República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00108-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE LA TEBAIDA Jurisdicción Contencioso Administrativa TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA PRIMERA DE DECISIÓN Armenia, veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) MAGISTRADO PONENTE: LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Sentencia No. 254 TEMAS: COMPETENCIA DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES EN MATERIA PRESUPUESTAL – MODIFICACIÓN DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL – EXCEPCIÓN PARA MODIFICACIÓN DEL PRESUPUESTO DIRECTAMENTE POR EL EJECUTIVO INSTANCIA: ÚNICA1 Decide la Sala Primera de Decisión, en única instancia, el fondo del proceso en ejercicio del medio de control de REVISIÓN DE VALIDEZ, del ACUERDO 010 del 06 de septiembre de 2024 del Concejo Municipal de La Tebaida – Quindío, “POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONAN RECURSOS Y SE REALIZAN UNOS TRASLADOS AL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE LA TEBAIDA QUINDÍO PARA LA 1 Artículo 151 numeral 4 C.P.A.C.A. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00108-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE LA TEBAIDA Jurisdicción Contencioso Administrativa VIGENCIA 2024", y del DECRETO MUNICIPAL No. 140 del 1° de septiembre de 2024 proferido por el Alcalde Municipal de La Tebaida, Quindío, “POR MEDIO DEL CUAL SE LIQUIDAN UNOS RECURSOS ADICIONADOS Y SE REALIZAN UNOS TRASLADOS EN EL PRESUPUESTO DE LA VIGENCIA 2024 CONFORME EL ACUERDO MUNICIPAL No. 010 DEL 06 DE SEPTIEMBRE DE 2024". 1.
ANTECEDENTES 1.1. DEMANDA2 El Gobernador del Departamento del Quindío, por intermedio de apoderado judicial, presentó escrito solicitando declarar la invalidez parcial del ACUERDO 010 del 06 de septiembre de 2024 del Concejo Municipal de La Tebaida – Quindío, “POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONAN RECURSOS Y SE REALIZAN UNOS TRASLADOS AL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE LA TEBAIDA QUINDÍO PARA LA VIGENCIA 2024", y del DECRETO MUNICIPAL No. 140 del 1° de septiembre de 2024 proferido por el Alcalde Municipal de La Tebaida, Quindío, “POR MEDIO DEL CUAL SE LIQUIDAN UNOS RECURSOS ADICIONADOS Y SE REALIZAN UNOS TRASLADOS EN EL PRESUPUESTO DE LA VIGENCIA 2024 CONFORME EL ACUERDO MUNICIPAL No. 010 DEL 06 DE SEPTIEMBRE DE 2024" Lo anterior, al considerar que se evidencia la existencia de elementos que conllevan a señalar la inconstitucionalidad e ilegalidad parcial del artículo tercero contemplado en los actos administrativos objeto de estudio, ello en lo que respeta a la adición de recursos de la Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor, por cuanto dichos recursos se debieron adicionar por parte del señor alcalde de Tebaida (Q), mediante decreto como lo estipula el literal g del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, sin requerir autorización previa del Concejo.
Señala respecto del aparte de los actos administrativos bajo revisión que, en lo referente a la adición de recursos y traslados al presupuesto general de rentas y gastos del municipio de la Tebaida, se establece que dichas disposiciones se ajustan al ordenamiento jurídico de MANERA PARCIAL, dado que los recursos añadidos 2 Expediente Electrónico SAMAI, actuación 3, archivo Pdf Demanda.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00108-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE LA TEBAIDA Jurisdicción Contencioso Administrativa en el artículo tercero literal B. ESTAMPILLA DEPARTAMENTAL CENTRO DÍA, no son objeto de aprobación por parte del Concejo Municipal sino que deben adicionarse mediante decreto por parte del señor alcalde, ya que son recursos del orden departamental que son entregados a los municipios para cofinanciar proyectos de conformidad con lo establecido en el literal g del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, la Ordenanza de la Asamblea Departamental No. 022 del 16 de diciembre de 2020 y Ordenanza No. 01 del 23 de febrero de 2021.
Tales normas establecen de manera clara los casos en que es posible agregar recursos al Presupuesto de Ingresos y al Presupuesto de Gastos de un Municipio, por medio de Decreto cuando se tratan de recursos provenientes de las entidades Nacionales o Departamentales, que vayan a cofinanciar proyectos de destino específicos en los casos y/o servicios que determina la Ley.
