05001233300020240092200 · Administrative Court of Antioquia

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Marco normativo y jurisprudencial / REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD – La renuencia - Síntesis del caso: Determinar si mediante este medio de control es procedente el cumplimiento del artículo 1 y dl parágrafo 2 de la Resolución 2497 del 20 de septiembre de 2018, proferida por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, “Por la cual se crea un Grupo Interno de Trabajo en el nivel Regional de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia.

Extracto: ( )Colombia como Estado Social de Derecho, tiene como fines esenciales el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y en tal sentido, las autoridades están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, por lo tanto, la acción de cumplimiento se constituye en el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.

(…) De manera que para que la acción de cumplimiento prospere, se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento.

El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de impredecibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración. (…) Aplicando lo anterior al proceso de la referencia, se tiene verificado que la solicitud de cumplimiento de la referencia acredita todos los requisitos, menos el concerniente a que el mandato sea imperativo e inobjetable.

(…) En orden lo anterior y atendiendo a la jurisprudencia que antecede, cabe recordar que la acción de cumplimiento no es un mecanismo para interpretar el sentido que debe dársele a una disposición legal, por tanto, no puede pretender el demandante que a través de decisión judicial se disponga la creación de 8 cargos de supervisores. (…) Y se dice que no es claro y expreso el mandato por cuanto, de un lado, el actor interpreta que se deben crear 8 cargos de supervisor; en tanto que esta instancia, atendiendo a la literalidad, encuentra que lo que allí se está disponiendo es la creación de un grupo de supervisión con empleados de la planta de personal de Migración. (…) Aplicando lo anterior al proceso de la referencia, se tiene que, si bien en el artículo 3 se dispuso que la resolución regía a partir de la fecha de su expedición, no se estableció el tiempo en el que se debía crear el Grupo de Supervisión de Control Migratorio, por tanto, no es posible establecer que en la actualidad la entidad demandada esté en mora, pues no se dijo que el grupo debía constituirse de inmediato o en un plazo determinado.

(…) En definitiva, a modo de síntesis de los argumentos que se han expuesto y conforme a los requisitos dispuestos por el Consejo de Estado17 que a su vez derivan de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no procederá cuando el mandato no sea imperativo e inobjetable y cuando no se haya verificado la actualidad de la obligación que ponga en mora a la autoridad encargada del cumplimiento.

En consecuencia, la presente acción de cumplimiento es improcedente. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEXTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ Medellín, veintidós de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Sentencia No. 49 Medio de control Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Radicado: 05001-23-33-000-2024-00922-00 Instancia Primera Demandante (s) Alberto Iván Henao Henao Demandado (s) Unidad Administrativa Especial Migración Colombia Decisión Niega De conformidad con los artículos 87 de la Constitución Política y 146 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1 (Ley 1437 de 2011) y la Ley 393 de 1997 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”, se procede a proferir sentencia dentro del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos promovido por el señor Alberto Iván Henao Henao en contra de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, en orden a que se realicen las siguientes, DECLARACIONES “1.

Se acojan a la tesis aquí expuesta. 2. De acuerdo al artículo 1º de la Constitución Política en tanto se le dé cumplimiento efectivo de la resolución 2497 del 20 de septiembre de 2018 expedida por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia donde resuelve: Artículo 1. "crear un grupo de supervisión de control migratorio dependiente de la Regional Antioquia". 1 En adelante, CPACA.

Radicado Demandante Demandados 05001 23 33 000 2024 00922 00 Alberto Iván Henao Henao Unidad Administrativa Especial Migración Colombia Parágrafo 2. "El grupo de supervisión de control migratorio, estará conformado por ocho (8) empleos del nivel técnico (Oficiales de Migración y/o Agentes de Migración) de la planta de personal de la entidad".

Las anteriores pretensiones se fundamentan en los siguientes HECHOS: “De acuerdo a la normatividad y organización de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, en el puesto de control migratorio José María Córdova de Rionegro actualmente existen cuatro turnos, los cuales rotan cíclicamente y están conformados por 11 funcionarios cada uno, entre ellos el supervisor, el cual de acuerdo a sus funciones y responsabilidades es nombrado mediante acto administrativo y recibe una prima técnica del 20% sobre su salario básico.

