TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA CUARTA DE DECISIÓN M.P. LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN Armenia Quindío, ocho (08) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024). RADICACIÓN: 63001-3333-002-2022-00217-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JUAN GABRIEL CASTILLO CHAVARRÍA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA INSTANCIA: SEGUNDA ASUNTO: NULIDAD ACTOS JURISDICCIÓN COACTIVA – VALORIZACIÓN ARMENIA 0206-002-2024.
I. OBJETO DE DECISIÓN. Agotadas todas las etapas procesales correspondientes a esta instancia sin observar causal de nulidad que invalide lo actuado, decide la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia del 11 de abril de 20231 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES. 2.1. DEMANDA2: JUAN GABRIEL CASTILLO CHAVARRÍA, actuando a través de apoderada judicial y por medio de escrito de demanda solicitó se declare la nulidad de las Resoluciones i) nro. 0999 del 30 de marzo de 2021 -por medio de la cual se libró mandamiento de pago-, ii) nro. 1157 del 7 de septiembre de 2021 –mediante la cual se resolvieron las excepciones propuestas contra el mandamiento ejecutivo-, y iii) 6591 de fecha 2 de noviembre de 2021 -a través de la cual se resolvió un recurso de reposición en contra de la Resolución nro. 1157 del 7 de septiembre de 2021-.
A título de restablecimiento del derecho pretende que se declaren probadas las excepciones al mandamiento de pago, en especial las de i) prescripción de la obligación tributaria por concepto de valorización, e ii) indebido cobro de los intereses de financiación. De igual manera, solicitó la terminación y archivo del proceso administrativo tributario en contra del demandante.
Como hechos que soportan la demanda y que interesan al proceso afirmó, en síntesis, que el señor Juan Gabriel Castillo Chavarría es propietario del inmueble identificado con Nro. de ficha catastral 0107000001290801800000014 ubicado en el Municipio de Armenia Q. El día 30 de marzo de 2021 el Municipio de Armenia citó al demandante para la notificación personal del mandamiento de pago por cobro coactivo Nro. 0999 por concepto de contribución por valorización sobre el predio de su propiedad.
El 12 de agosto de 2021 el demandante presentó escrito de excepciones al mandamiento de pago invocando la prescripción de la acción de cobro e inexistencia del título ejecutivo por carencia de la obligación tributaria del hecho generador y por no causación de intereses de financiación. A través de la Resolución Nro. 1157 del 7 de septiembre de 2021 el Municipio de Armenia resolvió declarar no probadas las excepciones y 1 SAMAI.
Archivo 018SentenciaPrimeraInstancia(.pdf) NroActua 18 2 Samai. Archivo 002Demanda(.pdf) NroActua 1 RADICACIÓN: 63001-3333-002-2022-00217-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JUAN GABRIEL CASTILLO CHAVARRÍA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA INSTANCIA: SEGUNDA ordenó continuar con la ejecución. El 29 de septiembre de 2021 el demandante interpuso recurso de reposición contra la Resolución Nro. 1157 de 2021, el cual fue despachado desfavorablemente a través de Resolución nro. 6591 del 2 de noviembre de 2021.
2.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA3: Sostuvo el ente territorial que la fecha límite para el pago de la contribución por valorización fue el 30 de junio de 2016, momento a partir del cual empezó a correr el término de cinco (5) años para ejecutar el cobro de las obligaciones tributarias, por tanto el 1 de julio de 2021 debió ser la fecha en la que operaba la prescripción de las mismas, sin embargo, con ocasión de la declaratoria de emergencia por el Covid 19 y el Decreto Legislativo Nro. 0491 del 18 de marzo de 2020, el Municipio de Armenia dispuso el aislamiento preventivo y suspendió los términos a través de los Decretos Nros. 142 y 161 de ese año, incluyendo los de caducidad, prescripción y firmeza, mismos que estuvieron suspendidos hasta el 24 de agosto de 2020; por tanto, afirmó que el término de prescripción se extendió hasta el 1 de diciembre siguiente, interrumpiéndose con la notificación del mandamiento de pago realizado antes de esa fecha.
Propuso como excepciones de fondo: “Indebida formulación de los cargos, el presente litigio versa sobre la legalidad del Acuerdo 062 de 2016” y “Legalidad de los actos, la acción de cobro no ha prescrito y los actos administrativos que la sustentan son legales”. 2.3 SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA4: El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia en decisión del día 11 de abril de 2023 resolvió negar las pretensiones de la demanda con fundamento en que: “( ) la prescripción de los términos fue interrumpida desde el 24 de marzo de 2020 hasta el 24 de agosto del mismo año, es decir cinco meses, los que deben descontarse para efectos de establecer lo referente a la prescripción alegada; para este caso la primera cuota no prescribiría el primero (1) de julio de 2021, sino cinco meses después, es decir, hasta el 1 de diciembre de 2021, y así para el resto de cuotas pendientes de pago.
