17001-33-33-003-2021-00166-02 Nulidad Sentencia. 211 Segunda Instancia 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, cinco (05) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) PROCESO No. 17001-33-33-003-2021-00166-02 CLASE NULIDAD ACCIONANTE CRISTIAN CAMILO LONDOÑO ECHEVERRI ACCIONADO ACUERDO MUNICIPAL NO.19 DEL 25 DE MARZO DE 2021 DEL MUNICIPIO DE VILLAMARÍA Procede la Sala Primera del Tribunal Administrativo de Caldas a dictar sentencia de segunda instancia, con ocasión del recurso de apelación interpuesto por el municipio de Villamaría, Caldas, contra el fallo que accedió a las pretensiones, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales el 15 de marzo de 2023, dentro del proceso de la referencia. PRETENSIONES La parte demandante solicitó: 1.
Que se declare la nulidad del acto administrativo nro. 19 del 25 de marzo de 2021 “Por medio del cual se aclara y ajusta algunos artículos del plan básico de ordenamiento territorial del municipio de Villamaría, Caladas, Acuerdo 070 de 2007 y manual de construcciones del municipio de Villamaría Acuerdo 088 de 2007”. 2. Que como consecuencia de la anterior declaratoria, se ordene dejar sin efectos el acto administrativo demandado, desde el momento en que fue proferido como si no hubiera existido ni producido efecto jurídico.
HECHOS 1. Señaló la parte demandante, que el Acuerdo 19 del 25 de marzo de 2021, modificó el Plan Básico de Ordenamiento Territorial (Acuerdo 70 de 2007) y el Manual de Construcciones del Municipio de Villamaría Caldas (Acuerdo 88 de 2007), sin competencia legal para hacerlo. 17001-33-33-003-2021-00166-02 Nulidad Sentencia. 211 Segunda Instancia 2 2.
Expuso que la Ley 388 de 1997, el Decreto 879 de 1998 incorporado en el 1077, el Decreto 1077 de 2015 y el Decreto 1232 de 2020 modificatorio del 1077, establecen y reglamentan los requisitos para la modificación del Plan de Ordenamiento Territorial (en adelante “POT”) y del Plan Básico de Ordenamiento Territorial (en adelante “PBOT”). 3.
Continua su relato, exponiendo que el Acuerdo 19 de 2021, modificó normas urbanísticas generales del Componente General, del Componente urbano y del Componente rural del Plan Básico de Ordenamiento Territorial y del Manual de Construcciones de Villamaría Caldas, contrariando lo descrito por el artículo 28 de la Ley 388 de 1997. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La demandante señaló como normas infringidas: Constitución Nacional, artículos 311, 313 Ley 388 de 1997 Ley 1454 de 2011 Los Decretos 1077 de 2015 y 1232 de 2020 Como argumentos de la violación señaló que, el acto administrativo demandado fue expedido de manera irregular, al considerar que la naturaleza del Plan de Ordenamiento Territorial y los requisitos legales para su adopción, modificación, o revisión por parte de las entidades territoriales, exigen una serie de requisitos de fondo y de forma, que limitan su función, e impiden que sea absoluta.
Estimó que el territorio es un elemento fundamental en el desarrollo de las actividades humanas, pues constituye el centro de interacción en donde tienen lugar, conviven y se cruzan personas, entidades, y relaciones de diverso tipo. Por esta razón, la Constitución Política de 1991 incluyó distintos principios, postulados y normas para su ordenación, dado que, en la planeación territorial, se encuentra comprometida la protección de derechos individuales como también la realización de derechos e intereses colectivos.
Consideró que, en línea con lo anterior, el artículo 9º de la Ley 388 de 1997 dispuso que fuera el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) el instrumento mediante el cual los concejos municipales reglamentaran los usos del suelo en sus jurisdicciones, y fijaran objetivos, metas, políticas, estrategias y normas, para el desarrollo del territorio. 17001-33-33-003-2021-00166-02 Nulidad Sentencia. 211 Segunda Instancia 3 Asimismo, manifestó que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, han manifestado en reiterada jurisprudencia, que la función atribuida expresamente a los Concejos municipales para reglamentar los usos del suelo no es absoluta, sino que está subordinada al cumplimiento de la Constitución y la ley.
El accionante estimó que las leyes que componen el marco jurídico del ordenamiento territorial en el país, y a las cuales se ha hecho referencia en apartados anteriores, exigen para la revisión y/o modificación del POT, un procedimiento análogo al de su aprobación. De donde resulta que las revisiones al POT deben estar sometidas al cumplimiento de lo dispuesto por los artículos, 4, 24, 25 y 28 de la ley 388 de 1997.
Consideró que contrario a lo manifestado por la administración municipal del Villamaría, Caldas, no existe ninguna norma ni fundamento jurídico que haga referencia a “ajustes menores" o “simples aclaraciones" del POT; mucho menos que, bajo este supuesto, permita que no se cumpla con los requisitos constitucionales y legales para la revisión y/o modificación del Plan de Ordenamiento del municipio.
En el mismo sentido, expone que, el parágrafo 4° del artículo 28, modificado por el artículo 2º de la Ley 902 de julio de 2004, consagra que las revisiones del POT deberán sustentarse en parámetros e indicadores de seguimiento relacionados con cambios significativos en las previsiones sobre población urbana. En resumen, considera que resulta más que probada la existencia de una manifiesta vulneración al debido proceso constitucional (artículo 29 CP.) y al debido proceso administrativo (artículo 3 CPACA).
Igualmente, indicó que con el Acuerdo nro. 19 de 2021, se vulnera el artículo 79 de la Constitución Política que garantiza la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarla; y se desconocen varios de los preceptos legales que conforman el marco normativo del ordenamiento territorial en el país, entre ellos los artículos 4, 22, 24.25, 28 y 29 de la Ley 388 de 1997 y los contenidos en el Título 2, Capítulo 1, Sección 1 del Decreto 1077 de 2015 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.
MUNICIPIO DE VILLAMARÍA: esgrimió que se opone a todas y cada una de las pretensiones incoadas en la demanda, teniendo en cuenta que el acto administrativo atacado se emitió por la autoridad con la competencia legal para hacerlo, y de accederse a las pretensiones de la acción se generaría con ellas una afectación al control urbanístico que despliega el 17001-33-33-003-2021-00166-02 Nulidad Sentencia. 211 Segunda Instancia 4 municipio en ejercicio de su función administrativa, poniendo en grave riesgo a los ciudadanos en virtud de la ausencia de dicho control.
Como argumentos de defensa propuso las excepciones que denominó: Modulación: esgrimió que la técnica de la modulación, desarrollada a partir del control de constitucionalidad de las leyes, permite que en el ejercicio de la judicatura exista un pronunciamiento diferente o intermedio a la declaración de validez de las normas (Constitucionalidad o nulidad) y permite por tanto fijar un alcance más allá de la constitucionalidad o legalidad de una norma, en cuanto i) al contenido y ii) en el tiempo.
Continúo indicando que, la modulación del contenido de las sentencias tiene múltiples manifestaciones, siendo una de las aplicaciones más comunes las sentencias interpretativas que fijan una o varias interpretaciones permitidas de la norma sujeta a control o bien, prohíben una o varias interpretaciones ilegales posibles de la misma. Necesidad de la aclaración del PBOT contenida en el Acuerdo 019 de 2021: Los Acuerdos 044 de 2000, 070 de 2007(modifica el PBOT) tenían vacíos que hacían difícil la actuación administrativa del municipio de Villamaría, Caldas, en cuanto a la regulación urbanística o no eran claras al momento de aplicar dichas reglas urbanísticas a los particulares.
En el caso de los “shut “de basura es estrictamente necesario ajustar las normas a los criterios de prevención de incendios (Decreto 1333 de 2020) lo que quieres decir que el gobierno municipal por intermedio del concejo buscaba brindar a la comunidad una reglamentación que protegiese su integridad física a partir de unas condiciones técnicas establecidas en la norma urbanística con las que no se contaba anteriormente.
En lo referente al artículo 7 del Acuerdo 019 de 2021, la necesidad se hacía más evidente toda vez que la norma aclarada, reñía directamente con las regulaciones que en la materia había establecido la autoridad ambiental, por eso se hacía imperiosamente necesario aclarar la norma en atención a los lineamientos dados por las normas vigentes.
Indebido juicio de ponderación: indicó que cuando se habla de un juicio de ponderación se refiere a una serie de principios que se enfrentan en la aplicación de una norma. El juicio de ponderación que presenta el demandante es débil y no muestra con claridad cuáles son los principios enfrentados. 17001-33-33-003-2021-00166-02 Nulidad Sentencia. 211 Segunda Instancia 5 El aparente juicio de ponderación presentado por el demandante no muestra de bulto una violación flagrante de la norma superior que logre derrumbar la presunción de legalidad del acto administrativo.
Sin embargo, si es posible establecer un juicio de proporcionalidad que logre demostrar la importancia y necesidad de las normas atacadas para preservar las funciones constitucionales asignadas a los Concejos Municipales para reglamentar el territorio y a los alcaldes para aplicar normas urbanísticas, todas ellas en el marco de la función administrativa.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia del 15 de marzo de 2023 accedió a las pretensiones de la demandante declarando la nulidad del acto administrativo demandado. Luego de transcribir la normativa y jurisprudencia referente al POT, indicó que el acto demandado, esto es el acuerdo nro. 19 del 25 de marzo de 2021 “por medio del cual se aclara y ajusta algunos artículos del plan básico de ordenamiento territorial del municipio de Villamaría, Acuerdo 070 de 2007 y manual de construcciones del municipio de Villamaría Acuerdo 088 de 2007”, lo que hizo fue modificar varias normas del Plan Básico de Ordenamiento Territorial, sin el lleno de los requisitos legales para que tal fin tuviera efectos jurídicos, transgrediendo la normatividad en que debía y deben fundarse este tipo de modificaciones, y sin pasar entre otras, por las etapas de concertación y socialización con los actores ciudadanos, políticos y ambientales que velan por la protección de la adecuada organización y distribución del territorio.
En la parte resolutiva de la sentencia se consignó:
PRIMERO: DECLÁRESE LA NULIDAD del acto administrativo contenido en el Acuerdo Municipal No.19 del 25 de marzo de 2021, “Por medio del cual se aclara y ajusta algunos artículos del plan básico de ordenamiento territorial del municipio de Villamaría, Acuerdo 070 de 2007 y manual de construcciones del municipio de Villamaría Acuerdo 088 de 2007”.
SEGUNDO: NEGAR la prosperidad de las excepciones de las excepciones propuestas por el Municipio de Villamaría, de conformidad con lo descrito en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: Sin condena en costas, por tratarse de un medio de control en el que se ventila el interés público. 17001-33-33-003-2021-00166-02 Nulidad Sentencia. 211 Segunda Instancia 6 CUARTO: En firme este fallo efectúense las comunicaciones del caso para su cabal cumplimiento (Inciso final, Art. 192 CPACA). Anótese en el Sistema Informático de Justicia XXI; cancélese la radicación del expediente y archívese.
QUINTO: Esta sentencia se notificará en los términos del artículo 203 del CPACA. RECURSO DE APELACIÓN Parte demandada: indicó que es claro que el acuerdo 19 del 25 de marzo de 2021, norma increpada, no pretendió “modificar” los acuerdos 70 de 2007 y 88 de 2007, sino que; pretendió aclarar unos errores de orden semántico, al interior de dichos cuerpos normativos que claramente dificultaba el accionar administrativo en materia de control urbano y los alcances que los ciudadanos pudiesen entender de la misma norma que regula el ordenamiento territorial en el municipio de Villamaría. Es por ello, que cuando se habla de necesidad de aclarar no es un mero capricho de la administración o un ejercicio abusivo contrario a la ley, es una actividad que se afinca en una necesidad puntual de aclarar y de corregir defectos gramaticales y semánticos que se presentaban en las normas que constituyen el plan de ordenamiento territorial del municipio.
Es por ello que, los medios exceptivos planteados por el municipio llevan a el juez a hacer un ejercicio subjetivo de interpretación y unos juicios de necesidad que deben ir más allá de un mero ejercicio objetivo de legalidad que puede constituirse en una limitación para el ejercicio ciudadano y el control urbano interior del municipio.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Conforme a la constancia secretarial obrante en el expediente digital de segunda instancia ubicado en SAMAI, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES La Sala no observa irregularidades procedimentales que conlleven a decretar la nulidad parcial o total de lo hasta aquí actuado, y procederá en consecuencia a fallar de fondo la litis.
Problemas jurídicos. ¿Hay lugar a declarar la nulidad del Acuerdo Municipal No.19 del 25 de marzo de 2021, “Por medio del cual se aclara y ajusta algunos artículos del plan básico de ordenamiento 17001-33-33-003-2021-00166-02 Nulidad Sentencia. 211 Segunda Instancia 7 territorial del municipio de Villamaría, Acuerdo 070 de 2007 y manual de construcciones del municipio de Villamaría Acuerdo 088 de 2007”?.
Para resolver lo anterior, deberá la Sala determinar si, los actos demandados son de aclaración de vacíos presentados por el PBOT del municipio de Villamaría Caldas, o es un acto de modificación y creación de nuevas normas jurídicas De ser un acto de simple aclaración del Pan Básico de Ordenamiento Territorial se deberá resolver: ¿Debía ser expedido respetando los lineamientos y parámetros requeridos por la ley para la expedición de Planes Básicos de Ordenamiento Territorial? Lo probado Al cartulario fueron allegadas las siguientes piezas procesales: • Acuerdo No. 019 del 25 de marzo de 2021, por medio del cual se aclara y ajusta algunos artículos del plan básico de ordenamiento territorial del municipio de Villamaría, acuerdo 070 de 2007 y manual de construcciones del municipio de Villa María acuerdo 088 de 2007. • Acuerdo No. 070 Por el cual se modifica el plan básico de ordenamiento territorial para el municipio de Villamaría Caldas. • Manual de construcciones para el Municipio de Villamaría. • Derecho de petición, dirigido por el accionante a varias entidades públicas. • Respuesta al derecho de petición, entregada por el municipio de Villamaría al accionante.
Marco normativo Respecto de los planes de ordenamiento territorial la Ley 388 de 1997 dispone: 17001-33-33-003-2021-00166-02 Nulidad Sentencia. 211 Segunda Instancia 8 ARTÍCULO 23.- Formulación de los planes de ordenamiento territorial.. En un plazo máximo de dieciocho (18) meses a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, las administraciones municipales y distritales con la participación democrática aquí prevista, formularán y adoptarán los planes de Ordenamiento Territorial, o adecuarán los contenidos de ordenamiento territorial de los planes de Desarrollo, de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley.
En lo sucesivo dentro de los seis (6) meses anteriores al vencimiento de la vigencia del plan de Ordenamiento, las administraciones municipales y distritales deberán iniciar el trámite para la formulación del nuevo plan o su revisión o ajuste. En la formulación, adecuación y ajuste de los planes de ordenamiento se tendrá en cuenta el diagnóstico de la situación urbana y rural y la evaluación del plan vigente.
PARÁGRAFO. - En los municipios en los cuales no se formulen los planes de ordenamiento dentro de los plazos previstos, las oficinas de planeación de los respectivos departamentos, podrán acometer su elaboración, quedando en todo caso los proyectos correspondientes sujetos a los procedimientos de concertación y aprobación establecidos en esta Ley.
Para la formulación correspondiente dichas oficinas podrán solicitar el apoyo técnico del Ministerio del Interior, el Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable, el Inurbe, el IGAC y el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, IDEAM, el Ingeominas y las áreas metropolitanas, para los casos de municipios que formen parte de las mismas.
Igualmente harán las consultas del caso ante las Corporaciones Autónomas Regionales o autoridades ambientales que tengan jurisdicción sobre esos municipios, en los asuntos de su competencia. Igualmente (SIC) las oficinas de planeación de los respectivos departamentos con el apoyo de las entidades nacionales deberán prestar asistencia técnica a los municipios con población inferior a treinta mil (30.000) habitantes en la elaboración del plan.
ARTÍCULO 24. - Instancias de concertación y consulta. El alcalde distrital o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces, será responsable de coordinar la formulación oportuna del proyecto del plan de Ordenamiento Territorial, y de someterlo a consideración del Consejo de Gobierno. En todo caso, antes de la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial a consideración del concejo distrital o municipal, se surtirán los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana, de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.
El proyecto de Plan se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente, a efectos de que conjuntamente con el municipio y/o distrito concerten los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, para lo cual dispondrán, de cuarenta y cinco (45) días; solo podrá ser objetado por razones técnicas y sustentadas en estudios. 17001-33-33-003-2021-00166-02 Nulidad Sentencia. 211 Segunda Instancia 9 En relación con los temas sobre los cuales no se logre la concertación, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible intervendrá con el fin de decidir sobre los puntos de desacuerdo, para lo cual dispondrá de un término máximo de treinta (30) días, contados a partir de la radicación de la información del proceso por parte del municipio o distrito quien está obligado a remitirla. 2.
Durante el mismo término previsto en el numeral anterior se surtirá la instancia de concertación con la Junta Metropolitana para el caso de planes de ordenamiento de municipios que formen parte de áreas metropolitanas, instancia que vigilará su armonía con los planes y directrices metropolitanas, en asuntos de su competencia. 3. Una vez revisado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales y metropolitanas, en los asuntos de su competencia, se someterá a consideración del Consejo Territorial de Planeación, instancia que deberá rendir concepto y formular recomendaciones dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes. 4.
Durante el período de revisión del plan por la Corporación Autónoma Regional, o la autoridad ambiental correspondiente, la Junta Metropolitana y el Consejo Territorial de Planeación, la administración municipal o distrital solicitará opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales y realizará convocatorias públicas para la discusión del plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales, expondrá los documentos básicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados y recogerá las recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del municipio, debiendo proceder a su evaluación, de acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del plan.
Igualmente pondrán en marcha los mecanismos de participación comunal previstos en el artículo 22 de esta Ley. Las administraciones municipales y distritales establecerán los mecanismos de publicidad y difusión del proyecto de plan de ordenamiento territorial que garanticen su conocimiento masivo, de acuerdo con las condiciones y recursos de cada entidad territorial.
PARÁGRAFO. - La consulta democrática deberá garantizarse en todas las fases del plan de ordenamiento, incluyendo el diagnóstico, las bases para su formulación, el seguimiento y la evaluación.
PARÁGRAFO 2. En los casos en que existan dos o más Autoridades Ambientales con jurisdicción en un municipio o distrito, se constituirá una mesa conjunta con el propósito de adelantar la concertación ambiental respetando en todo caso la jurisdicción y competencias de cada una de ellas, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, y en cumplimiento de los términos previstos en la presente ley.
Las disposiciones del presente artículo serán aplicables a los PBOT y EOT.
ARTÍCULO 25. - Aprobación de los planes de ordenamiento. El proyecto de plan de ordenamiento territorial, como documento 17001-33-33-003-2021-00166-02 Nulidad Sentencia. 211 Segunda Instancia 10 consolidado después de surtir la etapa de la participación democrática y de la concertación interinstitucional de que trata el artículo precedente, será presentado por el alcalde a consideración del concejo municipal o distrital, dentro de los treinta (30) días siguientes al recibo del concepto del Consejo Territorial de Planeación. En el evento de que el concejo estuviere en receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones extraordinarias.
Toda modificación propuesta por el concejo deberá contar con la aceptación de la administración.
ARTÍCULO 26. - Adopción de los planes. Transcurridos sesenta (60) días desde la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial sin que el concejo municipal o distrital adopte decisión alguna, el alcalde podrá adoptarlo mediante decreto A su turno el Decreto 4002 de 2004 establece: Artículo 6°. Modificación excepcional de normas urbanísticas.
De conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 388 de 1997, adicionado por el artículo 1° de la Ley 902 de 2004, la modificación excepcional de alguna o algunas de las normas urbanísticas de carácter estructural o general del Plan de Ordenamiento Territorial, que tengan por objeto asegurar la consecución de los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo definidas en los componentes General y Urbano del Plan de Ordenamiento Territorial, podrá emprenderse en cualquier momento, a iniciativa del Alcalde municipal o distrital, siempre y cuando se demuestren y soporten técnicamente los motivos que dan lugar a su modificación. La modificación excepcional de estas normas se sujetará en todo a las previsiones vigentes en el Plan de Ordenamiento Territorial, de acuerdo con la jerarquía de prevalencia de los componentes, contenidos y demás normas urbanísticas que lo integran.
Artículo 7°. Procedimiento para aprobar y adoptar las revisiones. Todo proyecto de revisión y modificación del Plan de Ordenamiento Territorial o de alguno de sus contenidos se someterá a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstas en los artículos 24 y 25 de la Ley 388 de 1997. Ante la declaratoria de desastre o calamidad pública, los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana del proyecto de revisión podrán ser adelantados paralelamente ante las instancias y autoridades competentes.
Artículo 8°. Adopción por decreto. Transcurridos noventa (90) días desde la presentación del proyecto de revisión del Plan de Ordenamiento Territorial o de alguno de sus contenidos al Concejo Municipal o Distrital sin que este la adopte, el Alcalde (SIC) podrá adoptarla por decreto. Artículo 9°. Documentos. El proyecto de revisión del Plan de Ordenamiento Territorial o de alguno de sus contenidos deberá 17001-33-33-003-2021-00166-02 Nulidad Sentencia. 211 Segunda Instancia 11 acompañarse, por lo menos, de los siguientes documentos y estudios técnicos, sin perjuicio de aquellos que sean necesarios para la correcta sustentación del mismo a juicio de las distintas instancias y autoridades de consulta, concertación y aprobación: a) Memoria justificativa indicando con precisión, la necesidad, la conveniencia y el propósito de las modificaciones que se pretenden efectuar.
Adicionalmente, se anexará la descripción técnica y la evaluación de sus impactos sobre el Plan de Ordenamiento vigente; b) Proyecto de Acuerdo con los anexos, planos y demás documentación requerida para la aprobación de la revisión; c) Documento de seguimiento y evaluación de los resultados obtenidos respecto de los objetivos planteados en el Plan de Ordenamiento Territorial vigente.
Conforme a la normativa en cita observa la Sala que visto el artículo 9.° de la Ley 388, el plan de ordenamiento territorial es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal o distrital; contiene un conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas para orientar y administrar el desarrollo físico y la utilización del suelo.
Los municipios o distritos deben formular el Plan de Ordenamiento Territorial, teniendo en cuenta las siguientes etapas1: Etapa preliminar2, que comprende un análisis de la factibilidad técnica, institucional y financiera y de los procesos participativos requeridos para la elaboración del plan; la identificación de los recursos y actividades necesarias para la elaboración del plan; la definición de los temas estratégicos y prioritarios de la proyección espacial de actividades en el territorio en función de la vocación del municipio o distrito, de conformidad con las políticas sociales y económicas definidas en el Plan de Desarrollo; y la formulación de la estrategia de articulación con el Plan de Desarrollo y otros planes sectoriales.
La autoridad competente debe obtener como resultados la cartografía, escenarios de ordenamiento del territorio para el futuro desarrollo del municipio o distrito y un documento síntesis de la primera valoración sobre el estado general de la información, los vacíos y las entidades responsables, así como las conclusiones que permitan una aproximación a los problemas y conflictos del ente territorial. 1 Artículo 22 del Decreto 879 de 1998.
Esta norma fue compilada por el Decreto 1077 de 26 de mayo de 2015, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio. 2 Artículo 23 Ibídem 17001-33-33-003-2021-00166-02 Nulidad Sentencia. 211 Segunda Instancia 12 Etapa de Diagnóstico3, la cual permite consolidar la imagen actual del territorio para confrontarlo con la imagen que se proyecte y formular adecuadamente el pronóstico general de desarrollo del municipio o distrito, en términos espaciales.
Incluye el análisis de la visión urbano-regional del municipio o distrito; las dimensiones del desarrollo territorial en lo urbano o rural, ambiental, económico, social, cultural e institucional; y los atributos o elementos estructurantes del territorio. La autoridad competente debe obtener como resultados la presentación del diagnóstico para cada uno de los temas, los planos técnicos y la percepción social de la visión urbano-regional, las dimensiones y los atributos, así como un documento síntesis.
Formulación del plan4. Comprende el proceso de la toma de las decisiones fundamentales acerca del ordenamiento del territorio, las cuales se traducen en el componente general y su contenido estructural, urbano y rural. Incluye acciones y actuaciones que deben ser incorporadas en el programa de ejecución. Los resultados de esta etapa son el documento técnico soporte, el documento resumen y el acuerdo que adopta el plan.
Implementación5, que comprende las acciones necesarias para hacer realidad los propósitos del Plan de Ordenamiento, respecto a las áreas financieras, de capacidad institucional, de desarrollo técnico y de capacidad de convocatoria y concertación. Evaluación y seguimiento6, que se desarrolla de manera permanente durante la vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial.
Ahora bien, conforme lo establecido en el artículo 24 de la Ley 388, el alcalde distrital o municipal es el responsable de coordinar la formulación oportuna del Plan de Ordenamiento Territorial y para la misma, es necesario que se surtan los trámites de concertación institucional y consulta ciudadana, así: ➢ El proyecto de plan se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente, para su aprobación en lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia y sólo podrá ser objetado por razones técnicas y fundadas en los estudios previos. 3 Artículo 24 Ibídem 4 Artículo 25 Ibídem 5 Artículo 26 Ibídem 6 Artículo 27 Ibídem 17001-33-33-003-2021-00166-02 Nulidad Sentencia. 211 Segunda Instancia 13 ➢ Se surtirá la instancia de concertación con la Junta Metropolitana para el caso de planes de ordenamiento de municipios que formen parte de áreas metropolitanas, instancia que vigilará su armonía con los planes y directrices metropolitanas, en asuntos de su competencia. ➢ Una vez revisado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales y metropolitanas, en los asuntos de su competencia, se someterá a consideración del Consejo Territorial de Planeación para que rinda concepto y formule recomendaciones dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes. ➢ Durante el período de revisión del plan por la Corporación Autónoma Regional, o la autoridad ambiental correspondiente, la Junta Metropolitana y el Consejo Territorial de Planeación, la administración municipal o distrital solicitará opinión a los gremios económicos y profesionales y realizará convocatorias públicas para la discusión del plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales; expondrá los documentos básicos del plan en sitios accesibles a todos los interesados; y recogerá las recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del municipio. ➢ La autoridad competente evaluará las recomendaciones y observaciones indicadas supra, de acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del plan, y pondrá en marcha los mecanismos de participación comunal. ➢ La consulta democrática deberá garantizarse en todas las fases del plan de ordenamiento, incluyendo el diagnóstico, las bases para su formulación, el seguimiento y la evaluación. ➢ Agotadas las etapas anteriores, la autoridad competente presentará el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial al Concejo municipal o distrital, dentro de los treinta (30) días siguientes al recibo del concepto del Consejo Territorial de Planeación. Además, es posible adelantar la revisión y ajuste de los contenidos de largo, mediano o corto plazo de los Planes de Ordenamiento Territorial, cuando esté vencido el término de vigencia de cada uno de ellos, según lo establecido en dichos planes7. 7 Artículo 5.º Decreto 4002 de 2004 17001-33-33-003-2021-00166-02 Nulidad Sentencia. 211 Segunda Instancia 14 Solución al problema jurídico Tesis: La Sala defenderá la tesis de que, el acto administrativo demandado modifica el Plan de Ordenamiento Territorial.
Conforme a las pruebas aportadas evidencia esta Sala que el acuerdo cuestionado dispuso: a) Artículo primero, dispuso modificar el numeral 8 del artículo 2 del Acuerdo 088 de 2007, sobre aislamiento posterior; b) Artículo segundo dispuso modificar el numeral 5.3 del parágrafo 3, artículo 76 del PBOT, en cuanto a las dimensiones de este; c) Artículo tercero dispuso modificar el artículo 257 del Acuerdo 088 de 2007, también en cuanto a elementos técnicos de aislamiento posteriores; d) Artículo cuarto, dispuso modificar el numeral 2 del parágrafo 1; el numeral sexto del parágrafo 2; el numeral 11 de la Sección de Urbanizaciones en ZRU y el numeral 7 del parágrafo 3; del artículo 76 del acuerdo 070 de 2007, PBOT, sobre aislamientos, alturas y otras disposiciones; e) Artículo cuarto, dispuso modificar el artículo 275 del Acuerdo 088 de 2007, sobre ascensores; f) Artículo sexto, dispuso modificar el artículo 56 del acuerdo 088 de 2007 sobre altura libre mínima y voladizos; g) Artículo séptimo, dispuso modificar el artículo 144 del acuerdo 070 de 2007, sobre densidades máximas y normas generales para la construcción en el área rural;
Conforme a lo anterior es claro para esta Sala contrario a lo considerado por el municipio de Villamaría el Acuerdo nro. 019 no aclara el POT ni el Acuerdo 088 de 2007, toda vez que es diáfano en indicar que modifica algunos de los artículos de los acuerdos en mención. En este punto debe la Sala indicar que aclarar y modificar no son sinónimos, por lo que, de conformidad con lo anterior, el acto demandado, acuerdo nro. 19 del 25 de marzo de 2021 “por medio del cual se aclara y ajusta algunos artículos del plan básico de ordenamiento 17001-33-33-003-2021-00166-02 Nulidad Sentencia. 211 Segunda Instancia 15 territorial del municipio de Villamaría, Acuerdo 070 de 2007 y manual de construcciones del municipio de Villamaría Acuerdo 088 de 2007”, lo que hizo fue modificar varias normas del Plan Básico de Ordenamiento Territorial.
Segundo problema jurídico De ser un acto de modificación del Pan Básico de Ordenamiento Territorial se deberá resolver: ¿Debía ser expedido respetando los lineamientos y parámetros requeridos por la ley para la expedición de Planes Básicos de Ordenamiento Territorial? Tesis: Al ser un acto por medio del cual se modifica el POT, su expedición debía seguir los lineamientos dispuestos para la aprobación del POT.
Encuentra la Sala que la modificación excepcional de alguna o algunas de las normas urbanísticas de carácter estructural o general del plan de ordenamiento territorial, que tengan por objeto asegurar la consecución de los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo definidas en los componentes General y Urbano, podrá emprenderse en cualquier momento, cuando se demuestren y soporten técnicamente los motivos que dan lugar a su modificación8.
De otro lado las revisiones de los planes de ordenamiento territorial, conforme a lo dispuesto en los numerales 4.º y 5.º del artículo 28 de la Ley 388, están sometidas al mismo procedimiento previsto para su aprobación y deberán sustentarse en parámetros e indicadores de seguimiento relacionados con cambios significativos en las previsiones sobre población urbana; la dinámica de ajustes en usos o intensidad de los usos del suelo; la necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de impacto en materia de transporte masivo, infraestructuras, expansión de servicios públicos o proyectos de renovación urbana; la ejecución de macro proyectos de infraestructura regional o metropolitana que generen impactos sobre el ordenamiento del territorio municipal o distrital, así como en la evaluación de sus objetivos y metas del respectivo plan.
A su turno el artículo 7 del Decreto 4002 de 2004 prevé que todo proyecto de revisión y modificación del Plan de Ordenamiento Territorial o de alguno de sus contenidos se 8 Artículo 6.º ibídem 17001-33-33-003-2021-00166-02 Nulidad Sentencia. 211 Segunda Instancia 16 someterá a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstas en los artículos 24 y 25 de la Ley 388 de 1997.
En este orden de ideas y de acuerdo a la normativa en cita es claro que el acto administrativo por medio del cual se le realice modificaciones al POT debe adelantarse con cada uno de los requisitos legales establecidos para la adopción de éste. Ahora bien, atendiendo lo probado dentro del cartulario, evidencia esta Sala de Decisión que la parte demandante logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo acusado porque: i) la parte demandada no acreditó que para la aprobación del Acuerdo nro. 019 de 2021 agotó las etapas legales tales como la concertación interinstitucional, la de consulta ciudadana, sumado a que al considerar el municipio de Villamaría que los actos demandados eran de simple aclaración, es diáfano que no se adelantó el trámite pertinente para la modificación del POT.
Así las cosas, y sin necesidad de mayores elucubraciones, la Sala confirmará la sentencia proferida, en primera instancia. Costas Pese a lo establecido en el artículo 188 del CPACA, reformado por la Ley 2080 de 2021, no se condenará en costas en esta instancia toda vez que no hubo actuación alguna de las partes que justifique su reconocimiento.
Es por lo expuesto que la Sala Primera de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales el 15 de marzo de 2023, dentro de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad instaura CRISTIAN CAMILO LONDOÑO ECHEVERRI contra el ACUERDO MUNICIPAL NO.19 DEL 25 DE MARZO DE 2021 DEL MUNICIPIO DE VILLAMARÍA SEGUNDO: SIN COSTAS EN ESTA INSTANCIA 17001-33-33-003-2021-00166-02 Nulidad Sentencia. 211 Segunda Instancia 17 TERCERO:
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión celebrada el 05 de diciembre de 2024, conforme acta nro. 073 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Constancia: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.