RESPONSABILIDAD DEL ESTADO – Presupuestos / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR HECHO DEL LEGISLADOR – Marco Jurisprudencial / PAGO DE ARANCEL JUDICIAL – Síntesis del caso: Corresponde a la Sala establecer si en el presente caso concurren los elementos necesarios para declarar la responsabilidad de las entidades demandadas, por la expedición de la Ley 1653 de 2013 que estableció la creación de un arancel judicial y, consecuentemente, si se debe confirmar o revocar la sentencia de primera instancia. Extracto: ( ) La existencia de un daño antijurídico hace referencia a aquel que el administrado no está en la obligación de soportar; la imputabilidad se refiere a que ese hecho dañoso que el administrado no está en la obligación de soportar, se atribuye a una conducta desarrollada por el Estado o alguno de sus representantes; y, la relación causal entre las dos anteriores, indica esencialmente que el hecho dañoso y la acción del Estado tienen una relación fáctica causal, es decir, que el origen del daño imputable al Estado es el resultado de una conducta o ejercicio de la actividad pública.
(…) De conformidad con lo anterior, es posible afirmar que la actividad del legislador no está exenta de responsabilidades que puedan ser atribuidas cuando en ejercicio de su función cause un daño a un particular; sin embargo, le corresponde al juez administrativo en cada caso, determinar la existencia de los requisitos generales para la declaratoria de esta responsabilidad alegada.
(…) Como lo indicó el Consejo de Estado en la providencia acabada de citar, la Sala no encuentra demostrado que la parte demandante hubiere solicitado a la Rama Judicial el reembolso por concepto de arancel judicial y, en esa medida, ante la eventual negativa de dicha entidad para acceder a lo pedido, se podría hablar de la configuración del presunto daño alegado, lo cual, se reitera, no ocurrió. (…) En consonancia con lo señalado por el Consejo de Estado en la citada providencia, considera la Sala que en el presente caso no se encuentra acreditado el primer elemento de responsabilidad, esto es, el daño antijurídico, toda vez que la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1653 de 2013 no implica, por sí misma, que el Estado deba reparar el daño, pues al no disponer la Corte Constitucional que la Sentencia C-169 de 2014 tendría efectos retroactivos, los pagos del arancel judicial realizados en vigencia de la citada ley, son hechos consolidados amparados por el principio de legalidad y de seguridad jurídica y, en esa medida, tal y como lo indicó la A Quo, mal haría la jurisdicción contenciosa administrativa en declarar la responsabilidad por dicha situación. Por lo expuesto, a juicio de la Sala no se encuentra demostrado el daño alegado por la parte demandante, razón por la cual, no hay lugar a acceder a lo pedido por la parte actora y, en esa medida, se confirmará el fallo de primera instancia. Radicado: 05001-33-33-033-2016-00377-01 Medio de control de reparación directa Demandante: Condiseño Arquitectos S.A. Demandado: Nación – Congreso de la República y otros 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ Medellín, MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: CONDISEÑO ARQUITECTOS S.A. DEMANDADOS: NACIÓN – CONGRESO DE LA REPÚBLICA Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-033-2016-00377-01 PROCEDENCIA: JUZGADO TREINTA Y TRES (33) ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN SENTENCIA NÚM. AP Tema: Responsabilidad del Estado por el hecho del legislador / Confirma Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo Oral del Circuito de Medellín el once (11) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), en la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos La apoderada de la sociedad demandante indicó que mediante el Proyecto de Ley 019 de 2011, el Ministerio del Interior y de Justicia propuso la creación de un arancel judicial, proyecto que fue aprobado y en virtud del cual se expidió la Ley 1653 de 2013, norma que reguló este arancel como un requisito de procedibilidad y que fue constituido como Radicado: 05001-33-33-033-2016-00377-01 Medio de control de reparación directa Demandante: Condiseño Arquitectos S.A. Demandado: Nación – Congreso de la República y otros 3 una contribución parafiscal destinada a sufragar gastos de inversión de la administración de justicia, cuya vigencia fue hasta el 19 de marzo de 2014.
Expresó que el 28 de febrero de 2014, la sociedad Condiseño Arquitectos S.A. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la DIAN, pretendiendo la nulidad del acto administrativo que negó la imputación del saldo a favor de la sociedad y cuyo conocimiento le correspondió al Tribunal Administrativo de Antioquia bajo el radicado 05001-23-33-000-2014-00478.
Informó que, en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 1653 de 2013, se pagó el arancel judicial por valor de $6.087.285 equivalentes al 1.55% de las pretensiones de la demanda. Manifestó que el 19 de marzo de 2014, la Corte Constitucional profirió sentencia de constitucionalidad mediante la cual declaró inexequible la Ley 1653 de 2013 bajo la consideración de que esta violaba el principio de igualdad, dejando sin fundamento el pago del arancel judicial. 2.
Pretensiones Con base en la fundamentación fáctica expuesta, la apoderada de la parte demandante solicitó: 1. Que se declare administrativamente responsable al Congreso de la República de Colombia por la expedición de una ley inconstitucional, que causó un daño antijurídico “y su administración por parte del Consejo Superior de la Judicatura”. 2.
Que se declare administrativamente responsable a la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Nación – Ministerio del Interior, por proponer la creación de una ley inconstitucional. 3. Que se ordene reparar el daño causado, reintegrando totalmente el dinero pagado a título de arancel judicial por la parte demandante junto con el pago de los intereses moratorios generados de conformidad con el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
Radicado: 05001-33-33-033-2016-00377-01 Medio de control de reparación directa Demandante: Condiseño Arquitectos S.A. Demandado: Nación – Congreso de la República y otros 4 3. Fundamentos de derecho La apoderada de la parte demandante indicó que el daño antijurídico en el presente caso se encuentra probado, debido a que la sociedad Condiseño estuvo obligada a pagar un monto de dinero equivalente a $6.087.285 para poder acceder a la Rama Judicial, con el fin de defender sus derechos ante la administración, obligación que surgió como consecuencia de lo dispuesto por la Ley 1653 de 2013, la cual fue declara inexequible mediante la Sentencia C-169 de 2014 proferida por la Corte Constitucional.
Expuso que la materialización del daño se dio en el hecho de que el legislador, mediante una ley declarada inexequible, impuso una carga económica arbitraria que significó una disminución patrimonial para Condiseño, el cual debe ser reparado por el Estado mediante el reintegro del dinero pagado. Señaló que el nexo de imputación surge por: i) la expedición de la Ley 1653 de 2013 por parte del Congreso de la República; ii) y la falla en el servicio por el hecho del legislador.
II. INTERVENCIÓN DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS Contestación de la Nación – Congreso de la República La entidad demandada contestó a través de apoderado judicial, quien indicó que, si bien el Estado debía responder por los daños antijurídicos que cause cualquier acción u omisión de las autoridades públicas, en el presente caso no se estaba en presencia de un daño antijurídico toda vez que la normativa imponía una carga o deber al contribuyente que, en otras palabras, implicaba el deber jurídico de soportar la disminución de su patrimonio, pues los particulares deben contribuir al financiamiento del Estado.
Expuso que la jurisprudencia utilizada como fundamento por el demandante en su demanda, fue rebatida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante fallo de Radicado: 05001-33-33-033-2016-00377-01 Medio de control de reparación directa Demandante: Condiseño Arquitectos S.A. Demandado: Nación – Congreso de la República y otros 5 tutela del 7 de abril de 2016 (11001031500020140217100) que dejó sin efectos la sentencia del 26 de marzo de 2014 de la Sección Tercera, proferida bajo el radicado 25000-23-26-000-2003-00175-01, decisión que fue confirmada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, bajo el argumento de que, el hecho de que una norma sea declarada inexequible, no torna en antijurídico el daño. Adujo que no se podía asimilar un defecto en la función legislativa con la falla de un servicio público del Estado, ya que, como lo ha indicado el Consejo de Estado (sentencia del 7 de abril de 2016.
Radicado 11001031500020140217100), una cosa es la función legislativa que consiste en dictar leyes y en la creación del derecho y, otra muy diferente, es la prestación de los servicios públicos, bien sea a cargo del Estado o de los particulares, pues esta última está relacionada con la satisfacción de las necesidades básicas de la comunidad.
Manifestó que, contrario a los argumentos expuestos en la demanda, el Consejo de Estado ha señalado que no puede deducirse la responsabilidad del Estado cuando la Corte Constitucional declara inexequible una norma sin retroactividad, por cuanto los efectos generados hasta la declaratoria de la misma se presumen válidos y, en esa medida, el juez administrativo no puede desconocer que los efectos de la sentencia son hacia el futuro, cuando no se expresa lo contrario, por parte de la Corte Constitucional.
Contestación de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho El apoderado de la entidad demandada contestó la demanda y expresó que dicha entidad carecía de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que, mediante la Ley 1444 de 2011 se escindió el Ministerio del Interior y de Justicia, además que del texto de la demanda no se apreciaba ninguna acción u omisión determinada, atribuible a la entidad a la que representaba.
Contestación de la Nación – Ministerio del Interior El apoderado contestó la demanda e indicó que no existía ningún tipo de acción u omisión atribuible al Ministerio del Interior, pues no participó de ninguna forma en los hechos u Radicado: 05001-33-33-033-2016-00377-01 Medio de control de reparación directa Demandante: Condiseño Arquitectos S.A. Demandado: Nación – Congreso de la República y otros 6 omisiones que se indicaban en la demanda como generadores del dañado causado, aunado a que esta entidad no tenía ninguna función relacionada con el pago del arancel judicial.
Contestación de la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura La Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura contestó mediante apoderada judicial, quien manifestó que no podía declararse la responsabilidad de la entidad a la que representaba por la declaratoria de inexequibilidad de una norma que se encontraba vigente al momento de la radicación de la respectiva demanda y, por ende, los efectos que esta debía producir eran válidos hasta la declaratoria hecha por la Corte Constitucional, razón por la cual, no es posible que se pretenda el pago de unos perjuicios por un deber jurídico que ellos debían soportar y que la ley lo exigía para ese momento.
Manifestó que, de los documentos allegados en la demanda, no se evidenciaba que la sociedad demandante hubiere efectuado algún tipo de gestión ante el respectivo despacho del Tribunal Administrativo de Antioquia, para solicitar el reembolso de esta cuantía por concepto del arancel. IV. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en sentencia del once (11) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), negó las pretensiones de la demanda al considerar que los efectos de la sentencia que declaró la inexequibilidad del arancel judicial contemplado en la Ley 1653 de 2013, fueron hacia el futuro, ya que la Corte Constitucional no se pronunció en contrario frente al asunto, razón por la cual no era posible hablar de un daño atribuible a las entidades demandadas, en la medida en que para la fecha en que se hizo el cobro del arancel judicial a la parte actora, la norma que así lo disponía era completamente válida.
V. LA APELACIÓN La apoderada de los demandantes apeló la sentencia de primera instancia e indicó que la A Quo limitó su argumentación para declarar fundadas las excepciones de la parte Radicado: 05001-33-33-033-2016-00377-01 Medio de control de reparación directa Demandante: Condiseño Arquitectos S.A. Demandado: Nación – Congreso de la República y otros 7 demandada, bajo el argumento de que la Corte Constitucional no estableció efectos retroactivos a la sentencia C-169 de 2014, sin tener en cuenta que según la jurisprudencia de la misma corporación, el juez debe ponderar los principios encontrados ante el advenimiento de la declaración de inexequibilidad de determinado cuerpo normativo.
Expresó que en el presente caso se estaba ante una norma que no se adecuó a las restricciones constitucionales sustantivas, pues surgió a la vida jurídica viciada de inconstitucionalidad y, en esa medida, el control que hubiere ejercido el juez constitucional es relevante para asegurar la obligatoriedad jurídica de la disposición sometida al escrutinio de los operadores judiciales.
Indicó que, respecto a los efectos originados en leyes declaradas inexequibles, se habían negado las pretensiones en demandas similares a la presente, bajo el argumento de que no se establecen efectos ex nunc en determinadas sentencias de la Corte Constitucional, posición que vulnera el principio de la supremacía de la Constitución. Señaló que de conformidad con el artículo 90 Superior, la reparación de un daño jurídico abarca todos los poderes públicos, razón por la cual no habría motivo para excluir de esta disposición al poder legislativo, el cual se encuentra sometido también a la Constitución Política del Colombia.
Argumentó que, si bien es cierto que la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el tema varió con posterioridad a la presentación de la demanda, esto no fue en el sentido decidido por la A Quo, sino “en el que no la mera (sic) declaratoria de inexequibilidad de una ley bastaba para tener por acreditada la existencia de un daño antijurídico”.
Manifestó que la presunción de legalidad de la ley que dio origen al arancel judicial efectivamente pagado se desvirtuó con la presentación de la demanda de inconstitucionalidad y que la parte actora, en un estado flagrante de desigualdad frente a la entidad demandada, tuvo que pagar este arancel, soportando entonces un daño antijurídico que no estaba en la obligación de tolerar.
Radicado: 05001-33-33-033-2016-00377-01 Medio de control de reparación directa Demandante: Condiseño Arquitectos S.A. Demandado: Nación – Congreso de la República y otros 8 Expresó que no estaba de acuerdo con la condena en costas en primera instancia, toda vez que se desconocen cuáles fueron los elementos de prueba que demuestren o justifiquen la condena en costas en dicha instancia. VI.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La apoderada de la parte demandante alegó de conclusión en esta instancia y reiteró los mismos argumentos expuestos en el escrito de apelación. La apoderada de la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura alegó de conclusión e indicó que en el presente caso no se encontraban configurados los elementos necesarios para predicar una responsabilidad en cabeza de la entidad a la cual representa, motivo por el cual, solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. El apoderado de la Nación – Congreso de la República alegó de conclusión, insistiendo en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, a la vez que solicitó confirmar el fallo apelado.
Ni la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho ni la Nación – Ministerio del Interior alegaron de conclusión en esta instancia. VII. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría 112 Judicial II Administrativo no rindió concepto en esta instancia. VIII. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 1. Competencia del Tribunal De conformidad con el artículo 153 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia del once (11) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), proferida por el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo del Circuito Medellín, Radicado: 05001-33-33-033-2016-00377-01 Medio de control de reparación directa Demandante: Condiseño Arquitectos S.A. Demandado: Nación – Congreso de la República y otros 9 en el medio de control de reparación directa instaurado por la sociedad Condiseño Arquitectos S.A. en contra de la Nación – Congreso de la República y otros. 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si en el presente caso concurren los elementos necesarios para declarar la responsabilidad de las entidades demandadas, por la expedición de la Ley 1653 de 2013 que estableció la creación de un arancel judicial y, consecuentemente, si se debe confirmar o revocar la sentencia de primera instancia. 3.
Responsabilidad del Estado A partir de la Constitución de 1991, los conflictos en los cuales se pretende la declaratoria de responsabilidad estatal, deben ser resueltos en los términos del artículo 90 Superior, el cual contiene los principios generales y lineamientos para determinar la existencia de una posible responsabilidad patrimonial del Estado.
La mencionada norma establece: “Art. 90.- El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas…”. Del aparte transcrito de la norma se desprenden los elementos necesarios para atribuir una responsabilidad al Estado, elementos que son: i) la existencia del daño antijurídico, ii) la imputabilidad a un ente estatal y, iii) La relación causal entre en daño y la imputabilidad.
La existencia de un daño antijurídico hace referencia a aquel que el administrado no está en la obligación de soportar; la imputabilidad se refiere a que ese hecho dañoso que el administrado no está en la obligación de soportar, se atribuye a una conducta desarrollada por el Estado o alguno de sus representantes; y, la relación causal entre las dos anteriores, indica esencialmente que el hecho dañoso y la acción del Estado tienen una relación fáctica causal, es decir, que el origen del daño imputable al Estado es el resultado de una conducta o ejercicio de la actividad pública. 4.
Responsabilidad del Estado por hecho del legislador Radicado: 05001-33-33-033-2016-00377-01 Medio de control de reparación directa Demandante: Condiseño Arquitectos S.A. Demandado: Nación – Congreso de la República y otros 10 Frente a la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador, el Consejo de Estado en sentencia del 12 de julio de 20241, indicó lo siguiente: 23.
Situando ahora el análisis en el contexto colombiano, la Sección Tercera de esta Corporación, antes de la Constitución Política de 1991, sentó las bases para el reconocimiento de la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador en los mismos términos de la jurisprudencia francesa2. Aunque en esta providencia no se demandaba la responsabilidad del legislador sino la de un departamento por la expedición de un decreto y una ordenanza departamental, se estableció la posibilidad de solicitar dicha responsabilidad con fundamento en la violación del principio de igualdad frente a las cargas públicas.
Sin embargo, era imprescindible que el legislador consintiera, al menos tácitamente, en la reparación del daño, tal como lo estipulaba el Consejo de Estado en Francia. 24. Con el modelo de Estado adoptado en la Constitución de 1991, se consolidó que la cláusula general de responsabilidad, consagrada en el artículo 90 de la Constitución Política, faculta la exigencia de reparación por los daños antijurídicos causados no solo por quienes ejercen funciones administrativas y jurisdiccionales, sino también por aquellos que cumplen funciones legislativas.
Frente a lo anterior la Corte Constitucional señaló lo siguiente: “(…) la responsabilidad patrimonial del Estado por los hechos, acciones u omisiones imputables al Poder Legislativo está expresamente contemplada en el artículo 90 constitucional, pues cualquier otra posibilidad sería abiertamente inconstitucional desde la perspectiva del Estado Social de Derecho y de los principios y valores que rigen nuestro ordenamiento constitucional tales como la solidaridad, la igualdad, la justicia material y la supremacía de la Constitución. Principios que cristalizaron en el ordenamiento jurídico colombiano y que encontraron una de sus expresiones en la disposición constitucional en comento (…) Entonces, de conformidad con la interpretación que ha hecho el órgano judicial encargado de fijar el alcance del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, dentro de los supuestos de procedencia de la acción de reparación directa está comprendida la responsabilidad proveniente de hechos u omisiones imputables al poder legislativo, es decir, la así denominada responsabilidad del Estado legislador”3. 25.
Así, la sentencia C-038 de 2006, consolidó la posibilidad de comprometer la Responsabilidad de Estado por el hecho del legislador, e insistió que el fundamento de la Responsabilidad del Estado por hecho del legislador “estriba en la noción de daño antijurídico (…) y no en la actividad ilícita del legislador, entendida como tal las actuaciones contrarias a la Constitución”. 26.
Por lo anterior, en el ámbito de la responsabilidad estatal por el hecho del legislador, incumbe al juez evaluar, en cada caso particular y atendiendo a sus características específicas, las pruebas contenidas en el expediente. Esta evaluación debe permitir, en primer lugar, la verificación de la existencia de un daño antijurídico sufrido por la parte 1 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera - Subsección A. Consejero Ponente: Fernando Alexei Pardo Flórez. Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil veinticuatro (2024). Radicación número: 54-001-23-33-000-2019-00001-01 (70.400) 2 Sentencia de 18 de octubre de 1990, ibídem. 3 Corte Constitucional. Sentencia C-038 de 2006.
Radicado: 05001-33-33-033-2016-00377-01 Medio de control de reparación directa Demandante: Condiseño Arquitectos S.A. Demandado: Nación – Congreso de la República y otros 11 afectada y, en segundo lugar, si corresponde, la imputabilidad de dicho perjuicio al Estado legislador. De conformidad con lo anterior, es posible afirmar que la actividad del legislador no está exenta de responsabilidades que puedan ser atribuidas cuando en ejercicio de su función cause un daño a un particular; sin embargo, le corresponde al juez administrativo en cada caso, determinar la existencia de los requisitos generales para la declaratoria de esta responsabilidad alegada. 5.
El caso concreto La sociedad Condiseño Arquitectos S.A. presentó demanda de reparación directa a través de apoderada judicial en contra de la Nación – Congreso de la República, de la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura, de la Nación – Ministerio de Justicia y de la Nación – Ministerio del Interior, toda vez que, su juicio, dichas entidades le causaron un daño en la medida en que, con la expedición de la Ley 1653 de 2013 que dispuso la creación de un arancel judicial para acudir a la jurisdicción, la sociedad demandante tuvo que pagar una suma monetaria y que, posterior a ello, la citada norma fue declarada inexequible por parte de la Corte Constitucional, causando entonces una disminución injustificada de su patrimonio.
La juez de primera instancia negó las pretensiones de la demanda al considerar que la Sentencia C-169 de 2014 que declaró la inexequibilidad de la Ley 1653 de 2013, no dispuso que los efectos de dicha providencia serían hacia el pasado, razón por la cual se debía entender que los mismos aplicarían solo hacia el futuro y, en esa medida, para la fecha en que se pagó el arancel judicial por parte de la sociedad demandante, la norma que establecía el cobro de este emolumento se presumía totalmente válida.
La apoderada de la sociedad demandante apeló la sentencia de primera instancia e indicó que, la A Quo no analizó el daño causado por las entidades demandadas con la expedición de la Ley 1653 de 2013, toda vez que el patrimonio de la sociedad Condiseño Arquitectos S.A. se vio reducido de forma arbitraria sin fundamento algo, a la vez que tampoco se analizó la jurisprudencia aplicable en debida forma.
Radicado: 05001-33-33-033-2016-00377-01 Medio de control de reparación directa Demandante: Condiseño Arquitectos S.A. Demandado: Nación – Congreso de la República y otros 12 Ahora, para resolver el caso concreto, considera la Sala que es necesario citar lo consignado por el Consejo de Estado en la sentencia del 26 de abril de 20184, en la cual analizó un caso en el cual se declaró inexequible una norma que establecía el pago de un tributo, sentencia en la cual se señaló lo siguiente: “En este estado de cosas, encuentra la Sala que, si bien están demostrados los pagos que Dupont de Colombia realizó por concepto de la TESA entre enero y octubre de 2001, ello no constituye el daño antijurídico alegado, toda vez que dicho carácter no depende de esos pagos en sí mismos, ni de la declaración de inexequibilidad dispuesta por la Corte Constitucional respecto de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 20005.
Lo anterior, en virtud de que no se probó en el proceso que la sociedad demandante hubiera reclamado la devolución de las sumas que hoy considera pagadas sin fundamento jurídico, frente a lo cual debe destacarse que, como se ha dicho de forma reiterada por esta Sala6, para ello existe un procedimiento establecido en la ley, cuando el contribuyente considere que ha realizado un pago de lo no debido.
En este sentido, el Estatuto Tributario contempla lo siguiente: “Artículo 850. Devolución de saldos a favor. <Artículo modificado por el artículo 49 de la Ley 223 de 1995. El nuevo texto es el siguiente:> Los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias podrán solicitar su devolución. “La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá devolver oportunamente a los contribuyentes, los pagos en exceso o de lo no debido, que éstos hayan efectuado por concepto de obligaciones tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor (…)” (se destaca).
De modo que, en principio, la demandante debió tramitar ante la autoridad correspondiente la devolución del pago de lo no debido, exponiendo las razones que fundamentaban su solicitud, comoquiera que se trata del mecanismo establecido en nuestro ordenamiento jurídico para tal fin. En ese punto la autoridad administrativa hubiera podido analizar dicha situación y darle una respuesta respecto de la procedencia o no de la devolución, dependiendo de la interpretación que aquélla hiciera los efectos del fallo de inexequibilidad.
Sobre este punto específico, no existe la prueba de que Dupont de Colombia hubiera formulado alguna reclamación de reembolso de las sumas que pagó por concepto de la TESA ante la Dian, de lo cual puede interpretarse que renunció al derecho que tenía a tramitar dicha devolución. 4 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
SECCIÓN TERCERA. SUB SECCIÓN A. Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA. Bogotá D.C. veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 25000-23-26-000-2003-02127- 01(30212)R. 5 Este criterio fue expuesto por la Sala Plena de la Sección Tercera en sentencia del 27 de abril de 2017, proferida en el expediente 28.846, con ocasión de un caso similar al presente, en donde se reclamaba la declaración de responsabilidad patrimonial de la Nación-Congreso de la República, derivada de la inexequibilidad de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, mediante la cual se estableció la TESA. 6 Sentencias de la Sala Plena de la Sección Tercera del 27 de abril de 2017 (radicado 28.846) y de la Subsección “A” de la Sección Tercera del 10 de mayo de 2017 (radicados 26.689, 26.702 y 29.901).
Radicado: 05001-33-33-033-2016-00377-01 Medio de control de reparación directa Demandante: Condiseño Arquitectos S.A. Demandado: Nación – Congreso de la República y otros 13 (…) De modo que, si la demandante hubiera reclamado la devolución de lo que pagó por concepto de la TESA y la autoridad correspondiente le hubiera negado su solicitud, dicha circunstancia hubiera configurado la certeza de la consolidación del daño alegado y la hubiera habilitado para estimar como no debidos los pagos realizados por tal concepto.
Por esta razón y por otras más, en un caso con identidad de supuestos fácticos, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aseguró que no se encontraba acreditada la existencia de un daño personal y cierto (…). (…) Entonces, como el daño es la causa de la reparación y constituye el primer elemento o supuesto de la responsabilidad y en este caso –se reitera- no se probó, su ausencia torna innecesario el estudio de la imputación frente a la entidad demandada”.
Como lo indicó el Consejo de Estado en la providencia acabada de citar, la Sala no encuentra demostrado que la parte demandante hubiere solicitado a la Rama Judicial el reembolso por concepto de arancel judicial y, en esa medida, ante la eventual negativa de dicha entidad para acceder a lo pedido, se podría hablar de la configuración del presunto daño alegado, lo cual, se reitera, no ocurrió. Ahora, independiente de lo anterior, es importante tener en cuenta lo señalado por el Consejo de Estado en asuntos en los cuales se está ante la presunta responsabilidad por hecho del legislador, cuando una norma es declarada inexequible.
Al respecto, la citada Corporación en sentencia del 2 de agosto de 20247 señaló lo siguiente: “5) En principio, tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como la del Consejo de Estado son partícipes de esa tesis de decisión judicial, así por ejemplo, en sentencia del 26 de septiembre de 2002 la Sección Tercera del Consejo de Estado, expediente 44584, puso de presente que frente a tales situaciones jurídicamente no es factible aplicar en un caso concreto la denominada excepción de inconstitucionalidad con carácter retroactivo para sobre esa premisa predicar la causación de un daño antijurídico y, por esa vía, declarar la responsabilidad patrimonial del Estado, porque se desconocerían los efectos “ex nunc” y “erga omnes” propios del fallo de constitucionalidad.
A lo cual igualmente debe agregarse que la determinación del alcance y los efectos de los fallos de constitucionalidad le corresponde establecerlos, por mandato constitucional y desarrollo legal, al respectivo órgano a quien le ha sido confiado el ejercicio de dicho control, por manera que sobre este punto debe resaltarse, por una parte, que el juez de 7 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera - Subsección B. Bogotá DC, dos (2) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). Consejero ponente: Fredy Ibarra Martínez. Radicación: 25000-23-36-000-2015-03025-01 (67.324) Radicado: 05001-33-33-033-2016-00377-01 Medio de control de reparación directa Demandante: Condiseño Arquitectos S.A. Demandado: Nación – Congreso de la República y otros 14 la responsabilidad carece de competencia para hacerlo y, por otra, que retrotraer en un caso concreto los efectos de la decisión de inexequibilidad de la norma legal constituye una actuación no válida, porque se desconocerían los efectos ex nunc que el juez constitucional le otorgó a su decisión, los cuales no pueden ser cambiados ni modificados por el juez de la responsabilidad y, por lo tanto, se violaría el ordenamiento jurídico superior al cual está sometido el juez contencioso administrativo en su labor de administración de justicia según lo expresamente dispuesto en el artículo 230 constitucional, porque, si la decisión de inconstitucionalidad de la norma se retrotrae en el tiempo para aplicarla a situaciones consolidadas con antelación a la emisión y ejecutoria del fallo que declaró la inconstitucionalidad se trastocarían, indebidamente y sin competencia, los efectos en el tiempo de este, porque le haría producir efectos ex tunc; en otros términos, si el juez de constitucionalidad no moduló tales efectos significa, sencilla e inequívocamente, que validó o legitimó todo aquello que se ejecutó antes de su decisión. 6) Situación muy distinta acontece cuando el propio juez de control de constitucionalidad modula los efectos en el tiempo su decisión, en el sentido de determinar que serán “ex tunc”, es decir, hacia atrás, que se retrotraen al mismo momento de expedición de la norma, tanto como si nunca hubiese existido esta, evento el cual aquellos hechos producidos con antelación a la declaración de inexequibilidad de la norma legal no se validan ni legitiman, por el contrario, se revelan contrarios al ordenamiento jurídico y, por consiguiente, las afectaciones que por su aplicación hubiesen sufrido los ciudadanos resultan antijurídicas y, por ende, susceptibles de indemnización a cargo del Estado por el hecho de haber emitido y aplicado la norma.
En ese escenario, si el juez de constitucionalidad no dispone ni ordena dicha reparación, el camino queda totalmente despejado y allanado para solicitar dicha reparación ante el juez competente de la responsabilidad patrimonial del Estado, en nuestro caso el juez contencioso administrativo”. (Subraya fuera de texto) En consonancia con lo señalado por el Consejo de Estado en la citada providencia, considera la Sala que en el presente caso no se encuentra acreditado el primer elemento de responsabilidad, esto es, el daño antijurídico, toda vez que la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1653 de 2013 no implica, por sí misma, que el Estado deba reparar el daño, pues al no disponer la Corte Constitucional que la Sentencia C-169 de 2014 tendría efectos retroactivos, los pagos del arancel judicial realizados en vigencia de la citada ley, son hechos consolidados amparados por el principio de legalidad y de seguridad jurídica y, en esa medida, tal y como lo indicó la A Quo, mal haría la jurisdicción contenciosa administrativa en declarar la responsabilidad por dicha situación. Por lo expuesto, a juicio de la Sala no se encuentra demostrado el daño alegado por la parte demandante, razón por la cual, no hay lugar a acceder a lo pedido por la parte actora y, en esa medida, se confirmará el fallo de primera instancia. Radicado: 05001-33-33-033-2016-00377-01 Medio de control de reparación directa Demandante: Condiseño Arquitectos S.A. Demandado: Nación – Congreso de la República y otros 15 6.
Costas en primera instancia La apoderada de la parte demandante apeló la condena en costas y agencias en derecho impuesta por el juez de primera instancia, argumentando que no se debió efectuar dicha condena, toda vez que en el presente caso no se encontró probada la causación de las mismas. Al respecto, se tiene que el artículo 361 del Código General del Proceso establece que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.
En relación con la condena en costas, el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que, “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
En aplicación de la anterior remisión, se debe aplicar el artículo 365 del Código General del Proceso, el cual dispone: “ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
(…) 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.
Radicado: 05001-33-33-033-2016-00377-01 Medio de control de reparación directa Demandante: Condiseño Arquitectos S.A. Demandado: Nación – Congreso de la República y otros 16 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión.” (Subraya fuera de texto) En el presente caso, encuentra la Sala que las pretensiones de la parte actora no prosperaron, razón por la cual, en aplicación de lo dispuesto en el citado artículo sí había lugar a la condena en costas, motivo por el cual, no se revocará en este aspecto dicho fallo. 7.
Costas en segunda instancia De conformidad con lo establecido en los artículos 188 de la Ley 1437 de 2011 y 365 de la Ley 1564 de 2012, y teniendo en cuenta que no prosperó el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, se condenará en costas a esta parte en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA PRIMERA DE DECISIÓN- administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el JUZGADO TREINTA Y TRES (33) ADMINISTRATIVO ORAL ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN el once (11) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), de conformidad con lo expuesto en la presente providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas en esta instancia a la parte demandante, conforme se explicó en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase al Juzgado de origen Radicado: 05001-33-33-033-2016-00377-01 Medio de control de reparación directa Demandante: Condiseño Arquitectos S.A. Demandado: Nación – Congreso de la República y otros 17
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en el Acta núm. Los Magistrados. JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ (Salvamento parcial de voto) JORGE LEÓN ARANGO FRANCO SUSANA NELLY ACOSTA PRADA Radicado: 05001-33-33-033-2016-00377-01 Medio de control de reparación directa Demandante: Condiseño Arquitectos S.A. Demandado: Nación – Congreso de la República y otros 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA PRIMERA DE ORALIDAD Magistrado: John Jairo Alzate López Medellín, Referencia: Reparación directa Demandante: Condiseño Arquitectos S.A. Demandado: Nación – Congreso de la República y otros Radicado: 05001-33-33-033-2016-00377-01 SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Con el natural y acostumbrado respeto, manifiesto que salvo parcialmente el voto en la sentencia del proceso de la referencia, toda vez que, si bien estoy de acuerdo con la decisión de fondo, no comparto la posición de la Sala en relación con la condena en costas por las siguientes razones: El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
Del análisis de la anterior norma, es posible concluir que la condena en costas se compone de dos aspectos: uno objetivo y otro valorativo. El primero tiene que ver con el hecho de que en toda sentencia se debe decidir acerca de esta condena, mientras que el segundo hace relación al análisis que se debe hacer de la conducta de la parte al momento de determinar si se condena o no por dicho concepto.
Así mismo, aunque la citada norma solo hace referencia a la condena en costas a la parte demandante, una interpretación armónica de la misma lleva a concluir que la condena en costas en materia contenciosa solo opera para la parte actora cuando la demanda se Radicado: 05001-33-33-033-2016-00377-01 Medio de control de reparación directa Demandante: Condiseño Arquitectos S.A. Demandado: Nación – Congreso de la República y otros 19 presenta con manifiesta carencia de fundamento legal o cuando la parte demandada, en el curso del proceso, ejecuta maniobras dilatorias o que entorpecen el desarrollo del mismo.
La anterior posición se advierte en sentencia del 17 de noviembre de 20228, en la cual la Alta Corporación señaló lo siguiente: “Respecto a la condena en costas, La Subsección “B” de esta Corporación en Sentencia de 1.º de diciembre de 20169, manifestó lo siguiente: “En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso- administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o 8 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección B. Magistrado Ponente: César Palomino Cortés. Bogotá, D. C., 17 de noviembre de dos mil veintidós (2022). Radicado: 13001-23-33-000-2014-00136-01 (2624-2020) 9 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas.
Radicado: 05001-33-33-033-2016-00377-01 Medio de control de reparación directa Demandante: Condiseño Arquitectos S.A. Demandado: Nación – Congreso de la República y otros 20 se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP)” (Negrilla fuera de texto). Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe” (Subraya fuera de texto).
En providencia de la misma fecha10, el Consejo de Estado analizó los aspectos objetivo y valorativo de la condena en costas de la siguiente forma: “Por último, como el escrito de apelación la parte demandante solicitó que se condene a las costas, lo cual incluye la condena en costas impuesta; la Sala estima pertinente precisar que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibidem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. Así las cosas, se considera que conforme los documentos que obran en el expediente, si bien se comprobó el pago de gastos ordinarios, sobre la actividad efectivamente realizada por el abogado no se evidenció que haya realizado otro tipo de gastos para la parte demandada, ni conducta que comporte temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder no se condenará en costas a la entidad”.
En este sentido, es claro que al momento de decidir sobre la condena en costas, no es posible condenar en costas a la parte vencida en el proceso por el mero hecho de no tener un resultado favorable a sus intereses, sino que se debe verificar la causación de gastos ordinarios y la conducta del apoderado durante el trámite del proceso. Así, entonces, considero que en el presente caso no se debió condenar en costas a la parte vencida, al no haberse demostrado que el apoderado hubiere realizado actuaciones temerarias o dilatorias que dificultaren el curso normal del proceso, ni tampoco la 10 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección “B”. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Bogotá, D. C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintidós (2022). Radicación número: 23001-23-33-000-2016-00329-01 (3047 – 2019) Radicado: 05001-33-33-033-2016-00377-01 Medio de control de reparación directa Demandante: Condiseño Arquitectos S.A. Demandado: Nación – Congreso de la República y otros 21 causación de gastos ordinarios.
Se agrega que la sentencia se profiere en vigencia de la Ley 2080 de 2021, que establece que se debe valorar la conducta de las partes. Cordialmente, JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ MAGISTRADO