17001-33-39-006-2020-00320-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 191 Segunda instancia 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2024). RADICADO 17001-33-39-006-2020-00320-02 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE YULIANA ESTRADA GALVIS DEMANDADO MUNICIPIO DE MANIZALES Procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a dictar sentencia de segunda instancia con ocasión del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el fallo que negó pretensiones, proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, el 23 de noviembre de 2022, dentro del proceso de la referencia. PRETENSIONES 1.
Que se declare la nulidad del Decreto nro. 0300 del 16 de marzo de 2020, proferido por el señor alcalde de Manizales, Dr. CARLOS MARIO MARIN CORREA, el cual en su Artículo único dice: (…) “DECLÁRESE INSUBSISTENTE a partir del 20 de marzo de 2020, el nombramiento de la señora YULIANA ESTRADA GALVIS, identificada con cédula de ciudadanía N° 1.053.786.142, en cargo de profesional universitario, código 219, grado 5, cargo de libre nombramiento y remoción adscrito al despacho del Alcalde” (….), el que fue notificado a mi mandate el día 20 de marzo del año 2020. 2.
Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, la señora Estrada Galvis sea reintegrada al cargo profesional universitario, código 219, grado 5, adscrito al despacho del alcalde, el cual desempeñó hasta el 20 de marzo de 2020 fecha en la cual se declaró insubsistente, en la modalidad de provisionalidad o a otro de igual o superior categoría. 3.
Que se reconozca y pague a la actora todos los salarios, primas legales y extralegales, bonificaciones, prestaciones sociales y todos aquellos valores que fueron dejados de cancelar desde el momento de la declaratoria de insubsistencia, es decir, desde el 20 de marzo de 2020, hasta el momento en que sea efectivamente reintegrada al servicio. 17001-33-39-006-2020-00320-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 191 Segunda instancia 2 4.
Que se ordene como una reparación integral, a indemnizarle los daños inmateriales, en la modalidad de daño moral y psicológico, padecidos como consecuencia del acoso laboral sufrido, y a las consecuencias que tuvo derivadas de este, en cuantía cada uno de 100 SMLMV. 5. Que para todos los efectos legales y fiscales se declare que, no hubo solución de continuidad en la prestación del servicio por parte de la actora frente al municipio de Manizales. 6.
Que sobre las sumas reconocidas se tengan en cuenta los intereses moratorios y compensatorios, además de la indexación según sea el caso. conforme los mandamientos del artículo 192, 195 del CPACA. 7. Que se ordene a la entidad demandada dar cumplimiento a la sentencia, en los términos del artículo 192, 195 del CPACA. 8. Que se condene al municipio de Manizales, al pago de las costas del proceso.
HECHOS En resumen, los siguientes son los fundamentos fácticos de las pretensiones: ➢ La señora Yuliana Estrada Galvis fue vinculada al municipio de Manizales mediante Decreto nro. 1013 del 22 de mayo de 2009, en el cargo de auxiliar administrativo, código 407, nivel 4, grado 01, adscrito a la Secretaría de Servicios Administrativos.
Fue posesionada el 29 de mayo del mismo año. ➢ Mediante el Decreto nro. 2613 del 13 de noviembre de 2009, se prorrogó el nombramiento de la demandante en el cargo de auxiliar administrativo, código 407, nivel 4, grado 01 adscrito a la secretaria de Servicios Administrativos, siendo posesionada el 26 de noviembre de la misma anualidad. ➢ Con la Resolución nro. 1780 del 23 de agosto de 2010 se realizó un nombramiento provisional en el cargo de secretaria, código 440, nivel 04, grado 04 a la Secretaría de Servicios Administrativos, tomando posesión el 20 de agosto de la misma anualidad.
Posteriormente, dicho nombramiento provisional fue prorrogado Resolución nro. 0301 del 14 de febrero del 2011, con posesión el 21 de febrero de la misma anualidad. 17001-33-39-006-2020-00320-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 191 Segunda instancia 3 ➢ Mediante Decreto nro. 0110 del 29 de marzo de 2012 se modificó el grado salarial de la demandante al cargo de secretario, código 440, nivel 04, grado 05, adscrito a la Secretaría de Servicios Administrativos, tomando posesión el 01 de marzo de la misma anualidad. ➢ Con el Decreto nro. 0136 del 29 de febrero de 2016, se modificaron y trasladaron algunos empleos de planta de cargos de la Secretaría de Servicios Administrativos a la Secretaría General.
La señora Estrada Galvis tomó posesión el 01 de marzo de 2016 en el cargo de secretario, código 440, nivel 04, grado 05 adscrito a la Secretaría General. ➢ Mediante Decreto nro. 0346 del 14 de julio de 2016, se modificó un empleo de la planta de cargos de la administración central municipal. En su artículo 1 se dispuso a cambiar y trasladar la denominación del cargo de la Secretaría General al despacho del alcalde: un (1) secretario (código 440, grado 05), por técnico operativo (código 314, grado 08); siendo posesionada el 15 de julio de la misma anualidad en el cargo de técnico operativo adscrito al despacho del alcalde. ➢ El Decreto nro. 0339 del 18 de junio de 2018 modificó, trasladó y ajustó el manual de funciones específicas y competencias laborales para algunos empleos de planta de la administración central municipal.
En su artículo 3 se dispuso que un (1) técnico operativo (código 314, grado 08) por profesional universitario (código 219, grado 05) y para ello, la accionante tomó posesión en el cargo de profesional universitario el 27 de junio de 2018. ➢ El Decreto 0666 del 16 de diciembre de 2019 dispuso el traslado y modificación del cargo profesional universitario, código 219, grado 5, para la secretaria de TIC y Competitividad.
