SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete Montería, dos (2) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300320140035301 Demandante: Teobaldo Enrique Rojas Bettin Demandadas: Municipio de San Andres de Sotavento Tema(s): Sanción moratoria-Prescripción El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia del día 28 de enero de 2020, emitida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES a). La demanda.1 Que se declare la nulidad del acto administrativo sin número de fecha 3 de julio de 2014, por medio del cual dan respuesta al agotamiento de la vía gubernativa de fecha 12 de junio de 2014 A título de restablecimiento del derecho, pide que se reconozca y cancele la sanción moratoria consistente en un día de salario por cada día de retardo por el no pago oportuno de la Resolución nro. 558 del 6 de mayo de 2008, según lo señala el artículo 2 de la Ley 244 de 1995 y 5 de la Ley 1071 de 2006.
Como fundamentos fácticos, se afirmó en la demanda que: El demandante, Teobaldo Enrique Rojas Bettin, laboró como asistente contable en el municipio de San Andrés de Sotavento y mediante Resolución nro. 558 del 6 de mayo de 2008 se le reconocieron las cesantías definitivas, notificadas en diciembre del mismo año. Sin embargo, su cancelación se realizó en enero de 2014, en el marco de un acuerdo de reestructuración de pasivos bajo la Ley 550 de 1999.
Comoquiera que para el día en que se realizó el pago de la prestación ya habían transcurrido los términos legales establecidos, el demandante solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria contemplada en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, sin obtener respuesta favorable. Finalmente, el municipio argumentó que la falta de pago oportuno obedeció a una crisis económica estructural, agravada por la segregación territorial y presupuestal del Municipio de Tuchín, así como al marco del proceso de reestructuración de pasivos bajo la Ley 550 de 1999, que priorizaba la estabilidad financiera de la entidad y no permitió el reconocimiento de dicha prestación. Como normas violadas, la parte actora en su demanda señaló los artículos: 2°, 13, 23 y 53 de la Constitución Política de Colombia, las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. 1 PDF nro. 01 (págs. 8 a 40) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-003-2014-00353-01 2 Como concepto de la violación, expuso el demandante que la Ley 244 de 1995 establece que todo servidor público, al ser desvinculado del respectivo ente estatal, tiene derecho a que se le reconozcan y paguen, entre otras prestaciones, las llamadas cesantías definitivas, las cuales deben ser pagadas al exservidor público dentro de los 45 días siguientes a la notificación del acto administrativo en el que se ordena su reconocimiento.
Y si la administración no procede de esta manera, deberá cancelar un día de salario por cada día de retardo hasta que se efectúe el pago definitivo de las cesantías. b). Contestación de la demanda2. La entidad demandada, a través de su apoderado, contestó la demanda e indicó que la sanción moratoria, por su naturaleza eminentemente sancionadora, no es automática ni inexorable, sino que requiere la valoración de los motivos del no pago oportuno y de la buena o mala fe del empleador.
Señaló que la carga de la prueba para demostrar la mala fe recae en el demandante, y en este caso no se aportaron pruebas que acreditaran dicha circunstancia. La no cancelación oportuna de las cesantías definitivas reconocidas al señor Teobaldo Enrique Rojas Bettin mediante Resolución nro. 558 de 2008 obedeció a la crítica situación financiera del municipio, derivada de la segregación territorial y presupuestal del Municipio de Tuchín, lo que generó un desequilibrio fiscal y múltiples embargos que dificultaron el cumplimiento de obligaciones laborales.
En este contexto, el Municipio se acogió a un proceso de reestructuración de pasivos bajo la Ley 550 de 1999, formalizado mediante Resolución nro. 2034 de 2012, lo que permitió suspender medidas cautelares de embargo y reorganizar sus finanzas para atender sus obligaciones. Las cesantías del demandante fueron incluidas en el grupo número 1 del acuerdo de reestructuración suscrito en 2013, y su pago se efectuó en enero de 2014, ajustándose por indexación para mitigar la pérdida del poder adquisitivo.
No obstante, el municipio no reconoció la sanción moratoria, pues priorizó su recuperación económica y las condiciones pactadas en el acuerdo de reestructuración. Siguió manifestando que para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria en el marco del proceso de reestructuración de pasivos, la entidad demandada explicó que este procedimiento, regulado por la Ley 550 de 1999, consta de dos etapas: negociación y celebración del acuerdo.
La negociación inicia con un aviso del Ministerio de Hacienda y termina con la reunión de acreencias y derechos de voto, basada en un inventario certificado por el alcalde y el contador público. Durante esta etapa, los acreedores tienen oportunidad de revisar, objetar o solicitar modificaciones al inventario y derechos de voto asignados, garantizando su derecho al debido proceso y contradicción antes de la aprobación final del acuerdo.
Finalmente, propuso la excepción de inexistencia de la obligación amparado en la actuación diligente dentro del proceso administrativo. c). La sentencia apelada3. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería emitió sentencia de primera instancia el día 28 de enero de 2020, en la cual decidió: [ ]
PRIMERO: TENER POR PROBADA de forma oficiosa la excepcione (sic) de prescripción conforme lo explicado en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído. Al desarrollar las premisas fácticas del caso concreto, precisó que en el asunto bajo estudio se configuró el fenómeno de la prescripción. Así, se determinó que la fecha de reclamación de cesantías fue el 15 de abril de 2008, siendo resuelta por el Resolución nro. 558 del 6 de mayo de 2008, dentro del término de 15 días de 2 PDF nro. 01 (págs. 43 a 48) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 3 PDF nro. 01 (págs. 112 a 119) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-003-2014-00353-01 3 los que trata la norma, sin embargo, su notificación solo se dio hasta el 15 de diciembre de 2018. Entonces, precisó que la contabilización de los 45 días para establecer el momento en el cual inicia la mora no es a partir de la notificación del mencionado acto.
Para tales efectos, el Consejo de Estado unificó jurisprudencia, y en el caso en concreto, se tomó el término más favorable para el actor. Así las cosas, contabilizó 67 días a partir de la expedición del acto administrativo -conforme a la hipótesis de acto escrito en tiempo sin notificar o notificado fuera del término- determinado que el tiempo finalizó el 13 de agosto de 2008, por lo que los intereses moratorios iniciaron el 14 de agosto del mismo año, y la prescripción aconteció el 14 de agosto de 2011, previo a la presentación de la demanda ejecutiva.
En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda de conformidad con lo establecido en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral. f). El recurso de apelación4. Inconforme con la sentencia de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación, solicitando la revocatoria de la precitada decisión. El demandante argumenta que la reclamación de la sanción moratoria por la mora en la consignación anual de cesantías debe considerarse dentro del término de prescripción de tres años establecido en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, teniendo en cuenta la interrupción del término prescriptivo por la existencia de un proceso ejecutivo laboral en el Juzgado Promiscuo de Chinú. Según los hechos, mediante Resolución nro. 558 del 6 de mayo de 2008 se reconocieron las cesantías definitivas, pero estas no se pagaron en el término legal, lo que dio lugar a la demanda ejecutiva, en la cual se libró mandamiento de pago, reconociendo la sanción moratoria.
Aunque la totalidad de la obligación fue cancelada el 9 de enero de 2014, la sanción moratoria fue pagada tardíamente el 2 de febrero de 2012. El demandante señala que la mora en la consignación anual es una obligación independiente que surge desde el incumplimiento, y la falta de reclamación dentro del plazo aplicaría solo de manera parcial, sin desconocer el derecho.
Además, sostiene que la prescripción quedó suspendida durante la vigencia del proceso de reestructuración de pasivos del municipio (Ley 550 de 1999). Por ello, solicita la nulidad del acto administrativo del 3 de julio de 2014, que negó el reconocimiento de la sanción moratoria, y que se ordene al municipio pagarla desde el 3 de febrero de 2012 hasta el 9 de enero de 2014, fecha en que se cancelaron las cesantías definitivas.
Finalmente, el demandante señala una indebida apreciación del término de prescripción por parte del despacho de primera instancia, dado que no se contabilizó correctamente la interrupción generada por el proceso judicial previo. e). El trámite en segunda instancia. Siguiendo el trámite procesal de la segunda instancia, mediante Auto de 19 de marzo de 20215, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería. En la oportunidad procesal para pronunciarse sobre el recurso de apelación, la parte demandada, y el Ministerio Público guardaron silencio. 4 PDF nro. 01 (págs. 121 a 125) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 5 PDF nro.05 del expediente digital.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-003-2014-00353-01 4 II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL a). La competencia. Este Tribunal es competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia de primera instancia dictada en el presente proceso, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011.
De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b). Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar, si tal como lo consideró el A quo, en el presente asunto operó el fenómeno de la prescripción frente a la sanción moratoria reclamada por el demandante.
De la respuesta a su formulación, dependerá la confirmación o revocatoria de la sentencia apelada. Previo a resolver el asunto planteado, con el objeto de extraer premisas jurídicas útiles para su solución, la Sala procederá a estudiar los siguientes aspectos: i) generalidad de la sanción moratoria; y ii) de la prescripción extintiva en materia de sanción moratoria. i).
Generalidades de la sanción moratoria. El artículo 1° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006-, dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario.
El parágrafo único del artículo 2° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, dispone: «En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este». El Consejo de Estado, en la Sentencia de Unificación del 18 de julio de 20186, precisó a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria. Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: «La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006».
(Negrilla subrayada fuera de texto). De lo anterior se desprende que la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia referida sentó jurisprudencia, precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación No. 73001233300020140058001 (4961-15), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-003-2014-00353-01 5 ii). De la prescripción extintiva en materia de sanción moratoria. Respecto de la prescripción de la sanción por mora en el pago de las cesantías han surgido diversas discusiones en la jurisprudencia de lo contencioso administrativo, entre ellas, las relativas a su condición de prescriptibles de manera autónoma en relación con la cesantía misma, el tiempo de la prescripción, la norma aplicable y forma en que se contabiliza su prescripción. Al respecto, el Consejo de Estado en la Sentencia de 26 de agosto de 20197 precisó que a pesar de que las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 no contienen una disposición sobre la prescripción del derecho a percibir lo correspondiente a sanción moratoria, debe aplicarse por analogía el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, tal como se sostuvo en la Sentencia SUJ004 de 25 de agosto de 2016, en la cual se señaló «que por tratarse la sanción en comento de una expresión del derecho sancionador no puede ser imprescriptible y que la norma aplicable en materia de prescripción es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral».
Así, con la metada sentencia de unificación quedó claramente definida su condición de prescriptible, en un término de tres (3) años, siendo la norma aplicable la del artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, precepto que dispone: «Artículo 151. -Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual.» Empero, en cuanto a la forma de contabilizar ese término de tres (3) años desde la exigibilidad, persistían aún luego de la expedición de la sentencia de SUJ004 de 25 de agosto de 2016, dos posiciones disímiles; una que consideraba la posibilidad de prescripción parcial o por porciones diarias, al considerarse que se trataba de una prestación periódica, de causación día a día, la cual se explica, entre otras, en providencias como la del 26 de noviembre de 20188, Consejero Ponente Carmelo Perdomo Cueter; y por otra, en sentencias posteriores, en donde en postura diferente, no se considera a la sanción moratoria como una prestación periódica, y se precisa que su prescripción corre a partir del momento de su exigibilidad, cual es, el momento, en que se genera el vencimiento del plazo para pagar la cesantía, de modo que desde el mismo momento inicia el conteo de los tres años, al cabo de los cuales prescribe el derecho en forma total; posición esta última, que es la más reciente y consolidada, como se muestra a continuación. En armonía con lo anterior, corresponde señalar que el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 20209, al recordar las reglas fijadas en la Sentencia de Unificación CE-SUJ2 004 del 25 de agosto de 201610, precisó, en cuanto a la causación y eventual extinción de la sanción moratoria, lo siguiente: 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C. P. William Hernández Gómez.
Bogotá, veintiséis (26) de agosto de 2019. Nulidad y restablecimiento del derecho. Radicación número 68001-23-33- 000-2016-0040601(1728-2018). 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección «B», C. P. Carmelo Perdomo Cueter, Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 08001-23-33-000-2014- 01606-01(3389-16). «De lo anterior se colige que la sanción moratoria se constituye en un derecho autónomo, de cuya naturaleza claramente se evidencia que es una prestación de carácter periódico, ya que se causa por cada día de retardo en el pago de las cesantías definitivas hasta cuando se efectúe la cancelación de estas, por lo que solo se perderá el derecho a obtenerla cuando una vez sufragado el aludido auxilio, transcurran más de 3 años sin reclamarla.
Por lo tanto, carece de asidero jurídico el criterio del a quo al determinar que la sanción prescribió al no deprecarse dentro de los 3 años siguientes al vencimiento del plazo de la cancelación de las cesantías definitivas, pues, se insiste, lo determinante en el caso de la sanción moratoria es el pago efectivo de aquellas; aceptar tal posición sería como limitar dicha sanción a tres años en eventos en los que sean pagadas las cesantías mucho tiempo después. En casos como el presente, habrá de estudiarse la existencia del retardo en el pago de las cesantías definitivas y luego determinar qué porciones diarias de sanción no prescribieron, dentro del término de los 3 años anteriores a la formulación de la correspondiente petición, razón por la cual se revocará la providencia objeto de alzada y se ordenará que se continúe el trámite del proceso.» 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 08001-23-33-000-2013-00666-01(0833-16) CE-SUJ-SII- 022-2020. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 08001-23-31-000-2011-00628-01(0528- 14)CE-SUJ2-004-16. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-003-2014-00353-01 6 «[A] partir del día siguiente al vencimiento del plazo, se origina el incumplimiento y surge la sanción moratoria.
En otras palabras, se hace exigible dicha penalidad y, en tal virtud, nace la posibilidad de reclamarla ante la administración, de manera que si se solicita cuando han transcurrido más de 3 años a partir de ese momento, se configura el fenómeno de prescripción.» (Negrilla fuera de texto) De igual forma, el Consejo de Estado, en Sentencia de 11 de septiembre de 202011, indicó que se encuentra sujeta al término de prescripción trienal previsto en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, y su exigibilidad se causa desde el momento en que el empleador incurre en mora en el reconocimiento y pago de la prestación aludida.
En la misma línea, la alta corporación en la Sentencia del 25 de septiembre de 202012, sobre la prescripción de la sanción moratoria derivada del no pago oportuno de las cesantías definitivas o parciales, señaló que el acaecimiento del aludido fenómeno, conlleva la extinción total del derecho, es decir, la mentada sanción. A la letra, la citada Corporación indicó: «22.
Pese a que la providencia en cita no estableció tal regla para los eventos relacionados con las cesantías definitivas de los servidores públicos, lo cierto es, tal como lo dispuso la Sección Segunda de esta Corporación en Sentencia de Unificación CE-SUJ004 de 25 agosto de 2016, la penalidad por mora al tratarse de un derecho eminentemente sancionatorio no puede ser imprescriptible y por tanto, se encuentra sujeto al término previsto en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de Seguridad, que dispone sin excepción o modalidad alguna la extinción total del derecho que no haya sido reclamado al cabo de los 3 años siguientes a su exigibilidad.» (Negrilla fuera de texto).
Adicionalmente, el Consejo de Estado, en reciente Sentencia del 17 de marzo de 202213, ratifica la precitada postura, en los siguientes términos: «27. Por lo anterior, el argumento de la entidad apelante en el sentido que el fenómeno extintivo recae sobre el derecho y no respecto de las fracciones de sanción que no fueron afectadas por el medio extintivo, es totalmente pertinente, puesto que la exigibilidad de la penalidad se causa desde el momento en que el empleador incurre en mora en el reconocimiento y pago de la prestación aludida, de manera que, su reclamación debe hacerse dentro de la oportunidad debida so pena de ser afectado en su integridad por el medio extintivo, como sucedió en el presente asunto. 28.
En consecuencia, la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 se encuentra sujeta al término de prescripción trienal previsto en el artículo 151 del CPT y su exigibilidad se causa desde el momento en que el empleador incurre en mora en el reconocimiento y pago de la prestación aludida.» Por último, en lo que respecta a las referencias jurisprudenciales, el Consejo de Estado ha unificado sus pronunciamientos a través de la sentencia SUJ-034-CE-2023.
En este reciente proveído, el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo estableció criterios claros sobre la contabilización del término de prescripción de la sanción moratoria que se deriva del pago tardío o de la falta de pago de las cesantías, conforme a lo dispuesto en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.
La anterior decisión se tomó, en base a las tesis variopintas que se han emitido desde esa Corporación. Como primera postura, se presenta la tesis que defiende la idea de que se produce la prescripción total de la sanción moratoria cuando el interesado reclama su reconocimiento después de haber transcurrido tres años desde su exigibilidad.
Esto implica que, si la persona afectada no presenta su solicitud en ese plazo, pierde el derecho a que se le reconozca cualquier tipo de sanción moratoria asociada al pago tardío de las cesantías. Esta perspectiva enfatiza que el tiempo transcurrido es determinante y que la falta de acción dentro de los tres años conduce a la extinción del derecho a la reclamación. Por otro lado, en el extremo opuesto, se ubica la tesis que considera que la prescripción es parcial.
Según esta visión, si el interesado presenta su reclamación después de los tres años desde que la sanción se volvió exigible, todavía tendrá derecho a que se le reconozca 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección «B», C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá, D.C., once (11) de septiembre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000-23-42-000-2017-03971- 01(6508-18). 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 15001-23-33-000-2016- 00266-01(1502-18). 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá D.C., 17 de marzo de 2022.
Radicación: 25000234200020170508701. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-003-2014-00353-01 7 la mora generada únicamente durante los tres años inmediatamente anteriores a la fecha en la que se presenta la solicitud. Los argumentos que respaldan estas posiciones son distintos y reflejan enfoques diferentes sobre la naturaleza de la sanción moratoria.
La primera postura sostiene que la sanción moratoria no está supeditada al pago efectivo de las cesantías. En contraste, la segunda postura se centra en el principio de que la prescripción se aplica de manera independiente a cada día de mora. Es por ello que al interior del órgano de cierre se llegó a la siguiente conclusión: «Si bien la sanción se causa y acumula diariamente, no puede ser considerada como una prestación periódica por tratarse de una penalidad indivisible de ejecución instantánea, por tanto, está sujeta a un plazo de prescripción establecido por la ley.
En otras palabras, aunque la penalidad acrecienta con el tiempo, esta acumulación no la convierte en una obligación sin restricciones, ya que el término de prescripción define un límite claro hasta cuándo se puede reclamar Lo anterior explica que el fenómeno de la prescripción opera en aquellos casos en los cuales el reclamo de la penalidad se haya efectuado después de los tres años contados desde la exigibilidad de la sanción y el efecto extintivo se proyecta a todas las sumas causadas y no reclamadas oportunamente por la inacción del interesado (prescripción total), sin que resulte procedente reconocer la sanción moratoria de manera parcial o fraccionada tomando como fecha los tres años anteriores a la reclamación (prescripción parcial). » Del anterior contexto, se tiene que el Consejo de Estado unificó14 jurisprudencia frente a la prescripción de la sanción moratoria previas en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 y fijó las siguientes reglas: «(i) El plazo trienal de la prescripción de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas, regulado por el artículo 151 del CPTSS, se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social.
Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total. (ii) El término de la prescripción extintiva de la sanción moratoria derivada del pago tardío o no pago de las cesantías definitivas se interrumpe por una sola vez con la reclamación oportuna, y por un lapso igual de tres años, que no puede ser entendido como un término que habilita al beneficiario para presentar múltiples solicitudes, sin que opere la prescripción. (iii) Si la administración reconoce y/o paga las cesantías después de extinguido el derecho por prescripción, esa circunstancia no revive la oportunidad para reclamar la sanción moratoria.» Así entonces, conforme el estado actual de la jurisprudencia, la norma aplicable a su prescripción es la del art 151 del Código Procesal del Trabajo y de Seguridad, el término para la prescripción de la sanción por mora en el pago de cesantías es de tres (3) desde su exigibilidad, la que coincide con el momento mismo de causación de la mora, pasado el plazo de los 3 años, sin haberse efectuado su reclamo, prescribirá totalmente el derecho. c).
Solución del caso. Vistos los referentes, antecedentes, y revisadas las particularidades del sub examine, la Sala encuentra que en el presente caso se encuentra configurada la prescripción de la sanción moratoria reclamada por el demandante, por ello, debe confirmarse la sentencia apelada; conclusión que se adopta, teniendo en cuenta las siguientes premisas: Conforme lo dispuesto en la Ley 244 de 1995 -adicionada y modificada por la Ley 1071 de 2006- y los lineamientos trazados en el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, la prescripción de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías se encuentra sujeta al término de prescripción trienal previsto en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social; lo cual conlleva en la extinción total de la sanción moratoria que no haya sido reclamada al cabo de los tres (3) años siguientes a su exigibilidad. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Sentencia de Unificación SUJ-034-CE-S2- 2023, Bogotá D.C., 2 de noviembre de 2023.
Radicación: 080012333000201200200-02. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-003-2014-00353-01 8 El Consejo de Estado, en la Sentencia de Unificación del 18 de julio de 201815 precisó que si el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria se causa 70 hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, de ser presentada la solicitud bajo la vigencia de la Ley 1437 de 2011 - CPACA.
De la misma forma fueron planteadas varias hipótesis; en el caso en particular se está ante un acto administrativo expedido dentro de los 15 días que determinó la Ley 244 de 1995, mientras que su notificación superó los términos determinados en la ley. Lo anterior configura la hipótesis de acto escrito en tiempo, sin notificar o notificado fuera de término, donde la sanción moratoria empieza corre a los 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo.
En el sub examine, el demandante, el 15 de abril de 200816, elevó solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales ante el municipio de San Andres de Sotavento; cesantías que fueron reconocidas mediante la Resolución nro. 558 del 6 de mayo de 2008 de 201517, notificada el 15 de diciembre de 200818. Mediante derecho de petición, presentado el 12 de junio de 201419, el demandante solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006.
La entidad contestó el día 3 de julio de 201420, tornando la solicitud presentada por el actor como extemporánea e improcedente. Así entonces, en el presente asunto, el acto administrativo que reconoció las cesantías definitivas al demandante fue expedido dentro de los términos previstos en la ley. Es decir, dentro de los 15 días previstos por la Ley 244 de 1995 para dar respuesta a la solicitud de reconocimiento.
En tanto, la solicitud fue presentada el 15 de abril de 2008, por lo que el plazo para expedir el acto administrativo vencía el 8 de mayo de 2015, mientras que la expedición se dio el 6 de mayo de 2015. Por lo tanto, conforme lo indicado en las reglas jurisprudenciales del Consejo de Estado, previstas en la Sentencia de Unificación del 18 de julio de 201821, se está ante un acto escrito en tiempo, sin notificar o fuera de término, donde la sanción moratoria corre a los (67) días hábiles posteriores a la expedición del acto administrativo, que en el caso en cuestión se dio el 6 de mayo de 2008.
En este contexto, los 67 días llegaron hasta el 13 de agosto de 2008, por lo que -conforme las premisas jurídicas que se desprenden del marco normativo y jurisprudencial de esta providencia- el término de tres (3) años con el que contaba la demandante para realizar la reclamación de la sanción moratoria pretendida, inició el 14 de agosto de 2008 y venció el 14 de agosto de 2011.
En ese orden, para la fecha en que se presentó la reclamación administrativa -el 12 de junio de 2014-, ya había acaecido el fenómeno de la prescripción extintiva, tal como lo señaló el A quo. Aunado a lo antes explicado, y en el supuesto de que la presentación de la demanda ejecutiva ante el Juzgado Promiscuo de Chinú tuviera la vocación de interrumpir la prescripción, la Sala destaca que solo hasta el 19 de octubre de 201122 fue radicada, siendo en todo caso posterior al 14 de agosto de 2011, fecha en la que se configuró el fenómeno de la prescripción. Misma suerte ocurre con la alegada suscripción del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos por parte del Municipio de San Andres de Sotavento con sus acreedores, entre los que se encontraba el demandante.
Si bien, está aprobado que las acreencias del demandante fueron incluidas en dicho acuerdo, esto aconteció desde el mes de diciembre 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación No. 73001233300020140058001 (4961-15), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 16 PDF nro. 01 (págs. 105) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 17 PDF nro. 01 (págs. 28 a 29) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 18 PDF nro. 01 (págs. 137) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 19 PDF nro. 01 (págs. 19 a 21) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 20 PDF nro. 01 (págs. 23 a 25) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación No. 73001233300020140058001 (4961-15), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 22 PDF nro. 01 (págs. 132) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-003-2014-00353-01 9 de 2012 hasta el 2 de octubre de 2013. Además, el mandamiento de pago se produjo de la inobservancia de un derecho prescrito, tal y como acertadamente mencionó el Juez de primera instancia. Ahora, no resulta plausible el razonamiento expuesto por el apelante, en el que sostiene que la sanción por mora se hace exigible únicamente cuando se cancelan las cesantías.
Al respecto, tanto la ley, como la jurisprudencia han sido precisos en indicar el momento en el que se hace exigible la penalidad en mención; por ello, es preciso evocar lo dicho por el Consejo de Estado23 en reciente jurisprudencia, quien señaló: «[…] El plazo trienal de la prescripción de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas, regulado por el artículo 151 del CPTSS, se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social.
Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total. […]» En este orden de ideas, la Sala advierte que la sanción moratoria se vuelve exigible una vez vence el plazo legal para poner a disposición del interesado los recursos correspondientes a la prestación social.
Por consiguiente, de acuerdo con la regla jurisprudencial previamente mencionada, el ente territorial tenía hasta el 13 de agosto de 2011 para realizar el pago de las cesantías definitivas al demandante; y a partir de esa fecha, el actor disponía de un plazo de tres años para presentar la reclamación de la sanción moratoria, lo cual no ocurrió sino hasta el 14 de junio de 2012.
De otro lado, el Consejo de Estado ha unificado jurisprudencia, con total especificidad, en la que se ha definido una posición sobre la forma en la que prescribe la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, la cual dispone que la prescripción de dicho derecho ocurre de forma total, y que el término prescriptivo comienza a contarse desde el mismo momento de la causación de la mora.24 De tal manera, la Sala acompaña la decisión tomada en primera instancia, pues, esta va acorde a la posición unificada por el Consejo de Estado que señala que el término de prescripción previsto en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de Seguridad, dispone sin excepción o modalidad alguna la extinción total del derecho que no haya sido reclamado al cabo de los tres (3) años siguientes a su exigibilidad.
El criterio aplicado no comporta una actuación incursa en vía de hecho, que vulnere los derechos fundamentales del demandante, pues en la autonomía funcional del juez colegiado se tomó de referente la parte de la decisión que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, tiene carácter vinculante. De aquí que la Sala no advierta superado este cargo y que proceda a confirmar lo resuelto por el a quo.
(Negrilla subrayada fuera de texto). En virtud de lo anterior, teniendo en cuenta los lineamientos normativos y jurisprudenciales previamente citados, la Sala procederá a confirmar la sentencia apelada. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Sentencia de Unificación SUJ-034-CE-S2- 2023, Bogotá D.C., 2 de noviembre de 2023.
Radicación: 080012333000201200200-02. 24 Ver, entre otras sentencias, las siguientes: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 15001-23-33-000-2016-00266-01(1502-18); ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 08001-23-33-000-2013-00666-01(0833-16) CE-SUJ-SII-022-2020; iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección «A», C. P. Gabriel Valbuena Hernández, Bogotá, D. C., catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 08001-23-33-000-2016-00161-01(0953–19); y iv) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá D.C., 17 de marzo de 2022.
Radicación: 25000234200020170508701. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Sentencia de Unificación SUJ-034-CE-S2-2023, Bogotá D.C., 2 de noviembre de 2023. Radicación: 080012333000201200200-02. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-003-2014-00353-01 10 d).
Costas. Conforme a lo dispuesto en el artículo 18825 de la Ley 1437 de 2011, modificado por artículo 4726 de la Ley 2080 de 2021, la sentencia dispondrá sobre la imposición de costas al demandante vencido, cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento, lo que no puede predicarse en el sub examine, si se tiene en cuenta que sobre el asunto objeto de estudio, cual es, la forma de contabilizar la prescripción de la sanción por mora en el pago de las cesantías, han existido diversas posiciones jurisprudenciales que incluso han dado lugar a sentencias de unificación. Así las cosas, no hay lugar en esta oportunidad a condenar en costas al demandante vencido.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia del 28 de enero de 2020, emitida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior providencia se discutió y aprobó en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NADIA PATRICIA BENITEZ VEGA DIVA MARÍA CABRALES SOLANO La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Sala 005 del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 25 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 26 ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Modificado Ley 2080 de 2021. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.