Por el incremento de los vuelos internacionales, la cantidad de pasajeros y tanto requerimiento, es necesario que haya otros funcionarios nombrados mediante acto administrativo, que les soporte las actuaciones cuando los supervisores estén ausentes por incapacidad, compensatorios o cualquier otra novedad. De acuerdo a lo anterior, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, expide la resolución 2497 del 20 de septiembre de 2018 donde resuelve: Artículo 1.

El día 5 de julio de 2024 a las 14:10 horas a través de correo electrónico, elevé derecho de petición a la subdirectora de Talento Humano y a la directora regional Antioquia Chocó, solicitando cumplimento del acto administrativo sin que a la fecha las responsables hayan contestado. En dicha petición expongo estadísticas actuales en cuanto al incremento de rutas internacionales, número de viajeros y demás, y hago una comparación con el puesto de control migratorio Alfonso Bonilla Aragón que sirve a la ciudad de Cali, donde ya hay dos supervisores más, nombrados mediante acto administrativo y se evidencia una enorme diferencia en cuanto a la carga laboral”.

TRÁMITE Mediante auto del 29 de julio de 2024, se admitió la demanda en contra de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, se ordenó la notificación a los representantes legales y al Procurador Judicial Delegado ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia. Se corrió traslado por el término de tres (3) días para que las entidades demandadas se hicieran parte dentro del proceso, allegaran y solicitaran pruebas.

Radicado Demandante Demandados 05001 23 33 000 2024 00922 00 Alberto Iván Henao Henao Unidad Administrativa Especial Migración Colombia El 5 de agosto de 2024 la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia presentó escrito de contestación a la demanda. El Despacho mediante providencia del 13 de agosto de 2024 profirió auto de pruebas y decretó las pruebas documentales de las partes incorporándose al expediente.

El proceso pasó a despacho para fallo el 20 de agosto de 2023. Posición de la entidad demandada Unidad Administrativa Especial Migración Colombia. Inicia su escrito manifestando su oposición a todas y cada una de las pretensiones del accionante por carecer de fundamentos de hecho y jurídicos. Aduce que revisado el escrito de la acción de cumplimiento, se evidencia que no cumple con lo estipulado en el artículo 10 de la Ley 393 de 1997, toda vez que carece de la manifestación presentada bajo gravedad del juramento.

En cuanto al derecho de petición interpuesto el día 05 de julio de 2024, manifiesta que no es cierto que la entidad a la fecha no haya dado respuesta pues previo al vencimiento del término para contestar, el día 26 de julio de 2024 mediante oficio con radicado 2024611408331 le fue solicitada una prórroga al demandante para dar respuesta al derecho de petición a más tardar el 20 de agosto de 2024 teniendo en cuenta lo establecido en el parágrafo 14 de la Ley 1755 de 2015.

Referente al incumplimiento de la Resolución No. 2497 del 20 de septiembre de 2018, por cuanto el grupo interno de trabajo no cuenta con los 8 supervisores mencionados en el resuelve del acto administrativo, aduce que el demandante no tiene en cuenta que dicho grupo actualmente se encuentra conformado por cuatro supervisores atendiendo a la necesidad del servicio la cual puede variar con el tiempo.

Finalmente, manifiesta que la Oficina Asesora de Planeación elaboró el documento denominado: "Estudio Técnico Designación Supervisores Puesto De Control Migratorio Aéreo Aeropuerto Internacional José María Córdova Regional Antioquia Chocó", el cual fue enviado a la Directora Regional, Subdirectora de Talento Humano, Subdirección Radicado Demandante Demandados 05001 23 33 000 2024 00922 00 Alberto Iván Henao Henao Unidad Administrativa Especial Migración Colombia de Control Migratorio el día 28 de junio y ajustado en correo del 8 de julio 2024, en el que se contempló que de acuerdo al comportamiento analizado de los flujos migratorios registrados en el Puesto de Control anunciado, se evidencia la necesidad de designar 2 supervisores adicionales a los actualmente existentes para soportar la demanda en la operación, teniendo en cuenta los picos que se presentan en los horarios de las 08 horas a las 23 horas.

Conforme a lo anterior, considera que no se está incumpliendo la Resolución No. 2497 del 20 de septiembre de 2018. Como excepciones propuso: ineptitud de la demanda, por falta de requisitos formales y por indebido agotamiento de la vía administrativa; y la genérica. Por todo, considera que las pretensiones deben ser negadas. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Delegada ante esta Corporación no emitió concepto al respecto.

CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 152 del CPACA y el artículo 3° de la Ley 393 de 1997 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”, esta Corporación es competente para conocer de este proceso en primera instancia. 2. Problema jurídico Debe la Sala determinar si mediante este medio de control es procedente el cumplimiento del artículo 1 y el parágrafo 2 de la Resolución 2497 del 20 de septiembre de 2018, proferida por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, “Por la cual se crea un Grupo Interno de Trabajo en el nivel Regional de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia”.

Radicado Demandante Demandados 05001 23 33 000 2024 00922 00 Alberto Iván Henao Henao Unidad Administrativa Especial Migración Colombia 3. Tesis de la Sala Desde ya se anuncia que será declarará la improcedencia de la acción de cumplimiento atendiendo a que i) la norma de la cual se pretende su cumplimiento, no contiene un mandato imperativo e inobjetable del cual pueda ordenarse su acatamiento por medio del presente medio de control y; la obligación no es actual, por tanto, no puede decirse que la entidad demandada se encuentra en mora de su ejecución. 4.

Acción de cumplimiento – Generalidades El artículo 87 de la Constitución Política consagra la acción de cumplimiento como mecanismo para ser ejercido por cualquier persona, con el objeto de hacer efectivo el contenido material de una ley o de un acto administrativo que está siendo desconocido por las autoridades públicas o por un particular investido con facultades públicas, lo que supone la existencia previa de la norma o acto cuyo cumplimiento se demanda.

La Ley 393 de 1997 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política” reglamentó ese precepto constitucional y establece los principios, requisitos y el procedimiento que se aplica. La acción busca darle eficacia al ordenamiento jurídico ya que con ella se les exige a las autoridades y a los particulares que cumplan funciones públicas, la ejecución material de normas y actos administrativos.

Tal como se indica en el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 “el objeto de esta ley es hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. La acción de cumplimiento es de carácter subsidiario o residual, y sólo procede ante la ausencia de otros mecanismos de defensa judicial, según la apreciación que en cuanto a su eficacia haga el juez en el caso concreto.

La acción de cumplimiento no procederá para la protección de los derechos que puedan ser amparados por conducto de la acción de tutela, ni tampoco se podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. Radicado Demandante Demandados 05001 23 33 000 2024 00922 00 Alberto Iván Henao Henao Unidad Administrativa Especial Migración Colombia El Consejo de Estado en la providencia del 30 de marzo de 2023 en el proceso con radicado No. 41001-23-33-000-2022-00199-01 y con ponencia del Doctor Luis Alberto Álvarez Parra estableció los siguientes presupuestos para la procedencia de la acción de cumplimiento: “(…) (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento.

Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «… cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º]. La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1. º] 2.

(iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración [artículo 9°].

Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos, la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde a determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5. º y 6.º de la Ley 393 de 1997].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s (…)” 6. Requisitos de procedibilidad -La renuencia En el numeral 5º del artículo 5 de la Ley 393 de 1997 en concordancia con el artículo 8 ídem se establece que quien acuda al medio de control de la referencia tiene que 2 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Radicado Demandante Demandados 05001 23 33 000 2024 00922 00 Alberto Iván Henao Henao Unidad Administrativa Especial Migración Colombia haber constituido previamente en renuencia a la entidad respecto de la cual se aduce el incumplimiento. Lo anterior se reitera en el numeral 5º del artículo 161 del CPACA. En relación con este requisito el Consejo de Estado en providencia del 8 de marzo de 2018 en el proceso con radicado No. 08001-23-33-000-2017-00536-01 y con ponencia de la Doctora Rocío Araujo Oñate también se ha pronunciado en los siguientes términos: “(…) Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos3”.

En el caso particular, el señor Alberto Iván Henao Henao presentó el viernes 5 de julio de 20244, ante la demandada, documento denominado “SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO ACTO ADMINISTRATIVO” en el que le pide que cumpla el artículo 1 y parágrafo 2 de la Resolución 2497 del 20 de septiembre de 2018. 3 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, expediente ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla. 4 Expediente digital “03AccionDeCumplimiento”.

Fol. 2. Se visualiza un pantallazo del envío de un correo electrónico a diferentes destinos electrónicos pertenecientes a Migración Colombia. Radicado Demandante Demandados 05001 23 33 000 2024 00922 00 Alberto Iván Henao Henao Unidad Administrativa Especial Migración Colombia La anterior solicitud es la misma que se pretende con la presente acción de cumplimiento.

La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, con la contestación de la demanda, manifestó que el 26 de julio de 2024 mediante oficio con radicado 2024611408331 le fue solicitada una prórroga al demandante para dar respuesta al derecho de petición a más tardar el 20 de agosto de 2024. Teniendo en cuenta lo expuesto, es evidente para la Sala que el accionante cumplió con el requisito de solicitar la materialización de las disposiciones que considera incumplidas por parte de la demandada y, por lo tanto, se encuentra agotada en esta instancia el requisito de procedibilidad.

Además, de conformidad con los mismos argumentos, se resuelve desfavorablemente la excepción de inepta demanda, propuesta por la demandada por indebido agotamiento de la vía administrativa, pues como acaba de verse sí se constituyó la renuencia. -Manifestación bajo la gravedad del juramento Otro de los puntos propuestos por la parte demandada en su contestación, es que se declare la ineptitud de la demanda por falta de requisitos, en la medida en que considera que en la solicitud de cumplimento el demandante no realizó la manifestación bajo la gravedad de juramento.

Dicha excepción tampoco tiene vocación de prosperidad, pues basta con volver sobre la solicitud presentada por Alberto Iván Henao Henao, para establecer que el folio 4 de la misma se consignó un aparte denominado: “declaración juramentada”5, en el que se agotó en debida forma este requisito. 5 Expediente digital: “03AccionDeCumplimiento”.

Radicado Demandante Demandados 05001 23 33 000 2024 00922 00 Alberto Iván Henao Henao Unidad Administrativa Especial Migración Colombia 7. Caso concreto El accionante interpuso acción de cumplimiento e insiste en que la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia debe dar cumplimiento a la Resolución 2497, especialmente a las siguientes disposiciones: Artículo 1.

"crear un grupo de supervisión de control migratorio dependiente de la Regional Antioquia". Parágrafo 2. "El grupo de supervisión de control migratorio, estará conformado por ocho (8) empleos del nivel técnico (Oficiales de Migración y/o Agentes de Migración) de la planta de personal de la entidad". Para resolver se desarrollarán los siguientes puntos: i) Naturaleza de la norma cuyo cumplimiento se demanda; y ii) actualidad de la obligación. i) Naturaleza de la norma cuyo cumplimiento se demanda Colombia como Estado Social de Derecho, tiene como fines esenciales el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y en tal sentido, las autoridades están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), por lo tanto, la acción de cumplimiento se constituye en el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.

En cuanto al objeto y finalidad de este mecanismo, la Corte Constitucional ha señalado6: “(…) De este modo, la acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso, y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan7. 6 Sentencia C-1194 del 15 de noviembre de 2001.

Magistrado ponente Manuel José Cepeda Espinosa. 7 Sobre este punto, la jurisprudencia producida por el Consejo de Estado al resolver diferentes acciones de cumplimiento es ilustrativa de la manera como se ha reservado la acción de cumplimiento para asegurar la protección de derechos indiscutibles a los particulares, Radicado Demandante Demandados 05001 23 33 000 2024 00922 00 Alberto Iván Henao Henao Unidad Administrativa Especial Migración Colombia Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales, pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias interpretativas lo cual no obsta, claro está, para que con el fin de exigir el cumplimiento de un deber omitido, el contenido y los alcances del mismo sean ineludiblemente interpretados8.

Así como el objeto de la acción de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares en disputa, tampoco lo es el cumplimiento general de las leyes y actos administrativos. Dicha acción no consagra un derecho a la ejecución general e indiscriminada de todas las normas de rango inferior a la Constitución ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el ordenamiento jurídico.

Su objeto fue especificado por el propio constituyente: asegurar el “cumplimiento de un deber omitido” contenido en “una ley o acto ordenando a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. A título de ejemplo pueden citarse las sentencias proferidas en los procesos ACU-120 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C. P. Ricardo Hoyos Duque, 22 de enero de 1998.

En esta oportunidad se afirmó que “para perseguir el pago de las cesantías el actor cuenta con otro instrumento de defensa judicial” distinto a la acción de cumplimiento. En el mismo sentido, también puede consultarse el fallo ACU 126 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección "A", C. P. Dolly Pedraza De Arenas, 29 de enero de 1998.

En esta oportunidad el Consejo desestimó la acción de cumplimiento planteada por el actor, pues pretendía que se ordenara al Centro de Rehabilitación integral de Boyacá “reconocer y pagar la prima técnica a la que tiene derecho”, conflicto que corresponde dirimir a la jurisdicción contencioso administrativa por la vía pertinente. En el mismo sentido, pueden consultarse, también a título ilustrativo, los procesos ACU 558 (sentencia del 20 de febrero de 1998 C.P. Mariela Vega de Herrera), ACU 589 (sentencia del 25 de febrero de 1999 C.P. Juan de Dios Montes Hernández) y ACU 868 (sentencia del 9 de septiembre de 1999 C.P. Olga Inés Navarrete Barrero). 8 La jurisprudencia de la Corte Constitucional también ha establecido la necesidad de distinguir entre el objeto de la acción de cumplimiento (la realización de un deber omitido por la administración), y la discusión que puede plantearse alrededor del reconocimiento y garantía de un derecho subjetivo y particular, circunstancia frente a la cual existen otros mecanismos de defensa idóneos.

Cfr. sentencia C-193 de 1998 MM.PP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Barrera Vergara. Se estudió aquí la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2o., 3o., 5º., y 9º., todos parcialmente de la Ley 393 de 1997. Como se dijo, uno de los puntos abordados en esta ocasión tiene que ver con la relación de la acción de cumplimiento con los mecanismos ordinarios de defensa jurídica respecto de la ejecución de actos administrativos de carácter particular.

Se señaló, entonces, que: “cuando se trata de actos administrativos subjetivos, que crean situaciones jurídicas individuales, concretas y particulares, el cumplimiento efectivo del respectivo acto interesa fundamentalmente a la esfera particular de la persona y no a la que corresponde a la satisfacción de los intereses públicos y sociales.

Por ello se justifica constitucionalmente, por considerarse razonable y no afectar el contenido esencial de la norma del artículo 87 constitucional, la previsión del legislador, en el sentido de que en tales casos, el afectado, o sea, a quien se le lesiona directamente su derecho pueda acudir a los mecanismos ordinarios que también éste ha instituido para lograr el cumplimiento de tales actos, porque dentro de la autonomía discrecional de que goza para la configuración de la norma jurídica, no resulta contrario al referido mandato constitucional que el precepto acusado permita la existencia de mecanismos alternativos para el cumplimiento de esta clase de actos, salvo cuando de no asegurarse la efectiva ejecución del acto particular y concreto se pueda derivar para el interesado `un perjuicio grave e inminente´.

En otros términos, no es inconstitucional que el Legislador haya considerado que la acción de cumplimiento no subsume de manera absoluta las acciones que existen en los diferentes ordenamientos procesales para asegurar la ejecución de actos de contenido particular o subjetivo”. Radicado Demandante Demandados 05001 23 33 000 2024 00922 00 Alberto Iván Henao Henao Unidad Administrativa Especial Migración Colombia administrativo” (artículo 87 C.P.) que la autoridad competente se niega a ejecutar.

(…)” De manera que para que la acción de cumplimiento prospere, se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos9: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1º)10. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (artículos 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º).

El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de impredecibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9º).

Aplicando lo anterior al proceso de la referencia, se tiene verificado que la solicitud de cumplimiento de la referencia acredita todos los requisitos, menos el concerniente a que el mandato sea imperativo e inobjetable. 9 Ley 393 de 1997 10 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Radicado Demandante Demandados 05001 23 33 000 2024 00922 00 Alberto Iván Henao Henao Unidad Administrativa Especial Migración Colombia Respecto de que el mandato sea imperativo e inobjetable, el Consejo de Estado11 en sentencia de 3 de septiembre de 2014, señaló que: “Aunque la finalidad de la presente acción es hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, no es posible a través de esta ordenar la ejecución de toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional, que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato ‘imperativo e inobjetable’ en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997.

Ello significa que los preceptos que se dicen incumplidos deben ser lo suficientemente precisos, y no puede generar ningún tipo de incertidumbre en cuanto a su objeto, vigencia y exigibilidad”. Visto lo anterior se tiene que la Resolución en pugna ordena: la creación de un Grupo de Supervisión de Control Migratorio dependiente de la Regional Antioquia (art. 1), pero enfatiza en que este estará conformado por 8 empleos del nivel técnico de la planta de personal de la entidad.

Frente a ello el actor considera que “por el incremento de los vuelos internacionales, la cantidad de pasajeros y tanto requerimiento, es necesario que haya otros funcionarios nombrados mediante acto administrativo, que les soporte las actuaciones cuando los supervisores estén ausentes por incapacidad, compensatorios o cualquier otra novedad”.

Y añade que, de acuerdo a la normatividad y organización de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, en el puesto de control migratorio José María Córdova de Rionegro actualmente existen cuatro turnos, los cuales rotan cíclicamente y están conformados por 11 funcionarios cada uno, entre ellos el supervisor, el cual de acuerdo a sus funciones y responsabilidades es nombrado mediante acto administrativo y recibe una prima técnica del 20% sobre su salario básico.

Empero, al revisar la literalidad de los artículos citados, se tiene que en estos se dispone la creación de un grupo de supervisión que estará conformado por 8 empleos del nivel técnico, situación que para esta instancia no es equiparable a decir que se crean 8 cargos de supervisores, como lo interpreta el demandante, pues en realidad 11 Sección Quinta.

C.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 21 de abril de 2016 Radicación número: 85001-23-33-000-2016-00009-01(ACU). Radicado Demandante Demandados 05001 23 33 000 2024 00922 00 Alberto Iván Henao Henao Unidad Administrativa Especial Migración Colombia lo que se consignó en la norma transcrita es que de los empleos de nivel técnico de la planta de personal de Migración Colombia (Oficiales de Migración y/o Agentes de Migración)12, se instituya un grupo de supervisión de Control Migratorio dependiente de la regional Antioquia13.

En orden lo anterior y atendiendo a la jurisprudencia que antecede, cabe recordar que la acción de cumplimiento no es un mecanismo para interpretar el sentido que debe dársele a una disposición legal, por tanto, no puede pretender el demandante que a través de decisión judicial se disponga la creación de 8 cargos de supervisores. En corolario puede afirmarse que la Resolución demandada no contiene un mandato claro expreso y exigible o por lo menos éste no está relacionado con la creación de 8 cargos de supervisores, menos que a estos se les deba pagar un 20% sobre su salario básico, como lo considera el demandante14, pues nada de esto se dispuso en la Resolución bajo análisis.

Y se dice que no es claro y expreso el mandato por cuanto, de un lado, el actor interpreta que se deben crear 8 cargos de supervisor; en tanto que esta instancia, atendiendo a la literalidad, encuentra que lo que allí se está disponiendo es la creación de un grupo de supervisión con empleados de la planta de personal de Migración. Ahora a esta dualidad se suma el concepto emitido por la UAE Migración Colombia que en la contestación manifestó que15, la directora de la Regional Antioquia Chocó, solicitó la designación de 8 supervisores adicionales a los que ya se encuentran designados y la Oficina de Planeación hizo un estudio de viabilidad, concluyendo lo siguiente: De acuerdo al comportamiento analizado de los flujos migratorios registrados en el Puesto de Control Migratorio Aéreo Aeropuerto José María Córdova, se evidencia la necesidad de designar 2 supervisores adicionales a los actualmente existentes para soportar la demanda en la operación, teniendo en cuenta los picos que se presentan en los horarios de las 08 horas a las 23 horas.

Así mismo, se sugiere que estos supervisores sean designados para laborar en los rangos que se presentan los picos más altos (08 horas a 23 horas), sin superar 12 Así se desprende del artículo 2 de la Resolución. 13 Así se desprende del artículo 1 ibidem. 14 Expediente digital: “03acciondecumplimiento” fundamentos de hecho. 15 Expediente digital: “Contestacióndemanda” fol. 2.

Radicado Demandante Demandados 05001 23 33 000 2024 00922 00 Alberto Iván Henao Henao Unidad Administrativa Especial Migración Colombia las 44 horas semanales garantizando entre el final de una jornada y el comienzo de otra 12 horas de descanso, definidas mediante la resolución 1629 de 2017. Desde la Oficina Asesora de Planeación se otorga viabilidad técnica (Datos cuantitativos) y presupuestal para contar con uno o máximo dos supervisiones requeridos por la dirección regional, previa designación formal por parte de la Subdirección de Talento Humano, una vez la dirección regional Antioquia -Chocó remita lo nombres de los (2) funcionarios designados como supervisores.

De acuerdo con lo anterior, el grupo de personal de la Subdirección de Talento Humano, informará a la Oficina Asesora de Planeación para prever la disponibilidad de los recursos en el rubro que ampara el gasto. Es importante indicar que para la designación de supervisores y/o coordinadores se deben atender los lineamientos emitidos por la Subdirección de Talento Humano. El presente estudio se realizó con base en el análisis cuantitativo de los flujos migratorios y con la información remitida por la Regional Antioquia – Chocó. Situación de la que se desprende que la UAE Migración Colombia sí está contemplando la creación de uno o máximo dos supervisores requeridos por la dirección regional.

Por tanto, se insiste en que el mandato allí dispuesto no es imperativo e inobjetable, pues no es posible entender su alcance ya que no es claro y expreso, de conformidad con lo que acaba de analizarse. Aunado a lo anterior, si la orden allí impartida está relacionada con la creación de cargos, el cumplimiento de la orden tampoco puede exigirse a través de este mecanismo ya que como acaba de verse depende de la viabilidad técnica que otorgue la oficina de planeación; de los lineamientos de la Subdirección de Talento Humano y de la existencia de un rubro presupuestal, por tanto, no es una orden que pueda impartirse a través de esta acción pues se convertiría en una norma que genera gasto lo cual también genera su improcedencia. Como corolario, dado que los preceptos cuyo cumplimiento se solicita no son claros, imperativos e inobjetables y además dependen de otros trámites administrativos internos, no se acredita uno de los requisitos de procedencia de la Acción de cumplimiento.

En este punto es necesario recordar que la decisión que se emite en el marco de la acción de cumplimiento no tiene un carácter constitutivo, ya que no establece la Radicado Demandante Demandados 05001 23 33 000 2024 00922 00 Alberto Iván Henao Henao Unidad Administrativa Especial Migración Colombia existencia de una obligación o un derecho, sino que determina que las que ya existen se cumplan. ii) Actualidad de la obligación Otro punto que merece análisis por parte de esta instancia es el referente a la actualidad de la obligación. Al Respecto el H. Consejo de Estado, ha manifestado: “Es de resaltar que una de las características del deber que se pide cumplir es que su exigibilidad sea actual, es decir, que para el momento en que se acuda a la acción la norma o el acto administrativo se encuentre desacatado.

Tal hecho impide que esta acción se utilice para reclamar que el juez emita órdenes para superar situaciones expiradas o futuras. Respecto de las primeras, porque la acción no procede para revivir oportunidades de reclamo fenecidas como ocurre en el presente caso y las segundas, cuando lo que refleja es que no existe incumplimiento por cuanto el plazo o término para que la administración actúe, no ha concluido.

Bajo esta conclusión se impone negar la acción cumplimiento comoquiera que lo pretendido por la Asociación demandante es la ejecución de un gasto presupuestado que no fue ejecutado y ello implicaría ordenar un desembolso sobre una apropiación inexistente a la fecha e incluso comprometer vigencias futuras. Como bien lo resalta la Alta Corporación, para que se ordene el cumplimiento de una disposición, es menester que esta se encuentre desacatada y por tanto su exigibilidad sea actual.

Aplicando lo anterior al proceso de la referencia, se tiene que, si bien en el artículo 3 se dispuso que la resolución regía a partir de la fecha de su expedición, no se estableció el tiempo en el que se debía crear el Grupo de Supervisión de Control Migratorio, por tanto, no es posible establecer que en la actualidad la entidad demandada esté en mora, pues no se dijo que el grupo debía constituirse de inmediato o en un plazo determinado.

Por el contrario, y de conformidad con el estudio técnico suministrado por la demandada16, lo que sí queda claro es que los parámetros tenidos en cuenta para crear los Cargos de Supervisores son: la viabilidad técnica y la presupuestal, a raíz de lo cual desde la Oficina Asesora de Planeación se otorgó viabilidad “para contar uno o máximo dos supervisores requeridos”. 16 Expediente digital “estudio técnico” Radicado Demandante Demandados 05001 23 33 000 2024 00922 00 Alberto Iván Henao Henao Unidad Administrativa Especial Migración Colombia Así las cosas, dado que no se estableció un término perentorio para el cumplimiento, no es posible afirmar que en la actualidad la UAE Migración Colombia está en mora frente a la creación de ese grupo.

Sin embargo, ha demostrado que está adelantando trámites para la creación de uno máximo dos cargos de supervisor. En definitiva, a modo de síntesis de los argumentos que se han expuesto y conforme a los requisitos dispuestos por el Consejo de Estado17 que a su vez derivan de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no procederá cuando el mandato no sea imperativo e inobjetable y cuando no se haya verificado la actualidad de la obligación que ponga en mora a la autoridad encargada del cumplimiento.

En consecuencia, la presente acción de cumplimiento es improcedente. 9. De la condena en costas En el numeral 7 del artículo 21 de la Ley 393 de 1997 se dispone que el fallo deberá contener, entre otras cosas, la condena en costas si hubiere lugar a ello. Por su parte, el artículo 188 del CPACA establece que en la sentencia se deberá disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación se regirá por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso, salvo en los procesos en que se ventile un interés público.

Y que, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Como se trata de una acción constitucional no se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEXTA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 17 Consejo de Estado Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 12 de mayo de 2016. C.P. Alberto Yepes Barreiro. Radicación número: 25000-23-41-000-2016- 00207-01(ACU). Radicado Demandante Demandados 05001 23 33 000 2024 00922 00 Alberto Iván Henao Henao Unidad Administrativa Especial Migración Colombia PRIMERO. NEGAR las pretensiones de la demanda, por no acreditarse los requisitos de procedencia analizados en la parte motiva de la presente providencia.

TERCERO. Notifíquese personalmente esta providencia a las partes y al Ministerio Público y adviértasele a la parte actora que no podrá instaurar nueva acción con la misma finalidad y por los mismos hechos (art. 21, último inciso de la Ley 393 de 1997).

TERCERO. No se condena en costas en esta instancia.

CUARTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente. CÓPIESE Y

NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y aprobó por la Sala de la fecha, como consta en el Acta No. 63 LOS MAGISTRADOS, CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO VANNESA ALEJANDRA PÉREZ ROSALES Firmado Por: Carlos Enrique Pinzon Muñoz Magistrado Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Rafael Dario Restrepo Quijano Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Sala 004 Contencioso Admsección 1 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Vannesa Alejandra Perez Rosales Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Despacho 016 Tribunal Administrativo De Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 5efbad2184737780c8453259f1bcd19671e9e2d05bc6cf4406212798b11d4dbb Documento generado en 22/08/2024 02:50:59 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica