TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Especial de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 264 Asunto: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez Radicación: 17001-23-33-000-2024-00237-00 Demandante: Departamento de Caldas Demandado: Acuerdo 010 del 3 de septiembre de 2024, emanado del Concejo Municipal de Pácora, Caldas.
Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 075 del 22 de noviembre de 2024 Manizales, veintidós (22) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024). ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 119 y 121 –numeral 3– del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), en concordancia con el numeral 2 del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)1, corresponde a esta Sala Quinta de Decisión, en sede de única instancia, pronunciarse sobre la validez del Acuerdo 010 del 3 de septiembre de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL PARA CREAR ZONAS AZULES PARA LA RECUPERACIÓN Y UTILIZACIÓN DE USO DE ESPACIO PÚBLICO”, expedido por el Concejo Municipal de Pácora.
Lo anterior, atendiendo la solicitud hecha por la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas, en virtud de la delegación de funciones consagrada en el Decreto nº 0193 del 3 de octubre de 2016 proferido por el señor Gobernador de Caldas (E), y en uso de la facultad prevista en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y en los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986.
ANTECEDENTES La solicitud de invalidez 1 En adelante, CPACA. Exp. 17001-23-33-000-2024-00237-00 2 El 4 de octubre de 20242, el Departamento de Caldas remitió a este Tribunal el Acuerdo 010 del 3 de septiembre de 2024, para que se resuelva sobre su validez, en tanto consideró que con éste, el Concejo Municipal de Pácora vulneró el ordenamiento jurídico superior3.
Como fundamento fáctico y jurídico de la solicitud efectuada, el Departamento de Caldas indicó que el Concejo de Pácora vulneró el contenido de la Constitución Política de Colombia (numerales 3 y 7 del artículo 313), el Decreto 1333 de 1986 (numeral 7 del artículo 92 y artículo 167), la Ley 9 de 1989 (artículos 5 y 7), el Decreto 1504 de 1998 (artículos 2 y 5) y la Ley 105 de 1993 (artículo 28).
Respecto del artículo primero del acuerdo demandado expresó que las zonas azules hacen parte del espacio público y aclaró que es competencia del concejo municipal expedir las normas relacionadas con la administración o disposición de bienes de propiedad del Municipio y/o de bienes de uso público. Agregó que la facultad otorgada al alcalde para que realice la determinación de las zonas azules en el Municipio de Pácora fue concedida sin observar el principio de temporalidad.
En relación con los artículos segundo y tercero del acuerdo cuya validez se demanda, indicó que las autorizaciones concedidas en estas disposiciones para fijar tarifas de zonas azules y celebrar convenios o contratos para la administración, mantenimiento, demarcación y operación de esas zonas, son facultades inherentes al ejecutivo municipal y por tanto no requieren autorización del concejo.
Además, expresó que el artículo tercero del acuerdo limita al alcalde en la forma y el tipo de entidades con las que puede contratar el mantenimiento, la demarcación y operación de las zonas azules, restringiendo la actuación del ejecutivo a suscribir convenios y/o contratos únicamente con entidades sin ánimo de lucro. Pronunciamientos frente a la solicitud de invalidez Municipio de Pácora4 2 Archivo nº 001 del expediente digital. 3 Páginas 11 y siguientes del archivo nº 002 del expediente digital. 4 Archivo nº 006 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00237-00 3 Frente a la solicitud de invalidez hecha por el Departamento de Caldas, el Municipio de Pácora se opuso, con fundamento en que la entidad territorial no ha infringido el ordenamiento jurídico. Propuso las excepciones que denominó: 1.- “VALIDEZ DEL ACUERDO 010 DEL 03 DE SEPTIEMBRE DE 2024”, con fundamento en que dentro del Plan de Ordenamiento Territorial del municipio se plasmó la creación de las zonas azules, adoptando medidas necesarias tendientes al ordenamiento del tránsito y la recuperación del espacio público en el municipio, en beneficio de la colectividad en general.
Agregó que la Ley 769 de 2002, modificada por la 1383 (Código Nacional de Tránsito Terrestre) en el parágrafo 3 inciso 2 del artículo 6 estipula: “Los Alcaldes dentro de su respectiva jurisdicción deberán expedir las normas y tomarán las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas con sujeción a las disposiciones del presente código”.
Adujo que la razón expuesta por la Gobernación y que tiene que ver con el término para realizar y adoptar las zonas azules, no tiene nada que ver con la legalidad del mismo, pues ello obedece a una necesidad de la comunidad y a lo ordenado en el mismo PBOT. Explicó que en relación con la forma como debe contratarse la operación y manejo de las zonas azules que también cuestiona la Gobernación en su solicitud, el Concejo Municipal dentro de su competencia puede determinar con quiénes podría hacerlo el municipio, propendiendo por el mejoramiento de las condiciones de vida y vinculación de las personas con algún grado de discapacidad a la vida social y productiva. 2.- “IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN CONSTITUCIONAL”, en el sentido que el control de constitucionalidad consagrado en el artículo 305 de la Constitución Política tiene un carácter netamente preventivo, en tanto, su procedencia se encuentra atada a que la acción sea ejercida o instaurada antes de la entrada en vigor del acuerdo Municipal, con el objeto de evitar la producción de efectos nocivos, de encontrase que el acto administrativo es contrario a la Constitución y a la Ley. 3.- “EXCEPCIÓN GENÉRICA DE DECLARATORIA OFICIOSA”.
Solicitó que proceda a hacer uso de las facultades concedidas en el presente trámite, si a ello hubiere lugar. Exp. 17001-23-33-000-2024-00237-00 4 TRÁMITE PROCESAL El expediente fue repartido a este Tribunal el 4 de octubre de 20245 y allegado el 7 de octubre al Despacho del Magistrado ponente6. La solicitud de validez fue admitida el 7 de octubre de 20247, ordenando su fijación en lista, la notificación personal al Ministerio Público, y la comunicación al presidente del Concejo Municipal de Pácora y al alcalde de ese municipio.
Dentro del término de fijación en lista, intervino el Municipio de Pácora8. A través de providencia del 28 de octubre de 20249, el Despacho Sustanciador abrió el proceso a pruebas. Según constancia secretarial del 05 de noviembre de 202410, en esa fecha el trámite pasó a Despacho para resolver lo pertinente. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Para pronunciarse en el presente asunto son necesarias las siguientes consideraciones: 1.