Por ello, la notificación del mandamiento de pago el 22 de julio de 2021, se efectúo dentro del término de ley. Conforme a lo anterior, la excepción de prescripción no está llamada a prosperar ( ) Por su parte, mediante la Resolución nro. 003 del 9 de noviembre de 2015, el Consejo Municipal de Valorización en su artículo 9 fijó las fechas para los pagos por cuotas, y señaló dos tipos de intereses, unos de financiación y otros moratorios.
Así las cosas, existe un interés de financiación para quien optara por pagar mediante la modalidad de 60 cuotas y por otro lado, un interés moratorio para quienes al cabo de tres meses vencidas no hubieren pagado. De las disposiciones citadas, se colige que existe sustento legal para el cobro de los intereses antes mencionado, y por tanto la discusión planteada por el demandante sobre la legalidad de los actos administrativos que fijaron estos intereses, así como los fundamentos de los plazos otorgados para su pago, debió formularse a través del recurso de reconsideración frente al cobro efectuado de la contribución de valorización, pues en el proceso de cobro coactivo, al igual que un ejecutivo, no es posible hacerlo, pues son actos que se encuentran en firme ( )”.
2.4. RECURSO DE APELACIÓN5: en resumen, indicó que el Juez de Primera Instancia efectuó un inadecuado análisis de las normas aplicables al caso concreto, razón por la cual, a la postre, se negaron las pretensiones de la demanda. Para soportar dicha afirmación, aseveró que: la obligación tributaria de contribución por valorización se hacía exigible a partir del 09 de abril del 2016, es decir, que el término de prescripción del derecho de acción para el cobro de la obligación tributaria empezaba a contabilizarse a partir de fecha (09 de abril de 2016) que a consideración del Juzgado de Primera Instancia fue extendida en virtud de la Acuerdo 062 del 10 de abril de 2016, la cual modificó el artículo 22 del Acuerdo Municipal 020 del 23 de octubre de 2014 en el sentido de otorgar mayor término para el descuento por pronto pago, argumento que para la apelante no 3 SAMAI.
Archivo 10_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda(.pdf) NroActua 8 4 SAMAI. Archivo 018SentenciaPrimeraInstancia(.pdf) NroActua 18 5 SAMAI. Archivo 26_MemorialWeb_Recurso(.pdf) NroActua 20 RADICACIÓN: 63001-3333-002-2022-00217-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JUAN GABRIEL CASTILLO CHAVARRÍA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA INSTANCIA: SEGUNDA resulta procedente en el sentido de que, si bien es cierto con el Acuerdo 062 del 10 de abril de 2016 extendió el plazo para el descuento por pronto pago de la contribución por valorización, lo cual en su momento resultó ser beneficioso para los contribuyentes que pretendían aprovechar este descuento, el referido acuerdo no tuvo la capacidad de cambiar la fecha de exigibilidad de la obligación tributaria, considerando que el Acuerdo 062 fue expedido el 10 de abril de 2016, fecha en la cual, ya había empezado a correr el término de prescripción del derecho de cobro del obligación tributaria, pues tal y como se indicó anteriormente este empezó el 09 de abril de 2016, por lo que la única manera en que se podía cambiar la fecha de prescripción de la acción de cobro era a través de la interrupción del término de prescripción, el cual se encuentra expresamente regulado por el artículo 818 del Estatuto Tributario.
También añadió que, si en gracia de discusión se tuviera que los Decretos 142 y 161 de 2020 suspendieron los términos de las actuaciones administrativas del ente territorial, dicha suspensión también debió haberse aplicado a la causación de intereses de financiación por el mismo término en favor del contribuyente como deudor, lo que conlleva a la reliquidación de la obligación disminuyendo los intereses de financiación por los mismo 5 meses.
Por lo anterior, solicitó revocar la decisión de primera instancia.
2.3. TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN: Una vez proferida la sentencia de primera instancia, la parte demandante apeló la decisión dentro del término oportuno, por lo que se concedió el recurso el 13 de julio de 20236. Una vez sometido a reparto, el proceso correspondió a este Despacho y mediante auto del día 07 de septiembre de 2023 se admitió el recurso de apelación. Según informe secretarial7 las partes no allegaron pronunciamiento en segunda instancia y el Ministerio Público guardó silencio.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA. 3.1. COMPETENCIA: Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, conforme a lo dispuesto en los artículos 153 –competencia de los Tribunales en segunda instancia-, el artículo 243 –la sentencia es susceptible del recurso de alzada-, y la disposición normativa 247 – sobre el trámite de la apelación-.
