TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: ACCIÓN DE REPETICIÓN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE AGUACHICA DEMANDADO: ALFREDO VEGA QUINTERO, ROCIO ORTIZ CUEVA, SAMY YAMIL GANEM PACHECO, CLARA INES ROJAS DOMINGUEZ, PAOLA CAROLINA QUIÑONES LAZZO y GUSTAVO ADOLFO MALDONADO ESTUPIÑAN RADICADO: 20-001-33-33-001-2018-00033-01 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO Procede esta Corporación a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar, adiada 15 de septiembre de 2022, que negó las pretensiones de la demanda.
II.- ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES En ejercicio de la acción de repetición, la ESE Hospital San José de Becerril E.S.E. por conducto de apoderado judicial, elevó las siguientes súplicas: “1. Declarase que el señor GUSTAVQ ADOLFO MALDONADO ESTUPINAN, identificado con cedula de ciudadanía N° 91.277.418, es responsable en solidaridad con los demás demandados expresados en esta demanda, por su actuar gravemente culposo, que dieron lugar a condenar al MUNICIPIO DE AGUACHICA y consecuencialmente al pago de los perjuicios ocasionados a la señora ELIZABETH MEDINA BACA Y OTROS, suma que fue cancelada totalmente por el ente que represento. 2.
Declarase que el señor ALFREDO VEGA QUINTERO, con cedula de ciudadanía N° 18.918.746, es responsable en solidaridad con los demás demandados expresados en esta demanda, por su actuar gravemente culposo, que dieron lugar a condenar al MUNICIPIO DE AGUACHICA y consecuencialmente al pago de los perjuicios ocasionados a la señora ELIZABETH MEDINA BACA Y OTROS, suma que fue cancelada totalmente por el ente que represento. 3.
Declarase que la señora ROCIO ORTIZ CUEVA identificada con cedula de ciudadanía N° 49.659.773, es, responsable en solidaridad con los demandados expresados en esta demanda, por su actuación con culpa grave, que dieron lugar a condenar al MUNICIPIO DE Acción de Repetición Rad. 20001333300120180003301 Sentencia segunda instancia 2 AGUACHICA, CESAR y consecuencialmente al pago de los perjuicios ocasionados a la señora ELIZABETH MEDINA BACA Y OTROS, suma que fue cancelada totalmente por el ente que represento. 4.
Declarase que la señora PAOLA CAROLINA QUINONES LAZZO, identificada con cedula de ciudadanía N° 1.022.330.423, es responsable en solidaridad con los demandados expresados en esta demanda, por su actuación con culpa grave, que dieron lugar a condenar al MUNICIPIO DE AGUACHICA, CESAR y consecuencialmente al pago de los perjuicios ocasionados a la señora ELIZABETH MEDINA BACA Y OTROS, suma que fue cancelada totalmente por el ente que represento. 5.
Declarase que el señor SAMY YAMIL GANEM PACHECO, identificado con cedula de ciudadanía N° 72.309.902, es responsable en solidaridad con los demás demandados expresados en esta demanda, por su actuar gravemente culposo, que dieron lugar a condenar al MUNICIPIO DE AGUACHICA y consecuencialmente al pago de los perjuicios ocasionados a la señora ELIZABETH MEDINA BACA Y OTROS, suma que fue cancelada totalmente por el ente que represento. 6.
Declarase que la señora CLARA INES ROJAS DOMINGUEZ, identificada con cedula de ciudadanía N° 49.655.359, es responsable en solidaridad con los demandados expresados en esta demanda, por su actuación con culpa grave, que dieron lugar a condenar al MUNICIPIO DE AGUACHICA, CESAR y consecuencialmente al pago de los perjuicios ocasionados a la señora ELIZABETH MEDINA BACA Y OTROS, suma que fue cancelada totalmente por el ente que represento. 7.
Que como consecuencia de la anterior declaración, se conminen a los aquí demandados plenamente identificados, señores GUSTAVO ADOLFO MALDONADO ESTUPINAN, ALFREDO VEGA QUINTERO, ROCIO ORTIZ CUEVA, PAOLA QUIISIONES LAZZO, SAMY YAMIL GANEM PACHECO y CLARA INES ROJAS DOMINGUEZ, al pago EN SOLIDARIDAD de NOVENTA MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y SEIS MIL SETECIENTOS TREINTA Y CUATRO PESOS ($90,886,734) MONEDA CORRIENTE que el MUNICIPIO DE AGUACHICA, CESAR, cancelo a los perjudicados con la omisión endilgada al Municipio de Aguachica, Cesar, o del monto de lo que correspondiere, según lo estime la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, pago que deberá realizar a favor del ente territorial demandante..”(SIC para lo transcrito). 2.2.- HECHOS Los fundamentos fácticos de las pretensiones son los siguientes: El día 23 de diciembre de 2011, durante una jornada de recreación y limpieza del Instituto Misionero San Juan Edudes ubicado en la vereda de Villa de San Andrés de Aguachica, se ahogó una menor en la piscina del establecimiento.