Tomó posesión el 17 diciembre de 2019. ➢ El 23 de diciembre de 2019, durante una reunión con el alcalde Carlos Mario Marín Correa y otros secretarios de despacho, se le informó a la señora Estrada Galvis sobre la necesidad de su reubicación. Mientras se estuvo a la espera dicha reubicación, realizó actividades de apoyo que no correspondían a funciones de resultado ni de responsabilidad. ➢ El 20 de enero de 2020, la Líder de Proyecto Unidad de Gestión Humana, Dra. Esperanza Salazar, envió a todos los correos institucionales convocatoria pública 004 para el cargo de profesional universitario código 219, nivel 2, grado 05, adscrito a la Secretaría de TIC y Competitividad; cargo en el cual se encontraba la accionante. 17001-33-39-006-2020-00320-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 191 Segunda instancia 4 ➢ El 29 de enero de 2020, la líder de Gestión Humana en los correos de todos los funcionarios indicó que, debido a las objeciones presentadas a la convocatoria, se había decidido elevar una consulta al Departamento Administrativo de la Función Pública, quedando a la espera de la respuesta para tomar las decisiones correspondientes. ➢ El 12 de febrero de 2020 se convocó a la accionante a la secretaría de Servicios Administrativos por la Dra. Esperanza Salazar para firmar el acta de posesión, debido a que el cargo había sido trasladado nuevamente al despacho del alcalde mediante el Decreto 0070 del 10 de febrero de 2020, bajo la figura de libre nombramiento y remoción. La señora Estada Galvis se negó a firmar y, el 13 de febrero de 2020 radicó oficio ante la administración argumentando las razones de su negativa por considerar una desmejora en sus condiciones laborales y adicionalmente, porque el cargo ya se encontraba siendo desempeñado por la señora Natalia Ospina de los Ríos. ➢ El 20 de febrero de 2020, mediante correo electrónico, la Líder de Proyectos Dra. Esperanza Salazar dejó sin efectos la convocatoria 004 de 2020 dado que, tras consultar verbalmente al Departamento Administrativo de la Consulta, se corroboró que el cargo era de libre nombramiento y remoción. ➢ El 26 de febrero, en respuesta al derecho de petición presentado por la accionante el 13 de febrero de ese mismo año, en el que solicitó información sobre las convocatorias públicas 003, 004 y 005 de 2020, la líder de Gestión Humana informó que, tras consultar verbalmente al Departamento Administrativo de la Función Pública, se corroboró que la naturaleza jurídica de los cargos era de libre nombramiento y remoción, motivo por la cual se tomó la decisión de dejar sin efectos la misma. ➢ La accionante fue notificada del Decreto nro. 0300 del 16 de marzo de 2020, a través del cual se declaró insubsistente su cargo de profesional universitaria, código 219, grado 05, a partir del 20 de marzo de 2020, siendo este un cargo de libre nombramiento y remoción adscrito al despacho del alcalde.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Consideró como vulnerados los artículos 2, 3, 84, 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011; y los artículos 2, 6, 25, 53, 58, 90, numerales 1 y 5 del artículo 277 de la Constitución Política. 17001-33-39-006-2020-00320-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 191 Segunda instancia 5 Como argumentos de la vulneración enunció que, la declaratoria de insubsistencia no estuvo orientada al cumplimiento de los cometidos estatales, como se espera de la actuación administrativa de los funcionarios, sino que, por el contrario, obedeció a compromisos de carácter personal y político.
Explicó que, aunque la remoción en empleos de libre nombramiento y remoción es discrecional y no requiere motivación, en este caso concreto no se observaron los principios de razonabilidad, proporcionalidad y racionabilidad que deben regir dichos actos y, tampoco se dejó anotación o constancia en la hoja de vida frente al motivo de la mencionada declaratoria.
Argumentó que, al trasladar el cargo de la Secretaría TIC y Competitividad al despacho del alcalde, se pretendió un cambio de naturaleza del cargo, pasando de provisional a ser de libre nombramiento y remoción, con el propósito de declarar posteriormente la insubsistencia. Consideró que, esta situación demostró la mala fe de la administración y generó condiciones menos favorables para la accionante, quien, bajo la naturaleza provisional del cargo, gozaba de una estabilidad laboral relativa o intermedia, según jurisprudencia de la Corte Constitucional que citó. Señaló que la declaratoria de insubsistencia propició el desmejoramiento en el servicio al nombrar a una persona que no cumplía con los requisitos académicos exigidos para el cargo, ya que se requería un profesional en administración de empresas o ingeniería industrial, mientras que se designó a una profesional en derecho.
Finalmente, precisó que, se había presentado una desviación de poder clara y evidente, lo que constituyó una falsa motivación que hace que el acto impugnado sea nulo. Por ello, solicitó que se accediera a las peticiones incoadas. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA MUNICIPIO DE MANIZALES: respecto a los hechos afirmó que unos se desprendían de la prueba arrimada; de otros que la valoración le correspondía al despacho; de otros que se probaran; de otros que no le constaban; de otros que se atenía a lo que resultase probado; de otros que no consideraba relevantes; de otros que no guardaban lealtad procesal y de otros que no estaban relacionados con el debate de fondo.