Competencia La revisión de la validez de un acuerdo o decreto municipal por su oposición a la Constitución o a la ley, comporta un trámite judicial que tiene como génesis la potestad conferida por el numeral 10 del artículo 305 de la Carta Política al Gobernador del departamento correspondiente, y que se encuentra regulado por los artículos 117 a 121 del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), los cuales disponen lo siguiente:
ARTICULO 117. Dentro de los tres (3) días siguientes al de la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al Gobernador del Departamento para su revisión jurídica. La revisión aquí ordenada no suspende los efectos de los acuerdos.
ARTICULO 118. Son atribuciones del Gobernador: 5 Archivo nº 001 del expediente digital. 6 Archivo nº 003 del expediente digital. 7 Archivo nº 004 del expediente digital. 8 Archivo nº 006 del expediente digital. 9 Archivo nº 019 del expediente digital. 10 Archivo nº 012 del expediente digital. Exp. 17001-23-33-000-2024-00237-00 5 8a.
Revisar los actos de los Concejos Municipales y de los alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez (Artículo 194, ordinal 8o., de la Constitución Política).
ARTICULO 119. Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.
ARTICULO 120. El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.
ARTICULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: 1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.
Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno. Por su parte, el numeral 2 del artículo 151 del CPACA, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021, establece la competencia en única instancia de los Tribunales Administrativos para conocer de las observaciones que los gobernadores formulen acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales.
Así entonces, vista la competencia asignada a esta Corporación para conocer en única instancia de la presente controversia, establecido el marco legal para su admisión, trámite y decisión, y toda vez que la solicitud de revisión fue presentada por el Departamento de Caldas dentro de los 20 días que Exp. 17001-23-33-000-2024-00237-00 6 contempla la norma11, procede el Tribunal a decidir el presente asunto. 2.
Problema jurídico El problema que se debe resolver en el sub examine se centra en dilucidar las siguientes cuestiones: ▪ ¿Tiene competencia el ejecutivo municipal para determinar la ubicación de las zonas azules dentro del área urbana del municipio? ▪ ¿La autorización concedida por el Concejo de Pácora al ejecutivo municipal para determinar la ubicación de las zonas azules dentro del área urbana de del municipio es inválida al no haberse concedido por un periodo de tiempo limitado? ▪ ¿Las autorizaciones concedidas en el artículo segundo del Acuerdo 010 del 3 de septiembre de 2024 para fijar tarifas de zonas azules y celebrar convenios o contratos para la administración, mantenimiento, demarcación y operación de esas zonas, son facultades inherentes al ejecutivo municipal y, por lo tanto, no requieren autorización del concejo municipal? ▪ ¿El artículo tercero del acuerdo demandado limita al alcalde en la forma y el tipo de entidades con las que puede contratar el mantenimiento, la demarcación y operación de las zonas azules, restringiendo la actuación del ejecutivo a suscribir convenios y/o contratos únicamente con entidades sin ánimo de lucro? 3.
El acuerdo sometido a análisis de validez El examen de validez se predica del Acuerdo 010 del 3 de septiembre de 2024, cuyo contenido esencial se sintetiza de la siguiente manera. Se indicó que dicho acto se expedía en ejercicio de las facultades constitucionales y legales otorgadas al Concejo Municipal de Pácora, en especial las contenidas en el artículo 313 de la Constitución Política y en las leyes 136 de 1994 reformada por la Ley 1551, 769 de 2002 y 1383 de 2010.
El texto de la parte resolutiva del acuerdo es del siguiente tenor: 11 En tanto el acuerdo objeto de estudio fue radicado en la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas el 25 de mayo de 2023 (página 25 del archivo nº 002 del expediente digital), y la solicitud de revisión fue presentada ante este Tribunal el 26 de junio siguiente.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00237-00 7 4. Marco normativo De conformidad con la solicitud de invalidez presentada por el Departamento de Caldas, las disposiciones que en su criterio vulnera el mencionado acuerdo, son las que se citan a continuación: 4.1. Normas violadas en materia de ejercicio de facultades pro tempore y administración y disposición de bienes inmuebles municipales: ▪ Artículos 313 de la Constitución Política: “Artículo 313.
Corresponde a los concejos: (…). 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. (…) 7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.
(Negrillas agregadas) El Decreto 1333 de 1986, “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal” estableció en el artículo 92 numeral 7 lo siguiente: Artículo 92º.- Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes: Exp. 17001-23-33-000-2024-00237-00 8 (…) 7ª Autorizar al alcalde para celebrar contratos, negociar, empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro témpore, precisas funciones de las que corresponden a los Concejos, y (…) Artículo 167º.- La administración y disposición de bienes inmuebles municipales, incluyendo los ejidos, estarán sujetas a las normas que dicten los Concejos Municipales. 4.2.
Normas violadas en materia de espacio público La Ley 9 de 1989 “por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones” precisó en el artículo 5 sobre el concepto de espacio público: Artículo 5. Adicionado por el Artículo 138 de la Ley 388 de 1997. Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses, individuales de los habitantes.
Así, constituyen el espació público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.
Por su parte los artículos 2 y 5 del Decreto 1504 de 1998, “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”, Exp. 17001-23-33-000-2024-00237-00 9 respecto de la definición de espacio público y los elementos constitutivos de este, establecen: Artículo 2º.- El espacio público es el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados destinados por naturaleza, usos o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden los límites de los intereses individuales de los habitantes.
(…) Artículo 5º.- El espacio público está conformado por el conjunto de los siguientes elementos constitutivos y complementarios: (…) 2. Elementos constitutivos artificiales o construidos: a. Áreas integrantes de los perfiles viales peatonal y vehicular, constituidas por: Los componentes de los perfiles viales tales como: áreas de control ambiental, zonas de mobiliario urbano y señalización, cárcamos y ductos, túneles peatonales, puentes peatonales, escalinatas, bulevares, alamedas, rampas para discapacitados, andenes, malecones, paseos marítimos, camellones, sardinales, cunetas, ciclopistas, ciclovías, estacionamiento para bicicletas, estacionamiento para motocicletas, estacionamientos bajo espacio público, zonas azules, bahías de estacionamiento, bermas, separadores, reductores de velocidad, calzadas, carriles;
( ) (Negrilla agregadas) 4.3. Normas presuntamente violadas con las autorizaciones concedidas en los artículos segundo y tercero del acuerdo demandado La Ley 9 de 1989, “por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”, previó en el artículo 7 sobre la administración, mantenimiento y aprovechamiento económico del espacio público: Artículo 7.
