-Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 1 Tribunal Administrativo del Quindío Sala Tercera de Decisión Armenia, Quindío, ocho (08) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: Alejandro Londoño Jaramillo Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Departamento del Quindío Acto Acusado: Acuerdo 009 del 07 de julio de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Filandia, Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00092-00 005-2024-374 CONSIDERACIONES INICIALES Asunto Agotadas todas las etapas previstas para el trámite del medio de control de revisión de validez de acuerdo municipal, la Sala Tercera del Tribunal Administrativo del Quindío, procede a pronunciarse en única instancia sobre la validez del Acuerdo 009 del 07 de julio de 2024, proferido por el Concejo Municipal de Filandia: “Por medio del cual se fija el Plan Operativo Anual de Inversiones.
POAI del Municipio de Filandia (Quindío) vigencia 2024 armonizado con POAI inicial de esta vigencia”.
ANTECEDENTES La demanda1 La apoderada del Departamento del Quindío, radicó memorial formulando como única pretensión que se revisara la validez del Acuerdo 009 del 07 de julio de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Filandia Quindío, con fundamento en los siguientes: Hechos - El Concejo Municipal de Filandia, Quindío, expidió el Acuerdo 009 del 07 de julio de 2024: “Por medio del cual se fija el Plan Operativo Anual de Inversiones.
POAI del Municipio de Filandia (Quindío) vigencia 2024 armonizado con POAI inicial de esta vigencia”. 1 TAQ, Radicado No. 2024-00092, SAMAI, Índice 3 y 10, Demanda- Subsana Demanda. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Departamento del Quindío Acto Acusado: Acuerdo 009 del 07 de julio de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Filandia, Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00092-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 2 - La copia simple del mencionado acto administrativo fue recibida el 19 de julio de 2024, en la Oficina de Gestión Documental del Departamento del Quindío, bajo el consecutivo ID:75276, para su respectiva revisión de constitucionalidad y legalidad, competencia del señor Gobernador. - Tras realizar la respectiva revisión por parte de la Dirección Administrativa de Asuntos Jurídicos, Conceptos y Revisiones de la Secretaría Jurídica y de Contratación del Departamento del Quindío, se evidenció la existencia de elementos que conllevan a señalar la posible inconstitucionalidad e ilegalidad del acto administrativo objeto de estudio. - Una vez advertidas las mencionadas inconsistencias, relativas a vicios materiales y de procedimiento, se hizo necesario solicitar la revisión del Acuerdo por parte del Honorable Tribunal Administrativo del Quindío. 1.2.1.2 Fundamentos de derecho y concepto de violación.2 Indica que, conforme a lo establecido en los artículos 8° y 49 del Decreto 111 de 1996, el Plan Operativo Anual de Inversiones es un elemento del Sistema Presupuestal que se constituye en una herramienta articuladora de la planeación y el presupuesto.
Dice que, de esta manera, las metas previstas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo y en el Plan Financiero, se determinan dados los recursos disponibles para la financiación de programas y proyectos debidamente inscritos y evaluados en el Banco de Proyectos de Inversión, los cuales permiten priorizar la inversión pública, acorde con el Plan de Desarrollo, haciendo énfasis en el gasto e inversión social.
Manifiesta que, por su parte, el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) señalara los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas guardando toda concordancia con el Plan Plurianual de Inversiones del Plan de Desarrollo, procurando el logro de la eficiencia en la utilización de los recursos disponibles para garantizar o lograr la calidad del gasto público.
Sostiene que el POAI permite la programación de objetivos y metas establecidos en el plan de desarrollo departamental, municipal o distrital para cada vigencia fiscal, determinando los programas, subprogramas y proyectos de inversión por ejecutar en la vigencia al plan de acción; siendo necesario de una u otra forma destinar los recursos destinados a inversión precisando cada una de las fuentes de financiación del plan en especial las de destinación específica de inversión. Manifiesta que el Acuerdo No. 004 de 2018 "Por medio del cual se establece el Estatuto Orgánico de Presupuesto para el Municipio de Filandia-Quindío y sus 2 TAQ, Radicado No. 2024-00092, SAMAI, Índice 10 Subsana Demanda.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Departamento del Quindío Acto Acusado: Acuerdo 009 del 07 de julio de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Filandia, Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00092-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 3 Entidades Descentralizadas, se dictan otras disposiciones y se derogan los acuerdos No. 053 de 1999 y No. 018 de 2008", consagra en materia de El Plan Operativo Anual de Inversiones POAI: "( ) Articulo 10.