Los familiares de la menor fallecida presentaron demanda contra el municipio de Aguachica y el Instituto Misionero San Juan Eudes y mediante sentencia del 14 de julio de 2016 fueron condenados por el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar, providencia que fue modificada por el Tribunal Administrativo del Cesar el 23 de marzo de 2017 ordenando la disminución de la condena en un 50%.
Ejecutoriada la providencia las partes celebraron una transacción para el pago de la sentencia y de la condena al 50% en solidaridad respecto del ente territorial. Acción de Repetición Rad. 20001333300120180003301 Sentencia segunda instancia 3 El pago que correspondía al municipio de Aguachica se realizó el 24 de abril de 2017.
El Comité de Conciliación y Defensa Judicial del ente territorial en acta No.11 de 2017 dio concepto positivo para iniciar acción de repetición contra los demandados.
2.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDADA Algunos de los demandados contestaron la demanda y se opusieron a las pretensiones elevadas por la parte actora, bajo argumentos de defensa que pueden sintetizarse de la siguiente manera: Los señores Samy Yamil Ganem Pacheco y Clara Inés Rojas Domínguez quienes se desempeñaban como profesional universitario II y III de la Gerencia de Planeación y Obras del municipio de Aguachica, el primero, en el periodo del 11 de julio de 2008 hasta el 13 de marzo de 2012 y la segunda desde el 3 de enero de 2000 hasta el 14 de marzo de 2012, se opusieron a las pretensiones de la demanda y como fundamento de su defensa manifestaron que para la época de los hechos, según el manual de funciones no tenían a su cargo las funciones de vigilancia y revisión del funcionamiento de las piscinas y tampoco le fueron delegadas.
Indicaron que su conducta no fue dolosa o gravemente culposa porque sus funciones no estaban relacionadas con los deberes contenidos en la Ley 1209 de 2008 o el Decreto 2171 de 2009. El señor Alfredo Vega Quintero en su condición de ex alcalde manifestó que si bien la entidad fue condenada por no cumplir la Ley 1209 de 2008, ello no quiere decir que esa responsabilidad estaba directamente en cabeza del Alcalde, por lo cual no procede la repetición en su contra.
Señaló que en este caso se perdió la legitimidad para demandar porque se venció el término de seis meses dispuesto en el artículo 8 de la Ley 678 de 2001 para iniciar la acción de repetición. Indicó que en este caso no se cumplen los requisitos para la prosperidad de la acción de repetición en su contra porque la condena no fue impuesta como consecuencia de su actuación. La señora Paola Carolina Quiñonez Lazzo, quien se desempeñó como secretaria de gobierno en los años 2011 y 2013, se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que la condena no tuvo origen en su actividad ya que no tenía a su cargo la inspección y vigilancia de las piscinas.
Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva ya que no tuvo responsabilidad alguna en la comisión de los hechos que dieron lugar al daño y a la condena impuesta, ya que no tenía la obligación legal ni le correspondía la función de aplicar la Ley 1209 de 2008 puesto que la ley no lo estableció así y tampoco le delegaron tal función. Acción de Repetición Rad. 20001333300120180003301 Sentencia segunda instancia 4 Manifestó que en este caso no se aportó prueba de que era empleada pública ni del pago efectivo de la condena porque si bien se allegó certificado de egreso ese documento no es suficiente para acreditar el pago de la condena ya que no hay aceptación del deudor y tampoco se probó la existencia de los otros requisitos de procedencia de la acción de repetición. El curador ad litem nombrado para representar a la señora Rocío Ortíz Cuevas, en su condición de alcaldesa encargada, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma porque la funcionaria no participó en los hechos que dieron origen a la condena impuesta al municipio y mucho menos se probó que actuó con dolo o culpa grave.
Manifestó que en la demanda no se analizó, no se alegó y tampoco se aportaron prueba para demostrar el actuar doloso o gravemente culposo de la funcionaria quien simplemente se incluyó conjuntamente con otras personas que en un momento dado estuvieron como Alcaldes Municipales, como si esa simple vinculación de ipso facto la ubicara como sujeto pasivo del medio de control judicial de repetición, es decir, que no se estructuraron los elementos del medio de control de repetición. El otro demandado fue notificado pero no contestó la demanda.
2.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Primero Administrativo de Valledupar, mediante sentencia del 15 de septiembre de 2022 negó las pretensiones de la demanda. El juzgador de primera instancia consideró que las pretensiones de la demanda no estaban llamadas prosperar porque la parte actora no logró demostrar la conducta dolosa o gravemente culposa de los demandados y por tanto no había lugar a la repetición. Estimó que en el proceso de reparación la entidad fue condenada por la inactividad o negligencia de la administración, pero ello no implica per se la atribución directa de una conducta reprochable de los servidores públicos porque es necesario probar la infracción al deber funcional o la negligencia que pueda ser calificada como inexcusable constitutiva de culpa grave, teniendo en cuenta que la sentencia de reparación directa prueba de la condena judicial pero no de la culpa grave o el dolo del agente o ex agente del Estado y ello no fue acreditado en el proceso porque no se allegaron otros elementos de convicción. Manifestó que no se aportó prueba de las funciones que desempeñaban los demandados, y además, si bien los alcaldes son los jefes de la administración, no hay prueba de la delegación hecha a los otros funcionarios y menos de que ellos con su actuar incurrieran en infracción de sus funciones por negligencia o imprudencia, porque no basta el ostentar el cargo, se exige probar si la conducta en que incurrió fue dolosa o gravemente culposa y ello dio origen a la condena impuesta al Estado.
Acción de Repetición Rad. 20001333300120180003301 Sentencia segunda instancia 5 2.5.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN La parte demandante se mostró inconforme con la sentencia denegatoria de las pretensiones de la demanda por considerar que se omitió tener en cuenta el contenido de las sentencias condenatorias en el proceso de reparación directa por la muerte del menor. Manifestó que las normas en que se basaron los fallos condenatorios, ley 1209 de 2008, artículo 9 y 10 le asignan al ente territorial la competencia para vigilar, inspeccionar y certificar el cumplimiento de las normas de seguridad en piscinas.
Añadió que la conducta negligente de los demandados se acreditó con los fallos porque ellos generaron una responsabilidad a título de culpa grave al no ejercer la inspección, vigilancia y control al Instituto Misionero San Juan Eudes, del cumplimiento de las normas de seguridad de las piscinas, omisión que conllevó a la muerte del menor.
Consideró que es inadmisible que se condenara por la existencia de una falla en el servicio y en la providencia no se tuviera en cuenta que los funcionarios del municipio de Aguachica que ocupaban los cargos de responsabilidad en la determinación del daño no incurrieron en culpa grave, siendo que su conducta fue negligente al no realizar visitas para constatar las condiciones de seguridad y sanitarias de la piscina que era un sitio ampliamente conocido en la zona.
III. TRAMITE PROCESAL Mediante auto del 7 de septiembre de 2023, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar. En virtud de que la apelación incoada se presentó en vigencia de la Ley 2080 de 2021, y en la medida que no se decretaron pruebas en segunda instancia, no se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, a tenor de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 de la referida norma.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no rindió concepto al interior de este proceso. V. CONSIDERACIONES Al no advertirse en este momento procesal ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 15 de septiembre de 2022. 5.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de presentación de la demanda, es competente esta Corporación para conocer en Acción de Repetición Rad. 20001333300120180003301 Sentencia segunda instancia 6 segunda instancia de la apelación presentada contra la sentencia dictada en el presente asunto.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico se contrae a determinar si se probaron los elementos exigidos para repetir contra los funcionarios demandados por la condena impuesta al municipio con ocasión de la muerte de un menor en una piscina de un instituto educativo, en especial si ellos obraron con dolo o culpa grave y con su conducta dieron lugar a la imposición de la condena al ente territorial. 5.3.
PRUEBAS Las pruebas allegadas al expediente que resultan relevantes para resolver son: • Copia del fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar de fecha 14 de julio de 2016, en el proceso 20001333300120140009100 en la cual se condenó al municipio al pago de los perjuicios causados a la señora Elizabeth Medina Bacca por la muerte de su hijo y del fallo del 23 de marzo de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar (archivo 1 Samai). • Copia del contrato de transacción para el pago de la condena impuesta (archivo 1 Samai). • Copia de los documentos del pago: comprobante de egreso No. 17636 del 24 de abril de 2017, Resolución DP 0325 de la misma fecha, Disponibilidad presupuestal CE 0402 del 21 de abril de 2017 y Registro presupuestal RP 0313 del 24 de abril de 2017 (archivo 1 Samai). • Copia del acta No. 11 de 2017 del comité de conciliación y defensa judicial del municipio de Aguachica en la cual se estudió el caso y se determinó adelantar acción de repetición contra los aquí demandados (archivo 1 Samai). • Certificación de la Oficina de Talento Humano de la Alcaldía de Aguachica, en la cual consta que Clara Inés Rojas Domínguez laboró para el municipio en el cargo de Profesional Universitario (archivo 1 Samai). • Certificado laboral del señor Samy Yamil Ganem Pacheco, en el cual consta que laboró en el municipio como Profesional Universitario III (archivo 1 Samai). • Certificación laboral de la señora Paola Carolina Quiñonez Lazzo quien se desempeñó como secretaria de gobierno desde el 4 de febrero de 2011 hasta el 3 de enero de 2012 (archivo 1 Samai).
Acción de Repetición Rad. 20001333300120180003301 Sentencia segunda instancia 7 • Copias de apartes del Manual de funciones del municipio correspondientes a las funciones de los demandados y al grupo de salud pública (archivo 1 Samai).
5.4. MARCO LEGAL Y JURISPRUDENCIAL La Ley 678 de 2001 definió la repetición como una acción de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o exservidor público o particular investido de función pública que, como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa, haya dado lugar al reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
El artículo 142 de la Ley 1437 de 2011 dispone: “ARTÍCULO 142. REPETICIÓN. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.
La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el llamamiento en garantía del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública”. La repetición está instituida para la protección del patrimonio estatal puesto que persigue el reintegro de los dineros que el Estado ha tenido que pagar por causa de la conducta dolosa o gravemente culposa de un servidor público o de un particular en ejercicio de funciones pública, para el reconocimiento de una indemnización. Es necesario aclarar que los hechos y actos ocurridos en vigencia de la Ley 678 de 2001, tenían un régimen integrado por varias disposiciones tanto sustanciales como procesales de manera que en esos eventos las normas sustanciales aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público, que es la que constituye la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado, es decir, que debe remitirse directamente al criterio de culpa grave y dolo que plantea el Código Civil.
El Consejo de Estado, a través de varios pronunciamientos1 ha establecido los elementos requeridos para que prospere la repetición contra los agentes o servidores públicos que con su conducta dan lugar a la imposición de condenas contra el Estado. Al analizarlos, ha considerado que los tres primeros requisitos son de carácter objetivo y están sometidos a las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda; en tanto que el último de ellos, es de 1 Sobre el tema pueden consultarse las siguientes sentencias: 27 de noviembre de 2006, expediente: 22099; 6 de diciembre de 2006, expediente: 22056; 3 de octubre de 2007, expediente: 24844; 26 de febrero de 2009, expediente: 30329; 13 de mayo de 2009, expediente: 25694; 28 de abril de 2011, expediente: 33407, entre otras.
Acción de Repetición Rad. 20001333300120180003301 Sentencia segunda instancia 8 carácter subjetivo y está sometido a la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la acción u omisión determinante de la responsabilidad del Estado que generó el pago a su cargo y por cuya recuperación se adelanta la acción de repetición2. Los elementos necesarios y concurrentes son i) la calidad de agente del Estado y el que su conducta sea determinante en la condena, ii) la existencia de una condena judicial, conciliación, transacción o cualquier forma de terminación de conflictos que de lugar al nacimiento de una obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado; iii) el pago efectivo realizado por el Estado y iv) La cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa, acorde con las normas que para el momento de los hechos sean aplicables.
Sobre este último tópico, la doctrina ha puntualizado: “A partir de la entrada en vigencia de la Ley 678 de 2001, se trató de crear un concepto de culpa grave y de dolo que se ajustara a la lógica del derecho administrativo, que encuentra su fundamento en el principio de legalidad, según el cual los servidores públicos deben estar al servicio del Estado y de la comunidad y responden por la infracción de las leyes y la Constitución, y por omisión o extralimitación de sus funciones.
Así, en los artículos 5° y 6° de la ley se definieron el dolo y la culpa grave y se consagraron una serie de hipótesis en las que se presumía que la conducta del agente estaba precedida de una de esas dos modalidades. De este modo, según el artículo 5° existe dolo “cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio”, y se presume la existencia del mismo en los siguientes casos: 1.
Obrar con desviación de poder. 2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento. 3. Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración. 4.
Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial. De otro lado, la ley en su artículo 6° señaló que el servidor público incurriría en culpa grave “cuando el daño es consecuencia de una infracción directa de la Constitución o la ley, o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”6.”-Sic para lo transcrito-.
Tanto el Consejo de Estado7 como la Corte Constitucional8 se han pronunciado sobre el tema señalando que, al establecer si se obró con culpa grave o del dolo, el juez además de lo dispuesto en el Código Civil, debe tener en cuenta lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política sobre la responsabilidad de los servidores públicos, la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos y los conceptos de buena y mala fe, que están contenidos en la Constitución Política9 y en la ley, todo ello con el fin de analizar de manera ponderada la conducta del agente porque no cualquier equivocación, error de juicio, 2 Sentencia de 28 de abril de 2001, expediente: 33407.
Acción de Repetición Rad. 20001333300120180003301 Sentencia segunda instancia 9 o actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, implica per ser que se deduzca responsabilidad, sino que es necesario comprobar el dolo o la culpa grave del funcionario. Los presupuestos procesales de la acción de repetición han sido compilados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-354 de 2020, en la que basándose del precedente jurisprudencial trazado por el Consejo de Estado sobre la materia, estableció: “En la presente ocasión, a partir de las anteriores consideraciones, fundadas en la jurisprudencia del Consejo de Estado y en los precedentes de esta corporación, es posible establecer unos presupuestos constitucionales que fijan el ámbito de la acción de repetición y el marco que gobierna la actuación de los funcionarios competentes para resolverla. - PRESUPUESTO 1: La prosperidad de la acción de repetición está determinada por la acreditación, por parte de la entidad demandante, de los siguientes supuestos ante el juez contencioso administrativo: (i) La existencia de una providencia judicial condenatoria, un acuerdo conciliatorio, una transacción o cualquier otro documento válido para finalizar un conflicto, en el que se le imponga al Estado la obligación de pagar una suma de dinero por haber causado un daño antijurídico;
(ii) La calidad del demandado como servidor del Estado o particular que cumplía funciones públicas para el momento en que ocurrió el daño antijurídico; (iii) El pago de la obligación dineraria al destinatario; y (iv) La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente a título de dolo o culpa grave. - PRESUPUESTO 2: La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente, a título de dolo o culpa grave, implica probar ante el juez contencioso administrativo que, al margen del análisis efectuado en la providencia de responsabilidad del Estado: (i) El daño antijurídico haya tenido su origen en una acción u omisión del demandado; y (ii) Que tal actuación, conforme a la normatividad vigente para la época en que se presentó el daño antijurídico: (a) estuvo dirigida a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado” (dolo), o (b) es calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones” (culpa grave). - PRESUPUESTO 3: Las presunciones legales de dolo y culpa grave contempladas en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001: (i) No relevan a la entidad actora de probar ante el juez contencioso administrativo que (a) el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, y que (b) tal actuación se enmarca en alguno de los supuestos legales (i.e. desviación de poder o infracción manifiesta e inexcusable de una norma de derecho); y (ii) Ante la demostración de que la actuación del agente se enmarca en alguno de los supuestos legales, eximen a la entidad de acreditar que la acción u omisión estuvo dirigida a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado”, o es calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones”. - PRESUPUESTO 4: A efectos de garantizar el derecho al debido proceso, en el trámite de repetición la valoración en torno a la existencia de dolo o culpa grave debe realizarse de manera integral, y para determinar la responsabilidad del agente, está excluida la posibilidad de extrapolar las conclusiones sobre la responsabilidad del Estado o del agente que puedan estar contenidas en la providencia condenatoria a la administración. Por consiguiente, el juez contencioso debe examinar todos los elementos de juicio allegados al proceso de repetición y Acción de Repetición Rad. 20001333300120180003301 Sentencia segunda instancia 10 realizar un análisis totalmente independiente, en el cual el demandado tenga la oportunidad real de ejercer su defensa. - PRESUPUESTO 5: A fin de determinar si el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, así como si dicha actuación fue dolosa o gravemente culposa, el juez de lo contencioso administrativo debe valorar los aspectos propios de la gestión pública, tales como: (i) las funciones del agente contempladas en la ley y en el reglamento, o (ii) el grado de diligencia que le sea exigible al servidor en razón de los requisitos para acceder al cargo, la jerarquía del mismo en la escala organizacional o la retribución económica por los servicios prestados. - PRESUPUESTO 6: Una vez constatada la responsabilidad patrimonial del agente, el juez de lo contencioso administrativo deberá determinar el monto a reintegrar al Estado por parte del servidor, adoptando las previsiones respectivas para que la condena de repetición no se convierta en una decisión que, en razón de su desproporción, vulnere los derechos fundamentales por resultar una obligación excesiva, irredimible o contraria a la distribución de las cargas públicas.
Con tal propósito, sin entrar a analizar las condiciones subjetivas del funcionario, el operador jurídico debe: (i) Valorar el grado de participación del demandado en los hechos que dieron lugar al daño y las circunstancias objetivas de las relaciones entre los funcionarios y la administración, pues puede ocurrir que: (a) la responsabilidad sea atribuible a múltiples personas debido a la distribución de funciones y jerarquías dentro de la institución pública;
(b) el perjuicio causado se derive en parte del riesgo inherente a la actividad de la entidad; o (c) el menoscabo se origine, entre otras razones, por fallas estructurales en los diseños de los procesos misionales de la administración; (ii) Tener en cuenta circunstancias atenuantes que, a pesar de no tener la entidad para modificar la calificación de la actuación del agente como dolosa o gravemente culposa, sí influyen en el monto del reintegro que debe efectuar el servidor, como sucede en los casos en que las acciones u omisiones que causaron el daño persiguieron un fin legítimo y no se realizaron de mala fe;
(iii) Precaver que el monto a reintegrar no sea mayor a la obligación impuesta al Estado, con lo cual, por ejemplo, el funcionario no debe asumir los intereses que se causen desde la ejecutoria de la sentencia condenatoria hasta su efectivo pago por parte de la administración; e (iv) Identificar el verdadero valor del daño atribuible al agente, ya que, en algunas ocasiones, la condena al Estado puede verse seriamente incrementada por factores ajenos a la voluntad del servidor y que, por ello, no le resultan imputables.
Por consiguiente, debe evitarse que el servidor asuma: (a) las consecuencias de la demora en la resolución del proceso judicial en el que se determinó la responsabilidad de la administración; o (b) el pago de elementos de la reparación que tengan un objetivo mayor al resarcimiento del perjuicio concreto que causó el agente, como ocurre con medidas de no repetición dirigidas a superar problemáticas institucionales.
Del mismo modo, debe tenerse en cuenta que no siempre todo el valor del daño es susceptible de trasladarse al agente responsable a título de dolo o culpa grave, atendiendo a criterios de proporcionalidad en el ejercicio de la función pública y a la responsabilidad que cabe a quienes actúan a nombre del Estado. - - PRESUPUESTO 7: En casos en los que existan dudas en torno a la forma en la que deba realizarse la imputación de la responsabilidad patrimonial al agente del Estado o en relación con la fijación del monto de la condena, la administración, a fin de determinar si promueve la pretensión de regreso, y el juez contencioso administrativo, al momento de resolver el caso, deben tener como criterios orientadores de su actuación que la acción de repetición tiene: (i) una naturaleza subsidiaria, subjetiva y sujeta a criterios de proporcionalidad, y (ii) una triple Acción de Repetición Rad. 20001333300120180003301 Sentencia segunda instancia 11 funcionalidad, a saber: resarcitoria, preventiva, y retributiva”. -Se resalta por fuera del texto original-.
En lo que tiene que ver con la oportunidad para ejercer la acción, el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, estableció que la caducidad en materia de repetición debía contarse desde el día siguiente al pago efectivo del crédito judicial. Al respecto la Corte Constitucional expresó que el plazo para el pago de las sentencias no es indeterminado, de manera que si la entidad no cumple el término legal para el pago de las citadas condenas, ello no puede afectar el derecho al debido proceso del servidor presuntamente responsable y por tal razón declaró la exequibilidad de la norma bajo el entendido de que “el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo”.
(Resaltado por fuera del texto original). Es decir, que si se paga la condena en el plazo de 18 meses previsto en el inciso 4 del artículo 177 del CCA la caducidad comienza a contarse desde que se hizo efectivo el pago, caso contrario se cuenta desde el día siguiente al vencimiento del plazo legal para el pago. CASO CONCRETO Con fundamento en el marco legal y jurisprudencial antes reseñado, procede el Despacho a resolver el problema jurídico planteado: La Sala advierte que los hechos que dieron lugar a la presente demanda se presentaron el 23 de diciembre de 2011, fecha en que se ahogó un menor de edad en la piscina del Instituto San Juan Eudes mientras se encontraban en una jornada de limpieza de dicha institución, de tal manera que, en los aspectos de orden sustancial, son aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 678 de 2001, ley vigente al momento de la ocurrencia de los hechos ya que la Ley 1437 de 2011 entró en vigencia el 2 de julio de 2012, y por ello es la aplicable en materia procesal por estar rigiendo al momento de presentar la demanda de repetición. El primer requisito exigido por las normas sobre acción de repetición, atinente a la calidad del agente, se observa que únicamente se acreditó respecto de los señores Samy Yamil Ganem Pacheco, Clara Inés Rojas Domínguez y Paola Carolina Quiñonez Lazzo, mientras que sobre los señores Rocío Ortíz, Alfredo Vega Quintero y Gustavo Adolfo Maldonado no existe en el proceso prueba que acredite su condición de servidores públicos, aunque los dos últimos ostentaron el cargo de alcaldes municipales de Aguachica, pero no se allegó al proceso copia de las credenciales, nombramiento de la señora Ortíz o actas de posesión de ninguno de ellos.
Aunado a lo anterior, aunque pudiera pensarse que la prueba de la calidad de funcionario podía extraerse del proceso contencioso administrativo que dio origen a la presente acción de repetición, lo cierto es que revisado el expediente se encontró que inicialmente el municipio no concurrió al proceso, es decir no estuvo presente en la audiencia inicial ni en la de pruebas y cuando por fin designó representante judicial, el poder lo otorgó un alcalde diferente de los aquí demandados.
Acción de Repetición Rad. 20001333300120180003301 Sentencia segunda instancia 12 Por otra parte, frente a la posibilidad de obtener dichas pruebas extractándolas de las providencias condenatorias del proceso contencioso administrativo, ello tampoco es posible toda vez que según la jurisprudencia el contenido de los fallos no es prueba de la condición de servidor público de quien se encuentra a cargo de la representación del ente territorial.
Así lo ha dicho el Consejo de Estado: “Al respecto, se debe destacar que la providencia judicial emanada del Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Medellín no constituye prueba de tal hecho, toda vez que, según la jurisprudencia pacífica de la Sección Tercera, la sentencia objeto de repetición no es conducente para soportar elementos distintos a su propia existencia, la fecha de su suscripción, la entidad que la emitió, el quantum de la condena etc.
En tal sentido, esta Corporación ha expuesto13: (…) aunque entre tales documentos se encuentra también la copia de la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial con sede en esta ciudad no puede perderse de vista que la copia de una decisión jurisdiccional de tal naturaleza, como lo ha reiterado la Corte, acredita su existencia, la clase de resolución, su autor y su fecha, excluyendo las motivaciones que le sirvieron de soporte, doctrina con arreglo a la cual puede afirmarse que la copia de dicha providencia demuestra que se trata de una sentencia desestimatoria de la pretensión, proferida por dicha Corporación, en la fecha mencionada, mas no sirve para la demostración de los hechos que fundamentaron tal resolución pues como lo ha reiterado la Sala tener como plenamente acreditados los hechos tenidos como ciertos en la motivación de una sentencia proferida en otro proceso, podría suscitar eventos ‘ incompatibles con principios básicos de derecho procesal, pues entonces no sería el juez de la causa a quien correspondería valorizar y analizar las pruebas para formar su propia convicción sobre los hechos controvertidos, desde luego estaría obligado a aceptar el juicio que sobre los mismos se formó otro juez, y las partes en el nuevo litigio no podrían contradecir la prueba ni intervenir en su producción Sentencia S-011 proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia del seis de abril de 1999) Así las cosas, resulta claro que la entidad demandante no cumplió con la carga de demostrar en esta sede, que los accionados para el momento de los hechos fungían como agentes estatales, presupuesto necesario para que la pretensión de repetición saliera avante y que, en consecuencia, su ausencia, constituye un elemento suficiente para denegar las súplicas de la demanda”3.
Acorde con lo anterior respecto de los señores Rocío Ortíz, Alfredo Vega Quintero y Gustavo Adolfo Maldonado al no existir prueba de su condición de servidores públicos no se cumplen los requisitos para la prosperidad de la acción de repetición en su contra y así habrá de señalarse en la parte resolutiva de esta decisión. 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 24 de abril de 2020, radicación: 05001233100020120059902 (62186).
C.P. María Adriana Marín. Acción de Repetición Rad. 20001333300120180003301 Sentencia segunda instancia 13 Ahora bien, como quiera que respecto de los otros demandados si se probó su condición de servidores públicos porque obra certificación de la oficina de talento humano que así lo hace constar, deberá continuarse el análisis de los otros elementos que hacen procedente la repetición, en aras de establecer si fueron probados y en consecuencia debe accederse a las pretensiones de la demanda.
Para probar el pago se allegó copia del contrato de transacción celebrado entre las partes, Resolución que ordena el pago, certificado de disponibilidad presupuestal, registro presupuestal y comprobante de egreso No. 17636 del 24 de abril de 2017, documentos que son idóneos para acreditar el pago de la condena porque contrario a lo manifestado por uno de los apoderados judiciales, en el comprobante de egreso obra la firma de recibido del mandatario de los demandantes en el proceso de reparación directa, es decir su firma como aval de haber recibido el dinero a satisfacción, rúbrica que coincide con la impuesta en el contrato de transacción, de manera que para la Sala se encuentra plenamente probado el pago.
Para la Sala no admite discusión la necesidad de acreditar, además de los otros elementos exigidos para la procedencia de la acción de repetición, la cualificación de la conducta dolosa o gravemente culposa del funcionario demandado, por ser este mandato legal contentivo de una medida protectora de quienes se vinculan como servidores públicos, ya que como antes se dijo, no cualquier yerro puede dar lugar a la repetición. En primer lugar debe señalarse que los funcionarios Samy Yamil Ganem Pacheco, Clara Inés Rojas Domínguez y Paola Carolina Quiñonez Lazzo al contestar la demanda aportaron certificación del cargo que detentaban, así como de las funciones que tenían asignadas según el manual de funciones, además de la constancia de no existir delegación alguna que los hiciera responsables del cumplimiento de los establecido en la Ley 1209 de 2008 o el Decreto 2171 de 2009, lo cual indica de manera razonable que no puede proceder contra ellos la repetición ya que la vigilancia del funcionamiento de las piscinas no hacía parte de sus deberes funcionales y por ello no están llamados a responder por lo ocurrido ya que su conducta no tuvo en ningún momento relación con el daño que dio origen a la condena impuesta al ente territorial y aún de si se admitiera ello en gracia de discusión, tampoco se allegaron pruebas de la existencia de dolo o culpa grave en lo cual hace improcedente la repetición contra ellos.
En punto de establecer si la conducta de los demandados fue la causa que dio origen a la declaratoria de nulidad del acto o causó la imposición de la condena a la entidad o al pago de intereses moratorios en exceso, es necesario entonces efectuar el análisis correspondiente, para acreditar si su actuación fue dolosa o gravemente culposa, conforme a las normas que para el momento de los hechos eran aplicables que con anterioridad establecimos era la Ley 678 de 2001.
Como antes se dejó sentado la norma sustancial aplicable es la Ley 678 de 2001 que en sus artículos 5 y 6, establece unas presunciones de dolo y culpa así: “ARTÍCULO 5º. Dolo. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado. Acción de Repetición Rad. 20001333300120180003301 Sentencia segunda instancia 14 Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1.
Que el acto administrativo haya sido declarado nulo por desviación de poder, indebida motivación, o falta de motivación, y por falsa motivación. 2. Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 3. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia contrario a derecho en un proceso judicial. 4.
Obrar con desviación de poder ARTÍCULO 6º. Culpa grave. Se presumirá que la conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la Ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones”. Al respecto debe resaltarse que la conducta de los demandados no se encuadran en ninguna de estas presunciones, las cuales tienen como consecuencia directa la inversión de la carga de la prueba, pero como ello no se presentó le correspondía a la entidad probar a través de cualquier medio, que la omisión en que pudieron incurrir los demandados fue consecuencia de su conducta negligente.
Para la Sala la parte actora no cumplió con el deber de probar el aspecto subjetivo de la conducta, esto es, su calificación a título de dolo o culpa grave, sino que se limitó a allegar la copia del proceso contencioso administrativo en el cual se condenó al municipio por falla del servicio al no vigilar y supervisar el uso y mantenimiento de las piscinas dadas al servicio público, sin observar que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han señalado que ni siquiera es posible extrapolar las consideraciones efectuadas en el fallo del proceso que impuso la condena dineraria para trasladarlos al trámite de la repetición con el fin de probar la culpabilidad de la conducta del agente estatal, ya que ello resulta violatorio del debido proceso, sino que es necesario que en el trámite de la acción de repetición se logre acreditar que la conducta del agente estatal se realizó con dolo o culpa grave como lo exige la ley.
En ese sentido, insiste la Sala en que ninguna prueba se allegó para acreditar el elemento subjetivo de la conducta, ya que la condena impuesta en sede contencioso administrativa estableció la existencia de la falla en el servicio prestado por la administración municipal pero, contrario a lo manifestado en el recurso de apelación, ello no implica per se, ni es prueba del aspecto subjetivo de la conducta de los funcionarios demandados, esto es del obrar a título de dolo o culpa grave, aspectos que tenían que ser probados plenamente.
Corolario de lo expuesto, no están llamados a prosperar los argumentos de la apelación por no haberse acreditado los elementos exigidos para la procedencia de la acción de repetición, en especial el relacionado con el dolo o culpa grave de la conducta del agente o servidor público. CONDENA EN COSTAS Acción de Repetición Rad. 20001333300120180003301 Sentencia segunda instancia 15 No habrá condena en costas, habida cuenta que no aparece de que se hubiesen causado, tal como lo exige el numeral 8º del artículo 365 del CGP4, aplicable en materia contencioso – administrativa, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA5.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia adiada 15 de septiembre de 2022, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar, acorde con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la providencia se remitirá el proceso al juzgado de origen, dejando las constancias correspondientes en el SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No.117. MARIA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO MAGISTRADA JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS MAGISTRADO MAGISTRADO 4 “Art. 365.- En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos e que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8.
Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 5 Art. 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
Firmado Por: Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 7a24ce0418a680245fe42955f4a47cb652e7b44927c9fde9b4355df5a00b6177 Documento generado en 17/10/2024 10:20:07 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica