República de Colombia Rama Judicial Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 1 Santiago de Cali, dieciséis (16) de abril de dos mil veinticuatro (2024) RADICACIÓN No. 76001-23-33-000-2024-00067-00 MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN ACUERDO MUNICIPAL SOLICITANTE: GOBERNACIÓN DEL VALLE DEL CAUCA1 ACTO ACUSADO: ACUERDO N° 047 DEL 22 DE NOVIEMBRE DE 2023, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE ROLDANILLO TEMA: APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA DECISIÓN: NIEGA OBJECIONES REALIZADAS A LOS ARTÍCULOS 21, 22 Y 32 DEL ACUERDO NO. 047 DEL 22 DE NOVIEMBRE DE 2023.
SENTENCIA No: 61 MAGISTRADO PONENTE: EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS 1. OBJETO Agotadas las etapas procesales correspondientes y no observada causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a proferir sentencia de única instancia de la solicitud de invalidez del Acuerdo No. 047 del 22 de noviembre de 2023, previa las siguientes consideraciones: 2.
ANTECEDENTES 2.1. Demanda. (Archivo 001) La Gobernación del Valle del Cauca a través de apoderado judicial, demanda la revisión de validez de constitucionalidad y legalidad de los artículos 21, 22 y 32 del Acuerdo No. 047 del 22 de noviembre de 2023 “Por medio del cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos de capital y de gastos o apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2024”, expedido por el Concejo de Roldanillo. 2.1.2.
Hechos: La Gobernación del Valle del Cauca fundamenta la solicitud de revisión de Acuerdo municipal en los siguientes hechos: 1. El Concejo Municipal de Roldanillo (Valle del Cauca), mediante Acuerdo No. 047 del 22 de noviembre de 2023, expidió el presupuesto general de rentas y gastos del municipio de Roldanillo para la vigencia fiscal 2024, en la suma de $55.900.004,321,00. 1 njudiciales@valledelcauca.gov.co gapalacios@valledelcauca.gov.co Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2024-00067-00 Revisión de Acuerdo No. 047 del 22 de noviembre de 2023- Concejo Municipal de Roldanillo. 2 En el artículo 21 ibídem, se autorizó a la Secretaría de Hacienda constituir un patrimonio autónomo para garantizar le pago de pasivos contingentes proveniente de vigencias anteriores o actuales, con la venta de activos fijos y con el 10% del mayor valor recaudado, que eventualmente surja de la gestión de recaudo de impuestos.
Por su parte, el artículo 22 del acuerdo en mención dispuso que destinaran el 15% del producto de la venta de los activos fijos para la creación de un patrimonio autónomo que garantice apalancar el pasivo pensional del municipio de Roldanillo Finalmente, el artículo 32 del citado acto administrativo autorizó el pago de gastos causados en el último mes de 2023, estableciendo que las obligaciones por concepto de envío de correspondencia certificada, las de previsión social y las contribuciones inherentes a la nómina causadas en el último mes de 2023, la telefonía celular correspondiente a la oficina del enlaces de víctimas, internet y la demás de funcionamiento, se pueden pagar con cargo a las apropiaciones de la vigencia fiscal 2024. 2.
El Acuerdo No. 047 del 22 de noviembre de 2023 fue debatido en las siguientes fechas: primer debate, el 16 de noviembre de 2023, y segundo debate, el 22 de noviembre de 2023. 3. El 29 de noviembre de 2023, el citado Acuerdo fue sancionado por el alcalde. 4. El 14 de diciembre de 2023, el Acuerdo 047 del 22 de noviembre de 2023 fue publicado en la cartelera oficial de la alcaldía municipal. 5.
El 27 de diciembre de 2023, el Departamento Administrativo Jurídico de la Gobernación del Valle del Cauca recibió el mencionado Acuerdo para su correspondiente revisión legal y constitucional, bajo el radicado número 2023080730. 2.2.2. Pretensión Se declare la invalidez de los artículos 21, 22 y 32 contenidos en el Acuerdo No. 047 del 22 de noviembre de 2023 “Por medio del cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos de capital y de gastos o apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2024, del Municipio de Roldanillo, Valle del Cauca”, expedido por el Concejo Municipal de Roldanillo.
Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2024-00067-00 Revisión de Acuerdo No. 047 del 22 de noviembre de 2023- Concejo Municipal de Roldanillo. 3 2.3. Normas violadas y concepto de la violación Considera el apoderado judicial de la Gobernación del Valle del Cauca que los artículos 21, 22 y 32 contenidos en el Acuerdo No. 047 del 22 de noviembre de 2023 contrarían lo reglado en el artículo 72 de la Ley 136 de 1994.
Explicó que, teniendo en cuenta el título del Acuerdo objeto de revisión, éste se limita a expedir el presupuesto general del municipio de Roldanillo y las normas presupuestales, Empero, las disposiciones desarrolladlas en los artículos 21, 22 y 32 del mentado acto administrativo contravienen el principio de unidad de materia establecido en el artículo 72 de la Ley 136 de 1994.
Explicó que el artículo 21 ibídem autoriza la constitución de un patrimonio autónomo, la enajenación de activos fijos y la destinación de impuestos, lo cual no tiene relación con la expedición o ejecución del presupuesto municipal. Que igualmente el artículo 22 señala que se destinará el 15% del producto de la venta de los activos fijos para la creación de un patrimonio autónomo que garantice apalancar el pasivo pensional del municipio de Roldanillo; asunto que tampoco guarda conexidad con la finalidad del Acuerdo.
También adujo que el artículo 32 ibídem autoriza el pago de gastos causados en el último mes de 2023 y que ésta es improcedente pues el trámite de acuerdo a las normas presupuestales debe indicarse al procedimiento de constitución de cuentas por pagar, reservas presupuestales o la constitución del déficit presupuestal. Afirmó que es improcedente que el Concejo Municipal de Roldanillo autorice el pago de gastos causados en el último mes de 2023 con apropiaciones de la vigencia fiscal 2024, indistintamente del tipo de obligación que se pretenda cancelar.
Explicó que las cuentas por pagar en poder del ordenador del gasto que no posean respaldo financiero para su cancelación harán parte del déficit fiscal a 31 de diciembre de la vigencia correspondiente. En virtud de lo anterior, concluyó que el artículo 32 en comento es inconstitucional porque vulnera el principio de unidad de materia, en la medida que a través de éste se acude al presupuesto de 2024 para cubrir obligaciones del presupuesto 2023, en lugar de acudir a la figura del déficit fiscal.
Explicó que es a través de la expedición de otro acto administrativo que se debe constituir el déficit fiscal y no mediante el Acuerdo 047 del 22 de noviembre de 2023. Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2024-00067-00 Revisión de Acuerdo No. 047 del 22 de noviembre de 2023- Concejo Municipal de Roldanillo. 4 2.3.
Trámite procesal La solicitud de revisión fue presentada el 25 de enero de 2024, se avocó el conocimiento mediante auto interlocutorio No. 29 del 6 de febrero de 2024, impartiendo el trámite señalado en el numeral 2 del artículo 151 del CPACA y el Decreto 1333 de 1986. 2.4. Intervención2 Durante el término de fijación en lista, el Ministerio Público y la ciudadanía no intervinieron.
El ente territorial allegó copia de los antecedentes administrativos que fueron solicitados mediante el auto interlocutorio No. 29 del 6 de febrero de 2024.
3. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia Es competente este Tribunal para resolver en única instancia el asunto de la referencia de conformidad con lo dispuesto en el numeral 43 del artículo 1514 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por tratarse de observaciones formuladas por la Gobernadora del Departamento del Valle del Cauca, acerca de la constitucionalidad y legalidad de un acuerdo municipal, en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 1195 del Decreto 1333 de 19866. 3.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe declarar la invalidez de los artículos 21, 22 y 32 del Acuerdo No. 047 de 22 de noviembre de 2023 “Por medio del cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos de capital y de gastos o apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2024””, expedido por el municipio de Roldanillo, quebrantan el artículo 72 de la Ley 136 de 1994. 3.3.
Tesis La Sala de Decisión declarará infundada la objeción efectuada por la Gobernación del Valle del Cauca a los artículos 21, 22 y 32 del Acuerdo 2 Artículo 121 del Decreto 1333 de 1986 3 4. De las objeciones que formulen los alcaldes a los proyectos de acuerdos municipales o distritales, por ser contrarios al ordenamiento jurídico superior. 4 Artículo 151.
Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. <Artículo modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 5 Artículo 119. Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez. 6 Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2024-00067-00 Revisión de Acuerdo No. 047 del 22 de noviembre de 2023- Concejo Municipal de Roldanillo. 5 No. 047 del 22 de noviembre de 20237, expedido por el Concejo Municipal de Roldanillo – Valle del Cauca, puesto que dichas normas no contrarían el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 72 de la Ley 136 de 1994.
4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL 4.1. Naturaleza de los acuerdos municipales En virtud de los artículos 2878, 300-49 y 313-410 las entidades territoriales tienen autonomía para administrar sus intereses dentro de los límites de la Constitución Política y la Ley11. En ejercicio de esa autonomía, el constituyente adoptó una división político-administrativa, para el departamento las asambleas (art. 299) y al municipio los concejos (art. 311) los cuales, no son órganos legislativos propiamente dichos, a pesar de su facultad de determinar los tributos, gastos locales y funcionamiento administrativo, sino entidades de naturaleza12 eminentemente administrativa y, por tanto, las decisiones a su cargo tienen la naturaleza de actos administrativos.
De acuerdo con las disposiciones contenidas en los artículos 71 y siguientes de la ley 136 de 2 de junio de 199413, la expedición de un acuerdo municipal constituye un trámite administrativo complejo en el 7 “POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y DE GASTOS O APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1 DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2024 “, DEL MUNICIPIO DE ROLDANILLO, VALLE DEL CAUCA”. 8 Artículo 287.
Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4.
Participar en las rentas nacionales. 9 Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: (…) 4. Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales. 10 Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. 11 El artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 creó una contribución especial por el servicio de alumbrado público; y tiene las siguientes características: i) responde a la recuperación del costo de la prestación del servicio cuyo tope máximo será fijado por el Ministerio de Minas y Energía; ii) a pesar de que subsiste la potestad para definir en cabeza de los municipios, el Ministerio de Minas determinará la metodología que deberán considerar los concejos para realizar la distribución del costo a recuperar por el servicio, de conformidad con los principios de equidad y progresividad; iii) sustituye el impuesto de alumbrado público, iv) la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios será quien vele por el cumplimiento de la normativa y por la prestación eficiente del servicio.
Precisa que serán sujetos pasivos de la contribución del alumbrado quienes realicen consumos de energía eléctrica, los propietarios de los predios y demás sujetos pasivos del impuesto predial. El parágrafo transitorio del artículo en cita estableció que las entidades territoriales que hayan expedido acuerdos adoptando el tributo de alumbrado público, autorizado por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, contarán con un (1) año a partir de la entrada en vigencia de la presente ley para adoptar la contribución especial. 12 C.E, Sección Segunda, sentencia de 7 de diciembre de 2011 Rad.
No. 68001-23-15-000-2002- 00630-01 C.P. Luis Rafael Vergara Quintero “( ) Los acuerdos municipales constituyen la forma a través de la cual los concejos adoptan las decisiones a su cargo. Su naturaleza jurídica es la de ser actos administrativos.” 13 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2024-00067-00 Revisión de Acuerdo No. 047 del 22 de noviembre de 2023- Concejo Municipal de Roldanillo. 6 que deben agotarse varias etapas y concurren distintas autoridades (iniciativa, debate, sanción del alcalde, publicación, revisión por parte del Gobernador). 4.2. Aplicación del principio de unidad de materia en la elaboración de acuerdos cuyo objeto es la expedición del presupuesto general de rentas.
El concepto del principio de unidad materia se encuentra contenido en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política. Las disposiciones señaladas disponen: “ARTICULO 158. Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas”.
ARTICULO 169. El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: "El Congreso de Colombia, DECRETA". Dicho principio también se encuentra desarrollado en los artículos 148 y 193 de la Ley 5 de 199214, que preceptúan lo siguiente: “Artículo 148: Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia.
Sus decisiones serán apelables en la Comisión”. (…)ARTÍCULO 193. TÍTULOS DE LAS LEYES. El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: "El Congreso de Colombia, DECRETA". La Corte Constitucional ha señalado que si bien las corporaciones públicas del orden territorial son organismos administrativos más no legislativos, éstas también están llamadas a cumplir los principios y reglas que orientan la actividad legislativa15.
Luego, el principio de unidad de materia debe regir el trámite de la expedición de acuerdos municipales u ordenanzas departamentales. 14 Reglamento del Congreso de la República. 15 Sentencia C-008 de 2003. Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2024-00067-00 Revisión de Acuerdo No. 047 del 22 de noviembre de 2023- Concejo Municipal de Roldanillo. 7 En efecto, el artículo 72 de la Ley 136 de 199416, preceptúa lo siguiente: “ARTÍCULO
72. UNIDAD DE MATERIA. Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. La presidencia del Concejo rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones serán apelables ante la corporación. Los proyectos deben ir acompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que los sustentan”.
En el mismo sentido, los artículos 106 y 107 del Decreto 1333 de 198617, preceptúan lo siguiente: “Artículo 106º.- Los acuerdos a que se refieren los artículos 92, atribuciones 4 y 5, 288, inciso primero, 289, inciso primero y 311, sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del alcalde. Los Concejos conservarán el derecho de introducir en estos proyectos y respecto de las materias específicas sobre que versen, las modificaciones que acuerden.
Artículo 107º.- Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia, y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con el mismo. Conforme al reglamento interno del Concejo, la Presidencia del mismo podrá rechazar las iniciativas que violen la presente disposición.” (Se destaca) Así las cosas, en virtud del principio de unidad de materia, todo proyecto de ley, ordenanza o acuerdo debe regular un mismo tema y, por tanto, resultan inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con este.
El mencionado principio permite garantizar que la aprobación de leyes sea el resultado de un debate democrático, asegura la trasparencia en el proceso de formación de leyes y evita la dispersión normativa18. Sin embargo, el estudio de juridicidad de las normas a la luz del mentado principio debe efectuarse de manera flexible, con el fin de que éste armonice con el principio democrático.
Así lo señaló el Consejo de Estado en sentencia del 10 de abril de 202119, en la que además explicó que para verificar si existe una vulneración al referido principio, debe examinarse en su integridad el título del proyecto y su contenido, en concordancia con los motivos y finalidades que dieron lugar a su expedición. El Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en el mencionado pronunciamiento, también hizo un recuento jurisprudencial respecto al 16“Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 17 “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal” 18 Corte Constitucional, Sentencia C-523 DE 1995. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 2 de junio de 20217, Consejero Ponente Roberto Augusto Serrato Valdés (E1), radicación número 05001-23-31-000-2008-00548-01. Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2024-00067-00 Revisión de Acuerdo No. 047 del 22 de noviembre de 2023- Concejo Municipal de Roldanillo. 8 alcance del principio de unidad de materia en el trámite de acuerdos municipales, en los siguientes términos: “Sobre los alcances del principio de unidad de materia, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 18 de julio de 201320, al estudiar en segunda instancia una demanda de nulidad simple en contra del Acuerdo núm. 008 de 19 de mayo de 2004, emanado del Concejo Municipal de San Benito Abad, “por medio del cual se conceden unas facultades al Alcalde Municipal para promover, negociar y celebrar un acuerdo de reestructuración de pasivos del Municipio en los términos de la Ley 550 de 1999”, explicó los alcances del principio de unidad de materia en los siguientes términos: “Sea lo primero señalar que el Principio de Unidad de Materia, en su acepción más general, significa que todas las disposiciones que integran un proyecto de acto jurídico general, impersonal y abstracto (por ejemplo: la Ley, la Ordenanza Departamental o el Acuerdo Municipal o Distrital) emanado de una corporación colegiada de elección popular (Congreso, Asambleas y Concejos), deben guardar correspondencia conceptual con su núcleo temático, el cual, a su vez, se deduce del título del mismo.
(…) El Principio de Unidad de Materia no es ajeno a los actos generales, impersonales y abstractos expedidos por las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales, es decir, las Ordenanzas y los Acuerdos. En efecto, el artículo 72 de la Ley 136 de 1994 establece que: “Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.
La presidencia del Concejo rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones serán apelables ante la corporación” (Se destaca por la Sala). Este mismo tenor se establece en el artículo 107 del Decreto 1333 de 1986, por medio del cual se expide el Código de Régimen Municipal. La Jurisprudencia Constitucional ha identificado tres (3) propósitos esenciales a los que atiende el Principio de Unidad de Materia: (i) procurar que la aprobación de las leyes sea el resultado de un debate democrático;
(ii) asegurar la transparencia en el proceso de formación de las leyes; y, (iii) evitar la dispersión normativa.” (…)Adicionalmente, el Principio de Unidad de Materia contribuye a consolidar el Principio de Seguridad Jurídica porque, de un lado, asegura la coherencia interna de las Leyes las cuales no obstante que pueden tener diversidad de contenidos temáticos, deben contar siempre con un núcleo de referencia que les de unidad y que permita que sus disposiciones se interpreten de manera sistemática y, por otro lado, evita que sobre la misma materia se multipliquen las disposiciones en distintos 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera, Consejera Ponente: María Elizabeth García González, Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil trece (2013), radicación número: 70001-23-31-000-2005-00832-01, Actor: Enrique Carlos Román Estrada, Demandado: Concejo municipal de San Benito Abad – Sucre.
Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2024-00067-00 Revisión de Acuerdo No. 047 del 22 de noviembre de 2023- Concejo Municipal de Roldanillo. 9 cuerpos normativos, con el riesgo de que se produzcan inconsistencias, regulaciones ocultas e incertidumbre para los operadores jurídicos. (Se destaca) En este mismo sentido, en sentencia proferida el 2 de junio de 201721, esta Sección indicó que la unidad de materia no excluye la posibilidad de que en un proyecto de acto jurídico (Ley, Ordenanza o Acuerdo) se incluyan diversos contenidos temáticos, siempre y cuando entre ellos sea posible establecer alguna relación de conexidad objetiva entre tales contenidos, todo ello en consonancia con el principio democrático.
Así lo entiende también la Corte Constitucional cuando afirma que “[…] la unidad de materia no significa simplicidad temática, de tal manera que un proyecto solo pudiese referirse a un único tema”, sino que, por el contrario, “un proyecto puede tener diversidad de contenidos temáticos, siempre y cuando entre los mismos exista una relación de conexidad objetiva y razonable”, lo que significa que solo se desconoce el mencionado principio cuando “[…] entre los distintos temas que hagan parte de un proyecto no sea posible encontrar una relación de conexidad, de manera que cada uno constituya una materia separada”22.
(Se destaca) Ahora bien, la misma Corte Constitucional ha señalado que el examen de juridicidad (constitucionalidad y/o legalidad) de una norma jurídica desde la perspectiva de la unidad de materia debe realizarse con una cierta flexibilidad, que permita armonizar dicho principio con el principio democrático, así: “ la aplicación de un criterio riguroso en el control constitucional de las leyes, para verificar su sumisión al principio de unidad de materia, restringiría la posibilidad de desplazamiento del legislador por los diferentes temas sometidos a su regulación; impediría la expedición de normatividades integrales y promovería la profusión de leyes de sectorización extrema”.23 (Se destaca) Por esta razón, la Corte Constitucional ha precisado que: “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de las cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporadas en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”.24 (Se destaca)” 25 La Corte Constitucional, al analizar la Ley 1593 de 2012 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2013”, señaló que la verificación del cumplimiento del principio de unidad de materia de una norma incluida en la ley anual de 21 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS (E1), Bogotá, D.C., dos (2) de junio de dos mil diecisiete (2017), Radicación número: 05001-23-31-000-2008-00548-01, Actor: JAIRO ALONSO MACÍAS BERRIO Y OTROS, Demandado: MUNICIPIO DE DONMATÍAS (ANTIOQUIA) 22 Sentencia C-992 de 2001. 23 Sentencia C – 540 de 2001 24 Sentencia C – 025 de 1993 25 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera.
Sentencia del 19 de abril de 2021, Consejero Ponente Oswaldo Giraldo López, radicación número 76001-23-31-000- 2005-02466-01. Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2024-00067-00 Revisión de Acuerdo No. 047 del 22 de noviembre de 2023- Concejo Municipal de Roldanillo. 10 presupuesto también exige el estudio de la temporalidad (anual), el tema y la finalidad (presupuestal).
Del pronunciamiento en mención se trae a colación el siguiente extracto: “97. En resumen, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional una norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta.
En el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal).26 Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia, no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes2728”.
La Sala concluye entonces que, tratándose de un acuerdo por medio del cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos de capital y gastos o apropiaciones para determinada vigencia en un ente territorial, el estudio del cumplimiento del principio de unidad de materia implica verificar: - Si la norma guarda una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia general del cuerpo normativo. - Que se trate de una norma temporal (anual), que regule un tema presupuestal y cuya finalidad también sea presupuestal.
4. CASO CONCRETO En el expediente obran las siguientes pruebas documentales: - Ponencia presentada por el Concejal Ricardo Adolfo Vallejo Marín, de fecha 22 de noviembre de 2023, del Proyecto de Acuerdo No. 052 del 1 de noviembre de 2023 “Por el cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos de capital y de gastos o apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2024, del municipio de Roldanillo, Valle del Cauca”29. - Acta del primera debate al proyecto de Acuerdo No. 052 del 1 de noviembre de 2023, llevado a cabo el 16 de noviembre de 2023 en el Concejo Municipal de Roldanillo30. - Oficio suscrito por el Alcalde Municipal de Roldanillo y radicado ante el Concejo Municipal de dicha municipalidad el 16 de noviembre de 2023, 26 Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra). 27 Al respecto ver, por ejemplo, la sentencia C-803 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil). 28 Sentencia C-493 de 2015. 29 Archivo 008 del expediente digital. 30 Archivo 009 del expediente digital.
Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2024-00067-00 Revisión de Acuerdo No. 047 del 22 de noviembre de 2023- Concejo Municipal de Roldanillo. 11 a través del cual solicita la corrección arimética del proyecto de Acuerdo No. 052 de 202331. - Proyecto de Acuerdo No. 052 del 1 de noviembre de 2023 “POR EL CUAL SE EXPIDE EL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y DE GASTOS O APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1 DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2024, DEL MUNICIPIO DE ROLDANILLO, VALLE DEL CAUCA”. - Acuerdo No. 047 del 22 de noviembre de 2023 “POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y DE GASTOS O APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1 DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2024, DEL MUNICIPIO DE ROLDANILLO, VALLE DEL CAUCA”32. - Exposición de motivos del Acuerdo No. 047 del 22 de noviembre de 202333, cuyo contenido es el siguiente: “Honorables Concejales del Municipio de Roldanillo Valle del Cauca, con el propósito de cumplir con las normas constitucionales y legales de dotar al Municipio del instrumento que le permitirá a la Administración Municipal, ejecutar las inversiones físicas y sociales y garantizar su normal funcionamiento, presento para su consideración, debate y aprobación el Proyecto de Acuerdo “Por medio del cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos de capital y de gastos o apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2024, del municipio de Roldanillo, Valle del Cauca”.
Este es un presupuesto que se ha proyectado acorde a las capacidades financieras del Municipios y a sus posibilidades de reacaudo, se da prioridad a la inversión social en educación, salud, mejoramiento de vivienda, atención a grupos vulnerables y mantenimiento de vías, turismo y al sector agropecuario. El análisis de los indicadores macroeconómicos, fueron fundamentales para la Proyección de los Ingresos, para podera ajustar los Gastos de Funcionamiento, el Plan Operativo Anual de Inversiones y el Servicio de la Deuda.
Se han acogido recomendaciones del Departamento Nacional de Planeación – DNP en cuanto a los estimativos de crecimiento económico sobre la reducción, de manera disimulada, de las transferencias del Sistema General de Participaciones, donde han adoptado una nueva metodología para la distribución de los recursos. Esta situación obliga a que los Municipios ajusten sus Planes de Desarrollo, en especial la matriz plurianual y las proyecciones en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, para observar en la línea del tiempo, cual es el comportamiento estimado del escenario tributario, fiscal y administrativo de la entidad territorial”. - Certificación del 22 de noviembre de 202334, suscrita por el Secretario General del Concejo Municipal de Roldanillo, en la que consta que el 31 Archivo 010 del expediente digital. 32 Archivo 15 del expediente digital.
Folios 29-103 33 Archivo 15 del expediente digital. Folio 105. Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2024-00067-00 Revisión de Acuerdo No. 047 del 22 de noviembre de 2023- Concejo Municipal de Roldanillo. 12 Acuerdo No. 047 fue presentado a iniciativa del señor Alcalde Municipal, Ingeniero Jorge Mario Escarria Rodríguez, y fue discutido y aprobado en los términos de la Ley 136 de 1994, por el Honorable Concejo Municipal en sus dos debates, en días distintos: ▪ Primer debate comisión tercera permanente de presupuesto y hacienda pública (presupuesto): 16 de noviembre de 2023. ▪ Segundo debate sesión ordinaria: 22 de noviembre de 2023. - Constancia de publicación del Acuerdo No. 047 (29 de noviembre de 2023)35.
Ahora bien, el apoderado judicial de la Gobernación del Valle del Cauca aduce que los artículos 21, 22 y 32 contenidos en el Acuerdo No. 047 del 22 de noviembre de 2023 contrarían el principio de unidad de materia. Las mencionadas normas preceptúan lo siguiente: “-CAPÍTULO III - DE LOS GASTOS ARTÍCULO 21. La Secretaría de Hacienda podrá constituir un patrimonio autónomo, que garantice el pago de pasivos contingentes proveniente de vigencias anteriores o actuales, con la venta de activos fijos, y con el 10% del mayor valor recaudado, que eventualmente surja de la gestión de recaudo en impuestos tributarios y no tributarios”
ARTÍCULO 22. Se destinará el 15% del producto d ela venta de los activos fijos para la creación deun patrimonio autónomo que garantice apalancar el pasivo pensional del Municipio de Roldanillo. (…)
ARTÍCULO 32. Pago de gastos causados en el último mes de 2023. Las obligaciones de: Envío de correspondencia certificada, la de previsión social y las contribuciones inherentes a la nómina, causadas en el último mes de 2023, la telefonía celular correspondiente a la oficina del enlace de víctimas, internet y las demás de funcionamiento, se pueden pagar con cargo a las apropiaciones de la vigencia fiscal 2024”.
Teniendo en cuenta las pautas normativas y jurisprudenciales señaladas en el acápite anterior, la Sala procede a analizar las citadas disposiciones a la luz del principio de unidad de materia. Para tal propósito, es menester verificar si éstas tienen relación de conexidad causal teleológica, temática y sistemática con su objeto; si, además, respetan el carácter temporal y si su contenido y finalidad están relacionados con el presupuesto. 34 Archivo 015 del expediente digital.
Folio 107. 35 Archivo 015 del expediente digital. Folio 111. Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2024-00067-00 Revisión de Acuerdo No. 047 del 22 de noviembre de 2023- Concejo Municipal de Roldanillo. 13 Previamente, resulta útil señalar que, en términos generales, a través de la elaboración del presupuesto estatal se busca realizar la asignación, distribución y estabilización del gasto público.
Lo anterior se fundamenta en el Capítulo 3 del Título XII de la Constitución Política, normatividad que también debe ser respetada en el proceso presupuestal de las entidades territoriales36 La Corte Constitucional ha definido el presupuesto y su finalidad, en los siguientes términos: <<En lo que atañe al Presupuesto, la Corte ha reconocido su importancia como parte del proceso de planeación, destacándolo no solo como instrumento contable, sino por las importantes finalidades económicas y políticas que persigue[.
Al respecto, ha dicho que el presupuesto se constituye en un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, mediante el cual se cumplen funciones redistributivas en la sociedad, se hacen efectivas las políticas económicas, de planificación y desarrollo, y se lleva a cabo una estimación anticipada de los ingresos y una autorización de los gastos públicos que han de ejecutarse dentro del respectivo período fiscal. 5.2.
El presupuesto es también “un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público”, lo que a su vez “explica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad del gasto gubernamental.” 5.3.
Visto, entonces, como una herramienta de política estatal, mediante la cual se asigna recursos y se autorizan los gastos de acuerdo con los objetivos trazados en los planes de desarrollo a los que se encuentra sometido, el presupuesto contribuye a la realización de la política macroeconómica pública, en orden a alcanzar las finalidades sociales del Estado.
Precisamente, por su transcendencia jurídico-económica y política, el presupuesto cumple, según se ha mencionado, funciones redistributivas en la sociedad y hace efectiva la planificación y el desarrollo sostenible>>37 Dicho lo anterior, procede la Sala a realizar el estudio de las normas cuya revisión depreca la parte demandante. El artículo 21 ibídem autoriza a la Secretaría de Hacienda de Roldanillo constituir un patrimonio autónomo con el fin de garantizar el pago de pasivos contingentes provenientes de vigencias anteriores o actuales.
Dicha norma además dispone que dicho patrimonio debe ser constituido con el producto de la venta de activos fijos y con el 10% del mayor valor correspondiente a los recaudos tributarios y no tributarios. 36 Corte Constitucional, sentencias c-478 de 1992 y C-446 de 1996. 37 Corte Constitucional, sentencia C 652 de 2015. Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2024-00067-00 Revisión de Acuerdo No. 047 del 22 de noviembre de 2023- Concejo Municipal de Roldanillo. 14 Por su parte, el artículo 22 del Acuerdo objeto de revisión ordena destinar el 15% del producto de la venta de activos fijos para la creación de un patrimonio autómo destinado a solventar el pasivo pensional del Municipio de Roldanillo.
Entretanto, conforme a la redacción del artículo 32 ibídem, se observa que éste autoriza el pago de los siguientes gastos: - Envío de correspondencia certificada, la de previsión social y las contribuciones inherentes a la nómina causados en el 2023. - Telefonía celular correspondiente a la oficina del enlace de víctimas, internet y las demás de funcionamiento.
La Sala considera que esas prescripciones normativas guardan relación de conexidad causal teleológica, temática y sistemática con el objeto del Acuerdo, esto es, la expedición del presupuesto general de rentas y recursos de capital y de gastos o apropiaciones para la vigencia fiscal 2024. Los dos primeros artículos mencionados determinan la manera en la que será cubierto el pago de pasivos (pasivos contingentes y pasivo pensional); mientras que el tercer artículo enunciado autorizan el pago de ciertas expensas.
Dichos asuntos están estrechamente relacionados con el presupuesto, pues establecen de qué manera han de obtenerse los recursos necesarios para solventar el pago de ciertas expresan y acreencias durante el período fiscal. Esa regulación se acompasa con la Exposición de motivos del mentado acto administrativo, en el que se señaló que la referida norma presupuestal es el instrumento que le permite a la Administración Municipal ejecutar las inversiones físicas y sociales y garantizar su funcionamiento.
Se concluye entonces que la finalidad de las citadas normas es presupuestal porque crea un mecanismo de obtención de rentas. Téngase en cuenta que en la programación y distribución de gastos e inversiones, la Administración han de incluirse las obligaciones o acreencias a cargo. Por otro lado, no advierte la Sala que dichas disposiciones contraríen el carácter temporal que reviste ese tipo de Acuerdos, puesto que su aplicación está limitada a la vigencia fiscal correspondiente (1 de enero a 31 de diciembre de 2024), es decir, no tienen vocación de permanencia. Además, no modifican reglas sin término definido de vigencia incluidas en otras normas.
De los argumentos de la demanda se infiere que a juicio del demandante los artículos cuestionados no respetan la referida temporalidad, empero la Sala no comparte ese señalamiento. La transitoriedad de la norma presupuestal se refiere a que su aplicación esté limitada a la vigencia fiscal correspondiente; sin embargo, esto no Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2024-00067-00 Revisión de Acuerdo No. 047 del 22 de noviembre de 2023- Concejo Municipal de Roldanillo. 15 es óbice para que con el presupuesto de esa vigencia se puedan pagar obligaciones adquiridas en años anteriores.
Distinto es que eventualmente no se haya efectuado correctamente el trámite relacionado con la constitución del déficit fiscal al cierre de esa vigencia, como lo afirma el demandante. Figura ajena al principio de unidad de materia que alega el Departamento del Valle del Cauca en este caso. Por lo anteriormente expuesto, la Sala no acoge la objeción efectuada por la Gobernación del Valle del Cauca. 5.
DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: Declarar infundada la objeción efectuada por la Gobernación del Valle del Cauca a los artículos 21, 22 y 32 del Acuerdo No. No. 047 del 22 de noviembre de 202338, expedido por el Concejo Municipal de Roldanillo – Valle del Cauca.
SEGUNDO: Comuníquese este proveído al señor Presidente del Concejo y al señor Alcalde de Roldanillo, para los fines pertinentes.
TERCERO: Archívese el expediente, previa anotación en el en el módulo SAMAI Cópiese, Notifíquese y Cúmplase, Providencia discutida y aprobada en Sala de decisión de la fecha. Acta No. 36. Los Magistrados, (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS OMAR EDGAR BORJA SOTO (firmado electrónicamente) OSCAR SILVIO NARVAEZ DAZA 38 “POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y DE GASTOS O APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1 DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2024 “, DEL MUNICIPIO DE ROLDANILLO, VALLE DEL CAUCA”.