Recurso Extraordinario Revisión Radicado 17001-33-33-000-2016-00359-00 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala de Decisión Magistrado Ponente: Publio Martín Andrés Patiño Mejía Asunto: Recurso Extraordinario de Revisión Demandante: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales - UGPP Demandado: Gustavo Castro Alarcón Radicación: 17001-23-33-000-2016-00359-00 Acto Judicial: Sentencia 0197 Manizales, nueve (09) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Proyecto aprobado en sala de decisión de la presente fecha.
Síntesis: La Ugpp solicita la revisión de la sentencia de primera instancia no apelada, en la cual se concedió una pensión de sobrevivientes de una fallecida antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, aplicando retrospectivamente las normas de la Ley 797 de 2003, por principio de favorabilidad. Se niegan las pretensiones porque la sentencia se ciñó a las interpretaciones vigentes a la fecha.
Asunto §01. Procede a resolver la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP, contra la sentencia del 31 de enero de 2013, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Manizales, que accedió a las pretensiones en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Gustavo Castro Alarcón en contra de la Caja Nacional de Previsión Social – en adelante CAJANAL-, hoy Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – en adelante UGPP. 1.
Antecedentes 1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho §02. El señor Gustavo Castro Alarcón instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de Cajanal, para declarar la nulidad de las Resoluciones PAP 024242 del 29 de octubre de 2010, y UGM002669 del 1 de agosto de 2011, que denegaron la pensión de sobrevivientes de su cónyuge fallecida Ana Elsy González López.
Recurso Extraordinario Revisión Radicado 17001-33-33-000-2016-00359-00 2 §03. A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente a partir del día siguiente al fallecimiento de su cónyuge (25 de mayo de 1989), sumas ajustadas al IPC, y se dé cumplimiento al artículo 178 del CCA. 1.2.
Sentencia de Primera instancia no apelada en revisión1 §04. El Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Manizales, en decisión del 31 de enero de 2013, accedió a las pretensiones de la demanda, anulando los actos demandados, ordenando el pago de la pensión de sobrevivientes a partir del 12 de agosto de 2006, por efectos de la prescripción trienal. §05.
Como fundamentos la sentencia explicó que la señora Ana Elsy González López se desempeñó como docente, y para la fecha de su fallecimiento, el 25 de mayo de 1989, contaba con más de 26 semanas, y el actor demostró la convivencia con ella. §06. El juzgado estimó que, en principio, a la docente se le aplicaba el Decreto 224 de 1972 que regula la pensión de sobreviviente para el sector docente. §07.
Pero podía aplicarse en forma favorable, retroactiva y retrospectiva los artículos 47 y 48 de la Ley 100 de 1993, aunque el fallecimiento de la causante se hubiese producido con anterioridad a la entrada en vigencia de la citada norma. §08. Al efecto se basó en las sentencias del Honorable Consejo de Estado del 11 de abril de 2002 de radicado 25000-23-25-000-1999-6571-03 (3106-00), y del Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia del 27 de septiembre de 2007, radicación 17001230000020040047600. §09.
La sentencia no fue apelada. 1.4. Recurso Extraordinario de Revisión2 §10. La UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia, con los siguientes fundamentos: §11. La docente falleció antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993. §12. En el proceso la entidad propuso la excepción de Improcedencia de la demanda por falta de los requisitos sustantivos, porque la docente fallecida no cumplió con los 20 años de servicios exigidos para obtener la pensión, y que esta fuera sustituida a su cónyuge. §13.
El juzgado no declaró la excepción propuesta. 1 Fs. 145-160 vto, c1. 2 Fls. 5-10 vto, c1 Recurso Extraordinario Revisión Radicado 17001-33-33-000-2016-00359-00 3 §14. El recurso invocó como normas vulneradas, los artículos 1 de la Ley 33 de 1973; 3 de la Ley 71 de 1988; 48 y 289 de la Ley 100 de 1993; y 251 de la Ley 1437 de 2011. §15.
La razón del recurso se basa en que el juzgado accedió a las pretensiones “… pese a que -sic- cónyuge fallecida no había reunido los requisitos para acceder a la pensión…” §16. La entidad precisa que el recurso de revisión es procedente en este caso, conforme a los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según los cuales procede la revisión de pensiones: (i) "cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso", y (ii) "cuando la cuantía del derecho reconocido excediere de lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran aplicables”. §17.
En cuanto a la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de a la Ley 797 de 2003, que alude a: “a) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. La sustentó con apoyo en providencia T-778 de 2010, proferida por la Corte Constitucional, que precisa a las garantías fundamentales del derecho al debido proceso, en las garantías sustanciales y adjetivas previstas en el ordenamiento jurídico respecto a las actuaciones judiciales y administrativas de la administración de justicia. §18.
Explicó que no se vulneró el derecho al debido proceso, porque se permitió a la accionada oponerse a las pretensiones de la demanda, sino porque la sentencia judicial al reconocer el derecho sin el cumplimiento de los requisitos, no aseguró la recta administración de justicia, ni el orden económico y social, ni la prevalencia del derecho sustantivo.
Y en consecuencia, se produjo un desequilibrio en el sistema de Seguridad Social, desconociendo las normas vigentes para la época del fallecimiento de la causante, violentando el principio de irretroactividad de la ley. 1.5. Oposición al Recurso Extraordinario de Revisión3 §19. El accionado contestó el recurso de extraordinario de revisión, puntualizando que la decisión se ajustó a la jurisprudencia, por lo que no se violó el debido proceso respecto a la jurisdicción, el juez natural, la defensa, el proceso público, la independencia e imparcialidad del juez. §20.
Enfatizó que la decisión judicial tuvo apoyo hermenéutico auxiliado por la doctrina y fundamentado en la jurisprudencia de la época, en sentencia del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Caldas. §21. Estimó que no es procedente la prosperidad del recurso extraordinario de revisión, atendiendo que el derecho prestacional ha entrado en el patrimonio del cónyuge supérstite constituido como un derecho adquirido protegido en los artículos 48 y 58 de la Constitución Política. 2.