Plan Operativo Anual de Inversiones. El Plan Operativo Anual de inversiones-POAI, es el instrumento de priorización de las inversiones contempladas en el Plan Plurianual de Inversiones del Plan de Desarrollo Municipal. El Plan Operativo Anual de Inversiones, señalará los proyectos de inversión a ejecutar financiados o cofinanciados con recursos del Municipio y sus Entidades Descentralizadas, clasificados por sectores, órganos y programas y precisará las fuentes de financiación de la inversión. El Plan Operativo Anual de Inversiones deberá ser elaborado por los funcionarios responsables de los procesos de planeación y ser presentado al Consejo de Gobierno a más tardar el 10 de octubre de cada año y enviado luego a la Secretarla Administrativa y Financiera para su inclusión en el Proyecto de Presupuesto General del Municipio.
En el Proyecto de Acuerdo de Presupuesto el Plan Operativo Anual de Inversiones se detallará hasta el nivel de Subprogramas". (Subrayado y negrilla fuera de texto). Señala que, conforme a lo anterior, el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) es aprobado anualmente, conforme al Estatuto de Presupuesto Municipal, adoptado en los términos del Decreto 111 de 1996 por el Consejo de Gobierno (por Resolución o Decreto) o por el Consejo Municipal de Política Fiscal COMFIS, en la fecha establecida en dicho estatuto local, anterior a la presentación el Presupuesto y posterior a la aprobación del Plan Financiero.
Dice que para llevar a cabo la incorporación del POAI al proyecto de presupuesto, la dependencia de Hacienda, incluirá los respectivos programas y subprogramas en el proyecto de presupuesto general, en la parte correspondiente al presupuesto de gastos de inversión, siendo aprobado en forma definitiva como parte de dicho proyecto, pero presentado como anexo tal y como lo consagra la norma.
Argumenta que el Gobierno Departamental, en virtud de las estipulaciones contenidas tanto en el Decreto 111 de 1996, como en el Acuerdo Municipal No. 004 de 2018, considera que si el POAI del municipio no podía presentarse como un acto administrativo independiente sino como un documento anexo al Presupuesto General para su aprobación ante la Duma municipal, tal y como lo exige la norma, pues se estaría desnaturalizando su función dentro del Presupuesto del municipio y se le estaría atribuyendo una potestad a la Corporación que no ostenta, teniendo en cuenta la connotación y alcance que tiene un Plan Operativo Anual de Inversiones.
Señala que un documento como el POAI, no puede ser presentado ante el Concejo Municipal, sino que solo basta-con que sea aprobado por el Consejo Municipal de Política Fiscal del municipio. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Departamento del Quindío Acto Acusado: Acuerdo 009 del 07 de julio de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Filandia, Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00092-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 4 Intervenciones de las entidades relacionadas con la expedición del acto objeto de revisión y concepto del Ministerio Público.
Municipio de Filandia3 Señala que en el Acuerdo Municipal 004 de 2018 se presenta una antinomia entre los artículos 10 y 51, debiendo ser resuelta conforme lo establece el artículo 5 de la Ley 57 de 1887, esto es, al tratarse de una misma especialidad se debe preferir la disposición consignada en el artículo posterior, es decir, el artículo 51 que establece el trámite del Plan Operativo Anual de Inversiones que debe ser presentado por el alcalde municipal a consideración del Concejo Municipal.