El literal g del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, consagró como facultad de los alcaldes Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales. Agregó que, los recursos de origen departamental destinados a la Estampilla de Bienestar del Adulto mayor que se encuentran adicionados en el artículo tercero literal b de los plurinominados actos administrativos, tienen destino específico y están orientados a cofinanciar proyectos de los Centros vida o Centro día del adulto mayor y la dotación de centros de Bienestar o Centros de Protección social como lo establecen las ordenanzas de la Asamblea Departamental No. 022 del 16 de diciembre de 2020 y ordenanza 01 del 23 de febrero de 2021.
En tal sentido el alcalde del Municipio de la Tebaida tenía la facultad para agregar estos recursos mediante acto administrativo y no puede desprenderse de la atribución constitucional y legal que tiene en materia presupuestal para radicarla en la cabeza del Concejo.
1.2. TRÁMITE DEL PROCESO Durante el trámite del proceso se surtieron las siguientes etapas: • Presentación de la demanda: 16 de octubre de 20243. • Auto admite demanda: 16 de octubre de 20244. 3 Ídem, actuación 2, archivo Pdf Acta Reparto. 4 Ídem, actuación 6, archivo Pdf 23AutoAdmisorioDemanda. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00108-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE LA TEBAIDA Jurisdicción Contencioso Administrativa • Notificación demanda: 18 de octubre de 20245. • Aviso a la comunidad: 18 de octubre de 20246. • Fijación en lista: 23 de octubre al 06 de noviembre de 20247. • Concepto Ministerio Público: 30 de octubre de 20248. • Decreta pruebas: 07 de noviembre de 20249. • Paso a despacho: 15 de noviembre de 202410.
1.3. INTERVENCIÓN DEL MUNICIPIO DE LA TEBAIDA El municipio no se pronunció en esta instancia sobre las observaciones realizadas por el Gobernador del Departamento al Acuerdo 010 del 06 de septiembre de 2024 del Concejo Municipal de La Tebaida – Quindío, y del Decreto Municipal No. 140 del 1° de septiembre de 2024.
1.4. MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público delegado ante este Tribunal presentó concepto, oportunidad en la que puntualizó sobre el marco normativo para la revisión de validez de acuerdos, así como la competencia en materia presupuestal, y en particular las adiciones presupuestales por cofinanciación con entidades departamentales.
En cuanto al caso concreto expuso que, el Acuerdo está viciado de ilegalidad por fundarse en una interpretación errada de la facultad que tiene el Concejo para modificar el anexo de liquidación del presupuesto, que contraviene principios constitucionales y legales en esta temática, dado que el Concejo incurrió en una extralimitación de funciones al decretar adiciones presupuestales por Acuerdo sin límite de ningún tipo, pues el gasto público puede ser direccionado por el Alcalde Municipal sino afecta el monto global del presupuesto, como sería una cofinanciación. 5 Ídem, actuación 10, archivo Pdf Notificación Demandado y Ministerio Público. 6 Ídem, actuación 11, archivo Pdf Aviso Comunidad. 7 Ídem, actuación 12, archivo Pdf 028Fijación en lista. 8 Ídem, actuación 13, archivo Pdf 029Concepto Ministerio Público. 9 Ídem, actuación 15, archivo Pdf 32AutoDecretaPruebasPrescindePeriodo. 10 Ídem, actuación 19, archivo Pdf 035Paso a Despacho.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00108-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE LA TEBAIDA Jurisdicción Contencioso Administrativa En consecuencia, solicitó que al momento de emitir la providencia respectiva se declare la ilegalidad de los actos acusados por violación al principio de legalidad presupuestal.
2. ARGUMENTOS DE LA CORPORACIÓN
2.1. LOS PRESUPUESTOS PROCESALES DEL MEDIO DE CONTROL, DE LA DEMANDA Y DE SENTENCIA DE FONDO, JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA. En este punto y como condición para el pronunciamiento de fondo del proceso, se pronuncia el Tribunal sobre los presupuestos procesales atinentes al medio de control y la demanda, la jurisdicción y competencia, así como la capacidad para comparecer al proceso.
