, la fecha de presentación de petición del reconocimiento y pago de las cesantías es el 8 de marzo de 2022, la fecha de la Resolución No. CORDOR2022000088 que reconoce el pago de las cesantías 1 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. Radicado Nº23001333300820240004101 6 parciales es del 25 de abril de 2022 y la fecha en la que se realizó el pago de las cesantías el 24 de junio de 2022. La sala precisa que el accionante prestaba sus servicios al estado como docente oficial, y en tal virtud, le asiste el derecho y pago de cesantías parciales, y, en consecuencia, ante un eventual incumplimiento, el pago de la sanción moratoria, el cual se gestiona mediante un procedimiento legal y reglamentario de carácter especial, que es el dispuesto en la Ley 1071 de 2006, en armonía con la hoy vigente Ley 1955 de 2019, y el decreto único reglamentario del Sector Educación. A partir del material probatorio recaudado, la Sala verificará los presupuestos de reconocimiento de la sanción, así: I. El 16 de diciembre de 2021, el demandante solicitó el reconocimiento y pago de unas cesantías parciales, bajo radicado N° CORDO20220308RN50142.
II. El 25 de abril de 2022 se expidió la Resolución No. CORDOR20220000883 por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de una cesantía parcial al actor y ordenó remitir el acto administrativo a Fiduprevisora S.A. III. Mediante certificado emitido por la Fiduprevisora S.A., se deja constancia que se programó pago de las cesantías a el señor Domingo Abad Quiñonez, quedando a disposición del docente la suma reconocida a partir del 24 de junio de 20224.
IV. De acuerdo con el historial del proceso de la presentación descargado del aplicativo ONBASE/HUMANO EN LINEA se acredita que el día 3 de mayo de 2022, fue recibido el expediente por la FIDUPREVISORA S.A.5 V. Se encuentra acreditado que mediante escrito presentado el 28 de junio del 2023, se le solicitó al Departamento de Córdoba el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.6 VI.
Se evidencia Circular N° 000236 emitida por el Departamento de Córdoba, donde se informa sobre reconocimiento y pago de sanción mora7. Visto lo anterior, y de cara al recurso de apelación presentado, procede la sala a evaluar de forma detallada el contexto en que ocurrieron los hechos constitutivos de mora, por ende, tenemos que, en sentencia de primera instancia se tomó como fecha de radicación de petición de liquidación de las cesantías parciales la consignada en la página de Humano en Línea, y no se dio valor probatorio a la consignada en la Resolución No. CORDOR2022000088 de 25 abril de 2022, en el cual se puede apreciar como fecha de creación de dicha solicitud el día 8 marzo de 2022.
Revisado el expediente, la Sala observa que el apoderado de la parte demandante con la presentación de la demanda aporta historial del proceso de la prestación, en donde se puede evidenciar que en efecto el señor Domingo José Abad Quiñonez, radicó el 16 de diciembre de 2021, solicitud de liquidación y pago de cesantías parciales, la cual tiene como radicado CORDO20220308RN5014. 2 PDF N° 01 (pág. 27) del cuadernillo de primera instancia. Expediente digital. 3 PDF No. 01 (pág. 28) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital 4 PDF No. 01 (pág. 31) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital 5 PDF N° 01(pág. 27) del cuadernillo de primera instancia. Expediente digital 6 PDF N° 01(Pag 21) del cuadernillo de primera instancia. Expediente 7 PDF N° 01(Pag 35) del cuadernillo de primera instancia. Expediente Radicado Nº23001333300820240004101 7 Así resulta evidente que es está la verdadera prueba de la radicación de la petición, pues la que aduce el apelante, es supletiva, es decir, se toma en la eventualidad de que no haya prueba directa que acredite la radicación de la petición de las cesantías.
Ello en tanto, en la Resolución No. CORDOR2022000088 del 25 de abril de 2022, lo que hay es una enunciación de la fecha en que se hizo la radicación interna de la petición, la cual debe desplazarse, para dársele prevalencia a la prueba de la efectiva radicación, cuando es aportada al proceso. Con lo expresado, se puede entonces determinar por esta Sala que la fecha que deberá tomarse para contabilizar si se incurrió o no en sanción moratoria de las cesantías definitivas del docente demandante, es la establecida en el aplicativo Humano en Línea, esto es el 16 de diciembre de 2021.
En ese orden, procede la Sala a efectuar el conteo de los días trascurridos para determinar si la entidad demandada incurrió en sanción mora, aclarando que, para el caso concreto, por tratarse del supuesto fáctico de expedición del acto de reconocimiento extemporáneo, es decir, después de los 15 días que dispone la Ley 244 de 1995 -modificada por la Ley 1071 de 2006, y notificado extemporáneamente, se deben contar 70 días a partir de la expedición del acto administrativo para la causación de la sanción mora.
Por ende, teniendo en cuenta que la reclamación para el reconocimiento de las cesantías parciales se realizó el 16 de diciembre de 2021, el acto administrativo de reconocimiento se expidió el 25 de abril de 2022, y la realización del pago efectivo fue el 24 de junio de 2022. La sanción por mora transcurre desde el día 71 a la expedición del acto hasta el día anterior en que se efectuó el pago, periodo que en el caso en particular corresponde desde el 29 de marzo de 2022 hasta el 23 de junio de 2022, por lo tanto, en el presente caso se causó una mora de 87 días.
Así mismo, coincide este Tribunal con lo decidido en primera instancia, respecto de que la responsabilidad del pago de dicha sanción moratoria, le corresponde únicamente al Departamento de Córdoba, pues, estando ya vigente el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se observa que todo el retardo en el trámite fue ocasionado en la etapa que le correspondía adelantar a la entidad territorial, evidenciándose en el aplicativo Humano en Línea que el expediente fue remitido a la Fiduprevisora el día 3 de mayo de 20228 y está efectuó el pago de las cesantías el día 24 de junio de 20229, cuando habían transcurrido 36 días, es decir, dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto administrativo ejecutoriado. 8 PDF 01 (Pág. 27) del cuadernillo de primera instancia. Expediente digital 9 PDF 01 (Pág. 31) del cuadernillo de primera instancia. Expediente digital.
Radicado Nº23001333300820240004101 8 Por lo analizado en precedencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia de fecha 30 de septiembre de 2024. 5.4 Condena en costas Si bien el recurso de apelación no prosperó, y se confirmará la sentencia de primera instancia, la Sala no condenará en costas a la parte apelante, en la medida en que no se probó su causación. Esto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365.810 del CGP, En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia de fecha 30 de septiembre de 2024, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (Firmado electrónicamente) MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA CONSTANCIA. La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 10 En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe.
(…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. (…)