Dice que, concordante con lo anterior, la Administración Municipal presentó el proyecto de acuerdo y este fue aprobado por el Concejo Municipal y que hoy es objeto revisión de validez, es decir el Acuerdo Municipal 009 del 07 de julio de 2024 del Honorable Concejo Municipal de Filandia, “POR EL CUAL SE FIJA EL PLAN OPERATIVO DE INVERSIONES -POAI DEL MUNICIPIO DE FILANDIA (QUINDÍO) VIGENCIA 2024 ARMONIZADO CON POAI INICIAL DE ESTA VIGENCIA”, es decir, respectando el trámite establecido en el artículo 51 del Acuerdo 004 de 2018. 1.2.3 Concepto del Ministerio Público4 El delegado del Ministerio Público ante esta Corporación, solicita que se declare la legalidad del Acuerdo No. 009 de 07 de julio de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Filandia.
Al respecto indica que no observa extralimitación alguna por parte del Concejo Municipal, al proferir el Plan de Desarrollo y el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) en dos acuerdos diferentes, pues la normativa superior no lo exige y para ambas decisiones la Duma Municipal tiene competencia, sin que se vislumbre transgresión al principio de economía procesal.
Señala que, para el caso que nos ocupa no se observa que, si se hubieran expedido el Plan de Desarrollo y el Plan de Operativo Anual de Inversiones, en un solo Acuerdo, la decisión hubiera sido otra y dichas inversiones se habrían alterado, por lo que considera que sería un vicio meramente accidental, si en gracia de discusión así se considera y como consecuencia, imposible de configurar una expedición irregular en el sub judice.
Manifiesta que, por el contrario, anular el acto administrativo acusado por el vicio accidental alegado, afectaría la economía procesal, pues habría que repetir todo un procedimiento para duplicar regulaciones que ya fueron emitidas con anterioridad. 3 TAQ, Radicado No. 2024-00092, SAMAI, Índice 29, Recibe memoriales online. 4 TAQ, Radicado No. 2024-00092, SAMAI, Índice 26, Recibe memoriales.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Departamento del Quindío Acto Acusado: Acuerdo 009 del 07 de julio de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Filandia, Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00092-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 5 Actuación procesal El medio de control de la referencia correspondió por reparto al Despacho del Magistrado sustanciador el 16 de agosto de 20245, siendo inadmitido por medio de auto de 20 de agosto de 20246.
La parte actora allegó memorial el día 04 de septiembre de 20247 subsanando los defectos indicados por esta Corporación, razón por la cual mediante auto de 20 de septiembre de 20248 la solicitud de revisión fue admitida. La fijación en lista del medio de control se surtió entre el 27 de septiembre hasta el 10 de octubre de 20249. Vencido el traslado anterior el proceso ingresó al despacho para lo pertinente, por lo que, en auto del 15 de octubre de 202410, dando aplicación al numeral segundo del artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 1986, se incorporaron como pruebas los documentos allegados por las partes, prescindiéndose del término probatorio.
CONSIDERACIONES FINALES Al tenor de los artículos 119, 120 y 121 del Decreto Ley 1333 de 198611 y 151 numeral 2 de la Ley 1437 de 201112, este Tribunal es competente para conocer el presente asunto en única instancia. Ahora bien, los presupuestos procesales de capacidad para ser parte, capacidad procesal y demanda en forma se encuentran cumplidos, sin que se observe irregularidad alguna en el trámite del proceso como tampoco la configuración de causal de nulidad procesal o de algún otro defecto que impida proferir decisión de fondo en el sub examine. 5 TAQ, Radicado No. 2024-00092, SAMAI, Índice 3, Reparto del proceso. 6 TAQ, Radicado No. 2024-00092, SAMAI, Índice 6 Auto inadmite demanda 7 TAQ, Radicado No. 2024-00092, SAMAI, Índice 10, Subsana demanda 8 TAQ, Radicado No. 2024-00092, SAMAI, Índice 19, Auto admisorio de la demanda 9 TAQ, Radicado No. 2024-00092, SAMAI, Índice 25, Fijación en lista 10 días. 10 TAQ, Radicado No. 2024-00092, SAMAI, Índice 31, Auto resuelve pruebas pedidas. 11 ARTICULO 119.
Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.
ARTICULO 120. El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.
ARTICULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: 1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.
Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno. 12 ARTÍCULO 151. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN ÚNICA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86.