Los Concejos Municipales y Distritales podrán, de acuerdo con sus competencias, crear entidades responsables de administrar, defender, desarrollar, mantener y apoyar financieramente el espacio público, el patrimonio inmobiliario y las áreas de cesión. Así mismo, el alcalde Municipal o Distrital en el marco de sus competencias Exp. 17001-23-33-000-2024-00237-00 10 podrá crear dependencias u organismos administrativos, otorgándoles autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica.
Los alcaldes municipales y distritales mediante decreto reglamentarán lo concerniente a la administración, mantenimiento y aprovechamiento económico del espacio público. Así mismo, podrán entregar a particulares la administración, mantenimiento y aprovechamiento económico de los bienes de uso público, utilizando el mecanismo contenido en el Capítulo XVI de la Ley 489 de 1998.
Igualmente podrán expedir actos administrativos que permitan la ocupación temporal de dichos bienes, considerando en ambos casos lo dispuesto por el artículo 63 de la Constitución. (…) (Negrillas agregadas) La Ley 105 de 1993, “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”, estableció sobre los cobros por el derecho de parqueo:
ARTÍCULO 28. - Tasas. Los Municipios, y los Distritos, podrán establecer tasas por el derecho de parqueo sobre las Vías públicas, e impuestos que desestimulen el acceso de los vehículos particulares a los centros de las ciudades. Posteriormente, la Ley 769 de 2002, “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”, reguló el estacionamiento de vehículos en los siguientes términos:
ARTÍCULO
75. ESTACIONAMIENTO DE VEHÍCULOS. En vías urbanas donde esté permitido el estacionamiento, se podrá hacerlo sobre el costado autorizado para ello, lo más cercano posible al andén o al límite lateral de la calzada no menos de treinta (30) centímetros del andén y a una distancia mínima de cinco (5) metros de la intersección. 5. Examen del caso concreto Pasa esta Sala a analizar cada uno de los cargos de invalidez expuestos en la solicitud hecha por el Departamento de Caldas, los cuales resume este Tribunal en los temas expuestos en los problemas jurídicos. 5.1 De la competencia del ejecutivo municipal para determinar la ubicación de las zonas azules dentro del área urbana del municipio y la ausencia de facultades pro tempore en el presente asunto Exp. 17001-23-33-000-2024-00237-00 11 El primer cuestionamiento que hace el Departamento de Caldas alude a la competencia del concejo municipal para expedir las normas relacionadas con la administración o disposición de bienes de propiedad del municipio y/o de bienes de uso público, resaltando que las zonas azules hacen parte del espacio público.
Se agrega que no obstante ser competencia del concejo la determinación de la ubicación de los sitios donde quedarán establecidas las zonas azules dentro del área urbana del Municipio de Pácora, en el Acuerdo demandado se traslada esa competencia al ejecutivo municipal sin una limitación en el tiempo, lo que en su criterio genera la invalidez de esa disposición. Al referirse a la reglamentación de los usos del suelo, el H. Consejo de Estado12 precisó que “Según el numeral 12 del artículo 93 del Decreto-ley 1333 de 1986, Código de Régimen Municipal13, es atribución legal de los concejos municipales, entre otras, la de disponer lo conveniente acerca de la manera como debe hacerse uso de los terrenos comunales de los municipios y el artículo 33 de la Ley 136 de 1994, “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, establece que en relación con los usos del suelo las decisiones, en todo caso, deberán ser aprobadas por el concejo municipal14.
Actualmente, el artículo 313 de la Constitución Política, les atribuye a los concejos municipales la competencia exclusiva para efectuar la reglamentación de los usos del suelo (ord. 7º)15. Y se agregó en la misma providencia: 34. El Consejo de Estado se ha pronunciado sobre esta competencia exclusiva de los concejos municipales en materia de regulación y disposición de los usos del suelo en sus respectivas circunscripciones territoriales, manifestando: 12 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH, Bogotá D.C, veintiocho (28) de septiembre de dos mil doce (2012), Radicación número: 25000-23-26-000-1996- 03324-01(17204), Actor: PERSONERÍA DE SANTAFÉ DE BOGOTÁ D.C., Demandado: FONDO DE EDUCACIÓN Y SEGURIDAD VIAL DE LA SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DE SANTAFÉ DE BOGOTÁ –FONDATT, Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. 13 Este código fue modificado por la Ley 1447 del 9 de junio de 2011, “Por la cual se desarrolla el artículo 290 de la Constitución Política de Colombia”, publicada en el Diario Oficial n.o 48095 de la misma fecha, en cuanto a la fijación y modificación de los límites de las entidades territoriales y por la Ley 1551 del 6 de julio de 2012, “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, publicada en el Diario Oficial n.o 48483 de la misma fecha, que también modificó la Ley 136 de 1994. 14 Se citan estas normas legales porque eran las que se hallaban vigentes para la época de celebración del contrato objeto de la presente controversia, ya que posteriormente fue expedida la Ley 388 de 1997, “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”, publicada en el Diario Oficial n.o 43091 del 24 de julio de 1997. 15 Art. 313.
Corresponde a los concejos: // (…) 7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda (…)” Exp. 17001-23-33-000-2024-00237-00 12 Facultad regulatoria16, que involucra el concepto de espacio público y que se ejerce como una “atribución propia”17 de los concejos municipales, tiene, pues, respaldo constitucional, como que el artículo Superior se ocupa de las atribuciones de los concejos municipales, no sólo en materia de definición del marco normativo de uso de suelos, sino también en lo atinente a la regulación de zonas históricas (…).
Lo anterior indica que si bien la facultad regulatoria en materia de derechos constitucionales por principio radica de manera exclusiva en el Congreso de la República, en lo que se conoce como reserva de ley, la Constitución ha confiado a los concejos, con arreglo a la Constitución y a la ley, la tarea de regular en ciertos ámbitos el derecho colectivo del espacio público, previsto como tal por el artículo 4º de la ley 472 en consonancia con el artículo 82 Constitucional, como parte integrante de la facultad reglamentaria de los usos del suelo.
Sobre los presupuestos anteriores se ha de indicar que ese conjunto de decisiones regulatorias, por expreso mandato constitucional reiterado por el legislador, han de ser adoptadas por los concejos municipales - con arreglo a la ley-, en lo que bien podría denominarse “RESERVA DE ACUERDO”, como garantía del derecho colectivo al espacio público frente a las atribuciones regulatorias residuales del alcalde respectivo, entre ellas, las de tránsito.
En efecto, acorde con las normas que gobiernan la materia, a los Concejos les compete la función de adoptar el plan general de ordenamiento físico del territorio -el cual incluirá la reglamentación de los usos del suelo-; expedir el plan general de Ordenamiento Físico Territorial; adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas, reglamentar los usos del suelo.
Así, el ordenamiento espacial del territorio, por ministerio de la Constitución y la ley, la intervención del Estado en los usos del suelo (art. 334 C.P) y, en fin, todas las acciones urbanísticas que son materia del POT recaen de forma exclusiva y excluyente -con arreglo a lo dispuesto en la ley- en los Concejos, en tanto la destinación del espacio público que allí se define responde a la satisfacción de una necesidad 16 [17] “Al abordar la competencia regulatoria de los Concejos, la Corte Suprema de Justicia como juez de constitucionalidad señaló que la ley y el reglamento, siendo este el medio supletivo o apenas suplementario de la tarea reguladora de aquella, constituyen de consuno la base normativa que supedita la acción administrativa o material (CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA PLENA, Sentencia de 21 de abril de 1982, MP Manuel Gaona Cruz)” 17 [19] “CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Concepto Rad. 803, 18 de marzo de 1996, C.P. Roberto Suárez Franco”.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00237-00 13 colectiva, o lo que es igual, responde a una expresión nítida de la prevalencia del interés público. En otros términos, los alcaldes desempeñan tan solo un rol de ejecutores de las reglas adoptadas por los Concejos, a los cuales está reservada la facultad constitucional de fijar los criterios y pautas generales, enderezados a ordenar la vida urbana del municipio18. 35.
No queda duda entonces, de que la autoridad llamada a regular todo lo referente al uso de los suelos en los municipios es precisamente dicha corporación administrativa de elección popular, el concejo municipal o distrital (…). 36. Al respecto, se observa que la Sección Primera de la Corporación, en asunto similar al presente, en el que inclusive se pidió la inaplicación de normas legales19 por contravenir las disposiciones constitucionales que garantizan la protección del espacio público, manifestó que (…) el deber de velar por la destinación al uso común de los bienes integrantes del espacio público no impone, de una parte, que dicho uso sea necesariamente gratuito en todas las circunstancias y, de otra parte, que no pueda la autoridad competente reglamentar dicho uso, en cuanto se refiere al acceso de las personas, tal como sucede con el parqueo de automóviles en áreas del espacio público, conocido en la capital de la República como zonas azules, o la utilización de la playa en concesión por los empresarios turísticos, o la concesión de parques como El Salitre de Santa Fe de Bogotá, o como el cobro de peajes por la utilización de vías públicas. 37.
Adicionalmente, se advierte que la Ley 105 de 199320 dispuso en su artículo 28 que “Los municipios, y los distritos, podrán establecer tasas por el derecho de parqueo sobre las vías públicas, e impuestos que desestimulen el acceso de los vehículos particulares a los centros de las ciudades”; la Ley 9 de 198921, en su artículo 7º estableció que los municipios pueden crear, de acuerdo con su organización legal, entidades que serán responsables de administrar, desarrollar, mantener y apoyar financieramente el espacio público, el patrimonio inmobiliario y las áreas de cesión obligatoria para vías, zonas verdes y servicios comunales y que así mismo, “(…) podrán contratar con entidades 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 6 de octubre de 2005, expediente AP-00135-01, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. 19 Artículos 12 y 69, numerales 6, del Decreto-ley 1421 de 1993, estatuto de Bogotá, que le otorgaron al Concejo Distrital la facultad de "determinar los sistemas y métodos con base en los cuales las Juntas Administradoras Locales podrán establecer el cobro de derechos por concepto de uso del espacio público para la realización de actos culturales, deportivos recreacionales o de mercados temporales". 20 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones". 21 Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00237-00 14 privadas las administración, mantenimiento y aprovechamiento económico de los bienes anteriores”. (Negrillas de la Sala) Lo transcrito permite inferir a la Sala que corresponde a los concejos municipales regular todo lo referente al uso de los suelos en los municipios, como, en efecto, el artículo 313 de la Constitución Política, les atribuye a esas corporaciones la competencia exclusiva para expedir la reglamentación en esa materia.
La Sala recuerda lo establecido en el artículo primero del acuerdo cuya revisión de validez se solicita por el señor Gobernador del Departamento de Caldas:
ARTÍCULO PRIMERO: Autorícese al Ejecutivo Municipal para que determine la ubicación de los sitios donde quedarán establecidas las zonas azules dentro del área urbana del municipio de Pácora. Al contrastar la anterior autorización con las normas y jurisprudencia citadas, este Tribunal concluye que la determinación de los sitios donde quedarán establecidas las zonas azules dentro del área urbana del Municipio de Pácora, constituye una facultad de ejecución que no pugna con la función de regulación que tiene el concejo municipal en materia de uso del espacio público.
En efecto, al consultar la parte motiva del Acuerdo 010 del 3 de septiembre de 2024 se advierten las siguientes consideraciones respecto del Plan de Ordenamiento Territorial de Pácora y la creación de zonas azules: De acuerdo con lo anterior, considera la Sala que la autorización contenida en el artículo primero del acuerdo demandado no constituye una violación a las disposiciones constitucionales y legales previstas en materia de competencia para regular el espacio público.
Lo acreditado entonces en este asunto es la creación de las zonas azules en el Municipio de Pácora a través de un acuerdo anterior al que ahora se demanda Exp. 17001-23-33-000-2024-00237-00 15 (Acuerdo 016 de 2021). Así mismo, se demostró que en el Acuerdo 010 del 3 de septiembre de 2024 lo que se autoriza es que el ejecutivo municipal determine la ubicación de los puntos específicos de zonas azules, figura que se reitera, fue creada previamente por el Concejo Municipal de Pácora.
Por lo señalado, infiere igualmente este Tribunal que la ausencia de limitación en el tiempo de la mencionada autorización tampoco conduce a la invalidez de la disposición analizada. La anterior conclusión se extrae por la Sala teniendo en cuenta que el sustento de la demanda en este punto se centra en que la autorización al ejecutivo debe ser pro tempore en tanto se está autorizando la reglamentación del uso del suelo, premisa que en criterio de este Juez plural ha quedado desvirtuada al acreditarse que la creación de las zonas azules en el Municipio de Pácora se encuentra regulada desde la expedición del Acuerdo 016 de 2021 y no en el Acuerdo 010 del 3 de septiembre de 2024 como se expone en la demanda. 5.2.
Sobre la autorización concedida por el Concejo Municipal de Pácora al ejecutivo municipal para fijar tarifas de zonas azules como facultad inherente al ejecutivo municipal que no requiere autorización del concejo Para desarrollar este punto de la demanda relacionado con el contenido del artículo segundo del Acuerdo 010 del 3 de septiembre de 2024, la Sala recuerda el texto de la disposición objeto de revisión de validez:
ARTÍCULO SEGUNDO: Autorizar al Ejecutivo Municipal para que, en coordinación con la Secretaría de Hacienda, Secretaría General y de Gobierno, fijar las tarifas que se le cobraran al usuario de este servicio. (sic) Al respecto, la Sala considera que en virtud de lo previsto en los artículos 7 de la Ley 9 de 1989 y 28 de la Ley 105 de 1993 —citados en la solicitud de revisión de validez— los alcaldes tienen la facultad de reglamentar la administración, mantenimiento y aprovechamiento económico del espacio público y establecer tasas por el derecho de parqueo sobre las vías públicas, e impuestos que desestimulen el acceso de los vehículos particulares a los centros de las ciudades.
Ahora, como el fundamento de la demanda radica en que se está autorizando por el concejo municipal una actividad que no requiere del aval de la duma municipal, esta Sala de decisión considera que le asiste razón al Departamento de Caldas en dicho argumento toda vez que el ejercicio de las competencias por parte de las autoridades municipales se encuentra delimitado por la Constitución y la ley, razón por la cual se debe evitar la intromisión indebida Exp. 17001-23-33-000-2024-00237-00 16 en el ámbito de competencias propias del ejecutivo.
En esta línea de pensamiento, la concesión de una facultad que ya tiene el alcalde se torna en una actuación redundante e innecesaria por parte del concejo en el desarrollo de las funciones de aquella autoridad, como se analizará en el siguiente ítem. 5.3. De la limitación al alcalde en la forma y el tipo de entidades con las que puede contratar el mantenimiento, la demarcación y operación de las zonas azules Como argumento final de la demanda, el Departamento de Caldas expresó que de la lectura del artículo tercero del Acuerdo 010 del 3 de septiembre de 2024, se tiene que el Concejo Municipal está indicando con su expedición, la forma y el tipo de entidades con las que el alcalde municipal puede contratar el mantenimiento, la demarcación y operación de las zonas azules, limitando la actuación del alcalde a suscribir convenios y/o contratos únicamente con entidades sin ánimo de lucro.
Consideró que es el ejecutivo municipal quien define la forma en que se va a realizar la administración, mantenimiento y aprovechamiento económico del espacio público y si éste determina que corresponde a una concesión, teniendo en cuenta que se trata de un servicio público, entonces deberá solicitar al Concejo Municipal autorización para adelantar y celebrar el respectivo contrato.
Se recuerda que el contenido del artículo tercero del Acuerdo 010 del 3 de septiembre de 2024 es del siguiente tenor: 5.3.1. La naturaleza jurídica de los convenios en general y de los convenios interadministrativos y administrativos y su distinción de los contratos La lectura de la disposición que se acaba de citar permite establecer que el Concejo de Pácora está autorizando al ejecutivo municipal para celebrar dos clases de negocios jurídicos, esto es, de contratos y convenios.
Adicionalmente, debe advertir la Sala que en el acuerdo demandado no se indica la naturaleza jurídica, pública o privada, de las mencionadas entidades sin ánimo de lucro con las cuales se autoriza la celebración de dichos negocios, Exp. 17001-23-33-000-2024-00237-00 17 por lo cual debe entenderse que se refiere a las dos, vale decir, a entidades de naturaleza pública o privada sin ánimo de lucro.
Ahora, se autoriza la celebración de contratos con las entidades mencionadas, y en tanto ellas sean públicas, tales compromisos serán contratos interadministrativos, que no convenios interadministrativos, a los que se refiere la jurisprudencia que más adelante se cita en este acápite. Respecto de los convenios cuya celebración se autoriza, además de la de contratos, debe entenderse que se faculta para suscribir las dos grandes clases en los que tal figura se manifiesta y cuya existencia en el ordenamiento jurídico colombiano se ha identificado por la doctrina: convenios interadministrativos y convenios administrativos.
A este respecto, se impone hacer referencia a estas tipologías de la contratación pública. Los convenios interadministrativos hacen parte de la actividad contractual del Estado, y a través de ellos se concreta el mandato constitucional de colaboración administrativa22, previsto por los artículos 209 y 288 de la Constitución Política23.
Así se extrae del artículo 95 de la Ley 489 de 1998:
ARTICULO
95. ASOCIACION ENTRE ENTIDADES PUBLICAS. Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro. (…) En punto a la naturaleza de los convenios y contratos interadministrativos en concepto del 9 de diciembre de 2016, la Sala de Consulta y Servicio Civil del 22 Es conveniente precisar que el mencionado principio de colaboración administrativa previsto por los artículos 209 y 288 de la Constitución Política, se distingue del principio de colaboración armónica entre los poderes públicos y los demás organismos autónomos e independientes, establecido por el artículo 113 de la misma Carta.
Este último se predica entre las ramas y dichos órganos (Organización Electoral, Ministerio Público y Órganos de Control Fiscal), mientras que el primero opera entre autoridades administrativas y básicamente al interior de la rama ejecutiva del poder público, tal como lo prevén los artículos 5 y 6 de la Ley 489 de 1998. 23 “ARTICULO 209.
La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. (…)
ARTICULO 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00237-00 18 Consejo de Estado acogió apreciaciones que se venían madurando por la misma Sala a la luz de concepciones que a su vez se habían planteado por la doctrina nacional años atrás24 y la Sala de lo Contencioso Administrativo a su vez, especialmente su Sección Tercera, ha retomado el tema alimentando sus 24 En efecto, desde la primera edición del libro Los convenios de la Administración: Entre la gestión pública y la actividad contractual (Bogotá, Editorial Universidad del Rosario, 2008) hasta la última (Bogotá, Editorial Temis, 2020) se vienen planteando por su autor (Augusto Ramón Chávez Marín) al amparo y en el marco conceptual de la “Teoría general de los convenios de la Administración”, las similitudes pero especialmente la distinción del convenio interadministrativo y el contrato interadministrativo, partiendo de la diferenciación sustantiva de las figuras convenio y contrato.
Al respecto se recuerdan apartes de la última edición mencionada, que enriquecidos progresivamente y de forma especial con la doctrina comparada, reiteran las ideas concebidas desde la primera edición. En la primera parte del libro, denominada “Hacia una Teoría general de los convenios de la Administración”, en el acápite “Aproximación conceptual al convenio de la Administración” del Capítulo II, el autor se dedica a exponer las características de esa figura general después de que se ha esforzado por presentar su definición, exponiendo lo siguiente en el aparte “E) El convenio se propone la realización de fines comunes a los sujetos contractuales” (pág. 78): “Como se ha estudiado en los puntos anteriores, el objeto de los convenios de la administración implica siempre la conjunción de voluntades en torno a intereses mutuos o compartidos por ambos contratantes.
Se trata de lograr la realización de objetivos o fines que son comunes a todas las partes que celebran el negocio jurídico. Lo anterior significa excluir de esta clase de acuerdos los compromisos que implican una contradicción de intereses, en los cuales las partes buscan satisfacer objetivos que no les son comunes.”. Luego, ya en la segunda parte del libro relativa a esta manifestación del convenio que son los convenios interadministrativos, al elaborar la aproximación conceptual de esta clase de instrumentos (en tanto en la parte tercera el autor se dedica a estudiar los convenios celebrados con los particulares y allí, obviamente, su tipología y su distinción con los contratos propiamente administrativos), el capítulo IV se concentra en lo que su título sugiere: “Convenio interadministrativo: aproximación conceptual y distinción con el contrato interadministrativo”.
Allí se examina el concepto y se propone una definición en cuyo estudio se hallan precisiones como las siguientes (pág. 124): “Al estudiar el concepto de contrato administrativo frente al de convenio de la administración, se hizo referencia a la doctrina de la causa, conforme a la cual puede afirmarse que solamente tiene el carácter de contrato el vínculo establecido por la fusión de voluntades autónomas, que concurren con apoyo en intereses distintos, bajo la motivación de causas dispares y opuestas.
Con sustento en dicha doctrina puede afirmarse que no es contrato aquel negocio jurídico en el cual participan una pluralidad de voluntades para realizar un acuerdo, si ellas no concurren con intereses contrapuestos. Además es pertinente recordar que esta aseveración aplica un criterio sustancial o material que estima no la mera formalidad de la concurrencia de voluntades, sino el contenido de ellas.
“También se indica, en armonía con el criterio anterior, que cuando las voluntades autónomas de carácter público, concurrentes a la formación del acto respectivo, no se caracterizan por causas distintas y contrapuestas, este negocio, que corresponde a un convenio interadministrativo, se acerca conceptualmente al acto complejo — aunque no se identifica con él— y al propio tiempo se aleja del contrato, dada la unidad de contenido y fin de dichas voluntades.”.
Por último, se observa por la Sala, que en seguida reitera el autor en aparte separado referido de forma amplia y expresa a la distinción del convenio interadministrativo y el contrato interadministrativo (pág. 126): “Los convenios interadministrativos se distinguen de los contratos interadministrativos porque estos últimos, celebrados al igual que los primeros entre personas jurídicas públicas, no tienen como objeto la realización común de intereses compartidos como ocurre con los convenios interadministrativos típicos, sino el logro de los fines estatales de alguna de las partes.
En los contratos interadministrativos se busca obtener de otra persona jurídica pública la prestación de un servicio específico, la ejecución de una obra o el suministro de un bien, en fin, la realización de una actividad determinada que podría llevar a cabo un particular. “La celebración de un contrato interadministrativo enfrenta a dos partes: en un lado la administración, que es titular de un servicio cuya satisfacción busca mediante la colaboración de otra persona jurídica pública, y en otro esta última, que al actuar como podría hacerlo un particular, adopta la condición de contratista al servicio de la persona jurídica pública contratante.”.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00237-00 19 apreciaciones con la doctrina de la Sala de Consulta. Es así como en providencia del 22 de octubre de 202125, por ejemplo, la Sección Tercera del Consejo de Estado diferenció los convenios interadministrativos de los contratos interadministrativos, así: “Los convenios interadministrativos se caracterizan porque están determinados por la consecución de un objetivo común, en los que, obviamente, no se evidencian intereses contrapuestos, pues reflejan una verdadera asociación de esfuerzos26.
En cambio, en los contratos interadministrativos, mientras la contratante busca el cumplimiento de un fin estatal, la contratista, si bien colabora con su realización, lo cierto es que lo hace a cambio de una retribución patrimonial, cuestión que se traduce en el surgimiento de obligaciones recíprocas de contenido económico27”. En línea con lo anterior, en otras oportunidades al resolver sobre la validez de normas que se refieren a facultades concedidas al ejecutivo para celebrar convenios y/o contratos, se han puesto de relieve por esta Sala de Decisión, los diversos negocios objeto de tales atribuciones.
En tal dirección, se ha explicado por esta Sala que si la norma del acuerdo introduce sujetos jurídicos de naturaleza privada o del sector privado, la autorización va más allá de los contratos o convenios interadministrativos, para incluir típicos contratos estatales o administrativos, esto es, los que se celebran por parte de las entidades estatales con sujetos de esa índole para obtener de los mismos la realización de obras, servicios o el suministro de bienes a cambio de un precio.
Pero también, se ha expuesto que los acuerdos municipales podrían estar autorizando la celebración de los que se identifican como convenios administrativos, es decir, convenios no contratos, pero celebrados con particulares no con otros sujetos jurídicos públicos28. 5.3.2. Los cargos de la demanda en el caso concreto Expuesto el anterior análisis29, la Sala precisa que en el caso concreto la demanda se fundamentó en que el artículo tercero del acuerdo demandado 25 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Consejera Ponente: Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. Sentencia del 22 de octubre de 2021. Radicación número: 52001-23-33-000-2017-00598-01 (65978). 26 Cita de cita: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, expediente No. 61.429. 27 Cita de cita: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 21 de mayo de 2021, expediente No. 57.822, M.P. José Roberto Sáchica Méndez. 28 Denominados así en el ya citado texto Los convenios de la Administración: Entre la gestión pública y la actividad contractual (Bogotá, Editorial Temis, 2020). 29 El cual puede ser consultado en el libro del autor Augusto Ramón Chávez Marín, Los convenios de la Administración: Entre la gestión pública y la actividad contractual, publicada en enero de 2008 por la Universidad del Rosario (4ª edición, Editorial Temis, 2021).
Exp. 17001-23-33-000-2024-00237-00 20 está otorgando una facultad que ya tiene el ejecutivo y adicionalmente indicando la forma y el tipo de entidades con las que el alcalde municipal puede contratar el mantenimiento, la demarcación y operación de las zonas azules, limitando con ello la actuación del ejecutivo municipal a suscribir convenios y/o contratos únicamente con entidades sin ánimo de lucro.
La Sala destaca que el artículo 313 de la Constitución Política de Colombia establece que corresponde a los concejos “Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”. Así mismo, el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 al referirse a las atribuciones de los concejos, enlistó las siguientes:
ARTÍCULO 18. El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.
(…)
PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3o. del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. En relación con las autorizaciones otorgadas a los alcaldes por parte de los concejos municipales para celebrar contratos la Sección Primera del H. Consejo de Estado en providencia del 19 de septiembre de 201930, expresó lo siguiente: 30 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 50001-23-31-000-2010-00548-01 Actor: JOSÉ CAMILO CIFUENTES MUÑOZ Demandado: MUNICIPIO DE INÍRIDA – CONCEJO MUNICIPAL Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00237-00 21 Esta interpretación impone concluir que, la competencia con la que cuenta el alcalde municipal para contratar no está sometida de manera general a toda la actividad contractual que sobre el particular desarrolle la administración municipal a través de su representante legal. Esta autorización de parte del Concejo debe ser determinada y restringida y, solo frente a los asuntos contractuales que expresamente estuvieran reglamentados por el concejo municipal.
Tal posición encontró eco posteriormente en la modificación de la Ley 136, en cuanto enumera los eventos en los que según el transcrito artículo 32, requieren de autorización por el concejo municipal. Esta lista se introdujo mediante la Ley 155131 de julio 6 de 201232, que modificó el citado el artículo 3233 al adicionar el siguiente parágrafo que, prevé: “[…]
PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. De estas disposiciones y el fundamento jurisprudencial de la Corte Constitucional que fue transcrito, se tiene que a los concejos municipales les corresponde establecer los contratos que deben ser autorizados por esa Corporación a los alcaldes municipales, bajo los criterios de razonabilidad en que debe fundarse la expedición de dicha reglamentación. De lo anterior, se concluye, como lo dijo el a quo que esta atribución de autorización no puede comprender la totalidad de los contratos que suscriba un alcalde municipal, en tanto se restringe únicamente y de manera excepcional a "los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Constitución Política."34 Así, la regla general es la facultad del alcalde para contratar y la excepción es la necesidad de obtener autorización del concejo municipal.
Sobre el 31 Esta Ley empezó a regir con posterioridad a la expedición del Acuerdo acusado. 32 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 33 Según lo dispuesto en el artículo 18. 34 Cita de cita: Sentencia C-738 de 11 de julio de 2001 Exp. 17001-23-33-000-2024-00237-00 22 particular el Consejo de Estado35 ha señalado: “Por el contrario, debe entenderse según los artículos 313-3 de la Constitución y 32 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con los artículos 315-3 de la Constitución Política, 11-3 de la Ley 80 de 1993, 91-D-5 de la Ley 136 de 1994 y 110 del Decreto 111 de 1996, que los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal, salvo en dos casos: (i) cuando así lo haya previsto la ley; y (ii) cuando así lo haya dispuesto el concejo expresamente mediante acuerdo municipal.
De este modo, en caso de silencio de la ley o en ausencia de acuerdo que someta un determinado contrato a autorización previa del concejo municipal, habrá de entenderse que el alcalde puede celebrarlo, sin necesidad de tal autorización, con base en sus facultades constitucionales y legales en materia contractual”. Al abordar asuntos similares al presente en los cuales se discute la concesión de facultades al ejecutivo en materia de contratación, este Tribunal se ha pronunciado en diferentes oportunidades, así: En providencia del 9 de agosto de 2024, la Sala Tercera de Decisión de esta Corporación al estudiar la validez de los artículos 9 y 10 del Acuerdo 479 del 5 de junio de 2024, "Por medio del cual se adopta el plan de desarrollo del municipio de Aranzazu 2024-2027”, concluyó: “(…) los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo, salvo en dos casos: (i) cuando así lo haya previsto la ley; y (ii) cuando así lo haya dispuesto el concejo expresamente mediante acuerdo municipal que reglamente la materia.
En caso de silencio de la ley o en ausencia de acuerdo que someta un determinado contrato a autorización previa del concejo municipal, habrá de entenderse que el alcalde puede celebrarlo, sin necesidad de tal autorización”. En ese caso se indicó por la Sala que el concejo autorizó al alcalde de manera general para celebrar contratos, convenios, contratos de alianzas públicos privadas -entre otros-, y que dichos eventos no están contemplados en el modificado parágrafo 4 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, que señala los casos en que el concejo debe decidir sobre la autorización al alcalde para contratar, motivo por el cual se dijo en esa oportunidad que dicha facultad 35 Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil.
Concepto del 11 de marzo de 2015. Radicado número: 11001-03-06-000-2014-00285-00 (2238) Exp. 17001-23-33-000-2024-00237-00 23 implica una intromisión indebida en el ámbito de competencias propias del ejecutivo. Posteriormente, la Sala Cuarta de Decisión de esta Corporación en sentencia del 25 de octubre de 2024, al analizar la validez del Acuerdo Municipal n° 017 de 8 de junio de 2024, “Por medio del cual se adopta el plan de desarrollo territorial del municipio de Marquetalia Caldas, para el periodo 2024-2027 bajo el lema Marquetalia avanza 100 años de historia, y se dictan otras disposiciones”, concluyó con apoyo en jurisprudencia de la H. Corte Constitucional36 que al alcalde le corresponde dirigir la acción administrativa municipal, por lo que, en términos generales, ejerce la potestad contractual de dicha entidad territorial, y solo requiere acudir a la autorización del concejo municipal en los casos explícitamente señalados en las normas.
Sin embargo, agregó que en ese caso “las normas objeto de estudio no contravienen las competencias en materia de contratación del alcalde y el Concejo municipal, pues se limitan a reiterar la competencia general con la que cuenta el ejecutivo municipal para celebrar contratos como jefe de la administración municipal, y tampoco desconoce, controvierte ni refuta las disposiciones normativas que exigen autorización del concejo en casos puntuales.”.
Sin desconocer la veracidad de la anterior conclusión, la cual difiere de la expuesta por la Sala tercera de decisión de este Tribunal en la providencia citada línea atrás, en esta oportunidad considera la Sala que en virtud de lo previsto en el parágrafo 4 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, así como en los principios de legalidad, seguridad jurídica y distribución de competencias, la autorización de una facultad, función o competencia que ya tiene el ejecutivo municipal deriva en la invalidez del respectivo acuerdo.
En efecto, tanto el ejecutivo como los ciudadanos destinatarios de las normas a nivel territorial deben tener certeza de la competencia de la autoridad que expide determinada disposición, así como del alcance y fundamento legal de las limitaciones que se establezcan en las regulaciones a nivel municipal. Hasta este punto, se concluye entonces que los alcaldes ostentan la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo.
Ahora, teniendo en cuenta que en el presente asunto se indicó que el artículo tercero del Acuerdo 010 del 3 de septiembre de 2024 era inválido 36 Sentencia C-738 de 2001. Exp. 17001-23-33-000-2024-00237-00 24 adicionalmente por limitar la actuación del alcalde a suscribir convenios y/o contratos únicamente con entidades sin ánimo de lucro, pasa la Sala a pronunciarse en relación con esta razón de invalidez.
De este modo, en relación con los sujetos de los convenios y/o contratos que se están autorizando, la Sala precisa que los mismos son definidos en el acuerdo como “entidades sin ánimo de lucro” lo que en principio permite inferir que la autorización concedida al ejecutivo está limitada únicamente a este tipo de entidades. En efecto, de la lectura del artículo tercero demandado y en armonía con lo analizado de manera previa respecto de la concesión de facultades que ya tienen los alcaldes municipales, se infiere por este Juez plural que la disposición examinada limita el ejercicio de las competencias en materia contractual del ejecutivo municipal.
Lo anterior es así toda vez que la redacción de la norma conlleva a que la administración, mantenimiento, demarcación y operación de zonas azules en el Municipio de Pácora únicamente se contrate por el alcalde municipal con entidades sin ánimo de lucro, lo que, se itera, limita la competencia general que en este campo tiene el ejecutivo.
En esta línea de pensamiento, al advertir el Tribunal que los casos autorizados en el Acuerdo n° 010 de 2024, objeto de examen, no están contemplados en el parágrafo 4 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, el cual prevé los eventos en los cuales el concejo municipal debe decidir sobre la autorización al alcalde para contratar, se impone declarar la invalidez de la mencionada facultad por exceder las competencias constitucionales o legales establecidas a favor de los cabildos municipales.
Adicionalmente, no se evidencia que el Concejo de Pácora haya dispuesto expresamente a través de la reglamentación prevista por el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, que los contratos y convenios previstos por el acuerdo objeto de examen requerían de su autorización previa de la duma municipal.
Por lo expuesto, se evidencia entonces que el Concejo de Pácora se excedió en el ejercicio de sus competencias al autorizar al alcalde para suscribir contratos y/o convenios con entidades sin ánimo de lucro, pues tal aval solo es para casos excepcionales, previstos en la ley y cuando así lo haya dispuesto el concejo expresamente mediante acuerdo municipal que reglamente la materia, y teniendo en cuenta que a los alcaldes se les atribuye la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los Exp. 17001-23-33-000-2024-00237-00 25 municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo.
El análisis anterior, como atrás se anunció, también es aplicable a la autorización establecida en el artículo segundo del acuerdo demandado en tanto se está facultando al alcalde para el ejercicio de una función que ya tiene asignada como es la fijación de las tarifas que se cobrarán a los usuarios de las denominadas zonas azules. Conclusión De acuerdo con lo analizado se observa, en primer lugar, que la autorización concedida por el Concejo de Pácora al ejecutivo municipal para que determine la ubicación de los sitios donde quedarán establecidas las zonas azules dentro del área urbana del municipio, no constituye una violación a las disposiciones constitucionales y legales previstas en materia de competencia para regular el espacio público.
En el mismo sentido, la ausencia de limitación en el tiempo de la mencionada autorización tampoco conlleva la invalidez de la disposición analizada, en tanto con la misma no se están creando las zonas azules como se afirma en la demanda. En segundo término, la Sala infiere que la autorización otorgada por el Concejo de Pácora al alcalde municipal para fijar tarifas de zonas azules conduce a la invalidez de esa disposición del Acuerdo 010 del 3 de septiembre de 2024, toda vez que se está autorizando una actividad que no requiere aval de la duma municipal.
Por último, este Tribunal concluye que la facultad concedida por el Concejo de Pácora al ejecutivo municipal para suscribir convenios y/o contratos con entidades sin ánimo de lucro, vulnera las disposiciones que establecen la competencia general de los alcaldes en materia de contratación y limita el ejercicio de esta función. Por lo analizado, como los artículos 2 y 3 del Acuerdo n°010 del 3 de septiembre de 2024 quebrantan la normativa jurídica descrita por el Departamento de Caldas, esta Sala accederá parcialmente a las pretensiones de la demanda y únicamente declarará la invalidez de los mencionados artículos del acuerdo demandado.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00237-00 26 En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. DECLÁRASE la validez del artículo primero del Acuerdo 010 del 3 de septiembre de 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL PARA CREAR ZONAS AZULES PARA LA RECUPERACIÓN Y UTILIZACIÓN DE USO DE ESPACIO PÚBLICO”, expedido por el Concejo Municipal de Pácora.
Segundo. DECLÁRASE la invalidez de los artículos segundo y tercero del mencionado Acuerdo 010 del 3 de septiembre de 2024. Tercero.
COMUNÍQUESE esta determinación al señor Gobernador del Departamento de Caldas, al señor Alcalde del Municipio de Pácora, al señor Presidente del Concejo Municipal de Pácora, así como al señor Agente del Ministerio Público. Cuarto. Contra la presente decisión, no procede recurso alguno. Quinto. Por la Secretaría de esta Corporación, HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Exp. 17001-23-33-000-2024-00237-00 27 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.