Se opuso a las pretensiones de la demanda, afirmando que los actos acusados de nulidad se expidieron en conformidad con las disposiciones constitucionales y legales vigentes que rigen la materia y que, la decisión cuenta con el soporte jurídico y fáctico adecuado. 17001-33-39-006-2020-00320-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 191 Segunda instancia 6 Además, se opuso al reintegro de la demandante, argumentando que fue retirada de manera legal y así mismo, se opuso al pago de retroactivo por cualquier concepto.
Afirmó que los actos proferidos eran eficaces y debían estar orientados a producir sus efectos normales en consideración a que la entidad no excedió los márgenes constitucionales y legales de su autonomía, y que, en consideración a la naturaleza del cargo de libre nombramiento y remoción, las decisiones fueron fundamentadas en normas legales vigentes de manera coherente y concordante por lo que, la motivación del acto estuvo respaldada por razones y explicaciones convincentes.
Expresó que la demandante fue desvinculada debido a la declaratoria de insubsistencia del nombramiento, lo cual era un acto discrecional del nominador para los cargos de libre nombramiento y remoción, sin necesidad de motivación adicional para su expedición, conforme al artículo 41 de la Ley 909 de 2004. Como razones de defensa propuso las excepciones que denominó: - Legalidad de los actos demandados: afirmó que el retiro del servicio se realizó sin desviación de poder, con la debida motivación y en cumplimiento de las normas legales.
Reiteró que el argumento sobre la ausencia de motivación del acto de declaratoria de insubsistencia, carece de fundamento legal, ya que tal motivación no era requerida según las disposiciones legales y el desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. Concluyó que la falta de anotación de la declaratoria de insubsistencia en la hoja de vida no constituye causal de inexistencia o invalidez del acto administrativo. - Presunción de legalidad de los actos administrativos atacados: enunció que el acto administrativo expedido por el alcalde goza de presunción de legalidad y que, en su contenido no se advierte falsa motivación, desviación de poder, vicios de forma ni falta de competencia del funcionario que lo profirió. - Excepción genérica: solicitó con base en el artículo 282 del C.G.P, la declaratoria de las excepciones de mérito que el despacho encontrara probadas. - Ilegalidad de las pruebas presentadas: argumentó que las pruebas presentadas, en particular los correos electrónicos y audios aportados, no debían tener validez legal.
Explicó que los correos electrónicos no cumplían con lo establecido legalmente, y que los 17001-33-39-006-2020-00320-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 191 Segunda instancia 7 audios no satisfacían los requisitos para los mensajes de datos según los artículos 6,7 y 8 de la Ley 527 de 1999. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia dictada el 23 de noviembre de 2022, negó pretensiones, tras plantearse como problema jurídico determinar si el Decreto 0300 del 16 de marzo de 2020, proferido por el alcalde del municipio de Manizales y por medio del cual se declaró insubsistente el nombramiento de la accionante en el cargo de profesional universitario (código 219, grado 05), adolecía de nulidad; para así, en caso afirmativo determinar si se debía reintegrar a la accionante con el debido pago de salarios y prestaciones sociales y, si se debía indemnizar como consecuencia de los perjuicios inmateriales ocasionados.
Explicó que, la legislación contempla como excepción al sistema de carrera administrativa los cargos de libre nombramiento y remoción, ya que estos requieren el más alto grado de confianza para su desempeño. Esto permite al nominador disponer libremente su provisión y retiro, sin necesidad de expresar los motivos que justifican la decisión, pero sí, debiendo contar con la debida anotación en la hoja de vida respecto del acto que origina el despido.
Tras explicar la falsa motivación, la desviación de poder, la violación al debido proceso y la violación al derecho al trabajo, concluyó que, no hubo desviación de poder dado que el acto administrativo no requería motivación alguna debido a la facultad discrecional del nominador. Además, señaló que, a lo largo de los años la accionante estuvo involucrada en varios traslados horizontales de cargo, los cuales fueron realizados por la entidad en función de la necesidad del servicio, sin que se encontrara algún señalamiento u oposición por parte de ella.
Señala que la demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo y, por lo tanto, no se probó que estuviera viciado por alguna causal de nulidad, pues el mismo fue motivado por la necesidad de cubrir tres cargos vacantes en el despacho del alcalde, por el traslado realizado a través del Decreto 0666 del 16 de diciembre de 2019.
Además, que dicha actuación estuvo dentro de las facultades legales del nominador, considerando que la demandante se encontraba en la categoría de empleos de libre nombramiento y remoción, lo que permitía la declaración de insubsistencia. 17001-33-39-006-2020-00320-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 191 Segunda instancia 8 Finalmente, declaró fundada la excepción de “LEGALIDAD DE LOS ACTOS DEMANDADOS” y concluyó que no le asiste derecho a la parte actora al reintegro, al pago de salarios ni a las demás prestaciones sociales solicitadas en la demanda.
Se plasmó en la parte resolutiva:
PRIMERO: DECLÁRASE PROBADA la excepción de “LEGALIDAD DE LOS ACTOS DEMANDADOS” propuestas por el MUNICIPIO DE MANIZALES.
SEGUNDO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO formuladas por la señora YULIANA ESTRADA GALVIS en contra del MUNICIPIO DE MANIZALES.
TERCERO: SIN CONDENA EN COSTAS.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia. LIQUÍDENSE los gastos ordinarios del proceso, DEVUÉLVANSE los remanentes si los remanentes si los hubiere y ARCHÍVESE el expediente, previas las anotaciones en el sistema “Justicia Siglo XXI”.
QUINTO
NOTIFÍQUESE conforme al artículo 203 de la Ley 1437 de 2011. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, planteando varias razones de inconformidad con la decisión. Enunció la condición académica de la señora Estrada Galvis al momento de su retiro del cargo, así como su experiencia laboral, concluyendo que el despacho debió analizar la hoja de vida en función de la eventual desviación de poder;
Por el contrario, el despacho considero qué, al tratarse de un cargo de libre nombramiento y remoción, el retiro era discrecional y no estaba sujeto a los requisitos mínimos. Afirmó que, el a quo no tuvo en cuenta que, la persona designada en reemplazo no cumplía los requisitos para el cargo, ya que la formación académica exigida era en administración de empresas o ingeniería industrial, mientras que la nueva titular era abogada.
Según el apelante, esto representó un desmejoramiento en la prestación del servicio y, por lo tanto, justifica la declaración de nulidad del acto administrativo que declaró la insubsistencia. Concluyó que, dado que la persona nombrada no cumplía con los requisitos para el cargo de profesional universitaria, código 219, grado 05, y que no se observó una mejora en el 17001-33-39-006-2020-00320-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 191 Segunda instancia 9 servicio, es suficiente para inferir un desmejoramiento en la prestación del servicio, lo que faculta la persecución de la nulidad del acto.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Dentro del término establecido en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, ninguna de las partes se pronunció sobre el recurso de apelación. MINISTERIO PÚBLICO No presentó concepto de fondo. CONSIDERACIONES La Sala no observa irregularidades procedimentales que conlleven a decretar la nulidad parcial o total de lo hasta aquí actuado, y procederá en consecuencia a fallar de fondo la litis.
Problema jurídico De acuerdo con los argumentos planteados en el recurso de apelación, considera la Sala que los interrogantes a resolver en esta instancia girarán en torno a determinar: 1. ¿El Decreto 0300 del 16 de marzo de 2020 a través del cual se declaró insubsistente el nombramiento de Yuliana Estrada Galvis adolece de nulidad al configurarse una desviación de poder, al no valorarse la hoja de vida de la accionante, y por cuanto no se tuvo como finalidad mejorar el servicio? En caso de que la respuesta anterior sea afirmativa y se verifique la nulidad del acto, se deberá analizar: 2.
¿Tiene derecho la accionante a ser reintegrada por el municipio de Manizales en el cargo de profesional universitario, código 219, grado 5, con el correspondiente pago de salarios y prestaciones sociales que haya lugar? 3. ¿Tiene derecho la accionante al reconocimiento del pago de los perjuicios ocasionados por la declaratoria de insubsistencia de su nombramiento? 17001-33-39-006-2020-00320-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 191 Segunda instancia 10 Lo probado en el proceso De acuerdo con lo aportado en el proceso se encuentra probado que: ➢ Mediante Decreto 0300 del 16 de marzo de 2020 se declaró insubsistente el nombramiento ordinario de Yuliana Estrada Galvis a partir del 20 de marzo de 2020, en el cargo de profesional universitario (Código 219, grado 05), adscrito al despacho del alcalde y con naturaleza de libre nombramiento y remoción. ➢ Mediante Decreto 1013 del 22 de mayo de 2009 se efectuó nombramiento provisional por vacancia definitiva de Yuliana Estrada Galvis, en el cargo de auxiliar administrativo (Código 407, nivel 4, grado 01) adscrito a la secretaría de servicios administrativos y firmó el acta de posesión el 26 de mayo de 2009. ➢ Mediante el Decreto 2613 del 13 de noviembre de 2009 se prorrogó el nombramiento provisional de Yuliana Estrada Galvis en el cargo de auxiliar administrativo.
Firmó acta de posesión el 26 de noviembre de 2009. ➢ Mediante Resolución 1780 del 23 de agosto de 2010 se realizó el nombramiento provisional por vacancia definitiva de Yuliana Estrada Galvis en el cargo de secretario (Código 440, nivel 4, grado 04), adscrito a la secretaría de servicios administrativos y firmó el acta de posesión el 20 de agosto de 2010. ➢ Mediante Resolución 0301 del 14 de febrero de 2011 se prorrogó de manera indefinida el nombramiento provisional de Yuliana Estrada Galvis en el cargo de secretario (Código 440, nivel 4, grado 04), adscrito a la secretaría de servicios administrativos.
Firmó acta de posesión el 21 de febrero de 2011. ➢ Mediante Decreto 0110 del 29 de marzo de 2012 se efectuó un cambio de grado en el cargo de secretario (Código 440, nivel 4, grado 05), adscrito a la secretaría de servicios administrativos. Firmó el acta de posesión el 01 de marzo de 2012. ➢ Mediante Decreto 0136 del 29 de febrero de 2016 se modificó y traslado el cargo de secretario (Código 440, nivel 4, grado 05), adscrito a la secretaría de servicios administrativos, a la secretaría general en el despacho del alcalde.
Firmó el acta de posesión el 01 de marzo de 2016. ➢ Mediante Decreto 0346 del 14 de julio de 2016 se trasladó y cambió la denominación del cargo de secretario (Código 440, nivel 4, grado 05) por técnico operativo (Código 314, grado 08), adscrito al despacho del alcalde. Firmó el acta de posesión el 15 de julio de 2016. ➢ Mediante Decreto 0339 del 18 de junio de 2018 se modificó el cargo de técnico operativo (Código 314, grado 08), por profesional universitario (Código 219, grado 05), 17001-33-39-006-2020-00320-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 191 Segunda instancia 11 adscrito al despacho del alcalde.
Firmó el acta de posesión el 27 de junio de 2018. ➢ Mediante Decreto 0666 del 16 de diciembre del 2019 se trasladó el cargo de profesional universitario (Código 219, grado 05), adscrito al despacho del alcalde, para la secretaría TIC y competitividad. Firmó el acta de posesión el 17 de diciembre de 2019. ➢ Mediante Decreto 0070 del 10 de febrero de 2020 se trasladó el cargo de profesional universitario (Código 219, grado 05) de la secretaría de TIC y competitividad para el despacho del alcalde.
Frente a este, no hubo firma de la posesión dada la negativa de la accionante. ➢ Mediante Resolución 0383 de 8 de mayo de 2020 se realizó el nombramiento de Natalia Ospina de los Ríos en el cargo de profesional universitario (Código 219, nivel 2, grado 01), adscrito al despacho del alcalde. Firmó el acta de posesión el 08 de mayo de 2020. ➢ Fotocopia de cédula de Yuliana Estrada Galvis. ➢ Hoja de Vida de Yuliana Estrada Galvis en el formato único de hoja de vida personal natural. ➢ A través del correo electrónico del 20 de enero de 2020 se remite la convocatoria 004 de 2020 para el cargo de profesional universitario (Código 219, nivel 2, grado 05), adscrito a la secretaría de TIC y competitividad. ➢ Grabación del 22 de enero de 2020 donde en reunión con el señor Guillermo Hernández Gutiérrez, asesor de la secretaría de servicios se le solicita la carta de renuncia a Yuliana Estrada Galvis a partir del 31 de enero de 2020. ➢ A través del correo electrónico del 29 de enero de 2020 se realizó la suspensión de la convocatoria por considerar pertinente elevar consulta al Departamento Administrativo de la Función Pública frente a las objeciones recibidas. ➢ A través del correo electrónico del 20 de febrero de 2020 se deja sin efectos la convocatoria 004, en virtud de que en la consulta se determinó que los cargos eran de libre nombramiento y remoción. ➢ Mediante el derecho de petición del 13 de febrero de 2020 se solicitó información de a las convocatorias 003, 004 y 005. ➢ Respuesta del derecho de petición del 26 de febrero de 2020 donde se remite lo solicitado. ➢ A través del oficio del 13 de febrero de 2020 Yuliana Estrada Galvis enunció las razones por las cuales no firmó el acta de posesión del 12 de febrero de 2020, en virtud del traslado de empleos de planta de personal de la administración central, a través del Decreto 0070 del 10 de febrero de 2020. 17001-33-39-006-2020-00320-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 191 Segunda instancia 12 ➢ A través de correo electrónico del 14 de febrero de 2020 se notifica de la entrega del cargo en la secretaría TIC y competitividad a partir del 20 de febrero de 2020. ➢ Grabación del 20 de febrero de 2020 en el despacho del alcalde. ➢ Grabación del 20 de febrero de 2020 en reunión con el equipo de trabajo de la secretaría de servicios universitarios. ➢ Mediante constancia laboral del 16 de enero de 2020 se certifica que Yuliana Estrada Galvis desempeñaba el cargo de profesional universitario adscrita a la TIC y competitividad, bajo vinculación provisional a término indefinido. ➢ Mediante constancia laboral del 18 de febrero de 2020 se certifica que Yuliana Estrada Galvis desempeñaba el cargo de profesional universitario adscrito a la TIC y competitividad, bajo vinculación de libre nombramiento y remoción. ➢ En la historia clínica de Yuliana Estrada Galvis se determina un diagnóstico provisional de trastorno de ansiedad, no especificado y, se otorga un certificado de incapacidad de 3 días. ➢ Se aportan comprobantes de pago de nómina del año 2020 de Yuliana Estrada Galvis. ➢ Mediante constancia Laboral de Yuliana Estrada Galvis se certifica que laboró en la alcaldía de Manizales desde el 26 de mayo de 2009 hasta el 23 de marzo de 2020. ➢ Se presentó derecho de petición al Municipio de Manizales del 07 de octubre de 2020 donde se solicitaron copias de: la hoja de vida de Yuliana Estrada Galvis, las resoluciones de nombramiento realizados en los periodos laborales, el acto administrativo de la declaratoria de insubsistencia, el decreto 0070 del 2020, la hoja de vida de la persona que remplazó el cargo de profesional universitario de la secretaría TIC y competitividad, el acta de nombramiento de Natalia Ospina de los Ríos, la hoja de vida de Natalia Ospina de los Ríos, los desprendibles de pago de Yuliana Estrada Galvis durante el 2020 y certificado laboral de Yuliana Estrada Galvis desde la vinculación de Yuliana Estrada Galvis hasta la declaratoria de insubsistencia. ➢ A través del oficio S.S.A.-UGH 425 se dio respuesta al derecho de petición el 05 de noviembre de 2020. ➢ Se allegó el acta de diligencia de conciliación y certificado de no conciliación del 09 de diciembre de 2020. ➢ Se tuvo la prueba testimonial de las señoras Lina María Uribe Acevedo, Valentina Giraldo Carmona, Ángela María Andrade Ceballos, Maria Juliana Aguirre Blandón, y Leidy Diana Sepúlveda Jiménez; quiénes en términos generales dijeron tal y como lo anotó el a quo: 17001-33-39-006-2020-00320-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 191 Segunda instancia 13 Cuestión Previa Previo al abordaje del problema jurídico, es importante aclarar el debate sobre el cambio de naturaleza del cargo de provisionalidad a libre nombramiento y remoción, realizado mediante el Decreto 0070 del 10 de febrero de 2020.
El presente trámite de nulidad y restablecimiento no representa una oportunidad para objetar el cambio de naturaleza del cargo, ya que tal objeción debió plantearse en el contexto del traslado; por el contrario, el presente medio de control está dirigido exclusivamente contra el acto que declaró la insubsistencia del nombramiento de la señora Estrada Galvis, por lo tanto, se distinguen dos situaciones, el traslado del cargo y la declaratoria de insubsistencia, siendo esta última la que está en cuestión en este caso.
Primer problema jurídico La Constitución Política en su artículo 125 estableció el régimen de carrera administrativa como la regla general para el desempeño de cargos públicos en los órganos y en las entidades estatales. Así mismo, se definieron las excepciones a esta regla, y dentro de ellas, se incluyen los cargos libre nombramiento y remoción. En efecto, la disposición mencionada establece: “ARTÍCULO 125.
Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. En desarrollo del citado artículo, se promulgó la Ley 909 de 2004 con el fin de regular el sistema de empleo público. En relación con la clasificación de los empleos, el artículo 5 de esta ley establece lo siguiente respecto a los cargos de libre nombramiento y remoción: “ARTÍCULO 5.
Clasificación de los empleos. Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley son de carrera administrativa, con excepción de: 2. Los de libre nombramiento y remoción que correspondan a uno de los siguientes criterios: b) Los empleos cuyo ejercicio implica especial confianza, que tengan asignadas funciones de asesoría institucional, asistenciales o de apoyo, que estén al servicio directo e inmediato de los siguientes funcionarios, siempre y cuando tales empleos se encuentren adscritos a sus respectivos despachos así: 17001-33-39-006-2020-00320-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 191 Segunda instancia 14 [ ] f) Los empleos cuyo ejercicio impliquen especial confianza que tengan asignadas funciones de asesoría institucional, que estén adscritos a las oficinas de los secretarios de despacho, de los Directores de Departamento Administrativo, de los gerentes, tanto en los departamentos, distritos especiales, Distrito Capital y distritos y municipios de categoría especial y primera.
(…).” A su vez, el artículo 41 de la Ley 909 de 2004, respecto a las causales de retiro del servicio y específicamente sobre los cargos de libre nombramiento y remoción establece: “ARTÍCULO 41. Causales de retiro del servicio. El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos: a) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento en los empleos de libre nombramiento y remoción;
(…)
PARÁGRAFO 2. Es reglada la competencia para el retiro de los empleos de carrera de conformidad con las causales consagradas por la Constitución Política y la ley y deberá efectuarse mediante acto motivado. La competencia para efectuar la remoción en empleos de libre nombramiento y remoción es discrecional y se efectuará mediante acto no motivado.” (Negrillas fuera del texto) De las citas normativas anteriores se desprende que, frente a la regla general de carrera administrativa para el desempeño de cargos públicos en los órganos y en las entidades estatales, los cargos de libre nombramiento y remoción constituyen una excepción, puesto que estos cargos requieren un alto grado de confianza para su desempeño y el desarrollo de sus funciones.
Así, se concluye que el nominador para el retiro del servicio de los empleados que se encuentren en cargos de dicha naturaleza cuenta con la facultad de declarar la insubsistencia del nombramiento en función del grado de confianza que se exige. Por lo tanto, la facultad de remoción o las decisiones de insubsistencia son discrecionales y no requieren motivación para su expedición. El Consejo de Estado, en providencia del 23 de febrero de 20011, expresó sobre la motivación de los actos de insubsistencia de nombramientos de libre nombramiento y remoción que: 1 Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección “B” veintitrés (23) de febrero de dos mil uno (2001), C.P VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA; radicado No 170012331000200301412 02(0734-10), 17001-33-39-006-2020-00320-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 191 Segunda instancia 15 “… La declaratoria de insubsistencia de un empleado de libre nombramiento y remoción, como el demandante, es procedente de forma inmotivada, sin procedimientos o condiciones, y goza de presunción de legalidad tal como lo ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado.
No obstante lo anterior, por ser presunción legal, es susceptible de ser desvirtuada presentando pruebas que tiendan a infirmarla. Tal presunción surge de la aplicación del principio de legalidad, en virtud del cual las autoridades en el ejercicio de sus funciones están sometidas a la Constitución, la Ley y los Reglamentos, y "opera en el quehacer de la administración pública imponiendo una determinada modalidad de obrar ajustada a las reglas jurídicas y políticas, de legitimidad o juridicidad estricta y de oportunidad o conveniencia".
Por tanto, a quien desempeñe un empleo de libre nombramiento y remoción se le puede declarar insubsistente su nombramiento en forma discrecional, sin que se requiera motivar el acto administrativo que así lo disponga, y goza de presunción de legalidad, sin embargo, esta presunción puede ser desvirtuada, a excepción claro está de la falta de motivación del acto.
Ahora bien, en relación con la omisión de la valoración de la hoja de vida de la accionante, que considera la apelante, necesario para la determinación de la eventual desviación de poder, dado el evidente nivel académico y la experiencia laboral con que cuenta la accionante; el Consejo de Estado ha dicho en varias sentencias, como la emitida por la sección Segunda dentro del expediente 1347-05 de 20072: “Respecto de la idoneidad y buen desempeño en el ejercicio de sus funciones que, en su sentir debieron pesar para no ser retirado del servicio, dirá la Sala, como en ocasiones anteriores, que tales circunstancias no generan, por sí solas, en cuanto a los empleados de libre nombramiento y remoción, como era el actor, fuero alguno de estabilidad.
Además, prescindir de los funcionarios de libre nombramiento y remoción que no han sido sancionados disciplinariamente, no es un hecho que indique perse el fin desviado de la administración al ejercer la facultad discrecional, pues bien pueden existir otros motivos de buen servicio que hagan aconsejable su retiro, como querer desarrollar políticas administrativas distintas a las seguidas o la integración de un equipo de colaboradores de confianza anteriormente, por ejemplo.” EI Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”.
Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Radicado número 25000-23-25-000-2004-04049-02(2465-07), del 18 de marzo de 2010, se indicó: “Debe decir la Sala en cuanto a las calidades de la actora, que ha sido criterio de esta Corporación que la idoneidad para el ejercicio de un 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”.
Sentencia del 19 de julio de 2007. Expediente: 25000-23-25-000-2000-01325-01(1347-05). M.P: Jesús María Lemos Bustamante. 17001-33-39-006-2020-00320-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 191 Segunda instancia 16 cargo y el buen desempeño de las funciones, no otorgan por si solos a su titular prerrogativa de permanencia en el mismo.
Lo normal es el cumplimiento del deber por parte del funcionario, pero pueden darse otras circunstancias que a juicio del nominador no constituyan plena garantía de la eficiente prestación del servicio y que no está obligado a explicitar en el acto por medio del cual, haciendo uso de una facultad legal, declara la insubsistencia. La noción de buen servicio no se contrae exclusivamente a las calidades laborales del servidor, sino que comprende aspectos de conveniencia y oportunidad, cuyo análisis corresponde al nominador.
De ahí que, quien pretenda desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo que contiene una decisión de esa naturaleza, está obligado a probar la existencia de móviles distintos al buen servicio para su expedición, lo cual en el presente caso no se probó.” En consonancia, se puede ver que el Consejo de Estado ha mantenido la misma postura al respecto, tal y como se evidencia en jurisprudencia más reciente a saber:3 “Finalmente, se apunta que la idoneidad y eficacia en la prestación del servicio no se pueden considerar como argumentos contundentes que permitan desvirtuar la facultad discrecional conferida al nominador para la libre remoción. Lo anterior porque, es obligación de todo servidor público prestar sus servicios en forma óptima y eficiente, en la medida que ayuda a la consecución de los fines esenciales del Estado; por tanto, la buena conducta del actor en el ejercicio de su cargo no garantiza su estabilidad, sino que se constituye en el presupuesto natural del ejercicio del cargo.” En este orden de ideas, se tiene que las capacidades, los logros académicos y la experiencia laboral de la accionante, no otorgan por sí solas un fuero o estabilidad que limite la potestad del nominador, reiterando entonces que la facultad de remoción es discrecional y no requiere motivación, en la medida en que atiende al alto nivel de confianza necesario en el ejercicio y desempeño de las funciones del cargo.
Además, la omisión en el análisis de la hoja de vida no constituye prueba de una desviación de poder que derive en una falsa motivación, pues según el Consejo de Estado, el desempeño de un cargo y la calidad en el desarrollo de funciones obedece al buen cumplimiento del deber de los funcionarios, sin que ello implique el otorgamiento de prerrogativas de permanencia al titular.
Ahora bien, el artículo 25 del Decreto 2400 de 1968 establece el deber de dejar una anotación o constancia en la hoja de vida respecto a las causas que originaron la desvinculación del servidor público en los casos de las declaratorias de insubsistencia. Sin embargo, el Consejo de Estado, en sentencia de la Sección Segunda, Subsección “A”, con 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”.
Sentencia del 18 de julio de 2024. Expediente: 25- 000-23-42-000-2021-00952-01 (7092-2023). M.P: Jorge Iván Duque Gutiérrez. 17001-33-39-006-2020-00320-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 191 Segunda instancia 17 Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicado número 66001-23-33-000- 2014-00137-01 (5272-16), 09 de julio de 2020, ha determinado que esta anotación no constituye un elemento esencial del acto ni un requisito para su validez o eficacia; a lo sumo la falta de esta anotación puede constituir una falta disciplinaria para el funcionario que no cumplió con dicho deber.
En consecuencia, en el presente caso, no es posible perseguir o solicitar la nulidad del acto por la ausencia de la anotación o constancia en la hoja de vida de la accionante respecto de los motivos que originaron su desvinculación. Por otro lado, la parte accionante argumenta que hubo una desmejora en la prestación del servicio en razón a que la persona que ocupó el cargo no cumplió con los requisitos académicos, lo que, según ella, constituye una desviación de poder que justifica la solicitud de nulidad del acto.
Al respecto, frente a la desviación de poder, el Consejo de Estado en la misma providencia citada anteriormente, dentro del expediente 5272-16 de 2020, indicó lo siguiente: “En este orden de ideas, esta causal se configura cuando el nominador dicta un acto que está dentro de sus atribuciones, observa las formalidades prescritas por la ley y se ajusta en sus términos a las normas superiores; sin embargo, al proferirlo, se tienen en cuenta motivos distintos de aquellos para los cuales se le confirió el poder, es decir, contrarios al buen servicio público a cargo de la entidad que representa.
La desviación de poder se presenta, entonces, cuando la atribución de que está investido el funcionario se ejerce hacia un fin distinto del previsto en la ley. Por su parte, la jurisprudencia ha manifestado en cuanto a este vicio de legalidad, que «demostrar la causal de desviación de poder implica llevar al juzgador a la convicción plena de que la intención de quien profirió el acto se alejó de la finalidad del buen servicio y se usó con fines distintos a los previstos por la norma.
Cuando se invoca este vicio, necesariamente, la prueba ha de encontrarse en circunstancias anteriores a la determinación que se acusa, pues se trata de establecer, precisamente, la intención del funcionario que expide el acto, que es previa a la toma de la decisión». En tal sentido, quien acude a la jurisdicción para alegar la desviación de poder debe demostrar que la administración expidió un acto administrativo con el propósito de buscar una finalidad contraria a los intereses públicos o sociales.” Respecto de la desviación del poder el Consejo de Estado en providencia del 23 de febrero de 2021, sostuvo4: 4Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección “B” veintitrés (23) de febrero de dos mil uno (2001), C.P VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA; radicado No 170012331000200301412 02(0734-10), 17001-33-39-006-2020-00320-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 191 Segunda instancia 18 “El fenómeno de desviación de poder se puede presentar, aun en los actos administrativos de naturaleza discrecional, pues tal prerrogativa no puede ejercerse de manera arbitraria o exceder los lineamientos previstos en el ordenamiento jurídico; por consiguiente, además de los requisitos objetivos que legalmente se exigen, es preciso que el retiro esté inspirado en razones del buen servicio.
Sin embargo es pertinente afirmar por parte de la Sala, que demostrar la causal de desviación de poder implica llevar al juzgador a la convicción plena de que la intención de quien profirió el acto se alejó de la finalidad del buen servicio y se usó con fines distintos a los previstos por la norma. Cuando se invoca este vicio, necesariamente, la prueba ha de encontrarse en circunstancias anteriores a la determinación que se acusa, pues se trata de establecer, precisamente, la intención del funcionario que expide el acto, que es previa a la toma de la decisión”.
(Negrillas originales, subrayado del Tribunal) Sobre la obligación de probar el Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección “B” con Ponencia del Dr. Danilo Rojas Betancourth, de fecha 30 de junio de 2011, expediente con radicado interno No (19836) sostuvo: Por regla general, a la parte interesada le corresponde probar los hechos que alega a su favor para la consecución de un derecho.
Es este postulado un principio procesal conocido como ‘onus prodandi, incumbit actori’ y que de manera expresa se encuentra previsto en el artículo 177 del C.P.C. Correlativo a la carga del demandante, está asimismo el deber del demandado de probar los hechos que sustentan su defensa, obligación que igualmente se recoge en el aforismo ‘reus, in excipiendo, fit actor’.
A fin de suplir estas cargas las partes cuentan con diversos medios de prueba, los cuales de manera enunciativa, se encuentran determinados en el artículo 175 C.P.C. Cuando se pretende el reconocimiento de perjuicios morales, la parte demandante tiene así el deber mínimo de probar su existencia y esta Corporación ha avalado los indicios como un medio de prueba para su configuración. De lo anterior se desprende que, al invocar la desviación de poder, la parte accionante debe acreditar y probar los hechos que configuran una falsa motivación o una desviación del poder en el ejercicio de las atribuciones propias del nominador; pues solo de esta manera, puede controvertir la presunción de legalidad que reviste al acto y solicitar su nulidad en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Así las cosas, conforme al material probatorio arrimado al proceso se encuentra establecido que, el Decreto 0300 del 16 de marzo de 2020 en su artículo único declaró insubsistente el nombramiento de la señora Yuliana Estrada Galvis a partir del 20 de marzo de esa misma anualidad. Así mismo, mediante el Decreto 0383 del 08 de mayo de 2020 se realizó el nombramiento de la señora Natalia Ospina de los Ríos, y se firmó la correspondiente acta de posesión en la misma fecha.
De lo anterior no se puede concluir que, al momento de la declaratoria de insubsistencia en el mes de marzo del 2020, se 17001-33-39-006-2020-00320-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 191 Segunda instancia 19 configuró un desmejoramiento del servicio, pues se evidencia un intervalo de tiempo considerable; esto teniendo en cuenta que la causa que se atribuye es el nombramiento de la señora Natalia Ospina de los Ríos, cuando esto fue en el mes de mayo de 2020.
Así, no se encuentra evidencia de otra prueba que dé cuenta que al momento de la desvinculación se presentó una desmejora en el servicio. Conclusiones de segunda instancia Conforme a las pruebas allegadas se puede concluir que, en este caso no se logró demostrar que la declaratoria de insubsistencia obedeciera a una arbitrariedad intencional de la administración, con fines personales, para favorecer a terceros, o que estuviera influenciada por motivos adversos al cumplimiento efectivo de los deberes públicos, o que constituyera un abuso de poder para fines distintos a los conferidos por la ley.
En este sentido, se considera que la accionante no presentó pruebas concluyentes que evidenciaran el desmejoramiento del servicio al momento de la declaratoria de insubsistencia; por lo tanto, se mantendrá la presunción de legalidad del acto acusado, ya que no se demostró que se estuviera viciado por una desviación de poder o por falsa motivación y, en consecuencia, se confirmará la decisión del a quo que negó las pretensiones de la demanda.
Costas Conforme al artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, y el artículo 154 del CGP, no se condenará en costas en esta instancia ya que no hubo actuación de las partes ante esta Corporación, conforme al criterio objetivo valorativo. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales el día 23 de noviembre de 2022, dentro del proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por YULIANA ESTRADA GALVIS a través de apoderado judicial, contra el MUNICIPIO DE MANIZALES.
Lo anterior en virtud de las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia por lo brevemente expuesto. 17001-33-39-006-2020-00320-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 191 Segunda instancia 20 TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, envíese el expediente al juzgado de origen; háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada el 24 de octubre de 2024, conforme acta nro. 064 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Magistrado Ausente con permiso Constancia: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.