El nuevo texto es el siguiente:> Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 2. De las observaciones que formulen los gobernadores de los departamentos acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones a los proyectos de ordenanzas, por los mismos motivos.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Departamento del Quindío Acto Acusado: Acuerdo 009 del 07 de julio de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Filandia, Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00092-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 6 Problema Jurídico.
La Sala encuentra que el problema jurídico a resolver se circunscribe a determinar si el Acuerdo No. 009 de 07 de julio de 2024 “Por medio del cual se fija el Plan Operativo Anual de Inversiones. POAI del Municipio de Filandia (Quindío) vigencia 2024 armonizado con POAI inicial de esta vigencia”, carece de validez, por cuanto fue expedido por el Concejo Municipal de Filandia como acto administrativo independiente, careciendo dicha corporación de competencia para ello y desnaturalizando su objeto dentro del presupuesto del municipio, pues bastaba que fuera aprobado por el Consejo Municipal de Política Fiscal del municipio, para adjuntarlo como anexo al proyecto de acto administrativo que contiene Presupuesto General del Municipio de Filandia para que de esta forma fuera aprobado por dicha Corporación de Elección Popular.
Desarrollo. Competencias de los Concejos Municipales en materia presupuestal. El Concejo Municipal fue consagrado por el constituyente de 1991 como una corporación político-administrativa elegida popularmente, la cual deberá existir en cada municipio con el fin de ejercer el control político sobre la administración municipal (Art. 312 CP).
Dentro de las funciones de los Concejos Municipales se encuentran las siguientes que resultan relevantes para el caso bajo estudio: i) adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas; ii) Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.
(numerales 2 y 5 Art. 313. C.P) En concordancia con lo anterior, se tiene que el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 establece como funciones de los Concejos, entre otras, “dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación”.
Ahora bien, el presupuesto ha sido reconocido por la Corte Constitucional13 como parte importante de la planeación de las entidades públicas. Se constituye en un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, hace efectivas las políticas públicas y particularmente, lleva a cabo una estimación anticipada de los ingresos, así como que se autorizan los gastos públicos que se han de ejecutar en el respectivo periodo fiscal. 13 Entre otras las sentencias C-685 de 1996 y C-685 de 1996, C-177 de 2002, C-077 de 2012 y C-292 de 2015 Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Departamento del Quindío Acto Acusado: Acuerdo 009 del 07 de julio de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Filandia, Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00092-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 7 Como instrumento de gobierno y control, se fundamenta, entre otros, en los principios de separación de poderes y legalidad, los cuales se expresan en los artículos 338 y 345 de la Constitución, que, al respecto, señalan lo siguiente: “Artículo 338.
En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos (…)”. “Artículo 345.- En tiempos de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.” (Destacado de la Sala) En sentido similar, el artículo 262 del Decreto 1333 de 1986 señala: “Artículo 262º.- No podrán hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas Departamentales o las municipales ni transferirse ningún crédito a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
(Artículo 207 de la Constitución Política).” (Destacado de la Sala) En materia de presupuesto también debe atenderse a los principios de universalidad, planeación, anualidad y legalidad. Al respecto la Corte Constitucional en sentencia C-337 de 199314 señaló: “(…) La sistematización implica, por lo menos, dos aspectos: en primer lugar, se sienta el principio del proceso presupuestal, es decir, un conjunto de actos coordinados que se dirigen a un mismo fin determinado y determinante, a la vez, de dichos actos; en segundo lugar, todo el proceso presupuestal se armoniza con el proceso de planeación, de tal manera que convergen, el uno y el otro.
Esa es la razón por la cual la Ley 38 de 1989, introduce un principio: el de planificación, que consiste en que, de conformidad con el artículo 9o. de la ley mencionada, el Presupuesto General de la Nación deberá reflejar los planes de largo, mediano y corto plazo. En consecuencia, para su elaboración se tomarán en cuenta los objetivos de los planes y programas de desarrollo económico y social, el plan financiero y el plan operativo anual de inversiones, y la evaluación que de éstos se lleve a cabo conforme a las disposiciones consagradas en el Estatuto Orgánico y en su reglamento.
Hay también otros presupuestos que consagra la Ley 38 de 1989. Ellos son el de la anualidad, el de universalidad, el de equilibrio presupuestal, el de programación integral y el de la inembargabilidad. En este orden de ideas, los principios consagrados en el Estatuto orgánico de presupuesto, son precedentes que condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que, al no ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo.
No son simples requisitos, sino pautas determinadas por la ley orgánica y determinantes de la ley anual de presupuesto (…)” (Destacado de la Sala) 14 Corte Constitucional, sentencia C- 337 del 19 de agosto de 1993, Rad. N° D-296, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Departamento del Quindío Acto Acusado: Acuerdo 009 del 07 de julio de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Filandia, Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00092-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 8 Sobre este tópico, el artículo 15 el Decreto 111 de 1996, dispone: “Artículo 15.
Universalidad. El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto (L. 38/89, art. 11; L. 179/94, art. 55, inc. 3º;
L. 225/95, art. 22).” Por su parte, la Constitución Política al abordar el campo de aplicación de la Ley Orgánica del Presupuesto: “Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.” “Artículo 353.
Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.” En efecto, el artículo 104 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el Decreto 111 de 1996, dispone que las entidades territoriales deberán ajustar las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto.
La norma señala: “Artículo 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación, y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto (L. 225/95, art. 32).” Lo que significa, que de acuerdo con el marco normativo que regula el presupuesto, las principales decisiones en dicha materia le corresponden o son asignadas a las corporaciones públicas, que son los órganos institucionales de mayor representación democrática al interior del Estado.
Sobre el Plan Operativo Anual de Inversiones. Como quedó establecido, el presupuesto es la herramienta principal de ejecución de los recursos económicos públicos y el instrumento de manejo de la política económica en sus distintos niveles territoriales, lo anterior está indicado con los planes de desarrollo, que deben reflejarse en el presupuesto y aquel, es parte importante de la contratación estatal.
En efecto, se encuentra que el artículo 339 de la Constitución Política de Colombia establece que el Plan Nacional de Desarrollo estará conformado por Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Departamento del Quindío Acto Acusado: Acuerdo 009 del 07 de julio de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Filandia, Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00092-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 9 una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional.
Establece la disposición en mención que en la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. Por su parte, consagra que el plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.
Finalmente, en cuanto a las entidades territoriales señala que éstas elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Además, que los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo.
Ahora bien, el Decreto 111 de 1996 “por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto" establece que el sistema presupuestal está constituido por un plan financiero, por un plan operativo anual de inversiones y por el presupuesto anual de la Nación. (Art. 6) Así mismo, establece dicha normativa que el plan financiero es un instrumento de planificación y gestión financiera del sector público, que tiene como base las operaciones efectivas de las entidades cuyo eje cambiario, monetario y fiscal sea de tal magnitud que amerite incluirlas en el plan.
Así mismo, señala que se tomará en consideración las previsiones de ingresos, gastos, déficit y su financiación, compatibles con el Programa Anual de Caja y las políticas cambiaría y monetaria. (Art. 7) Por su parte, se consagra que con base en la meta de inversión para el sector público establecida en el Plan Financiero, el Departamento Nacional de Planeación en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, elaborarán el Plan Operativo Anual de Inversiones.
Así mismo, se establece que este Plan, una vez aprobado por el CONPES será remitido a la Dirección General del Presupuesto Nacional para su inclusión en el Proyecto de Presupuesto General de la Nación. (Art 49) En cuanto al Plan Operativo Anual de Inversiones el artículo 8 establece: “ARTÍCULO 8o. El Plan Operativo Anual de Inversiones señalará los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas.
Este plan guardará concordancia con el plan nacional de inversiones. El Departamento Nacional de Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Departamento del Quindío Acto Acusado: Acuerdo 009 del 07 de julio de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Filandia, Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00092-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 10 Planeación preparará un informe regional y departamental del presupuesto de inversión para discusión en las comisiones económicas de Senado y Cámara de Representantes” Ahora bien, indica el artículo 13 ibidem que el Presupuesto General de la Nación deberá guardar concordancia con los contenidos del Plan Nacional de Desarrollo, del Plan Nacional de Inversiones, del Plan Financiero y del Plan Operativo Anual de Inversiones De igual forma se encuentra que el artículo 36 modificado por el artículo 336 de la Ley 2294 de 2023 establece: “ARTÍCULO 36. <Ver Notas del Editor> <Artículo modificado por el artículo 336 de la Ley 2294 de 2023.
El nuevo texto es el siguiente:> El presupuesto de gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión. Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que corresponderán a: la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada Ministerio, departamento administrativo y establecimientos públicos, una (1) para la Policía Nacional y una (1) para el Servicio de la Deuda Pública.
En el proyecto de presupuesto de inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversión, clasificados según lo determine el Gobierno. En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir gasto con destino al servicio de la deuda. (L. 38/89, art 23; L. 179/94, art. 16).” Lo anterior, permite inferir que el Plan Operativo Anual de Inversiones debe ser elaborado y aprobado con anterioridad al Presupuesto, para que pueda incluirse en este último los proyectos de inversión establecidos en aquel.
En efecto, se encuentra que el Decreto 2844 de 2010 por el cual se reglamentan normas orgánicas de presupuesto y del Plan Nacional de Desarrollo, estableció en el artículo 18 que “El Departamento Nacional de Planeación elaborará el Plan Operativo Anual de Inversiones para su aprobación el Consejo Nacional de Política Económica y Social.
Una vez aprobado por el CONPES, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público lo incluirá en el proyecto de Ley de Presupuesto General de la Nación, de conformidad con lo establecido por el artículo 28 de la Ley 152 de 1994, y por los artículos 8, 37 y 49 del Estatuto Orgánico del Presupuesto” Específicamente el Concejo Municipal de Filandia Quindío profirió el Acuerdo No. 004 de 28 de mayo de 2018 “Por medio del cual se establece el Estatuto Orgánico de Presupuesto para el Municipio de Filandia Quindío y sus entidades descentralizadas”15 consagrado en los artículos 10 y 51 lo siguiente: 15 https://www.filandia-quindio.gov.co/normatividad/acuerdo-n004-de-mayo-28-2018-por-medo-del-cual-se-establece Consulta realizada el 28 de octubre de 2024 a las 4:33 pm Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Departamento del Quindío Acto Acusado: Acuerdo 009 del 07 de julio de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Filandia, Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00092-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 11 “ARTÍCULO 10° PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES: El Plan Operativo Anual de Inversiones -POAI es el instrumento de priorización de las inversiones contempladas en el plan plurianual de inversiones del Plan de Desarrollo Municipal.
El Plan Operativo Anual de Inversiones señalará los proyectos de inversión a ejecutar financiados o cofinanciados con recurso del Municipio y sus entidades descentralizadas, clasificados por sectores, órganos y programas y precisará las fuentes de financiación de la inversión. El Plan Operativo Anual de Inversiones deberá ser elaborado por los funcionarios responsables (de los funcionarios responsables – sic) de los procesos de planeación y ser presentado al Consejo de Gobierno a más tardar el 10 de octubre de cada año y enviado luego a la Secretaría Administrativa y Financiera para su inclusión en el Proyecto de Presupuesto General del Municipio.
En el Proyecto de Acuerdo de Presupuesto el Plan Operativo Anual de Inversiones se detallará hasta el nivel de Subprogramas. ARTÍCULO 51° TRÁMITE Y APROBACIÓN DEL PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES: El Plan operativo anual de inversiones del municipio, deberá ser presentado por el alcalde municipal a consideración y aprobación del concejo municipal, en las sesiones del mes de noviembre.
PARÁGRAFO: En el evento que el Concejo municipal no aprueba el acuerdo sobre el plan anual de inversiones en las sesiones ordinarias correspondientes, conforme al presente artículo, el alcalde municipal podrá en la respectiva vigencia, y mediante decreto, motivar un acto administrativo y expedirlo de esta forma.” (Se descata en negrita) Teniendo en cuenta lo anterior, se procede a analizar el caso concreto.