Del mismo modo, precisa la Sala Cuarta de Decisión que la definición en segunda instancia del recurso de apelación debe circunscribirse a los reparos concretos efectuados por la parte 6 SAMAI. Archivo 023ConcedeRecursoDeApelacion(.pdf) NroActua 22 7 SAMAI. Archivo 008PasoaDespacho(.pdf) NroActua 10 RADICACIÓN: 63001-3333-002-2022-00217-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JUAN GABRIEL CASTILLO CHAVARRÍA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA INSTANCIA: SEGUNDA recurrente8 a la decisión de primera instancia, según lo descrito en los artículos 3209 y 32810 del CGP, aplicables por remisión dispuesta en el artículo 30611 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
Igualmente, se considera que los presupuestos procesales de oportunidad en la interposición del recurso de apelación12, su debida concesión en el efecto suspensivo13 y su admisión14, así como la facultad de la apoderada judicial para proceder en la interposición de la alzada15, se encuentran reunidos, sin que existan causales de nulidad que invaliden lo actuado, aunado al estudio de oportunidad del medio de control y legitimación que seguidamente se efectuará.
3.2. OPORTUNIDAD DEL MEDIO DE CONTROL Y LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA: Evidencia la Sala que en el caso examinado no operó el fenómeno de la caducidad, pues se pretende la declaratoria de nulidad de las Resoluciones i) nro. 0999 del 30 de marzo de 2021 -por medio de la cual se libró mandamiento de pago-, ii) nro. 1157 del 7 de septiembre de 2021 –mediante la cual se resolvieron las excepciones propuestas contra el mandamiento ejecutivo-, y iii) 6591 de fecha 2 de noviembre de 2021 -a través de la cual se resolvió un recurso de reposición en contra de la Resolución nro. 1157 del 7 de septiembre de 2021-.
Ésta última fue notificada, como pudo probarse, el 08 de noviembre de 202116, por lo que el plazo máximo para radicar la demanda venció el 09 de marzo de 2022, y el 08 de marzo de 2022 se radicó la demanda17; por lo que la misma fue radicada en debida forma de conformidad con lo indicado en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA18.
En el caso examinado y en punto de la legitimación en la causa por activa, se tiene que la demanda se circunscribe al acto administrativo proferido en relación con un predio de propiedad del demandante, de allí que le asista todo el interés en acudir a este proceso y se 8 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA.
C.P: MAURICIO FAJARDO GOMEZ Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de dos mil diez (2010) Radicación número: 73001-23-31-000-1998-03901-01(17605). “(…) se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial –en este caso la que contiene una sentencia–, por lo cual corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, con sus propias consideraciones, para efectos de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se plantean ante la segunda instancia. Lo anterior de conformidad con lo establecido en la parte inicial del artículo 357 del C. de P. C. En este orden de ideas, resulta claro que para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo, razón por la cual la jurisprudencia nacional ha sostenido que “las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo.
Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum’”. Así pues, cuando la ley lo exija, el recurrente debe señalar en forma oportuna, esto es dentro de los términos establecidos por la ley, tanto los asuntos o aspectos que considere lesivos de sus derechos, como también justificar las razones de su inconformidad, a las cuales deberá ceñirse el juez.
La exigencia legal de que el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia deba sustentarse no es, en consecuencia, una simple formalidad irrelevante para el proceso, por lo cual su inobservancia acarrea la declaratoria de desierto y, por contera, la ejecutoria de la providencia que se recurre (artículo 212 C.C.A.)”. 9 “Artículo 320.
Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71.” 10 “Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” 11 “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. 12 SAMAI.
Archivo 26_MemorialWeb_Recurso(.pdf) NroActua 20 13 SAMAI. Archivo 023ConcedeRecursoDeApelacion(.pdf) NroActua 22 14 SAMAI. Archivo 004AutoAdmiteApelación(.pdf) NroActua 5 15 Samai. Archivo 003AnexosDemanda(.pdf) NroActua 1 16 Samai. Archivo 003AnexosDemanda(.pdf) NroActua 1. Fl. 71. 17 Samai. Archivo 001CorreoOficinaJudicial(.pdf) NroActua 1 18 “ARTÍCULO 164.
OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: (…)2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;
(…)”. RADICACIÓN: 63001-3333-002-2022-00217-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JUAN GABRIEL CASTILLO CHAVARRÍA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA INSTANCIA: SEGUNDA encuentre acreditado este requisito, luego que se encuentra en discusión el reconocimiento de un derecho subjetivo en cabeza suya.
En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva, la entidad demandada fue quien expidió los actos administrativos demandados, por lo que también se halla cumplido este presupuesto. 3.3. Cuestión previa. Antes de determinar los problemas jurídicos a resolver, con ocasión del recurso de alzada, se hace necesario aclarar que, respecto de uno de los actos acusados, no es posible efectuar pronunciamiento alguno. Al respecto se tiene que, la parte actora, pretende que esta Jurisdicción declare la nulidad del mandamiento de pago nro. 0999 del 30 de marzo de 2021, sin embargo, dicho acto no es susceptible de control, como pasará a explicarse.
En efecto, se tiene que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 101 del CPACA: “(…) Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito.
( )” (Negrillas fuera de texto) Por su parte, el artículo 835 del Estatuto Tributario, preceptúa que: “(…) Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución ( )” (Negrillas fuera de texto) De lo anterior es factible concluir que, de todas las decisiones proferidas al interior del proceso de cobro coactivo, las únicas susceptibles de ser controladas por esta Jurisdicción son: i) la que resuelve las excepciones, ii) la que ordena seguir adelante con la ejecución y, iii) la que liquida el crédito, con las que resuelven los recursos interpuestos en sede administrativa, contra tales decisiones.
En ese orden de ideas, para esta Sala es claro que, respecto del Mandamiento de Pago nro. 0999 del 30 de marzo de 2021 existe falta de jurisdicción y, en consecuencia, se modificará la sentencia de primera instancia en ese sentido, para efectuar dicha declaratoria.
3.4. PROBLEMA JURÍDICO Y METODOLOGÍA PARA RESOLVER. Corresponde a la Sala Cuarta de Decisión resolver el siguiente problema jurídico: ¿Debe revocarse la sentencia proferida el 11 de abril de 2023 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia bajo el entendido que existió una inadecuada contabilización del término prescriptivo de la acción de cobro coactivo, y además, no procedía el cobro de intereses de financiación? Para resolver el problema jurídico planteado la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío analizará directamente en el caso concreto, las normas jurídicas aplicables del Estatuto Tributario, del CPACA y la jurisprudencia del Consejo de Estado. 3.5.
En el caso concreto se confirmará la providencia apelada, pues se encontró probado que, en efecto, no había ocurrido el fenómeno prescriptivo de la acción de cobro, cuando se profirió el mandamiento de pago y, además, que es procedente el cobro de los intereses de financiación. En el caso examinado, por medio de sentencia del pasado 11 de abril de 2023, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia negó las pretensiones de la demanda, por RADICACIÓN: 63001-3333-002-2022-00217-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JUAN GABRIEL CASTILLO CHAVARRÍA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA INSTANCIA: SEGUNDA considerar que, contrario a lo sostenido por el demandante, para cuando el Municipio de Armenia libró y notificó el mandamiento ejecutivo por concepto de contribución por valorización, no había ocurrido el fenómeno prescriptivo.
Notificada la sentencia de primera instancia, la actora manifestó su oposición mediante el recurso de alzada insistiendo en que, i) la Juez de Primera Instancia calculó erróneamente el término que tenía el Municipio para iniciar la acción de cobro y, además ii) si en gracia de discusión se tiene que existió suspensión del término prescriptivo en virtud de los Decretos Municipales Nros. 142 y 161 de 2020, dicha suspensión también debió haberse aplicado a la causación de intereses de financiación por el mismo término, en favor del contribuyente como deudor.
Pues bien, en aras de resolver el recurso de alzada en el caso concreto, debe iniciarse por recordar que, el artículo 5° de la Ley 1066 de 2006 dispone que: “(…) Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario (…)”.
A su vez, la Corte Constitucional –en sentencia C-666 de 2000- sostuvo que la Jurisdicción Coactiva es: “(…) un "privilegio exorbitante" de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales (…)”.
Dicho lo anterior, debe considerarse que, tal y como lo sostuvo la Corte guardiana de la Constitución en sentencia C-919 de 200219, en el proceso de jurisdicción coactiva, no hay incertidumbre de la obligación fiscal en cabeza del Administrado y, en favor del Estado, sino que se trata de un proceso de simple ejecución, en el cual, no se discute la existencia o calidad del título ejecutivo.
En consonancia con lo indicado, el artículo 99 del CPACA preceptúa que, prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, entre otros, “(…) todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación 19 Corte constitucional. Sentencia C919 de 2002. “( ) 3.1 Una de las diferencias existentes entre lo que disponía la Constitución derogada y la de 1991 en cuanto a las atribuciones del Contralor General de la República, es, precisamente, que aquella (artículo 60) no incluía la función de “ejercer la jurisdicción coactiva” respecto de quienes se hubiere establecido responsabilidad en su gestión fiscal y deducido un “alcance” a consecuencia de su gestión oficial.
Siendo ello así, surge entonces con claridad que adelantar los procesos respectivos de carácter ejecutivo para reintegrar al patrimonio público dineros de propiedad del Estado o de entidades suyas, así como, en algunos casos, las sumas en que se haya fijado el resarcimiento de perjuicios a favor del Estado, no es una actividad ajena a la Contraloría General de la República sino que, por el contrario, constituye una de las materias fundamentales de su función. No culmina la actividad de la Contraloría con el simple examen de las cuentas, ni se detiene tan sólo en la “vigilancia de la función fiscal”, ni se limita a la exigencia de informes a los empleados encargados de ella, como antes acontecía. Ahora se extiende al cobro ejecutivo de las sumas de dinero que adeude el servidor o ex servidor público, e inclusive, el particular, respecto de quien se estableció la existencia de una responsabilidad fiscal a su cargo, cuando voluntariamente no se produce el pago de la acreencia a favor del fisco.
Se trata, así, de una atribución nueva que no tenía la Constitución anterior y que, en ese punto, hacía nugatoria la labor desarrollada por la Contraloría General de la República. La nueva normatividad constitucional distingue dos procesos claramente determinados, de naturaleza y objeto diferentes. El primero, de carácter declarativo, en el cual habrá de discutirse con la plenitud de las garantías y con respeto absoluto al derecho de contradicción, si existe o no una responsabilidad de carácter fiscal, esto es, de contenido patrimonial, a cargo de alguien “por la gestión fiscal” que desempeñaba en forma permanente o transitoria.
Es este, como se advierte, un proceso de conocimiento en el cual inicialmente existe incertidumbre sobre la existencia de la obligación o su inexistencia, que, por lo mismo, constituye el objeto del debate. A tal incertidumbre se le pone fin con el fallo que para el efecto habrá de proferirse por la Contraloría General de la República. El segundo proceso, a contrario del anterior, no es de carácter declarativo.
En él no hay incertidumbre de la obligación fiscal a cargo de alguien y a favor del Estado. Al contrario, ya se sabe quién debe y cuánto como consecuencia de haber sido declarada su responsabilidad fiscal en un fallo anterior, dotado de firmeza. En este caso, si el obligado no paga ya sea de una sola vez o en la forma que se convenga para el efecto, se parte de la existencia cierta de la acreencia a favor del Estado para procurar su recaudo.
No es ya un proceso de conocimiento, sino de ejecución. Es decir, se trata de obtener de manera compulsiva el pago de la obligación o, dicho de otra manera, el objeto de este nuevo proceso es la “realización coactiva del derecho” que ya tiene definida su certeza y que por ello no está sometido a discusión (…)”. RADICACIÓN: 63001-3333-002-2022-00217-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JUAN GABRIEL CASTILLO CHAVARRÍA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA INSTANCIA: SEGUNDA de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley (…)”.
Aclarado lo anterior, se tiene que, en el caso concreto, en el Mandamiento de pago número 0999 del 30 de marzo de 202120, se indicó que el título ejecutivo a cobrar lo constituía la factura de contribución por valorización Nro. 7163903 a cargo de Juan Gabriel Castillo Chavarría -la cual, se originó en la autorización legal contenida en la Ley 388 de 1998 y, el Acuerdo Municipal de Nro. 20 de 2014-, en relación con el cobro de dicha contribución. Pues bien, la obligación tributaria cobrada por la vía coactiva emerge del Acuerdo Municipal Nro. 20 del 23 de octubre de 201421, en el cual el Concejo Municipal dispuso decretar el cobro de una contribución de valorización para “financiar la construcción del plan de obras de interés público, desarrollo urbano e importancia estratégica” contemplado en el artículo 143 del P.O.T. (Acuerdo 019 de 2019).
En los artículos 16 y 17 del referido Acuerdo, se estableció que “el acto administrativo de liquidación oficial del tributo se podrá emitir como liquidación factura” y contra él procedería el recurso de reconsideración, por lo cual, una vez ejecutoriado, prestaría mérito ejecutivo. Dicho lo anterior y, ya en relación con el argumento del recurso conforme al cual, se encontraba prescrita la acción de cobro, debe recordarse que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 817 del Estatuto Tributario, la prescripción debe contabilizarse así: “( )
ARTÍCULO 817. TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO. La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de: 1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente. 2. La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea. 3.
La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores. 4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión. La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales respectivos, o de los servidores públicos de la respectiva administración en quien estos deleguen dicha facultad y será decretada de oficio o a petición de parte.” (Negrillas fuera de texto).
También señala el Estatuto Tributario en el artículo 81822 que, la prescripción de cobro se interrumpe, entre otros casos, por la notificación del mandamiento de pago, empezando a correr nuevamente los términos desde el día siguiente a dicha actuación, pudiéndose declarar la prescripción de oficio o a petición de parte. Ahora, en el artículo 212 del Acuerdo Municipal Nro. 020 de 201423, se plasmó la posibilidad de pagar el tributo hasta en 60 cuotas mensuales y, se estableció un beneficio de descuento por pronto pago, en el artículo siguiente.
También, se autorizó a la alcaldesa para reglamentar dicho acuerdo, lo que se hizo efectivo a 20Samai. Archivo 003AnexosDemanda(.pdf) NroActua 1. Fl. 10. 21 OneDrive archivo Nro. 03 fl. 058 22 “ARTICULO 818. INTERRUPCIÓN Y SUSPENSION DEL TERMINO DE PRESCRIPCIÓN. <Artículo modificado por el artículo 81 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> El término de la prescripción de la acción de cobro se interrumpe por la notificación del mandamiento de pago, por el otorgamiento de facilidades para el pago, por la admisión de la solicitud del concordato y por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa.
Interrumpida la prescripción en la forma aquí prevista, el término empezará a correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago, desde la terminación del concordato o desde la terminación de la liquidación forzosa administrativa. El término de prescripción de la acción de cobro se suspende desde que se dicte el auto de suspensión de la diligencia del remate y hasta: - La ejecutoria de la providencia que decide la revocatoria, - La ejecutoria de la providencia que resuelve la situación contemplada en el artículo 567 del Estatuto Tributario. - El pronunciamiento definitivo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en el caso contemplado en el artículo 835 del Estatuto Tributario”. 23 OneDrive archivo Nro. 03 fl. 058 RADICACIÓN: 63001-3333-002-2022-00217-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JUAN GABRIEL CASTILLO CHAVARRÍA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA INSTANCIA: SEGUNDA través del Decreto 082 del 23 de julio de 201524 y la Resolución Nro. 003 del 09 de noviembre de 201525; por lo cual, en esta última se dispuso, entre otros asuntos, que los descuentos por pronto pago del total de la obligación serían i) del 15% hasta el 8 de abril de 2016 (pago único) y ii) del 10% para pago a 5 cuotas anuales hasta el 31 de marzo de 2020; o por cuotas fijas mensuales extensivas durante 60 meses a partir del mes de enero de 2016, que se prolongan hasta el último día hábil de diciembre de 2020.
No obstante, por medio del Acuerdo 062 del 10 de abril de 201626, el Concejo Municipal modificó el artículo 22 del Acuerdo 20 de 2014, en el sentido de ampliar las fechas de pago - por pronto pago- de la obligación tributaria con descuento del 15% por pago total y 10% para pago a cuotas anuales, hasta el 30 de junio de 2016, así: Es de aclarar, que el Acuerdo 062 de 2016 modificó el art. 22 del Acuerdo 020 de 2014 solo en lo relativo al plazo del pago por pronto pago, no así para la cancelación de la obligación tributaria por cuotas fijas mensuales (60 cuotas - 05 años), de ahí que en todo caso la parte actora tenía hasta el 31 de diciembre de 2020 para la cancelación de la contribución, por lo que el término de prescripción inició a partir del 01 de enero de 2021 y la notificación del mandamiento de pago se realizó el 15 de junio de 2021, es decir, se interrumpió en tiempo sin ni siquiera tener que contabilizar la suspensión de términos dispuesta en los Decretos Municipales 142 y 161 de 2020 (a causa de la Emergencia Sanitaria por Covid 19).
En este punto y toda vez que la recurrente cuestiona la fecha de exigibilidad de la obligación 24 Samai. Archivo 003AnexosDemanda(.pdf) NroActua 1. Fl. 598. 25 “Por el cual se aplica el sistema y método de distribución de la contribución de valorización autorizado por el Acuerdo Municipal no. 20 del 23 de octubre de 2014, se ajusta el monto de distribución, se establece las fechas de pago de las cuotas de la contribución de valorización, de los descuentos por pronto pago y demás disposiciones”. 26 “Por medio del cual se modifica el Acuerdo 20 de 2014 “Por el cual se autoriza el cobro de la contribución de valorización por beneficio general para una zona del Municipio de Armenia, para la construcción de un plan de obras de interés público, desarrollo urbano e importancia estratégica, se toman otras determinaciones y se dictan otras disposiciones””.
RADICACIÓN: 63001-3333-002-2022-00217-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JUAN GABRIEL CASTILLO CHAVARRÍA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA INSTANCIA: SEGUNDA tributaria indicando que el segundo Acuerdo que para este caso sería el 062 de del 10 de abril de 2016 no tiene la virtualidad de modificar la situación que se había empezado a consolidar y que el término de prescripción inició de conformidad con el Acuerdo 020 de 2014, es necesario precisar que el Consejo de Estado tratando de un asunto de similares connotaciones y desde vieja data ha sostenido que el plazo nuevo no es independiente del inicial, pues incluso cuando se expidió el segundo Acuerdo Municipal no había finiquitado el primer término, por lo que no se interrumpe la prescripción de aquello que no ha empezado a correr o a consolidarse.
Al respecto sostuvo y se cita en extenso -se insiste- por la similitud con el asunto que hoy se resuelve: “En el caso en estudio, no se discute que el acto de asignación de la contribución a cargo de la actora quedó ejecutoriado. Sin embargo, al haber fijado este un plazo para el pago de la obligación o, lo que es lo mismo, para hacerla exigible, no es la fecha de ejecutoria del acto, sino la de la exigibilidad de la obligación, la que determina el momento a partir del cual debe empezar a correr el término de prescripción de la acción de cobro.
En efecto, como regla general, el término de prescripción de la acción de cobro se cuenta a partir de la fecha de ejecutoria del acto que fija la obligación, porque la ejecutoria de la decisión hace que sea exigible la obligación a cargo del administrado. Sin embargo, en este asunto, la exigibilidad de la obligación no se produjo por la ejecutoria del acto de determinación de la contribución sino por el vencimiento del plazo consagrado para su cumplimiento.
Ahora bien, en el caso sub examine, la Resolución 655 de 17 de marzo de 2004, que asignó a la actora la contribución de valorización, estableció como plazo para el pago de la cuota inicial o del total de la contribución, con descuento del 10%, el 14 de mayo de 2004. Sin embargo, por Resolución 1203 de 5 de mayo de 2004 este plazo fue ampliado hasta el 11 de junio del mismo año. A juicio de la actora, el término de la prescripción de la acción de cobro empezó a correr el 14 de mayo de 2004, fecha originalmente fijada por la Administración para el pago de la contribución por valorización, pues, en su criterio, el nuevo plazo para el pago del gravamen es un plazo adicional, concedido a todos los contribuyentes obligados a pagar el tributo, que no interrumpe el término de prescripción que ya había empezado a correr.
Lo anterior, porque los actos que interrumpen la prescripción de la acción de cobro son solo los previstos en el Estatuto Tributario, y para interrumpir la prescripción no resulta admisible la concesión de plazos adicionales, las amnistías y otros instrumentos. La Sala observa que no asiste razón a la actora, por cuanto el nuevo plazo para el pago, fijado en la Resolución 1203 de 5 de mayo de 2004, no constituye un plazo adicional e independiente del señalado en la Resolución 655 de 2004, precisamente porque cuando se expidió la Resolución 1203 de 2004 no había vencido aún el plazo inicialmente fijado para satisfacer la obligación (14 de mayo de 2009) Lo anterior significa que el plazo para hacer exigible la obligación vencía el 11de junio de 2004, fecha a partir de la cual empezaba a correr el término de prescripción de la acción de cobro.
En consecuencia, el acto que amplió el plazo para el pago de la contribución no tuvo el efecto de interrumpir la prescripción no solo porque no encuadra dentro de los eventos del artículo 818 del Estatuto Tributario sino porque no puede interrumpirse un término de prescripción que no ha empezado a correr. Por lo demás, la Resolución 1203 de 2004 no constituye una facilidad de pago en los términos del artículo 814 del Estatuto Tributario27, pues la deuda no era todavía exigible, y por ello para su pago no era necesario el acuerdo entre la Administración y la actora o que el primero “facilitara” a la segunda el pago de la obligación, con las sanciones e intereses.
Se reitera que el nuevo plazo paranel pago constituye solo una nueva fecha de exigibilidad de la obligación. De este modo, al constituirse una nueva fecha de exigibilidad de la obligación para todos los contribuyentes beneficiarios de la Obra 01-2003, no podía la Administración exigir el pago de esta antes del vencimiento o la expiración del nuevo plazo fijado por la Resolución 1203 de 5 de mayo de 2004, es decir, antes del 11 de junio de 2004.
Ello, de conformidad con el artículo 1553 del Código Civil, conforme con el cual el pago de la obligación no puede exigirse antes de expirar el plazo, lo que significa que es el vencimiento del plazo, el que determina la fecha de exigibilidad de la obligación. RADICACIÓN: 63001-3333-002-2022-00217-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JUAN GABRIEL CASTILLO CHAVARRÍA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA INSTANCIA: SEGUNDA Téngase en cuenta que el plazo es la época que se fija para el cumplimiento de la obligación, el cual puede ser expreso o tácito28, y comoquiera que para el presente asunto, la Administración expresamente fijó como plazo para el pago de la obligación el 11 de junio de 2004, es esta la fecha a partir de la cual se hizo exigible la deuda y empieza a correr el término de prescripción de la acción de cobro.
De acuerdo con lo anterior, el Municipio tenía hasta el 11 de junio de 2009, para iniciar, con la notificación del mandamiento de pago, el proceso administrativo de cobro de la obligación fiscal insoluta, so pena de que operara la prescripción de la acción de cobro. Dado que el mandamiento de pago fue notificado a la demandante el 26 de mayo de 2009, se interrumpió la prescripción y, en consecuencia, fue oportuna la actuación de la Administración tendiente a la ejecución de las obligaciones fiscales insatisfechas por concepto de contribución de valorización. Por lo mismo, no había lugar a declarar probada la excepción de prescripción de la acción de cobro propuesta por la demandante contra el mandamiento de pago, como lo decidió el Tribunal”27.
(Negrilla y subraya fuera del texto) Precisado lo anterior, para la Sala emerge con claridad que es a partir del vencimiento del plazo que debe contarse el término de prescripción de la acción de cobro, conforme lo expuesto por el Consejo de Estado; así que para el caso en concreto el término para el pago de la contribución por valorización se extendió hasta el 31 de diciembre de 2020 -como plazo máximo28-, por lo que a partir del 01 de enero de 2021 se dio inicio al término prescriptivo hasta el 01 de enero de 2026, el cual fue interrumpido el 22 de julio de 2021 con la notificación del mandamiento de pago, y por tanto, el argumento de alzada, no encuentra vocación de prosperidad.
Finalmente, y ya en punto de los intereses de financiación a que aludió la parte actora, esta Corporación debe recordar que, la Resolución nro. 003 del 9 de noviembre de 2015, en su artículo 9 fijó las fechas de pago de los pagos por cuotas, pero también estableció dos tipos de intereses, unos de financiación y otros moratorios, así: “ARTÍCULO NOVENO. - Las fechas de pago de los pagos por cuotas.
Para los contribuyentes que tomen la opción de pagar por cuotas mensuales a sesenta (60) cuotas iguales, las fechas de vencimiento de dichas cuotas serán los últimos días hábiles de cada mes a partir de enero de 2016.
PARÁGRAFO PRIMERO. - La tasa de financiación para amortizar el pago en cuotas de la contribución será de 1.15% mensual, equivalente una tasa nominal anual del 13,80%.
PARÁGRAFO SEGUNDO. - La mora en el pago de las cuotas de cada vigencia, se causa al vencimiento de plazo con descuento por pronto pago del 10% sin haber cancelado las tres cuotas mensuales causadas.
PARÁGRAFO TERCERO: En cualquier momento y siempre y cuando se encuentre al día con los pagos, se podrá pagar la totalidad de la obligación pendiente, para lo cual le será liquidado el saldo descontando la tasa de financiación del valor restante a pagar y reconociendo los descuentos por pronto pago de las anualidades restantes al pago que son anticipadas.” De lo anterior es claro concluir que, la norma con base en la cual se libró mandamiento 27 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejera ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia. Radicación número: 05001-23-31-000-2009-01517-01(20400). Sentencia del 29 de octubre de 2014. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejera ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia. Radicación número: 54001-23-33-000-2012-00030-01(21080).
Sentencia del 25 de junio de 2015. 28 TAQ. Sala Tercera. Radicado: 63001-3333-006-2022-00428-01. 08 de febrero de 2024. Se indicó que: “Por consiguiente, los contribuyentes que no efectuaron pagos de contado o en las fechas para pagar con descuento contaban con la opción de realizar el pago por cuotas mensuales hasta el 31 de diciembre de 2020 o para pagar la totalidad de la contribución o el saldo insoluto; y hasta esta misma fecha también tenían la posibilidad de pagar los contribuyentes que no hubieran optado por ninguna de las modalidades de pago, en otras palabras que no hubieran hecho pago alguno, dado que si bien se contempló en el parágrafo del artículo 22 del Acuerdo 020 de 2014, modificado por el Acuerdo 062 de 2016, que en cualquier momento quien se encontrara al día en los pagos, podría pagar la totalidad de la obligación pendiente liquidado el saldo con el descuento de la tasa de financiación a partir del pago; esto no, prohibía que pudieran ponerse al día pagando la totalidad o una parte y luego el valor restante más los intereses de mora causados sobre el capital de las cuotas mensuales vencidas, sin lugar a descuentos por pronto pago ni de la tasa de financiación”.
RADICACIÓN: 63001-3333-002-2022-00217-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JUAN GABRIEL CASTILLO CHAVARRÍA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA INSTANCIA: SEGUNDA ejecutivo, sí estableció un interés de financiación para quien optara por pagar mediante la modalidad de 60 cuotas, razón por la cual, no puede la parte actora desconocer -como se hace en el recurso- la legalidad de los actos administrativos que fijaron estos intereses, pues no sólo esta no es la oportunidad para ello, sino que además, es evidente que la Resolución 3 de noviembre de 2015, cobró firmeza hace ya mucho tiempo.
Entonces, sin necesidad de consideraciones adicionales, esta Sala confirmará lo decidido por el Juez de Primera Instancia en sentencia del 11 de abril de 2023. Finalmente, el Tribunal se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, como quiera que, conforme al criterio acogido por la Corporación en Sala Plena del 1º de noviembre de 201829, se considera que no hay lugar a imponerlas por cuanto no se demostró su causación. IV.
DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República de Colombia30 y por autoridad de la ley. FALLA PRIMERO: DECLARAR que existe falta de jurisdicción respecto del mandamiento de pago nro. 0999 del 30 de marzo de 2021, conforme a las razones expuestas.
SEGUNDO: CONFIRMAR, en lo demás y, por los argumentos expuestos, la sentencia proferida el 11 de abril de 2023 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia, Quindío.
TERCERO: No condenar en costas a la parte demandante en esta instancia.
CUARTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en el programa informático “Justicia Siglo XXI”. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala de Decisión Ordinaria, conforme consta en el Acta Nro. 039 de la fecha. Notifíquese y Cúmplase. Los magistrados, LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN LUIS CARLOS ALZATE RÍOS LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA KAPL «Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co» 29 TAQ Sala Plena de Decisión, M.P. ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO, radicado 63001-3340-005-2016-00066-01, con aclaración de voto Mg. LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA. 30 Artículo 280 CGP.