La Sala considera que los presupuestos procesales atinentes al medio de control y a la demanda se encuentran reunidos, existiendo demanda en forma a la luz de los artículos 118 a 120 del Decreto 1333 de 1986, en concordancia con los artículos 162 a 167 de la Ley 1437 de 2011, y fue ejercida dentro del plazo legal que establece el artículo 119 del decreto en mención, que dispone que el gobernador posee 20 días para la presentación de las observaciones, y en ese sentido se tiene que el Acuerdo objeto de revisión fue radicado el 13 de septiembre de 202411 y el plazo en mención fenecía el 15 de octubre de 2024, mientras que el día 15 de octubre de 2024 el Departamento del Quindío remitió auto de observación frente al Acuerdo 010 del 06 de septiembre de 2024 del Concejo Municipal de La Tebaida – Quindío, y el Decreto Municipal No. 140 del 1° de septiembre de 202412.
Respecto a la legitimación de la parte actora, se tiene que, corresponde al Gobernador revisar los actos de los Alcaldes Municipales, y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida su validez, conforme lo prevé el numeral 10, artículo 305 superior, en armonía con el numeral 8, artículo 94 del Decreto 1222 de 1986, y el numeral 8 del artículo 118 del Decreto 1333 de 1986.
La legitimación en la causa por pasiva igualmente se encuentra superada al ser la demandada quien expidió el acto que se revisa. 11 Ídem, actuación 4, archivo Pdf 5Anexos_3OFICIODEREMISIONID9. 12 Ídem, actuación 4, archivo Pdf 4Anexos_2AUTODEOBSERVACION. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00108-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE LA TEBAIDA Jurisdicción Contencioso Administrativa Finalmente, es competente esta Corporación para conocer, en única instancia, del presente medio de control, de acuerdo a lo consagrado en el artículo 151 numeral 3° del CPACA, al pretenderse la revisión de validez constitucional y legal de un Decreto Municipal.
En cuanto a los límites de la competencia de esta Corporación, están dados por los argumentos del solicitante y de manera concreta por las razones de derecho de la solicitud, sin que sea procedente un estudio general de legalidad del acto ya que cuando en ejercicio del control de legalidad o constitucionalidad se revisa un Decreto objetado por el Gobernador, el estudio que corresponde a la Corporación se limitará a las razones expuestas en la solicitud de invalidez, frente a los preceptos constitucionales o legales invocados y con los cuales se hace la confrontación de invalidez.
El presente medio de control no implica un análisis total ni oficioso del Decreto objeto de revisión, esto es, que comprenda todos los posibles motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, sean formales o materiales; razón por lo que se debe establecer con claridad los argumentos del actor, contenidos en el escrito de observación.
2.2. DE LOS ACTOS OBJETO DE REVISIÓN Consiste en el artículo TERCERO, literal B del Acuerdo 010 del 06 de septiembre de 2024 del Concejo Municipal de La Tebaida – Quindío “POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONAN RECURSOS Y SE REALIZAN UNOS TRASLADOS AL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE LA TEBAIDA QUINDÍO PARA LA VIGENCIA 2024", que a la letra dispone: “ACUERDO Nro. 010 (SEPTIEMBRE 06 DE 2024) “POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONAN RECURSOS Y SE REALIZAN UNOS TRASLADOS AL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE LA TEBAIDA QUINDÍO PARA LA VIGENCIA 2024” EL HONORABLE CONCEJO MUNICIPAL DE LA TEBAIDA QUINDÍO, en ejercicio de sus facultades Constitucionales y Legales, en especial las concedidas por los artículos 287 Numeral 3°, 313, 311, y 338 Constitucionales, y en la Ley 1551 de 2012, República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00108-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE LA TEBAIDA Jurisdicción Contencioso Administrativa ACUERDA: (…)
ARTÍCULO TERCERO: ADICIONAR al presupuesto de rentas y gastos del municipio de La Tebaida, Quindío para la vigencia 2024, recursos correspondientes a mayores valores recaudados de Destinación Específica por la suma de CIENTO VEINTINUEVE MILLONES NOVECIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS CON TREINTA Y CINCO CENTAVOS ($129.964.289.35), conforme la siguiente discriminación detallada en los literales que presiden, así: (…) B. ESTAMPILLA DEPTAL CENTRO DIA INGRESOS GASTOS (…).” Igualmente consiste en el artículo TERCERO, literal B del Decreto No. 140 del 09 de septiembre de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE LIQUIDAN UNOS RECURSOS ADICIONADOS Y SE REALIZAN UNOS TRASLADOS EN EL PRESUPUESTO DE LA VIGENCIA 2024 CONFORME EL ACUERDO MUNICIPAL No. 010 DEL 06 DE SEPTIEMBRE DE 2024", que a la letra dispone: “DECRETO No. 140 (septiembre 09 de 2024) República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00108-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE LA TEBAIDA Jurisdicción Contencioso Administrativa “POR MEDIO DEL CUAL SE LIQUIDAN UNOS RECURSOS ADICIONADOS Y SE REALIZAN UNOS TRASLADOS EN EL PRESUPUESTO DE LA VIGENCIA 2024 CONFORME EL ACUERDO MUNICIPAL No. 010 DEL 06 DE SEPTIEMBRE DE 2024" EL Alcalde Municipal de La Tebaida Quindío en uso de sus facultades, en especial las conferidas por el numeral 5 del Artículo 315 de la Constitución Política y el Decreto 111 de 1996 en concordancia con el Acuerdo 024 de diciembre 30 de 2022 y el Acuerdo 010 de septiembre 06 de 2024 y,
CONSIDERANDO
Que el Acuerdo 024 de 2022 “Por medio del cual se expide el Estatuto orgánico del Presupuesto del Municipio de La Tebaida y sus entidades descentralizadas” en el artículo 79 indica que le corresponde al Alcalde dictar el Decreto de Liquidación del Presupuesto General del Municipio. Que el citado artículo establece que el Decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto para el año fiscal respectivo.
Que de acuerdo con lo anterior y en concordancia con el artículo 209 de la Constitución Política, que señala que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de eficacia, economía y celeridad, le corresponde al Gobierno municipal ejercer la facultad conferida en el artículo 74 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y así garantizar la debida ejecución de los recursos contenidos en el Presupuesto General del Municipio.
Que el Honorable Concejo Municipal de La Tebaida, Quindío expidió el Acuerdo 010 de septiembre 006 de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONAN RECURSOS Y SE REALIZAN UNOS TRASLADOS AL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE LA TEBAIDA QUINDÍO PARA LA VIGENCIA 2024” Que en mérito de lo expuesto, el Alcalde de La tebaida, Quindío DECRETA: (…)
ARTÍCULO TERCERO: ADICIONAR al presupuesto de rentas y gastos del municipio de La Tebaida, Quindío para la vigencia 2024, los recursos correspondientes a mayores valores recaudados de Destinación Específica por la suma de CIENTO República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00108-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE LA TEBAIDA Jurisdicción Contencioso Administrativa VEINTINUEVE MILLONES NOVECIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS CON TREINTA Y CINCO CENTAVOS ($129.964.289.35), conforme la siguiente discriminación detallada en los literales que presiden, así: (…) B. ESTAMPILLA DEPARTAMENTAL PARA EL BIENESTAR DEL ADULTO MAYOR - CENTRO DIA MUNICIPAL EN INGRESOS EN GASTOS República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00108-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE LA TEBAIDA Jurisdicción Contencioso Administrativa (…).”
2.3. PROBLEMA JURÍDICO Le corresponde al Tribunal determinar: ¿Está afectada la validez del Acuerdo 010 del 06 de septiembre de 2024 del Concejo Municipal de La Tebaida – Quindío, por medio de los cuales se adicionan recursos, se realiza traslado y liquidan los mismos, dentro del presupuesto de rentas y gastos del Municipio de La Tebaida para la vigencia fiscal 2024, respectivamente, por quebrantar las normas que establecen la competencia en materia presupuestal, específicamente el literal g del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, la Ordenanza de la Asamblea Departamental No. 022 del 16 de diciembre de 2020 y Ordenanza No. 01 del 23 de febrero de 2021? A efectos de dar respuesta al anterior interrogante, la Corporación abordara el siguiente hilo temático: (i) La competencia de los Concejos Municipales en materia presupuestal; y (ii) Caso concreto.
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2.3.1. COMPETENCIA DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES EN MATERIA PRESUPUESTAL. ADICIÓN DEL PRESUPUESTO El numeral 5 del artículo 313 de la Constitución Política de Colombia establece que: “ARTICULO 313. Corresponde a los concejos (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas.” Además de lo anterior, el mismo constituyente en norma posterior estableció que ningún gasto público puede ejecutarse sino ha sido decretado por el Congreso, las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales, así: “ARTICULO 345.
En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.” (Negrilla de la Sala) Aunado a lo anterior, se encuentran los artículos 346 y 352 superiores en los cuales el constituyente siguió desarrollando el principio de legalidad en materia presupuestal, y en el artículo 353 indicó que éste también aplicaría para los entes territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto: “ARTICULO 346. <Inciso 1o. modificado por el artículo 3o. del Acto Legislativo 3 de 2011.
El nuevo texto es el siguiente:> El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.
En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.” República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00108-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE LA TEBAIDA Jurisdicción Contencioso Administrativa “ARTICULO 352.
Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.” “ARTICULO 353.
Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.” Igualmente, la Ley 136 de 1993 en su artículo 32 modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 establece que son atribuciones de los concejos, entre otras, dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.
Estando clara la competencia de los concejos municipales en lo que respecta al presupuesto, reitera la Sala que el Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”, constituye el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, al cual hace referencia el citado artículo 352 de la Constitución Política, siendo esta normativa, junto con las demás normas que reglamentan la materia, las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto.
En lo que comporta propiamente a la modificación del presupuesto, se destaca lo dispuesto por los artículos 79 a 84 ídem, así: “ARTÍCULO 79. Cuando durante la ejecución del presupuesto general de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (L. 38/89, art. 65).
ARTÍCULO 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (L. 38/89, art. 66;
L. 179/94, art. 55, incs. 13 y 17). República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00108-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE LA TEBAIDA Jurisdicción Contencioso Administrativa ARTÍCULO 81. Ni el Congreso ni el gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el presupuesto de rentas y recursos de capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones (L. 38/89, art. 67).
ARTÍCULO 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el contador general. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces. La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el jefe de presupuesto del órgano respectivo (L. 38/89, art. 68;
L. 179/94, art. 35).
ARTÍCULO 83. Los créditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo (L. 38/89, art. 69; L. 179/94, art. 36).
ARTÍCULO 84. De conformidad con lo establecido en la Constitución Política, cuando se declaren estados de excepción, toda modificación al presupuesto general de la Nación deberá ser informada al Congreso de la República, dentro de los ocho días siguientes a su realización. En caso de que no se encuentre reunido el Congreso, deberá informarse dentro de los ocho días de iniciación del siguiente período de sesiones (L. 179/94, art. 57).” De acuerdo con ello, la modificación del presupuesto general de la nación es facultad del congreso a petición del gobierno nacional, normativa aplicable igualmente a los entes territoriales; de allí que la facultad general de modificar el presupuesto municipal sea del concejo municipal, por iniciativa del ejecutivo municipal.
Sobre el particular la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado consideró: “2.3. Sobre las modificaciones al presupuesto anual: Por disposición constitucional, la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales que son, se regulan por la misma Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que compete dictar a República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00108-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE LA TEBAIDA Jurisdicción Contencioso Administrativa los concejos en ejercicio de la atribución conferida por el artículo 313, numeral 5º, superior, aplicando en lo pertinente "los principios y las disposiciones" establecidos en el Título XII de la Carta.
El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 1996, determina las reglas para las "modificaciones al presupuesto", como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: a). La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. b).
Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley. La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida.
En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c). Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan "traslados presupuestales internos".
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00108-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE LA TEBAIDA Jurisdicción Contencioso Administrativa Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión.”13 Como excepción a la regla anterior, la normativa en cita señala las modificaciones al presupuesto destinadas a atender gastos ocasionados por cuenta del decreto de un estado de excepción, oportunidad en la que las modificaciones presupuestales pueden ser realizadas directamente por el ejecutivo.
A lo anterior debe adicionarse lo contemplado en el literal g), artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, que contempla una facultad o competencia propia de los alcaldes municipales. La norma prevé: “ARTÍCULO 91.- Funciones. Modificado por el art. 29, Ley 1551 de 2012. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo.
Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.
Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes.” (Negrillas propias) Esta disposición prevé la facultad del alcalde de modificar mediante decreto el presupuesto, a fin de incorporar ingresos recibidos por cuenta de entidades del orden nacional, departamental o de cooperación internacional, cuya destinación sea de la cofinanciar proyectos.
Esto quiere decir que, para la modificación del presupuesto de rentas municipales para la adición de recursos de origen nacional, departamental o internacional destinada a cofinanciar proyectos, no se requiere de previa autorización del Concejo Municipal y la competencia en estos casos radica directamente en el Alcalde. 13 Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 05 de junio de 2008.
Radicación No. 1.889 11001-03-06-000-2008-0022-00. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00108-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE LA TEBAIDA Jurisdicción Contencioso Administrativa Basten las anteriores consideraciones, para entrar a revisar la validez de las normas señaladas.
2.4. CASO CONCRETO Advierte la Sala que mediante el Acuerdo 010 del 06 de septiembre de 2024, el Concejo Municipal de La Tebaida – Quindío realizó una modificación, tipo adición, al presupuesto de rentas y gastos del Municipio de La Tebaida, vigencia 2024, en particular en su artículo TERCERO, literal B adicionó recursos por concepto de la “ESTAMPILLA DEPTAL CENTRO DIA” por valor de $67.781.549,12.
Seguidamente el gobierno municipal de La Tebaida expidió el Decreto No. 140 del 09 de septiembre de 2024, mediante el cual el alcalde municipal, entre otras cosas, liquida los recursos adicionados mediante el Acuerdo 010 del 06 de septiembre de 2024, en particular en su artículo TERCERO, literal B liquidó los recursos adicionados por concepto de la “ESTAMPILLA DEPARTAMENTAL PARA EL BIENESTAR DEL ADULTO MAYOR - CENTRO DIA MUNICIPAL” por valor de $67.781.549,12.
Conforme el marco normativo y jurisprudencial expuesto en esta providencia, considera este Tribunal que el Concejo Municipal y el Alcalde Municipal de La Tebaida vulneraron las normas relativas a las facultades presupuestales, en particular los artículos 313 numeral 5, 352, y 353 de la Constitución Política, artículos 32 y 91 de la Ley 136 de 1994, modificados por el artículo 18 y 29, literal g) de la Ley 1551 de 2012, en la medida en que, en el caso concreto, la facultad para modificar el presupuesto municipal estaba en cabeza del Alcalde municipal de forma directa, sin requerir la intervención previa del Concejo Municipal, siendo esta una de las excepciones legales para la adición del presupuesto.
Lo anterior se contempla expresamente en el artículo 29, literal g) de la Ley 1551 de 2012, cuando quiera que el gobierno municipal quiera adicionar recursos de origen nacional, departamental o de cooperación internacional, destinados a cofinanciar proyectos. En el caso concreto se trata de la adición de recursos provenientes de la “ESTAMPILLA DEPARTAMENTAL PARA EL BIENESTAR DEL ADULTO MAYOR - CENTRO DIA MUNICIPAL”.
Para la determinación de la naturaleza de dichos recursos la parte actora alude a las ordenanzas de la Asamblea Departamental No. 022 del 16 de diciembre de 2020 y Ordenanza 01 del 23 de República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00108-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE LA TEBAIDA Jurisdicción Contencioso Administrativa febrero de 2021, las cuales si bien no fueron aportadas se consultaron en la gaceta departamental.
El artículo PRIMERO de la Ordenanza 022 del 16 de diciembre de 2020 prevé: “ARTÍCULO PRIMERO: Compílese y actualícese el Artículo Primero de la Ordenanza 011 de 2012, el cual quedará así: Emisión Estampilla y Fines: Ordénese la emisión y cobro de la Estampilla la cual se denominará “Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor del Departamento del Quindío”, como recurso de obligatorio recaudo cuya finalidad primordialmente es concurrir con las entidades territoriales en la construcción, instalación, mantenimiento, adecuación, dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar Social, Centros Vida o Dia y otras modalidades de atención y desarrollo de programas y servicios sociales dirigidos a las personas adultos mayores, en sus respectivas jurisdicciones.
ARTÍCULO SEGUNDO: Compílese y actualícese el Artículo Segundo de la ordenanza 011 de 2012, el cual quedará así: Destinación: La estampilla para el bienestar del adulto mayor del Departamento del Quindío, se destinará: 1. Setenta por ciento (70%), para la financiación de los Centros Vida. 2. Treinta por ciento (30%), para la dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano. (…).” Por su parte el artículo PRIMERO de la Ordenanza 01 del 23 de febrero de 2021 modificó el artículo segundo de la Ordenanza 011 de 2020, pero mantuvo la destinación allí consignada.
Conforme lo anterior se concluye que los recursos relacionados con la “ESTAMPILLA DEPARTAMENTAL PARA EL BIENESTAR DEL ADULTO MAYOR - CENTRO DIA MUNICIPAL” son de origen departamental y tienen una destinación específica para concurrir (cofinanciar), junto con las entidades territoriales todo lo relacionado con el funcionamiento de instalaciones dirigidas al adulto mayor.
Lo anterior implica que, a la hora de adicionarse el presupuesto de rentas y gastos del Municipio de La Tebaida, para la vigencia 2024, con la inclusión de los recursos República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00108-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE LA TEBAIDA Jurisdicción Contencioso Administrativa por concepto de “ESTAMPILLA DEPARTAMENTAL PARA EL BIENESTAR DEL ADULTO MAYOR - CENTRO DIA MUNICIPAL”, esa modificación debía realizarla el Alcalde de La Tebaida de forma directa, con base en la facultad prevista por el artículo 29, literal g) de la Ley 1551 de 2012, al tratarse de incluir un recurso de origen departamental y para cofinanciar proyecto con destinación específica, sin intervención del Concejo Municipal de La Tebaida, como equivocadamente se hizo en el Acuerdo 010 del 06 de septiembre de 2024 del Concejo Municipal de La Tebaida – Quindío, al estar el evento dentro de la excepción allí prevista.
Así las cosas, el artículo TERCERO, literal B del Acuerdo 010 del 06 de septiembre de 2024 del Concejo Municipal de La Tebaida – Quindío “POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONAN RECURSOS Y SE REALIZAN UNOS TRASLADOS AL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE LA TEBAIDA QUINDÍO PARA LA VIGENCIA 2024", y el artículo TERCERO, literal B del Decreto No. 140 del 09 de septiembre de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE LIQUIDAN UNOS RECURSOS ADICIONADOS Y SE REALIZAN UNOS TRASLADOS EN EL PRESUPUESTO DE LA VIGENCIA 2024 CONFORME EL ACUERDO MUNICIPAL No. 010 DEL 06 DE SEPTIEMBRE DE 2024", deberán declararse inválidos, por vulnerar lo establecido en los artículos 313 numeral 5, de la Constitución Política, artículos 32 y 91 de la Ley 136 de 1994, modificados por el artículo 18 y 29, literal g) de la Ley 1551 de 2002, tal y como lo solicitó el Gobernador del Quindío. EN MÉRITO DE LO EXPUESTO, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, FALLA:
PRIMERO: DECLÁRASE la invalidez del artículo TERCERO, literal B del Acuerdo 010 del 06 de septiembre de 2024 del Concejo Municipal de La Tebaida – Quindío “POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONAN RECURSOS Y SE REALIZAN UNOS TRASLADOS AL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE LA TEBAIDA QUINDÍO PARA LA VIGENCIA 2024", y del artículo TERCERO, literal B del Decreto No. 140 del 09 de septiembre de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE LIQUIDAN UNOS RECURSOS ADICIONADOS Y SE REALIZAN UNOS TRASLADOS EN EL PRESUPUESTO DE LA VIGENCIA 2024 CONFORME EL ACUERDO República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00108-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE LA TEBAIDA Jurisdicción Contencioso Administrativa MUNICIPAL No. 010 DEL 06 DE SEPTIEMBRE DE 2024" proferido por el Alcalde Municipal de La Tebaida, por los cargos analizados en esta sentencia.
SEGUNDO
COMUNÍQUESE la presente decisión al Alcalde Municipal de La Tebaida Quindío, y al Gobernador del Departamento del Quindío, para los fines que se estimen pertinentes.
TERCERO: En firme este fallo, CANCÉLESE la radicación y ARCHÍVESE el expediente, previa anotación en el sistema de información SAMAI. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala de Decisión de la fecha, tal y como consta en el acta Nº 035.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, Firmado Electrónicamente14 LUIS CARLOS ALZATE RÍOS JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO 14 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por los Magistrados LUIS CARLOS ALZATE RÍOS, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ y ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento se puede consultar en: https://samairj.consejodeestado.gov.co/