Consideraciones 3 Fs. 232-242, c1 Recurso Extraordinario Revisión Radicado 17001-33-33-000-2016-00359-00 4 2.1. Competencia §22. Corresponde a la Sala decidir el recurso extraordinario de revisión conforme al artículo 249 del CPACA4. 2.2. Oportunidad del recurso extraordinario de revisión. §23. El artículo 251.4 del CPACA preceptúa: “(…) En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.” §24.
Luego, la sentencia de primera instancia emitida el 31 de enero de 2013 por el Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Manizales, quedó ejecutoriada el 13 de agosto de 2013, luego el término para ejercer el recurso extraordinario respecto de la causal referida concluía el 14 de agosto de 2018, y como quiera que en el asunto de marras el recurso de revisión se formuló el 12 de mayo de 2016, se infiere que la impugnación extraordinaria se presentó oportunamente frente a la referida causal. 2.3.
Legitimación en la causa por activa §25. Conforme a la causal alegada por la Ugpp, contenida en la causal del artículo 20 literal a y b de la ley 797 de 2003, permite que los actos judiciales que condenen a las entidades públicas, donde se imponga sumas de dinero de carácter periódico o pensional sean revisadas, por los organismos judiciales, por solicitud de del Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y también por el Contralor General de la República y el Procurador General de la Nación. §26.
Lo anterior, permite colegir que la UGPP se encuentra legitimada para interponer la causal conforme a las funciones otorgadas por el legislador contempladas desde su creación, prevista en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, en la se establece: "Artículo 156. Gestión de Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
Corregido por el art. 1, Decreto Nacional 1193 de 2012. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica autonomía administrativa y patrimonio independiente. Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo: i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad 4 http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1437_2011_pr003.html#153 Recurso Extraordinario Revisión Radicado 17001-33-33-000-2016-00359-00 5 ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003;
( )"(rft) §27. A su vez, los decretos 5021 de 2009 y 575 de 20135 le otorgaron a la UGPP funciones para adelantar acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, lo cual fue reconocido por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 10 de julio de 20166: “ la UGPP en desarrollo de la mencionada función, se encuentra en la obligación de cumplir este mandato constitucional y hacer prevalecer el interés general frente a actos que puedan causar una afección al erario, por ende se justifica que dicho ente administrativo disponga de instrumentos jurídicos efectivos a través de los cuales controvierta decisiones en la que se imponga una carga patrimonial al mismo". 2.4.
Problemas Jurídico §28. ¿Se debe determinar si en la sentencia de 31 de enero de 2013, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Manizales, se configuran las causales contemplada en el literal a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues, a juicio de la UGPP, se le reconoció y pagó una pensión de sobreviviente al señor Gustavo Castro Alarcón como consecuencia del fallecimiento de su finada cónyuge Ana Elsy González López, en aplicación a la Ley 100 de 1993? §29.
De conformidad con lo expuesto en el escrito de recurso extraordinario de revisión, la Sala abordará, en su orden el siguiente estudio; i) Naturaleza del recurso extraordinario de revisión, para finalmente ii) Resolver el caso concreto. 2.5. Naturaleza el recurso extraordinario de revisión. §30. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los artículos 248 al 255 reglamentan el recurso extraordinario de revisión como medio excepcional con el cual se puede romper el principio de la cosa juzgada que reviste a algunas decisiones judiciales que incurren en las causales taxativas previstas en el artículo 250, como del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. §31.
Referente al artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se permite verificar las decisiones judiciales donde se hayan condenado a entidades públicas, y darle la oportunidad a éstas, en caso de vislumbrar anomalía o irregularidad que puedan afectar el erario público, en consistente en las causales de este último referente normativo, concerniente a las sentencias que reconocen derechos pensionales o sumas de dinero periódicas, con violación al debido proceso; o en cuantía superior a las señaladas en la normativa aplicable al caso. 5 Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias", 6 Consejo de Estado, magistrado ponente Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez;
Rad. 11001 03 25 000 2014 00238 00 (0704 2014). Recurso Extraordinario Revisión Radicado 17001-33-33-000-2016-00359-00 6 §32. El Consejo de Estado7 se pronunció recientemente frente al objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión en el siguiente sentido: “(…) 1. Objeto y alcances del recurso extraordinario de revisión Como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación, la revisión es un medio de impugnación extraordinario que limita la inmutabilidad de las sentencias en relación con la cosa juzgada y permite que se subsanen determinadas irregularidades o ilegalidades, conforme a las causales previstas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, siendo la principal finalidad de este recurso es el restablecimiento de la justicia8.
El recurso de revisión no implica el desconocimiento de los principios de cosa juzgada y presunción de legalidad y acierto de las decisiones judiciales, sino que, excepcionalmente, en ciertas circunstancias y por las razones consagradas específicamente en la ley, es viable revisar las sentencias en aras de restablecer el imperio de la justicia y mantener el orden jurídico y social.
Es precisamente en atención a lo anterior que el recurso de revisión se consagró como un medio extraordinario de impugnación. En este mismo orden de ideas, la procedencia de este recurso se encuentra sujeta al estricto, riguroso y ajustado cumplimiento de las causales que expresamente ha previsto el legislador, sin que sea dable ampliarlas mediante interpretación analógica, con lo cual se busca evitar que el mismo se convierta en una tercera instancia y se utilice para remediar equivocaciones en que hubiera podido incurrir alguna de las partes, o para controvertir juicios de valor del fallador9.
Las causales de revisión tienen por objeto garantizar la justicia de la sentencia, el principio de la cosa juzgada y el derecho de defensa, siempre y cuando hubieren sido transgredidos por motivos trascendentes o externos al proceso. La estructura interna del fallo, esto es, la normatividad sustancial en la cual se fundamentó, no es atacable por la vía de la revisión, dado que los errores en que haya podido incurrir el juez al decidir son aspectos ajenos al recurso10. §33.