Caso concreto. Se encuentra que, a través del Acuerdo No. 009 de 07 de julio de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Filandia, Quindío, se fijó el Plan Operativo Anual de Inversiones de dicho municipio para la vigencia 2024, describiéndose en él los proyectos de inversión por sectores, programas y subprogramas16. Dicho acuerdo fue sancionado por el alcalde del Municipio de Filandia el 09 de julio de 202417.
Se tiene que la Secretaría de Planeación del Departamento del Quindío emitió concepto técnico favorable indicando que el Acuerdo No. 009 de 2024 se encontraba acorde con la Ley 152 de 1994 y Decreto 111 de 1996.18 Así mismo, se emitió concepto financiero favorable por parte de contadora pública contratista de ese mismo ente territorial.19 Pese a lo anterior, aduce el Gobernador del Quindío que el Acuerdo No. 009 de 07 de julio de 2024 carece de validez, por cuanto fue expedido por el Concejo 16 TAQ 2024-00092 SAMAI índice 0004 Anexos- 5Anexos_03ACUERDOMUNICIPAL00(.pdf) NroActua 4 17 TAQ 2024-00092 SAMAI índice 0004 Anexos- 10Anexos_08SANCIONACUERDO009D(.pdf) NroActua 4 18 TAQ 2024-00092 SAMAI índice 0004 Anexos- 15Anexos_13CONCEPTOTECNICOPLA(.pdf) NroActua 4 19 TAQ 2024-00092 SAMAI índice 0004 Anexos- 16Anexos_14REVISIONFINANCIERA(.pdf) NroActua 4 Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Departamento del Quindío Acto Acusado: Acuerdo 009 del 07 de julio de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Filandia, Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00092-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 12 Municipal de Filandia a través de un acto administrativo independiente al Presupuesto General, careciendo dicha corporación de competencia para ello y desnaturalizando su objeto dentro del presupuesto del municipio, pues bastaba que fuera aprobado por el Consejo Municipal de Política Fiscal del municipio, para adjuntarlo como anexo al proyecto de acto administrativo que contiene el Presupuesto General del Municipio de Filandia, para que de esta forma fuera aprobado por dicha Corporación de Elección Popular.
Al respecto, debe indicarse que conforme a la normativa que se citó en acápites anteriores, puede deducirse que, en materia presupuestal: i) En primer lugar, se elabora el plan de desarrollo conformado por una parte general (propósitos y objetivos) y un plan de inversiones (presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución). ii) Luego, se crea el Plan Financiero (operaciones efectivas, ingresos, gastos, déficit, financiación) iii) Con base en la meta de inversión establecida en el Plan Financiero, se profiere el Plan Operativo Anual de Inversiones en el que se señalarán los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas. iv) Finalmente, en el Presupuesto, específicamente en el componente de inversión, se incluirán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversiones.
En ese sentido, se tiene que el Plan Operativo Anual de Inversiones se elabora con posterioridad al Plan de Desarrollo y con anterioridad al Presupuesto, luego los proyectos en él establecidos pasan a ser un componente del Presupuesto que deberá ser aprobado por el Concejo Municipal. En este punto, considera necesario precisar la Sala que la discusión en este proceso no está orientada a establecer si los proyectos establecidos en el POAI fueron o no incluidos como componente del presupuesto de gastos e inversiones, debiéndose aclarar además que para ello el acto administrativo que debía acusarse era ese último; ni tampoco que el POAI haya sido proferido en forma posterior al presupuesto de gastos e inversiones, pero en todo caso esto último tampoco se demostró. Aclarado lo anterior, de otro lado se encuentra que según lo establecido en el artículo 49 del Decreto 111 de 1996, así como el artículo 18 del Decreto 2844 de 2010 y extrapolándolo al Municipio de Filandia se podría inferir que la Secretaría de Planeación es quien elabora el Plan Operativo Anual de Inversiones y su aprobación está a cargo de las personas que manejen la política fiscal y presupuestal del mismo ente territorial, es decir, que, en principio, no sería necesario su aprobación por parte del Concejo Municipal.
Pero, observa la Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Departamento del Quindío Acto Acusado: Acuerdo 009 del 07 de julio de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Filandia, Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00092-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 13 Sala que, en todo caso, los proyectos en el POAI se incluyen como un componente del presupuesto de gastos e inversiones que finalmente debe ser aprobado por el Concejo Municipal.
Además, se encuentra que específicamente el Acuerdo No. 004 de 28 de mayo de 2018 “Por medio del cual se establece el Estatuto Orgánico de Presupuesto para el Municipio de Filandia Quindío y sus entidades descentralizadas”20 en su artículo 51 estableció que el Plan Operativo Anual de Inversiones del municipio, deberá ser presentado por el alcalde municipal a consideración y aprobación del concejo municipal.
De igual forma, encuentra la Sala que el Concejo Municipal es la corporación con mayor representatividad democrática, por lo tanto el rango, fuerza y valor de sus actos dentro del sistema normativo colombiano es la garantía del principio democrático, encontrándose además que tiene competencia para adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas y dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, por lo tanto, el hecho de que el Plan Operativo Anual de Inversiones haya sido aprobado por el Concejo Municipal en un acto administrativo independiente y que posteriormente los proyectos en él establecidos sean incluidos como componente del Presupuesto, no constituye un vicio de ilegalidad o inconstitucionalidad, pues dicha Corporación tiene competencia amplia en materia presupuestal.
Además, debe indicarse que, si el constituyente estableció que el Concejo Municipal es el encargado de aprobar el presupuesto del municipio, con mayor razón tiene competencia para aprobar el Plan Operativo Anual de Inversiones que finalmente pasará a ser un componente del mismo. En ese orden de ideas, se puede concluir que: i) no existe norma alguna que establezca que el Plan Operativo Anual de Inversiones deba ser aprobado de manera concomitante con el Plan de Desarrollo o con el presupuesto de ingresos y gastos del ente territorial, por el contrario la normatividad indica que dicho plan se elabora y aprueba con posterioridad al Plan de Desarrollo y con anterioridad al Presupuesto; ii) el Concejo Municipal tiene competencia para aprobar el Presupuesto y, por lo tanto, con mayor razón para aprobar el Plan Operativo Anual de Inversiones que es un componente del mismo, máxime cuando el Acuerdo No. 004 de 28 de mayo de 2018 “por medio del cual se establece el Estatuto Orgánico de Presupuesto para el Municipio de Filandia Quindío”, en su artículo 51, así lo establece.
Por lo anterior, se acoge el concepto del Ministerio Público y no se aceptan los argumentos de la Gobernación del Quindío, determinándose que el Acuerdo No. 009 de 07 de julio de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Filandia no carece de validez por los cargos que han sido formulados en este proceso. 20 https://www.filandia-quindio.gov.co/normatividad/acuerdo-n004-de-mayo-28-2018-por-medo-del-cual-se-establece Consulta realizada el 28 de octubre de 2024 a las 4:33 pm Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Departamento del Quindío Acto Acusado: Acuerdo 009 del 07 de julio de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Filandia, Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00092-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 14 En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar la validez del Acuerdo No. 009 de 07 de julio de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Filandia Quindío: “Por medio del cual se fija el Plan Operativo Anual de Inversiones.
POAI del Municipio de Filandia (Quindío) vigencia 2024 armonizado con POAI inicial de esta vigencia”, por lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Segundo: Comuníquese la presente providencia al Gobernador del Quindío, al presidente del Concejo Municipal de Filandia, Quindío y al Alcalde de dicho ente territorial. Tercero: En firme esta providencia, archívese el expediente previa anotación en la plataforma informática SAMAI.
Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión tal y como consta en el Acta N.º 39 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Magistrado LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN Magistrado LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado (Este documento fue firmado electrónicamente21. Usted puede consultar la providencia en el número de radicación en https//samairj.consejodeestado.gov.co) 21 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por los Magistrados Alejandro Londoño Jaramillo, Luis Carlos Marín Pulgarín y Luis Javier Rosero Villota.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento puede consultarlo en el enlace que antecede.