REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA TRANSITORIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA PROCESO: 76001-33-33-010-2019-00103-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: STEPHANIA MONTEALEGRE DURÁN Apoderado: Alexander Quintero Penagos Aqp323@yahoo.com DEMANDADO: RAMA JUDICIAL- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL dsajclinotif@cendoj.ramajudicial.gov.co ASUNTO: BONIFICACIÓN JUDICIAL COMO FACTOR SALARIAL MAGISTRADA PONENTE: MARÍA EUGENIA CLAVIJO ARISTIZÁBAL Santiago de Cali, diecisiete (17) de abril de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide la impugnación presentada por la demandada contra la sentencia No. 35 del 28 de febrero de 2023, proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio de Cali, que resolvió: “PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucional la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 y demás Decretos que lo modifiquen y sustituyan, y en su lugar, se aplica el artículo 53 de la Constitución Política y el principio constitucional de equidad, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR probada parcialmente la excepción de prescripción, de conformidad con lo expuesto y en los términos de la parte motiva de esta sentencia. NEGAR la excepción adicional propuesta.
TERCERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. DESAJCLR17-3053 del 11 de octubre de 2017 y del acto administrativo presunto, los cuales negaron el reconocimiento con carácter salarial y prestacional de la bonificación judicial contemplada en el Decreto 383 de 2013.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la entidad demandada, a reliquidar y pagar en favor de la señora STEPHANIA MONTEALEGRE DURÁN, identificada con CC No. 1.144.042.018, todas sus prestaciones sociales, como primas, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, bonificaciones, a partir de la fecha en que sean exigibles, atendiendo los periodos estrictamente laborados, así como también las prestaciones que se causen en adelante, incluyendo en su base de liquidación el valor correspondiente de la bonificación judicial, creada mediante el Decreto 383 de 2013 y demás normas que lo modifiquen o sustituyan, como factor salarial.
Proceso: 76001-33-33-010-2019-00103-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Stephania Montealegre Durán Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 2 QUINTO: DECLARAR la prescripción trienal de los emolumentos causados con anterioridad al 10 de octubre de 2014, conforme se expuso en las consideraciones de esta providencia.
SEXTO: ORDENAR a la entidad demandada dar cumplimiento a esta sentencia de conformidad con los artículos 192 a 195 del CPACA, ajustando el valor que resulte a su cargo aplicando para el efecto la siguiente formula: 𝑅 = 𝑅ℎ × 𝐼𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝐹𝑖𝑛𝑎𝑙 / 𝐼𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝐼𝑛𝑖𝑐𝑖𝑎 Si existieran valores sobre los cuales no se aportó a la seguridad social, la entidad podrá realizar los respectivos descuentos en la proporción que le corresponda a la parte demandante.
SÉPTIMO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
OCTAVO: NEGAR la condena en costas conforme lo expuesto en la presente providencia (…)”. 1.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones La señora STEPHANIA MONTEALEGRE DURÁN presentó demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra la Nación, Rama Judicial, con las siguientes pretensiones: “Primero. - Que se inaplique la frase “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones”, registrada en el artículo 1 del decreto 383 de 2013.
Segundo. - Que se declare la nulidad del acto administrativo con resolución DESAJCLR17-3053 de octubre 11 de 2017. Tercero. - Que se declara la configuración del acto administrativo negativo y que se declara la nulidad del mismo producto del recurso de apelación interpuesto contra la resolución No. DESAJCLR17-3053 de octubre 11 de 2017.
Cuarto. - Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la NACIÓN, DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINSITRACIÓN JUDICIAL DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA DE LA RAMA JUDICIAL, reconocer que la bonificación judicial que percibe el actor constituye factor salarial, para liquidar todas las prestaciones sociales actualmente por él devengadas y las que se causen a futuro y como consecuencia se le pague a mi mandante el producto de la reliquidación de todas sus prestaciones debidamente indexadas desde el 1 de enero de 2013 y hasta que se haga efectivo el reconocimiento y pago total de la obligación. (…)”.
Proceso: 76001-33-33-010-2019-00103-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Stephania Montealegre Durán Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 3 1.2 Hechos probados1 Del expediente se extraen los siguientes hechos relevantes: 1. La demandante ha sostenido una relación legal y reglamentaria de carácter laboral con la Rama Judicial.
El 10 de octubre 2017, la demandante solicitó el reconocimiento de la bonificación judicial (contenida en el Decreto 0383 de 2013), como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales - Primas de Navidad, Bonificación por Servicios Prestados, Productividad, Prima de Vacaciones, Cesantías e Intereses a las Cesantías. 2.
A través de la Resolución No. DESAJCLR17-3053 del 11 de octubre de 2017, la Rama Judicial negó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial. 3. Ante la negativa, el 17 de octubre de 2017 la demandante presentó recurso de apelación contra la Resolución No. DESAJCLR17-3053, quedando este último sin resolver, lo que dio lugar al acto ficto o presunto que aquí se demanda. 4.
La entidad demandada aportó el expediente administrativo de la parte demandante, dentro del cual obra, entre otros documentos, certificación de cargos desempeñados, Cargo Actual, Régimen Salarial y Resolución No. DESAJCLR18-6825 del 17 de agosto de 2018. 5. Por Auto del 22 de abril de 2019, el Juzgado 10 Administrativo Oral del Circuito de Cali, admitió la demanda. 6.
Mediante Auto No. 337 del 26 de octubre de 2022, El Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Cali, avocó el conocimiento del medio de control y corrió traslado para alegar de conclusión. 7. Según la Primera Instancia, se acreditó que la demandante está vinculada a la rama judicial, percibió bonificación y así lo certificó la dirección seccional correspondiente.
No siendo ese tema el punto de discusión en la apelación, también se darán por ciertos los hechos y pruebas que acreditan tanto la vinculación de la demandante como los tiempos a que tiene derecho en relación con la prestación reclamada. 8. Mediante sentencia No. 35 del 28 de febrero de 2023 se accedió a las pretensiones poniendo fin a la instancia. 1.3 Normas violadas y concepto de violación 1 Índice 3 de la segunda instancia en la plataforma Samai.
Proceso: 76001-33-33-010-2019-00103-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Stephania Montealegre Durán Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 4 La parte demandante argumentó que, por el proceder de la administración, fueron vulnerados los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 9, 13, 25, 29, 53, 55, 83, 93, 209 y 228 de la CP; las leyes 50 de 1990 y 4 de 1992; la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José) y los convenios 095, 100, 111 y 151 de la OIT entre otros.
De igual manera, concretó como concepto de violación que la bonificación judicial es constitutiva de factor salarial para liquidar y pagar las demás prestaciones sociales que percibe el actor y que, al negar su carácter retributivo al trabajo, le impide a la parte demandante el mejoramiento de sus condiciones económicas. Indicó que existió una interpretación errada de la norma por parte de la entidad demandada, pues no tuvo en cuenta que la naturaleza de la bonificación judicial se originó con ocasión de la retribución directa del servicio, en respuesta a la recuperación del poder adquisitivo de los salarios que devengaban los funcionarios de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación, además del reconocimiento del derecho a la nivelación de la remuneración. 1.4 Sentencia de primera instancia2 El Juzgado Administrativo Transitorio de Cali accedió a las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones: Que la parte actora devengó la bonificación judicial, como remuneración mensual y periódica, pero que dicha prestación no se tiene en cuenta como factor salarial para la liquidación de todas las prestaciones sociales, tal como se desprende de los actos administrativos acusados y de la contestación de la demanda.
Que la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, ejercida a través de lo consignado en el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, configuró una actuación contraria a la CP, a la ley, la jurisprudencia y a las demás normas de mayor fuerza vinculante. Por ende, ordenó la inaplicación de la frase «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» del artículo 1º del Decreto 383 de 2013.
Consideró pertinente la reliquidación y reajuste de las prestaciones sociales de la parte demandante con la inclusión de la bonificación judicial, pues es una remuneración habitual y periódica —percibida como contraprestación a los servicios prestados— y que forma parte del salario, pero con los descuentos de ley respecto de los valores que reciba la parte demandante con motivo de la reliquidación del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, incluyendo la bonificación judicial. 2 Índice 3 de la segunda instancia visible en la plataforma Samai.
Proceso: 76001-33-33-010-2019-00103-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Stephania Montealegre Durán Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 5 Además, declaró probada parcialmente la excepción de prescripción trienal, porque la reclamación administrativa fue elevada el 26 de julio de 2018, es decir, habían transcurrido más de tres años desde la entrada en vigor del Decreto 383 de 2013 (1 de enero de 2013), por ello encontró prescritos los emolumentos causados con anterioridad al 26 de julio de 2015.
Por último, ordenó indexar las diferencias generadas a su favor por aplicar la bonificación como factor salarial. 1.5 Términos de la apelación La entidad demandada solicitó que se revoque la sentencia y que en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: Que los actos administrativos demandados no se expidieron con desviación de poder o violando las normas superiores, pues se limitaron a cumplir un deber legal (principio de legalidad) consignado en el artículo 1º del Decreto 0383 de 2013 que establece que la bonificación judicial «constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud».
Que atribuirle carácter salarial a la bonificación judicial conlleva un riesgo a la estabilidad financiera, pues afectaría la sostenibilidad fiscal cubrir costos no calculados para el pago del recurso humano, ya que la ordenación del gasto obedece al cumplimiento de los parámetros consignados en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 Que el Decreto 0383 de 2013 tiene presunción de legalidad, pues no ha sido anulado por la jurisdicción contencioso administrativa.
Que el Gobierno Nacional al expedir los decretos salariales no desconoció o lesionó los derechos reclamados, pues la Bonificación Judicial, reglada en el Decreto 0383 de 2013, fue el resultado de una reclamación salarial a través del paro judicial que, hasta ese momento, era una mera expectativa o esperanza de obtener un derecho, susceptible de ser modificado discrecionalmente por el ejecutivo.
Que la bonificación judicial encuadra con la definición de salario determinada por el Decreto 1042 de 1978. Que los pagos pueden ser habituales, pero esa circunstancia, por sí sola, no implica que se puedan tener en cuenta en la base de liquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos laborales que percibe el empleado, pues el legislador tiene la facultad de determinar qué pago se incluye o no en la base de liquidación de otros factores.
Lo anterior, Proceso: 76001-33-33-010-2019-00103-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Stephania Montealegre Durán Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 6 es ratificado, en criterio de la apelante, en las sentencias emitidas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 1.6 Trámite en segunda instancia En segunda instancia, el proceso se sometió a reparto el 20 de marzo de 20243 y el 10 de abril de 20244 se admitió el recurso de apelación y se informó a las partes que podrían pronunciarse sobre él, hasta su ejecutoria.
Según consta en el aplicativo Samai, las partes no se pronunciaron, ni solicitaron pruebas que amerite el traslado para alegar de conclusión. El Ministerio Público no emitió concepto. 2. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Según lo establece el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal Administrativo es competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Cali. 2.2 Problema jurídico La Sala debe determinar si hay lugar a confirmar la sentencia recurrida, que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados e inaplicó la expresión del artículo 1° del Decreto 383 de 2013 que limitaba adoptar la bonificación judicial como factor salarial o sí, en los términos de la impugnación, se debe revocar dicha providencia y en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
Para resolver el problema jurídico se analizará: (i) el marco normativo y jurisprudencial de la bonificación judicial y (ii) el caso concreto (iii) El principio de la estabilidad financiera 2.2.1 Caso concreto 2.2.1.1 Principio de legalidad, y el desconocimiento de la discrecionalidad del legislador para determinar qué constituye o no salario.
La entidad demandada afirmó que los actos administrativos demandados se limitaron a cumplir lo prescrito en el artículo 1º del Decreto 0383 de 2013. No obstante, la Sala considera que dicha norma —y los decretos que la modificaron— restringen la bonificación judicial como factor salarial, pues la limitó para las cotizaciones a salud y pensión y, de paso, contrarió lo consignado en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 3 Índice 2 de la segunda instancia, visible en la plataforma Samai. 4 Índice 4 de la segunda instancia, visible en la plataforma Samai.
Proceso: 76001-33-33-010-2019-00103-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Stephania Montealegre Durán Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 7 4 de 1992, al dejar de lado el reajuste salarial que conlleva la nivelación de los empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, atendiendo criterios de equidad.
Es de resaltar de nuevo, que en los términos del parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el carácter salarial de la bonificación judicial es un asunto de reserva legal, por lo que la regulación de los factores salariales es de libre configuración del legislador, pero no para el ejecutivo, que está supeditado a los objetivos y criterios de la ley marco.
Ahora, la bonificación judicial encuadra también con la definición de salario del artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 que establece que «Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios».
Así también, el artículo 127 del CST —utilizado por el Consejo de Estado (2015 y 2018)7 como criterio de interpretación para determinar el alcance del concepto de salario— va más allá y prescribe que constituye salario la remuneración ordinaria, fija o variable y todo lo que recibe el trabajador, en dinero o en especie, como contraprestación directa del servicio, cualquiera que sea la forma o denominación que adopte, como ocurre, entre otras, con las bonificaciones habituales.
Por su parte, el artículo 128 del mismo código indicó que no constituyen salario los valores que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador, como las bonificaciones ocasionales y lo que se le paga, en dinero o en especie, para desempeñar sus funciones y no para su beneficio, ni para enriquecer su patrimonio.
Así las cosas, la bonificación judicial es habitual, ya que se percibe mensualmente, y no se paga por mera liberalidad de la demandada, pues es el resultado de un acuerdo que busca cumplir con la nivelación salarial de los empleados de que trata el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, lo que conlleva a concluir que se paga como contraprestación directa del servicio.
Presunción de legalidad del Decreto 0383 de 2013 La entidad demandada manifestó que el Decreto 0383 de 2013 no ha sido anulado, derogado o declarado inconstitucional o ilegal, sin embargo, sí es posible aplicar la figura de la excepción de inconstitucionalidad sobre el aparte del artículo 1° de ese decreto que dispone «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud», porque en esta expresión se desconocen los principios constitucionales de protección al salario (consignados en el artículo 53 de la CP), el principio de equidad (visible en el parágrafo Proceso: 76001-33-33-010-2019-00103-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Stephania Montealegre Durán Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 8 del artículo 14 de la Ley 4 de 1992), el derecho a la dignidad humana y el concepto legal de salario.
Conforme artículo 4o de Constitución Política, prevalecen las disposiciones constitucionales en caso de incompatibilidad con la ley u otra norma jurídica. Por lo tanto, cualquier autoridad administrativa o judicial puede realizar de oficio o a petición de parte, de forma excepcional, el control difuso de constitucionalidad si advierte contradicción entre una norma y la constitución, pero que tendrá efectos inter partes, lo que conlleva que la norma exceptuada por inconstitucional continúa vigente para los demás casos y es válida.
Le compete a la Corte Constitucional, el control concentrado o abstracto de constitucionalidad sobre las leyes, por lo que su decisión tiene efectos erga omnes (para todos). Por su parte, el Consejo de Estado con los mismos efectos, en acción de nulidad por inconstitucionalidad también puede realizar este tipo de control sobre los decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya competencia no esté atribuida a la Corte Constitucional.
(Art. 237 N.2 C.P) Por lo tanto, el control constitucional sobre las normas que contravienen postulados de la CP, de acuerdo con la Corte Constitucional (2011)8, es mixto, porque se hace por de de la Corte Constitucional y el Consejo de estado en forma concentrada y por los jueces y las autoridades administrativas de forma difusa. En relación con el control difuso de constitucionalidad, la Corte Constitucional9, en sede de tutela, desarrolló la figura de la excepción de inconstitucionalidad que puede ser aplicada bajo los siguientes presupuestos: (i) Cuando la norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad.
(ii) Cuando la regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado. (iii) Cuando en virtud de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento ius fundamental.
En otras palabras, puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”10. Proceso: 76001-33-33-010-2019-00103-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Stephania Montealegre Durán Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 9 De todo lo explicado, y aplicando estas teorías al caso bajo estudio, tal como lo afirmó la entidad demandada, el Decreto 0383 de 2013 no ha sido anulado, derogado o declarado inconstitucional o ilegal, pero esto no es impedimento, como se dijo, para llevar a cabo el control difuso de inconstitucionalidad, y ordenar con ello, la inaplicación de la expresión «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» conlleva en su uso la vulneración de las disposiciones constitucionales ya estudiadas. 2.2.1.2 El marco normativo y jurisprudencial de la bonificación judicial El literal e), numeral 19, del artículo 150 de la CP estableció que corresponde al legislador dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
En desarrollo de ese mandato se expidió la Ley 4 de 1992 que, de acuerdo con el Consejo de Estado (2022)5, tenía como eje central lograr una nivelación adecuada de los salarios del sector judicial, ante la falta de proporcionalidad salarial entre los magistrados de las altas cortes con el resto de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
Por ende, dijo que se incluyó el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 que establece:
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. Así las cosas, de acuerdo a las normas generales de la Ley 4 de 1992, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 0383 de 2013 con el que se creó para los servidores de la Rama Judicial —a los que se les aplica el régimen salarial y prestacional contemplado en el Decreto 53 de 1993 y 875 de 2012— una bonificación judicial reconocida mensualmente y que «constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud».
Agregó que dicha bonificación judicial se reconocería a partir del 1º de enero de 2013 y mientras el servidor público permanezca en servicio. Por su parte, el artículo 2 del Decreto 0383 de 2013 precisó que, para los funcionarios y empleados de la Fiscalía que no optaron por el régimen salarial y prestacional contenido en el Decreto 53 de 1993, sino que continúan con el régimen anterior, podrán recibir la bonificación judicial, a título de diferencia, si a partir del año 2013 su ingreso total anual es inferior al ingreso anual, más la bonificación judicial, de los que ejercen el mismo empleo.
Es cierto que el Consejo de Estado (2022)6, respecto de lo consignado en el artículo 2 del Decreto 0383 de 2013, no encontró justificación para que a los funcionarios y empleados Proceso: 76001-33-33-010-2019-00103-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Stephania Montealegre Durán Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 10 no acogidos al Decreto 53 de 1993 se les liquide de forma anual la diferencia existente entre ellos y los que perciban la bonificación judicial, pues consideró que debe existir una igualdad en el trato con los acogidos al pagarla, esto es, liquidar la diferencia pero de forma mensual, de tal manera que al ser periódica y permanente constituya factor salarial.
De igual manera, aclaró que lo que perciban los funcionarios y empleados no acogidos tendrá como límite lo que reciban de forma mensual los acogidos al Decreto 53 de 1993 y las normas que lo modifiquen o complementen. De otra parte, precisó que el Gobierno Nacional, con la creación de la bonificación judicial en los términos del artículo 1º del Decreto 0383 de 2013, se apartó del marco de la Ley 4 de 1992 que dispuso la nivelación o reclasificación de los empleados pertenecientes a la Rama Judicial, pues la aplicación de esas figuras conlleva un reajuste salarial, pero el ejecutivo creó la bonificación con carácter salarial restringido a las cotizaciones de salud y pensión. Lo anterior, porque la potestad legislativa radica en el Congreso y él, mediante la ley marco (Ley 4 de 1992), fijó los objetivos y criterios que deben guiar al ejecutivo en la expedición de un determinado régimen salarial o prestacional.
Concluyó que al apartarse el Decreto 0383 de 2013 de los límites fijados por el legislador procede su inaplicación, pues la bonificación judicial no debió sustraerse como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales de los empleados, ya que se recibe de forma continua, permanente y en retribución al trabajo. También precisó que existe una línea jurisprudencial pacífica creada por los jueces y magistrados de la jurisdicción de lo contencioso administrativo que desarrolló el carácter salarial de la bonificación a partir del concepto de salario (lo recibido por el trabajador, en dinero o en especie, como contraprestación directa del servicio prestado, reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador), la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, de conformidad con lo prescrito por la ley laboral y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. 2.2.1.3 La Bonificación Judicial como reclamación salarial es una mera expectativa que puede ser modificada facultativamente por el ejecutivo La demandada dijo que el Gobierno Nacional al expedir los decretos salariales no desconoció o lesionó los derechos reclamados, pues la Bonificación Judicial, reglada en el Decreto 0383 de 2013, fue el resultado de una reclamación salarial a través del paro judicial que, hasta ese momento, era una mera expectativa o esperanza de obtener un derecho, susceptible de ser modificado discrecionalmente por el ejecutivo.
Lo cierto es que el Decreto 0383 de 2013 se materializó a partir de una negociación colectiva en la que finalmente se concertó, por medio del acta 25 del 8 de enero de 2013, Proceso: 76001-33-33-010-2019-00103-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Stephania Montealegre Durán Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 11 la concesión de una retribución adicional con efectos salariales restringidos (solo para pensión y salud), pero a pesar de ello, de acuerdo con el artículo 53 de la CP, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar los derechos de los trabajadores. 2.2.1.4 Principio de la sostenibilidad fiscal La Rama Judicial planteó que con la decisión de primera instancia se desconoció el mandato constitucional de sostenibilidad fiscal, porque: i) la expedición del Decreto 0383 de 2013, modificado por el Decreto 1269 del 9 de junio de 2015, obedeció a la disponibilidad presupuestal para asumir el pago de la bonificación judicial sin carácter salarial y ii) atribuirle carácter salarial a la bonificación judicial conlleva un riesgo a la estabilidad financiera, pues cubrir costos no calculados para el pago del recurso humano afecta los principios de la buena fe y la sostenibilidad fiscal.
No obstante, el parágrafo del artículo 334 de la CP señala expresamente que ninguna autoridad administrativa, legislativa o judicial puede invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar, restringir el alcance o negar la protección efectiva de los derechos fundamentales, dentro de los que pueden incluirse los derechos laborales, tal como se explicará a continuación. Acorde con la sentencia C-288 de 20125, en una etapa inicial de la jurisprudencia constitucional se planteó la división conceptual entre los derechos fundamentales (derechos de defensa o de libertad que no estaban relacionados con el suministro de prestaciones materiales) y los denominados derechos prestacionales (mandatos programáticos para el Estado, garantizados progresivamente con los recursos económicos existentes).
Pero esa concepción de los derechos constitucionales debió ser abandonada por sus profundos inconvenientes teóricos y dogmáticos6. La jurisprudencia constitucional concluyó que “los derechos fundamentales son aquellos que (i) se relacionan funcionalmente con la realización de la dignidad humana, (ii) pueden traducirse o concretarse en derechos subjetivos y (iii) sobre cuya fundamentalidad existen consensos dogmáticos, jurisprudenciales o de derecho internacional, legal y reglamentario».
Finalmente, respecto de la prohibición contenida en el parágrafo adicionado por la enmienda constitucional al artículo 334 de la C.P., la Corte considera que debe entenderse que la disciplina fiscal debe ceder ante la eficacia de los derechos fundamentales, en los 5 Que resolvió demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 3 de 2011 “por el cual se establece el principio de sostenibilidad fiscal” y contra la Ley 1473 de 2011 “por medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones.” 6 - Teóricos, porque los derechos fundamentales tienen varias facetas, entre ellas, las de naturaleza prestacional.
La satisfacción de los derechos fundamentales impone para al Estado el deber de otorgar las condiciones materiales concretas para que su goce sea efectivo. - Dogmáticos, pues todos los derechos constitucionales son derechos fundamentales, ya que cada uno de ellos tiene un vínculo divisible con el principio de dignidad humana, fundante y justificativo del Estado Social y Democrático de Derecho.
Proceso: 76001-33-33-010-2019-00103-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Stephania Montealegre Durán Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 12 que no cabe la distinción entre derechos de primera y segunda generación, sino que debe analizarse el grado de necesidad —valorado en términos de vigencia del principio de dignidad humana— de protección constitucional.
Además, expresó que otras previsiones del acto legislativo someten el criterio orientador de la sostenibilidad fiscal al logro de los fines del Estado Social y Democrático de Derecho que está basado, entre otros, en el principio de la dignidad humana. En ese orden de ideas, la Sala considera que los derechos laborales pueden incluirse en la concepción actual de derecho fundamental, porque son derechos subjetivos cuyo desarrollo está vinculado con la dignidad humana y existen pactos de derecho internacional, legal y reglamentarios sobre su carácter fundamental, tal como se analizará en el siguiente párrafo.
De acuerdo con el artículo 1º de la CP, el Estado colombiano está fundado, entre otras, en el respeto de la dignidad humana que, como derecho fundamental autónomo, es de eficacia directa7. En consecuencia, el Consejo de Estado (2019)8 concluye que la dignidad humana impone que la actividad de cualquier autoridad pública y del funcionamiento del Estado se funde en su respeto y promoción. También dijo que se trata de un derecho que comprende la protección de garantías laborales mínimas.
Ahora bien, respecto del derecho al trabajo como garantía de la dignidad humana, el Consejo de Estado (2019)9 trae a colación tratados y convenios internacionales suscritos por Colombia10 y que, de acuerdo con el artículo 93 de la CP, hacen parte del bloque de constitucionalidad para reforzar la protección de los derechos laborales de los trabajadores.
De esas normas internacionales se extrae que: i) el trabajo debe prestarse en condiciones que, incluyendo un régimen de salarios justos, aseguren la vida, la salud y un nivel económico decoroso para el trabajador, ii) toda persona tiene derecho, sin discriminación alguna, a igual salario por trabajo igual y iii) toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria.
El Consejo de Estado (2019)11 también manifestó que la protección del trabajador implica el reconocimiento de la contraprestación denominada salario que, de acuerdo con el Convenio 1949 del 1º de julio de 1949, deben pagarse en intervalos regulares y dichos pagos deben ser justos y razonables. 7 Sentencia T-291 de 2016. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, Radicación número: 41001-23-33-000-2016- 00041-02(2204-18)CE-SUJ-016-S2-19. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, Radicación número: 41001-23-33-000-2016- 00041-02(2204-18)CE-SUJ-016-S2-19. 10 Convención Americana de Derechos Humanos, convenios proferidos por la OIT, Carta de la Organización de los Estados Americanos, Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, Declaración Universal de Derechos Humanos, Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Carta Social de las Américas —aprobada por la Asamblea General de la OEA—, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, Radicación número: 41001-23-33-000-2016- 00041-02(2204-18) CE-SUJ-016-S2-19.
Proceso: 76001-33-33-010-2019-00103-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Stephania Montealegre Durán Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 13 En ese orden ideas, la restricción del artículo 1º del Decreto 383 de 2013, en primer lugar, no puede soportarse en el cumplimiento de la sostenibilidad fiscal, pues constitucionalmente dicho argumento no sirve para afectar derechos laborales, y, en segundo orden, viola los tratados y convenios internacionales, los principios de protección al salario (consignados en el artículo 53 de la CP) y de equidad (visible en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992), y el derecho a la dignidad humana —que comprende la protección de garantías laborales mínimas—.
Tampoco es congruente con el concepto de salario que se analizó por el Consejo de Estado (2022)12, pues la bonificación judicial, de acuerdo con lo probado, se pagó a la parte demandante mensualmente, es decir, de forma habitual y periódica en contraprestación a los servicios prestados. 3. Conclusión En el caso bajo estudio, tal como lo dejó claro la entidad demandada, el Decreto 0383 de 2013, no ha sido anulado, derogado o declarado inconstitucional o ilegal, pero esto no es impedimento para aplicar la excepción de inconstitucionalidad, ya que, conforme al primer presupuesto enlistado para que proceda la aplicación de esa figura, el uso de la expresión «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» conlleva en su uso la vulneración de las disposiciones constitucionales ya estudiadas.
Como respuesta al problema jurídico, se confirmará la sentencia recurrida que inaplicó la expresión completa «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» y en su lugar acudió al principio constitucional de equidad y a los principios de protección al salario consignados en el artículo 53 de la CP. 4.
Condena en costas En relación con las costas, y siguiendo lo dispuesto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso, proceder la condena en costas a cargo de la parte vencida en primera instancia (que serán liquidadas por la Secretaría del Juzgado de origen), de conformidad con lo establecido en el artículo 366 del CGP, si aparecen sufragadas y en la medida de su comprobación. Sin embargo, en aplicación del numeral 4º del artículo 366 del C.G.P., no se condenará en costas de segunda instancia, pues, además de que no se causaron gastos, no hay lugar a fijar agencias en derecho, ya que no hubo actuación del apoderado judicial de la parte demandante en esta instancia. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 6 de abril de 2022, Radicación: 76001233300020180041401 (0470-2020).
Proceso: 76001-33-33-010-2019-00103-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Stephania Montealegre Durán Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 14 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia No. 35 del 28 de febrero de 2023, proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio de Cali, de acuerdo con los motivos expuestos en la parte considerativa.
SEGUNDO: Sin CONDENA en costas de segunda instancia.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia según el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al despacho de origen y realizar las anotaciones respectivas en Samai. Los Magistrados, Firmado electrónicamente por Samai MARÍA EUGENIA CLAVIJO ARISTIZÁBAL Firmado electrónicamente por Samai GONZÁLO PERDOMO CABRERA Firmado electrónicamente por Samai DIEGO LEÓN GÓMEZ MARTÍNEZ