De igual manera, con relación a la causal de revisión consagrada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado11 sostuvo: “(…) 4.3. De la causal Invocada 7 Consejo de Estado; Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Segunda; Subsección B; Consejero ponente: César Palomino Cortés; Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil dieciocho (2018);
Radicación número: 11001-03-25-000-2014-00880-00(2712-14) 8 Corte Constitucional, sentencias C-418 de 1994 y C-247 de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía y José Gregorio Hernández Galindo, respectivamente, y Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 31 de enero de 1977, Actor: Hotel Americano Ltda., M.P. Humberto Murcia Ballén. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 27 de abril de 2004, REV 194, Consejera Ponente María Inés Ortiz Barbosa. 10 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 31 de enero de 1997, M.P. doctor Humberto Murcia Ballén y Hernando Morales Molina, Curso de Derecho Procesal Civil.
Parte General, Bogotá, Editorial ABC, 1991, págs. 685 y 686. 11 Consejo de Estado; Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Quinta; Consejera ponente: Rocío Araújo Oñate; Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil dieciocho (2018); Radicación número; 11001-03-15-000- 2017-00395-01(AC). Recurso Extraordinario Revisión Radicado 17001-33-33-000-2016-00359-00 7 La entidad actora fundó el recurso de revisión en la causal contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 200312, que dispone: (…) La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” Al respecto ha de señalarse que esta disposición tuvo respaldo en la exposición de motivos del proyecto de Ley 56 de 2002 - Senado, que indicó: “Artículos 20 y 21.
Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación.”13 Con fundamento en esa teleología, el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales, las que se insiste, se establecieron con el propósito de fortalecer el principio de moralidad de que debe estar precedida esta actividad de reconocimiento pensional y como se lee en el aparte pretranscrito de la exposición de motivos, para enfrentar y afrontar el estado del arte actual en el tema de la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas, en tanto, el pago de las pensiones se nutre de los recursos del erario, ya de por sí limitados, y que imponen un examen exigente y riguroso frente a los montos que se autorizan, pues un exceso en tales sumas que no correspondan con lo dispuesto legalmente, afecta la liquidez y solvencia del sistema.
Es claro que el ejercicio de esta clase de recursos entran en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero precisamente, este mecanismo se instituyó como una excepción que debe ceder ante un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento se hizo con violación al debido proceso o si como aquí se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la Ley.
Y es que no tiene asidero jurídico ni social sostener una prestación periódica, cuando es evidente que no era viable su reconocimiento o cuando su monto difiere en exceso, en tanto ello atentaría contra el interés de carácter general 12 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”. 13Consulta disponible en http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_numero=56&p_consec=4821 Recurso Extraordinario Revisión Radicado 17001-33-33-000-2016-00359-00 8 y el principio de universalidad que gobiernan el sistema de seguridad social, bajo el amparo de dar prevalencia a un interés particular, pero que es ficticio, en cuanto a que es ilegitimo, lo que en últimas representa un detrimento de los recursos sociales.
Ese equilibrio entre la prestación y la legalidad de la misma, es la que debe buscar el juez extraordinario cuando en virtud de su examen, analice si lo pedido en el recurso extraordinario de revisión recae en pensión irregularmente otorgada o en monto que no corresponde, o constituye una mera discrepancia que en última aconteció por ausencia de reclamo o defensa en las instancias ordinarias a efectos de plantear discusiones de orden interpretativo que no resulten de evidente disparidad con lo previsto u ordenado por la ley.
Todo ello hay que entenderlo dirigido al deber de moralizar la inversión pública y los dineros estatales, y que su propósito no es otro que orientar y potencializar la sostenibilidad del sistema, pues tales disposiciones buscan mantener y prolongar su viabilidad, ya que continuar solventando prestaciones que no atienden a esa legalidad, debilitan y ponen en riesgo de colapso la capacidad de abastecimiento y pago que tiene el Estado a su cargo, generando un potencial déficit por la asunción de coberturas no contempladas o que previstas, exceden el monto legal, lo que implicaría la devastación del erario.
En ese sentido, está visto que la eficiencia del sistema la representa el que sea una prioridad y un objetivo que la asignación de los recursos obedezca a una legal asignación a efectos de lograr una cobertura universal y equitativa para todos quienes tienen un derecho a pensión. … (…)” (Negrillas y subrayas del texto) 2.6. Causales de revisión invocada §34.
En este caso, la UGPP invocó como causales de revisión de la sentencia en análisis, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso. 2.6.1. Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. §35. Pese a que la UGPP no precisa cómo se vulneró al debido proceso con la sentencia proferida, pues sus argumentos se fundaron esencialmente en la cita de principios y doctrina; es necesario precisar en primer lugar que el derecho fundamental al debido proceso fue consagrado en el artículo 29 de la Carta Política de la siguiente manera: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.” §36.
Sobre el debido proceso es importante indicar que está consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política como un derecho de rango fundamental que está constituido por todas las garantías que se deben respetar en las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos, y que están concebidas Recurso Extraordinario Revisión Radicado 17001-33-33-000-2016-00359-00 9 para proteger a las personas dentro de dichos trámites y se logre la aplicación correcta de la justicia30.
Algunas de las garantías del debido proceso son31: «(i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.» §37.
Adicionalmente, deben tenerse presente otros aspectos que han sido integrados por la Corte Constitucional a la esfera del debido proceso tratándose de providencias judiciales. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha construido toda una doctrina alrededor de las conocidas como causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales14, que, de encontrarse probadas, llevan a la conclusión de que se vulneró el derecho en comento.
Se trata de un juicio de validez del fallo, cuando el juez incurre en graves falencias15 que hacen la decisión incompatible con la Carta Política. 14 Ver las sentencias: Corte Constitucional, sentencia SU-116 de 2018. Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión n.º 19, sentencia del 31 de mayo de 2021, radicación: 11001031500020200309200, demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social, UGPP, demandado: Gerardo Jesús Quirama Solórzano. 15 Sobre este aspecto se puede consultar las sentencias T-553 de 2012, T-902 de 2014, T-327 de 2015. 34 «Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales» Recurso Extraordinario Revisión Radicado 17001-33-33-000-2016-00359-00 10 Entonces, es forzoso tener en cuenta tales conceptos cuando se estudia la vulneración de esta garantía en una sentencia. Por ello, son ineludibles al momento de evaluar la configuración de la causal prevista por el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.6.2.
Cuando la sentencia se basa en jurisprudencia vigente, no se configura la violación al derecho al debido proceso §38. En cuanto a la fundamentación de las sentencias que son objeto del recurso de revisión, no se configura la violación del debido proceso, cuando se basan en la jurisprudencia vigente, como lo señala el Consejo de Estado en sentencia del 3 de noviembre de 202216, que se cita en extenso por su conexidad con el presente caso: “Reconocimiento de la Pensión «por muerte del afiliado» Régimen general de los empleados públicos antes de la expedición de la Ley 100 de 1993 En relación con la sustitución pensional los artículos 36 y 39 del Decreto 3135 de 196834, así como 80 y 92 del Decreto 1848 de 196917 determinaron la posibilidad de trasmitir la pensión de jubilación en favor de los beneficiarios del causante, únicamente, en dos eventos, a saber: i) cuando fallece el empleado público en goce de pensión y ii) cuando el empleado público muere con derecho a pensión sin que en efecto se haya efectuado el reconocimiento.
Más adelante, con la expedición de la Ley 33 de 197318, se señaló que para que procediera la sustitución pensional, el trabajador particular o el empleado o trabajador del Sector Público, debía estar pensionado o al momento de su fallecimiento tener el derecho a pensión de jubilación, invalidez o vejez. Textualmente señaló: «Artículo 1°.
Fallecido el particular pensionado o con derecho a pensión de jubilación, invalidez o vejez, o un empleado o trabajador del sector público, sea este oficial o semioficial con el mismo derecho, su viuda podrá reclamar la respectiva pensión en forma vitalicia. […] Parágrafo 2°. A las viudas que se encuentren en la actualidad disfrutando, o tengan derecho causado a disfrutar, de los cinco (5) años de sustitución de la pensión, les queda prorrogado su derecho dentro de los términos de esta Ley.» Posteriormente, la Ley 12 de 197519 exigió que el trabajador o empleado haya completado el tiempo de servicio, de manera que, si fallecía antes de cumplir la edad 16 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A - CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ - Bogotá, D.C., tres (3) de noviembre dos mil veintidós (2022) - Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN - Radicación: 110010325000202100450 00 (2165-2021) 17 «Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968» 18 «Por el cual se transforman en vitalicia las pensiones de las viudas» 19 «por la cual se dictan algunas disposiciones sobre régimen de pensiones de jubilación» 38 Corte Constitucional, sentencia C-328 de 2001.
“Derogación de la norma acusada y estudio de los cargos del demandante. Recurso Extraordinario Revisión Radicado 17001-33-33-000-2016-00359-00 11 cronológica para tener derecho a la pensión de jubilación, había lugar a la sustitución pensional. De acuerdo con lo anterior, es razonable inferir que, si bien es cierto, en principio el derecho a la sustitución pensional solo surgía para los beneficiarios de un empleado público cuando a la fecha de su fallecimiento éste había perfeccionado o consolidado completamente el derecho jubilatorio, también lo es que aquel derecho se extendió para los casos en los que el empleado público hubiese logrado el tiempo de servicios sin reunir o completar la edad pensional; ello con el fin de amparar el derecho de la familia del trabajador, que por la contingencia de muerte no logró consolidar plenamente su derecho pensional.
Régimen general de pensiones – Ley 100 de 1993, pensión de sobrevivientes La Constitución Política de 1991, en su artículo 48 determinó que la Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio y un derecho irrenunciable, de tal manera que, por la estructura de este derecho, es el Estado el obligado a dirigir, coordinar y controlar su efectiva ejecución. Ciertamente, la pensión de sobreviviente se enmarca dentro del derecho a la seguridad social y tiene como finalidad primordial, la de satisfacer la necesidad de subsistencia económica que persiste para quien sustituye a la persona que disfrutaba de una pensión o tenía derecho a su reconocimiento, una vez producido el fallecimiento de ésta, en razón a la desprotección que se genera por ésa misma causa.
Por su parte, la Ley 100 de 1993, la cual derogó tácitamente20 la Ley 12 de 1975, previó que la referida prestación se obtiene no solamente en el caso del fallecimiento del pensionado sino también en el evento en que el causante que fallezca hubiera cotizado al sistema por lo menos veintiséis (26) semanas, en ese momento, o habiendo 20 Corte Constitucional, sentencia C-328 de 2001.
“Derogación de la norma acusada y estudio de los cargos del demandante. 2- La norma acusada hace parte de la Ley 113 de 1985, que adiciona la Ley 12 de 1975, que regula ciertos aspectos de la llamada pensión de sobrevivientes. Ahora bien, la Ley 100 de 1993, que es norma posterior, creó el sistema general de seguridad general, y en su libro primero establece el régimen general de pensiones.
Específicamente, ese libro primero regula integralmente la pensión de sobrevivientes, tanto en el régimen de prima media (artículos 46 y ss.) como en el de ahorro individual (arts. 73 y ss.). Así, las normas sobre el régimen de prima media señalan al respecto: Por su parte, los artículos 73 y ss. de la misma Ley 100 de 1993 regulan la pensión de sobrevivientes en el régimen de ahorro individual y tienen un contenido normativo similar.
Estamos pues ante una regulación integral y sistemática de una materia, que es posterior a la norma acusada. Ahora bien, conforme a la teoría jurídica, y como lo ilustra al respecto el artículo 3º de la ley 153 de 1887, se entiende que esa regulación sistemática posterior de un tema deroga tácitamente las normas precedentes sobre la materia, salvo que las normas previas establezcan regímenes especiales.
Así, el artículo 3º de la ley 153 de 1887 dice que se estima "insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería" (subrayas no originales). La Corte Suprema de Justicia, en su momento, y esta Corte Constitucional han reconocido, en numerosas ocasiones, ese efecto derogatorio de la ley posterior que regula integralmente un tema.
Así, la Corte Suprema -Sala Plena-en múltiples pronunciamientos reiteró que el ejercicio de la facultad legislativa consistente en expedir códigos, estatutos orgánicos o regímenes legales integrales implica la derogación de las normas incorporadas a éstos para integrar un solo cuerpo normativo, tesis que ha sido plenamente aceptada por esta Corte Constitucional.
Ahora bien, en este caso, la norma previa acusada no consagra ningún régimen especial, por lo cual debe entenderse derogada por el sistema integral posterior de la Ley 100 de 1993, tal y como lo ha entendido esta Corte. Es pues claro que el artículo impugnado fue derogado. El interrogante que surge entonces es si esa derogación implica que la Corte deba inhibirse de conocer los cargos de la demanda.”.
Recurso Extraordinario Revisión Radicado 17001-33-33-000-2016-00359-00 12 dejado de cotizar, efectuara aportes por veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior (art. 46)21. Aplicación retrospectiva de la ley en materia pensional - Criterio del Consejo de Estado El Consejo de Estado, diversas ocasiones, otorgó efectos retrospectivos a normas pensionales con sustento en el principio de favorabilidad.
Ciertamente, en la sentencia del 10 de septiembre de 199222, se tuvieron como referentes jurisprudenciales los pronunciamientos de «24 de septiembre de 1951» y de «julio 16 de 1980» que acudieron a razones de justicia y de equidad. Mediante sentencia del 11 de abril de 2002, la Subsección A de la Sección Segunda reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, pese a que el fallecimiento había ocurrido en enero de 1994, bajo el argumento de que «es necesario acudir al sentido común y no solo al texto frío de la ley encontrando una solución cimentada en principios de equidad y proporcionalidad, de los que se apartaría una decisión judicial que niegue el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes a quien ha aportado al sistema de seguridad social durante más de 7 años y la concede a quien demuestra aportes por 26 semanas, con el argumento simple de la entrada en vigencia de la pensión de sobrevivientes».
Dicho criterio fue reproducido en proveídos del 29 de abril de 201023, 1 de noviembre de 201224 y 7 de febrero de 201325, dentro de los cuales se optó por reconocer una pensión de sobrevivientes de conformidad con la Ley 100 de 1993, en aplicación de los principios de retrospectividad y favorabilidad. Entonces, aunque en esos asuntos el deceso fue anterior a la entrada en vigor del sistema general de seguridad social, lo cierto es que, hasta ese momento se había admitido la posibilidad de que a los beneficiarios de un régimen especial le fueran aplicables las disposiciones de 21 Disposición vigente antes de la modificación que introdujo el artículo 12 de la Ley 797 de 2003. 22 Sala Plena de lo Contenciosos Administrativo, sentencia del 10 de septiembre de 1992, radicación: S-182. 23 Sección Segunda, Subsección A, radicado: 250002325000200700832 01 (0548-09), actor: Eulalia Guerrero vda de Orjuela, demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional. 12 de 1975, pese a que el fallecimiento había ocurrido en octubre de 1970, bajo el argumento de que en «virtud del principio de favorabilidad se admite la aplicación retrospectiva de la Ley, tal como lo ha sostenido esta Corporación […] por cuanto la Ley nueva si puede regular ciertas situaciones o hechos jurídicos que aun cuando han acaecido bajo la vigencia de una Ley, no tuvieron la virtud de obtener su consolidación de manera definitiva como derecho bajo la Ley antigua […]». 24 Radicación 13001-23-31-000-2005-02358-01 (0682-11).
Se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, a pesar de que el deceso del causante se produjo el 20 de febrero de 1991. En esta oportunidad el doctor Gerardo Arenas Monsalve salvó el voto en los siguientes términos: «Nótese además, desde el punto de vista práctico, el complejo problema que surge con la tesis mayoritaria que no se comparte, de aplicar el régimen general de la Ley 100 de 1993 a situaciones que se resolvieron plenamente antes de su vigencia. Como se trata de pensiones, y éstas no tienen término de prescripción, todos los derechos pensionales de sobrevivientes, resueltos en su momento aplicando válidamente la legislación anterior, resultan ahora sorpresivamente litigiosos, es decir, susceptibles de discusión judicial, así el fallecimiento del causante se haya producido en vigencia de esa legislación anterior, y así se hayan reconocido los derechos derivados del régimen anterior.
El principio constitucional de la sostenibilidad financiera, establecido en la Carta desde el Acto Legislativo No. 1 de 2005 queda en entredicho, con una extensión tan amplia y generalizada de la aplicación del régimen general». 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de febrero de 2013, radicado 050012331000200801384 01 (0998-2012).
El agente de la Policía falleció el 24 de diciembre de 1992. Se aplicó la Ley 100 de 1993 por considerarla más favorable que el régimen especial del que era beneficiario el causante. Recurso Extraordinario Revisión Radicado 17001-33-33-000-2016-00359-00 13 naturaleza general, en tanto estas últimas pueden resultar más favorables a sus pretensiones.
La anterior postura se mantuvo hasta que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia del 25 de abril de 201326, la modificó. En esta sentencia consideró que la ley que resulta aplicable es la que se encuentre vigente al momento en que se estructura el derecho, esto es, en el caso de la pensión de sobreviviente, en la fecha en la que se produjo el fallecimiento del afiliado o pensionado.
Textualmente, señaló lo siguiente: «[…] Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales derivados de la muerte del señor Reyes se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su fallecimiento, lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887.
La ley sustancial, por lo general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, pues aún no se encuentran consolidadas y, solo por excepción, rigen de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la ley debe precisar lo pertinente, lo que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151 empezó a regir a partir del 1.º de abril de 1994.
En las anteriores condiciones, la demandante no tiene derecho a acceder al derecho pensional consagrado en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que los derechos prestacionales causados con la muerte de su cónyuge se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior27, la que exigía el requisito de tener 15 o más años de servicio activo y, como no cumplió ese requisito, no era viable su reconocimiento. […]».
De acuerdo con lo anterior, a partir de la sentencia del 25 de abril de 2013 se consideró que no es procedente aplicar la Ley 100 de 1993 a situaciones que se consolidaron antes de la entrada en vigor de esa norma, en virtud del principio de favorabilidad, pues debe tenerse en cuenta la disposición normativa vigente en el momento de los hechos que dieron origen a la consolidación del derecho pensional.
Sin embargo, también se emitieron pronunciamientos que continuaron con la tesis anterior, los cuales se pueden verificar en las sentencias de 22 de agosto de 201328 y de 3 de marzo de 201529. 26 Sección Segunda, radicación: 76001 23 31 000 2007 01611 01 (1605-09), actor: María Emilsen Larrahondo Molina 27 Artículo 120 del Decreto 2063 de 1984. 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 22 de agosto de 2013, radicación: 88001-23-31-000-2012-00002-01(1756-12). 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicación número: 05001-23-33-000-201200772- 01(0328-14).
Recurso Extraordinario Revisión Radicado 17001-33-33-000-2016-00359-00 14 - Criterio de la Corte Constitucional Por su parte, la Corte Constitucional, en relación con la retrospectividad de la ley, en sentencias, T-891 de 201130, T-072 de 201231, T-587A de 201251 y T-515 de 201232 consideró que es posible aplicar la Ley 100 de 1993 a situaciones de hecho que, si bien tuvieron lugar con anterioridad a su entrada en vigor, nunca vieron definitivamente consolidada la situación jurídica que de ellas se deriva, pues sus efectos siguieron vigentes o no encontraron mecanismo alguno que permitiera su resolución en forma definitiva.
En la sentencia T-073 de 201533, estimó que se configuró un defecto fáctico en una providencia que denegó la pensión de sobrevivientes, con sustento en la sentencia del 25 de abril de 2013 anteriormente citada. Hasta este punto se observa que, si bien en principio las normas jurídicas solo tienen aplicabilidad a situaciones que tuvieron lugar con posterioridad a su vigor, ello no presenta impedimento alguno para que, en los casos en los que la situación jurídica no se ha consolidado o, sus efectos siguen surtiéndose, una nueva norma pueda entrar a regular y a modificar situaciones surtidas con anterioridad a su vigencia. En efecto, la Corte consideró que, sin desconocer el texto claro de las normas legales, deberá optarse, en situaciones en que se pida el reconocimiento pensional con fundamento en la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, por la posición que más se adapte a la norma superior y garantice la tutela efectiva de los derechos fundamentales de quien reclama el derecho pensional.
En criterio de dicha corporación, esta interpretación se acompasa en mayor medida con los principios constitucionales contenidos en el artículo 53 de la Constitución, como lo es el de favorabilidad. Ciertamente, a través de sentencia T-564 de 2015, el máximo tribunal constitucional estimó viable mantener su posición sobre la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993 pero delimitada bajo unos presupuestos específicos.
Textualmente señaló: «[…] La Constitución Política, entendida como el mecanismo jurídico/político a través del cual se consolida en la práctica el pacto social entre los habitantes del territorio nacional, adquiere o sustenta su legitimación en la garantía de los llamados “fines esenciales del Estado” (compilados en el artículo 2 superior) y entre los que, concretamente, se encuentran: (i) el garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Carta y (ii) mantener la vigencia de un orden social justo.
De ahí que esta Corporación ha entendido que es a partir de la efectiva materialización y garantía de dichos elementos fundamentales que permiten la cohesión social, que se justifica la existencia misma del Estado en su modalidad “social de derecho”. 30 En este caso el causante falleció en septiembre de 1986 y cotizó 18.5 años a Cajanal, como empleado público. 31 En este caso el causante falleció el 9 de enero de 1992 y había cotizado a Cajanal por 19 años. 51 En este caso el causante falleció el 22 de octubre de 1988 y había laborado cotizado en el sector público 924,29 semanas y también tenía cotizaciones al ISS por un total de 92,9 semanas. 32 En este caso la causante falleció en 1988 y había cotizado 902 semanas. 33 En el expediente T-4.551.950, el causante falleció el 3 de enero de 1986, había cotizado menos de los 15 años previstos por la norma que en principio le era aplicable, esto es, el artículo 120 del Decreto 1063 de 1989.
Se destaca que, en este asunto, la Corte no solo invocó el principio de favorabilidad para aplicar el régimen general de pensiones sobre el especial, sino que lo hizo en forma retrospectiva. Recurso Extraordinario Revisión Radicado 17001-33-33-000-2016-00359-00 15 En este sentido, dentro del especial modelo de Estado que nos circunscribe, con respecto al cual se ha aceptado que la función judicial ha adquirido una especial relevancia como “portadora de la visión institucional del interés general” y, en específico, de la responsabilidad de garantizar la eficacia de los Derechos Fundamentales (entendidos como presupuestos de la existencia y vigencia del pacto social), estima la Sala inadmisible que, ante pervivencia de situaciones diáfanamente desproporcionadas, irrazonables e injustas, sea posible que el juez constitucional se encuentre en la obligación de dar primacía a la formalidad en las leyes y a principios de seguridad jurídica, sobre el efectivo reconocimiento y garantía de los derechos.
Por lo anterior, si bien, en principio, la aplicación retrospectiva de la normatividad que consagra el instituto de la pensión de sobrevivientes no resultaría aplicable a la luz de una interpretación que, como se dijo con anterioridad, es razonable, por tratarse de una situación que podría ser interpretada como consolidada jurídicamente con la muerte del afiliado; es necesario entender que dicha situación no ha encontrado una resolución definitiva y, por ello, es posible entrar a dar aplicación retrospectiva de la Carta Política actual con el objetivo de que sea posible hacer frente a los efectos inconstitucionales que tienen lugar en la actualidad como producto de la falta de determinación jurídica de dicha situación. De ahí que, tras un estudio de las consecuencias jurídicas que se derivan del no reconocimiento del derecho pensional reclamado, se tiene que, a la luz de la concepción actual de los principios de dignidad humana, justicia material, solidaridad, igualdad, proporcionalidad, razonabilidad y los fines esenciales del Estado, así como de los derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y vida en condiciones dignas, resulta necesario concluir que nos enfrentamos a un evidente déficit de protección que requiere de la inmediata intervención del Estado y justifica que se entienda como no consolidada la situación jurídica de estas personas; de forma que quienes constituyen este especial sector de la población puedan ser sujetos de la aplicación retrospectiva del ordenamiento jurídico actual y, así, se permita el surgimiento de este derecho pensional en cabeza del núcleo familiar del afiliado.
Considera la Corte que, en los eventos en los cuales (i) el afiliado falleció, habiendo cotizado una elevada cantidad de años al sistema (como los que ha tratado hasta ahora la jurisprudencia), (ii) sin que haya configurado derecho pensional alguno que le sea posible sustituir y (iii) sin que al momento de su muerte haya estado vigente la figura de la pensión de sobrevivientes, es mandatorio concluir que su situación jurídica no se ha consolidado jurídicamente y, por ello, resulta admisible la aplicación retrospectiva del ordenamiento jurídico actual en lo relacionado con la figura de la pensión de sobrevivientes.
Ello, como producto del (1) anormal vacío regulatorio que existía en relación con una institución que permitiera mitigar los efectos del acaecimiento de esta especial contingencia; (2) el desproporcionado e irrazonable estado de desprotección en el que, como producto de dicho vacío, se encuentran inmersos; y (3) la ausencia de resolución definitiva del conflicto.
Lo anterior, con el objetivo de que el déficit de protección proveniente de la inexistencia de la figura de la pensión de sobrevivientes, no se Recurso Extraordinario Revisión Radicado 17001-33-33-000-2016-00359-00 16 constituya en una barrera infranqueable que impida la materialización del derecho a la seguridad social y, en la práctica, haga etéreo o, incluso quimérico, el ejercicio de los demás derechos subjetivos de quienes, a la luz del ordenamiento jurídico vigente en el momento de la muerte del afiliado, no tendrían derecho a prestación alguna. […]».
Precisamente, en la sentencia T-116 de 2016, la Corte realizó un nuevo análisis de la materia y luego de poner de presente los precedentes que admitieron la aplicación retrospectiva de normas pensionales, concluyó: «[…] del anterior recuento jurisprudencial esta Corporación concluye que le corresponde al operador jurídico verificar en cada caso (i) si la aplicación de la ley preconstitucional de seguridad social en concreto es una carga desproporcionada, y de ser así, (ii) proceder a implicarla o flexibilizar su interpretación con el fin de superar situaciones de graves afectaciones de derechos fundamentales, como ocurre con las solicitudes de sustituciones pensionales de cónyuges de trabajadores que prestaron sus servicios al Estado por más de 15 años.[…]».
De acuerdo con lo anterior, la Corte Constitucional definió un nuevo margen de aplicación retrospectiva de la norma pensional. En consecuencia, para dicha corporación, procede la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, siempre que se cumplan los siguientes presupuestos, a saber, que: i) el afiliado falleció, habiendo cotizado una elevada cantidad de años al sistema (mínimo 15 años); ii) no se haya configurado derecho pensional alguno que le sea posible sustituir y iii) que al momento de su muerte no haya estado vigente la figura de la pensión de sobrevivientes.
De cumplirse con ello resultará imperativo concluir que la situación jurídica del peticionario no se ha consolidado jurídicamente y, por ello resulta admisible la aplicación retrospectiva del ordenamiento jurídico actual en lo relacionado con la figura de la pensión de sobrevivientes. En la sentencia T-525 de 2017, reiteró la posición jurisprudencial sobre la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993 y puso de presente que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado también se emitió la sentencia del 22 de agosto de 2013.
Es de anotar que, posteriormente, la Corte continuó admitiendo la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, en casos en los que el deceso fue anterior a la Constitución Política de 1991 y al sistema general de seguridad social. Es así como en la sentencia T-155 de 2018 precisó que no se había consolidado la situación de la beneficiaria de la prestación por muerte del afiliado porque i) para la fecha del deceso, no existía la prestación reclamada y ii) el hecho que configura la prestación continuaba produciendo efectos, en la medida en que no se había podido definir el derecho de la beneficiaria, debido a la desprotección jurídica a la que había sido sometida.
Más recientemente, en la sentencia T-017 de 2022, se hicieron importantes precisiones en relación con los pronunciamientos ya identificados. En efecto, por una parte, reiteró la posición adoptada por la jurisprudencia constitucional y, por otra, indicó que con posterioridad a la del 25 de abril de 201334 de la Sección Segunda las 34 Respecto de esta sentencia la corte valoró que no es una sentencia de unificación sino de rectificación, textualmente sostuvo: « Ahora bien, es importante precisar que la sentencia del 25 de abril de 2013, en la cual se funda la negativa de las autoridades judiciales a reconocer la pensión de sobrevivientes con base en el artículo Recurso Extraordinario Revisión Radicado 17001-33-33-000-2016-00359-00 17 sentencias de 22 de agosto de 201335 y de 3 de marzo de 201536 adoptaron una tesis distinta, situación que fue abordada de la siguiente forma: «[…] es importante retomar lo atinente a la sentencia expedida el 25 de abril de 2013, para recordar que cualquier cambio en el precedente judicial o constitucional debe tener en cuenta las reglas que se expusieron en la parte considerativa de este fallo, con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional.
Como son: i) La prohibición de que exista un cambio de jurisprudencia arbitrario. El mismo debe obedecer a cambios relevantes desde el punto de vista de los presupuestos jurídicos y sociales existentes. Debe estar suficientemente argumentado y evidenciarse el análisis de ponderación de los distintos bienes jurídicos comprometidos. ii) En caso de imprecisión o contradicción del precedente judicial aplicable, le corresponde al órgano judicial competente aclarar y unificar su propia jurisprudencia. iii) En los casos antes mencionados es un deber de las autoridades públicas y judiciales evidenciar las distintas posturas y argumentar la mejor manera de aplicar los mismos y optar por la que mejor realice las reglas, los principios, los valores constitucionales, las normas legales.
Incluida la interpretación judicial de los órganos de cierre. A juicio de la Sala, los fallos expedidos con posterioridad a la sentencia del 25 de abril de 2013, evidencian que no hay una postura uniforme al interior de la Sección Segunda del Consejo de Estado y que hay otros criterios hermenéuticos que pueden aplicarse en virtud del principio de favorabilidad, igualdad, justicia y equidad, a partir de una robusta línea jurisprudencial que se ha construido desde el año de 1951.
Sumado a que esta Corporación ha expedido fallos recientes donde accede a la aplicación retrospectiva de la ley en materia pensional, con base en principios y valores constitucionales como el de favorabilidad e igualdad. Ahora bien, la institución jurídica del precedente jurisprudencial como se anotó en la parte considerativa, no implica que el derecho ni la interpretación del mismo quede petrificado.
Con todo, los cambios jurisprudenciales no pueden ser abruptos ni sorpresivos, ni afectar gravemente derechos fundamentales sin brindar argumentos sólidos que den cuenta de las razones con base en las cuales se produce dicha transformación interpretativa o porque esta emerge como la mejor.» Por último, la sentencia en cita consideró que el atender la providencia del 25 de 2013 de la Sección Segunda, de manera inflexible, y dejar de aplicar los criterios 46 de la Ley 100 de 1993, no es una sentencia de unificación sino de rectificación, que se refiere específicamente a dos fallos expedidos por la Sección Segunda el 29 de abril de 2010 y el 1.° de noviembre de 2012.» 35 No se indican más datos, trae la siguiente cita: «(…) acogiendo la reiterada jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación y de la Corte Constitucional, tanto la Sra. LUZ MARINA HOWARD SALGUEDO y su menor hijo GEORGE ERICK PEÑAFIEL HOWARD, tienen derecho a gozar de la pensión de sobrevivientes en virtud de la aplicación retrospectiva de la ley general de seguridad social, así el agente Peñafiel al momento de su muerte no contara con 15 años de servicio y aún no estuviere vigente el régimen pensional de la Ley 100; teniendo en cuenta que el tiempo que llevaba vinculado a la institución y cotizando evidencia, que con creces contaba con más de las 26 semanas exigidas en el artículo 46 de la citada ley (…)» 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 05001-23-33-000-2012-0077201(0328-14).
Recurso Extraordinario Revisión Radicado 17001-33-33-000-2016-00359-00 18 expuestos por la Corte Constitucional, desconoce los principios constitucionales de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe, además, desconoce el precedente contenido en la sentencia T-525 de 2017.” 2.7. Caso concreto §39. Conforme a la jurisprudencia antes citada, el Consejo de Estado aplicaba las normas de la Ley 100 de 1993 en el caso de sustituciones de pensiones por causa de muerte o pensión de sobrevivientes, respecto a personas fallecidas antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993. §40.
Esta postura fue modificada por el Consejo de Estado en sentencias del 25 de abril de 2013, 22 de agosto de 2013 y 3 de marzo de 2015. §41. La sentencia analizada en este recurso fue expedida antes de dichas fechas, el 31 de enero de 2013, con base en la jurisprudencia vigente. §42. Efectivamente, la sentencia se basó en las sentencias del Honorable Consejo de Estado del 11 de abril de 2002 de radicado 25000-23-25-000-1999-6571-03 (3106-00), y del Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia del 27 de septiembre de 2007, radicación 17001230000020040047600. §43.
Por lo que no incurrió en violación del debido proceso. §44. En cuanto a las demás posibles causas de violación del debido proceso, el recurrente en revisión no las añade como cargo en contra de la sentencia analizada. §45. Por lo expuesto, considera la Sala que no se encuentra probado que los reconocimientos realizados al señor Gustavo Castro Alarcón, en la sentencia de la cual se solicita su revocatoria, se hayan realizado con violación al debido proceso. 2.
Costas en esta Instancia §46. Por disposición del artículo 188 del CPACA, y del artículo 365 del CGP, atendiendo que se demostraron las diligencias por la accionada, al haberse declarado infundado el recurso extraordinario de revisión, se condenará en costas a la parte recurrente. §47. Por lo discurrido, la Sala de Decisión del Honorable Tribunal Administrativo de Caldas, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Sentencia PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión, interpuesto por la UGPP contra la sentencia del 31 de enero de 2013, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Manizales Recurso Extraordinario Revisión Radicado 17001-33-33-000-2016-00359-00 19 SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS conforme a los argumentos expuestos.
Se fijan agencias en derecho en un (01) salario mínimo legal mensual vigente.
TERCERO: Ejecutoriada esta sentencia, procédase por Secretaría a su archivo no sin antes hacer las anotaciones del caso. Notifíquese y Cúmplase Los Magistrados, FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN