REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sincelejo, veintiséis (26) de junio de dos mil veinticuatro (2024) ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-23-31-000-2010-00043-00. Demandante: José Guerra De La Espriella. Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR”.
Tema: Debido proceso en actuación administrativa sancionatoria. SALA ESCRITURAL Magistrada Ponente: Tulia Isabel Jarava Cárdenas
1. OBJETO DE LA DECISION Surtidas las etapas del proceso ordinario contencioso administrativo necesarias para dejar el proceso en estado de dictar sentencia (Arts. 206 a 211), presentes los presupuestos procesales para esto (Arts. 138, 139, 142, 149 y 150 del C.C.A)1, ausente causal que invalide lo actuado e impedimento procesal, se procede a dictar el fallo que en derecho corresponde. 2.
ANTECEDENTES 2.1. La Demanda. 2.1.1. Partes: -Demandante: José Guerra De La Espriella. -Demandada: Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR”. 1 PALACIO. Hincapié. Juan, Derecho Procesal Administrativo 4ª Edición. Pág. 51. Dr. Carlos Betancur Jaramillo, Derecho Procesal Administrativo, Pág. 131. 5ª Edición 1999.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-23-31-000-2010-00043-00 Demandante: José Guerra De La Espriella Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR” 2 2.2. Pretensiones. La Parte Demandante formuló las siguientes pretensiones (se transcriben textualmente): “PRIMERO: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 029 de 16 de abril de 2008, expedida por el Ministerio de Defensa Nacional- Dirección General Marítima - DIMAR- (Capitanía de Puerto de Coveñas), “por medio de la cual se falla una investigación de carácter administrativo”, y de la decisión de fecha 6 de agosto de 2009 suscrita por el Contraalmirante Jairo Javier Peña Gómez, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación contra la resolución primeramente citada.
SEGUNDO: Que como consecuencia de lo anterior y a título de Restablecimiento del Derecho se ordene: 2.1. Dejar sin valor y sin efecto alguno, la declaración y órdenes que se hicieron en los artículos primero al sexto de la Resolución No. 029 del 16 de abril de 2008 expedida por la DIMAR, y confirmada en segunda instancia mediante decisión de fecha 6 de agosto de 2009 suscrita por el Contralmirante Jairo Javier Peña Gómez. 2.2.
Dejar sin efecto y sin valor alguno, los posibles registros de limitaciones de dominio del inmueble donde se encuentra construido la cabaña La Rochela, sector Segunda Ensenada, municipio de Coveñas (Sucre); en caso de haberse hecho dichos registros por parte de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sincelejo, debe procederse a ordenar su cancelación, con gastos a cargo de la DIMAR.
SUBSIDIARIA: En caso de no acceder a las pretensiones principales, se le reconozca al actor, el valor actualizado, de los terrenos y de todas las construcciones, reformas, mejoras, dotaciones, mantenimiento, administración que se ha invertido en el terreno objeto de la sanción, así como los gastos y perjuicios que se hayan ocasionado o puedan llegar a ocasionarse de las actividades adelantadas por la DIMAR, todo lo cual se calcula en la suma de Doce mil millones de pesos ($12.000.000.000oo), correspondiente aproximadamente a $7.000.000.000, por concepto de construcción y dotación; $5.000.000.000 por concepto de mantenimiento y administración durante el tiempo de construcción hasta la presente.
Se condene a la entidad demandada en costas y agencias en derecho. Se ordene dar cumplimiento al fallo en los términos consagrados en los artículos 176, 177 y 178 del C.” 2.3 Hechos: Como fundamento de las pretensiones, se narraron en la demanda los supuestos fácticos relevantes que se transcriben a continuación: “PRIMERO: Mediante escritura pública No. 1.362 del 4 octubre 2006 otorgada por la Notaría Tercera de Sincelejo, y registrada en la Oficina de Instrumentos Públicos de Sincelejo con el Número de Matrícula: 340-0002337, adquirió el Actor conjuntamente y por partes iguales (50% C/u) con la señora LEONOR NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-23-31-000-2010-00043-00 Demandante: José Guerra De La Espriella Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR” 3 DEL CARMEN LOPEZ DE GUERRA de buena fe y bajo el principio de confianza legítima y con el cumplimiento de todas las normas legales, el siguiente terreno: Inmueble marcado con el No. 73 situado a la margen derecha de la carretera que de Tolú conduce a Coveñas, casa finca "La Rochela" cuyos linderos y medidas son por el Norte, 50 metros con predio del demandante, por el Sur, son 50 metros con predio también del demandante, por el Este con la carretera Tolú - Coveñas y mide 20 metros y por el Oeste, con la carretera vieja que de Tolú conduce a Coveñas mide 20 metros.
SEGUNDO: En dicho terreno los Propietarios hicieron una remodelación de la construcción antiquísima que se levantaba en el inmueble, incluida la construcción de tres cabañas individuales en material no permanente (madera), en una dimensión de 118 metros cuadrados cada una y una piscina colectiva la cual no supera los 72 metros cuadrados, cumpliendo previamente todos los requisitos, trámites y permisos de las autoridades locales y nacionales, como son: Licencia ambiental otorgada por CARSUCRE, la cual se dio por Resolución No. 1023 modificada por Resolución No. 0814 del 6 de septiembre de 2006, por la cual se concede permiso ambiental para construcción y remodelación para tres cabañas y una piscina.
Resoluciones 049 del 21 de noviembre de 2006, por la cual se concede licencia urbanística de construcción en la modalidad de obra nueva; y Resolución 023 del 8 de septiembre de 2006 por la cual se concede licencia urbanística de construcción en la modalidad de demolición y obra nueva. Ambas Resoluciones expedida por el municipio de Coveñas.
Certificación expedida por el Municipio de Coveñas de fecha 5 de octubre de 2006, en la que señala que el Acuerdo Municipal No. 003 de 28 de febrero de 2006 en el artículo 6o clasifica como suelo de expansión urbana al sector de la segunda ensenada, el cual está determinado por las áreas del territorio municipal destinadas a las áreas del territorio municipal aptas para el desarrollo urbano en el corto, mediano y largo plazo.
TERCERO: La Dirección General Marítima- capitanía de Puerto de Coveñas, dictó auto de apertura de investigación de carácter administrativo, en contra de solamente el actor José Guerra De La Espriella, dejando de vincular a la Copropietaria.
CUARTO: Dicha investigación administrativa, fue decidida en primera instancia, mediante Resolución No. 029 del 16 de abril de 2008, mediante la cual se declara que el área donde se encuentra la construcción antes referida corresponde a zona de playa marítima y terreno de bajamar, imponiéndole como sanción multa de cinco salarios mínimos legales mensuales vigentes y compulsa copias a: la Alcaldía de Coveñas para que proceda a recuperar el bien.
A la Procuraduría Departamental de Sucre, Procuraduría Judicial II Ambiental y Agraria No. 19 para lo de su competencia y copias a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos para que la registre como limitación de dominio.
QUINTO: Contra dicha Resolución se interpuso recurso de apelación, oponiéndose a lo decidido por considerar que los terrenos los adquirió en su momento de buena fe a particulares, mediante escritura pública debidamente registrada, además porque no existe en el expediente soporte técnico para que la DIMAR califique dichos terrenos como de playa o bajamar, y señala además la incompetencia para algunas de las determinaciones.
Es de advertir que el informe que fundamenta la decisión de la DIMAR, fue dado por un funcionario interno de la entidad investigadora, la cual no pudo objetarse por no haberse dado en traslado dicho informe, el cual no tiene el carácter de peritazgo técnico por no haberse practicado conforme a la ley. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-23-31-000-2010-00043-00 Demandante: José Guerra De La Espriella Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR” 4 SEXTO: Dichas resoluciones que se cuestionan solamente tuvieron como soporte probatorio, los informes de inspección No. 040 de febrero 13 de 2007, el cual se practicó por fuera del proceso administrativo, pues este se inició con el auto de Apertura de Investigación del 25 de abril de 2007;
El otro informe es el No.005 de fecha 25 de febrero de 2008 suscrito por el señor T.O GILDARDO VELAZQUEZ INSPECTOR de la Oficina de litorales de la Capitanía de Puesto de Coveñas, el cual se limitó a señalar que "el área inspeccionada corresponde en su totalidad a un bien de uso público" pero en ninguno de sus apartes señala que el área fue medida desde la línea de más alta marea 50 metros hacia al continente, mucho menos dice que esos 50 metros por el solo hecho de quedar a merced de la DIMAR se convierta en uso público, fíjese que el Decreto 2324 de 1984 artículo 2o parágrafo 2o solo define esta área para efectos de someterla a la jurisdicción de la DIMAR pero no le da el calificativo de bien de uso público, por lo que el Informe señalado constituye una falsedad ideológica al darle el calificativo de bien de uso público a la zona inspeccionada.
Dicho Informe No. 005 del 25 de febrero de 2008, no fue sometido al contradictorio, puesto que no se dio traslado previsto en el artículo 238 del C. de P. C. aplicable por remisión que hace el C. Contencioso Administrativo. Mucho menos se cumplió con este requisito con el Informe 040 de febrero 13 de 2007. La Resolución No. 029 del 16 de abril de 2008 de la DIMAR, se basó en un informe de inspección No. 040 de fecha 13 de febrero de 2007 (El cual nunca fue practicado dentro del proceso administrativo) y el Informe No. 005 del 25 de febrero de 2008.
Ninguno de los cuales se cumplió con el principio de contradicción, articulo 238 del C. de P. C.
SEPTIMO: La DIMAR resolvió el recurso de apelación mediante Resolución del 6 de agosto de 2009, suscrita por el Contraalmirante JAIRO JAVIER PEÑA GOMEZ, Confirmando, y declara agotada la vía gubernativa.
OCTAVO: La decisión que resolvió el recurso de apelación y con la cual se agotó la vía gubernativa, le fue notificada al actor el 23 de septiembre de 2009, tal como consta al final de dicho documento. (…)”. 2.4. Normas violadas y concepto de violación: Como normas violadas, el demandante señaló los artículos 29 y 209 de la Constitución Política; artículos 3, 14, 28, 35, 38, 44, 46 y 84 del Código Contenciosos Administrativo; artículo 82 del Decreto-Ley 2324 de 1984; artículos 236, 237, 238 y 243 del Código de Procedimiento Civil; y artículo 42 del Decreto 2324 de 1984.
Para sustentar el concepto de violación arguyó, en síntesis, la “falta de citación, notificación y publicidad a terceros interesados y afectados con la decisión administrativa”, por cuanto al proceso administrativo la Dirección General Marítima - DIMAR debió vincular a la señora Leonor del Carmen López de Guerra, por ser para la época copropietaria, y actualmente propietaria plena, del bien objeto de investigación, por ende tenía un interés directo en el resultado de la investigación NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-23-31-000-2010-00043-00 Demandante: José Guerra De La Espriella Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR” 5 administrativa, por ello se vulneraron principios elementales como son los de publicidad y contradicción. Indicó también, que hubo “irregularidades de los informe técnicos, los que se constituyeron en el fundamento y prueba única del fallo proferido por la DIMAR”, por cuanto el Informe de Inspección No. 40 del 13 de febrero de 2007, se practicó por fuera de la actuación administrativa, en razón a que ésta última se abrió el 23 de abril de 2007.
Y el Informe Técnico No. 005 MD-DIMAR- CP9-Litorales 2008 de 25 de febrero de 2008, tampoco fue sometido a contradictorio, pese a ser anterior a la decisión del 6 de agosto de 2009, en la que se resuelve el recurso de apelación. Esos informes fueron, a su juicio, las únicas pruebas con base en las cuales la Dirección General Marítima - DIMAR determinó “que se construyó en terreno de uso público”.
Particularmente dijo: “…se tiene que el primer informe No. 040 de febrero 13 de 2007 se adelantó por fuera del proceso administrativo; y el Informe 005 del 25 de febrero de 2008, fue el resultado de una visita o inspección a los terrenos y construcciones de la Cabaña La Rochela y a ninguna de ellas fue citado el actor como parte investigada.
Se hizo una visita o inspección a partir de la cual surgió una única prueba en que se soporta la decisión, a la cual no compareció el actor sencillamente por no haber sido citado, lo cual hace nula la prueba; por último los funcionarios de la Oficina de Litorales no tiene dentro de sus funciones realizar peritazgo o conceptos técnicos que sirvan de prueba dentro de las investigaciones sancionatorias, esto conforme a lo dispuesto en el artículo 15 del Decreto-Ley 2324 de 1984, violándose de esta manera el principio de legalidad consagrado en los artículos 6, 121 y 122 de la Constitución Nacional lo que genera nulidad conforme al artículo 84 del C.C.A.” Por otra parte, asegura que la Dirección General Marítima - DIMAR carece de competencia “para determinar cuándo un bien se considera de uso público” y “para adelantar y fallar investigaciones sobre bienes de propiedad privada”.
Al respecto, adujo: “Los terrenos materia de controversia, tiene registro público desde el 6 de febrero de 1978, así se puede ver en la Anotación No. 01 del certificado de tradición y libertad expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sincelejo, terrenos que fueron adquiridos por Franco Ochoa Hernán Leonardo mediante Escritura Publica No. 85 del 29/4 1978 de la Notaría Única de Tolú y registrado el 29/4 1978; el Actor y la señora Leonor del Carmen López de Guerra lo adquirió mediante Escritura 1362 del 4/10/2006 otorgada por la Notaría Tercera de Sincelejo, por venta que le hizo Aguirre Garcés Javier Ramiro (ver anotación No. 8 Certificado de Tradición y Libertad).
Por lo tanto carece de competencia la DIMAR por cuanto se trata de bienes particulares, de propiedad privada, y en caso de duda y de requerir el Estado definir la naturaleza o calidad de un bien como de uso público, no es a través de la DIMAR, por cuanto dicha entidad conforme al Decreto 2324 de 1984 tiene es competencia para vigilar, inspeccionar y adelantar investigaciones administrativas sancionatorias, pero no se le ha atribuido competencia para declarar o determinar un bien como de uso público”.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-23-31-000-2010-00043-00 Demandante: José Guerra De La Espriella Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR” 6 Agrega que, “no se acreditó mediante prueba idónea la propiedad del inmueble objeto de sanción”, en razón a que, el proceso administrativo adelantado en su contra por la Dirección General Marítima - DIMAR, fue en “calidad de ocupante del predio”, pues nunca probó su calidad de propietario, con la escritura pública y su registro, en los términos de los artículos 756 y 1857 del Código Civil.
Por último, afirmó que, “no se probó que el bien inmueble fuera de uso público”, toda vez que la Carta Catastral elaborada por el Instituto de Agustín Codazzi, “indica el lindero del inmueble y su ubicación a través de la nomenclatura correspondiente, indicando la tendencia que tiene el uso del suelo en el área, particularmente identifica el inmueble el cual se encuentra entre dos carreteras, la carretera nueva a Coveñas - calle 10 y carretera Tolú - Coveñas, Calle 12”.
De manera que, “si el predio está ubicado entre dos carreteras, mal podría pensarse que pudiera estar ubicado en zona de playa”. 2.5. Trámite del Proceso: Según Acta de Reparto, la demanda se presentó ante la Oficina Judicial el 12 de marzo del 2010, correspondiendo a la Magistrada Ponente, que la admitió por Auto del 3 de junio de ese mismo año. Seguidamente el proceso fue fijado en lista desde el 11 al 24 de mayo de 2011, término dentro del cual, Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR”, contestó la demanda. 2.6.
Contestación: La Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR” se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que la actuación demandada está ajustada a derecho. Sobre los hechos, adujo que el objetivo de la Capitanía de Puerto de Coveñas, mediante el Acto Administrativo No. 029 del año 2008, confirmado por la Dirección General Marítima el 6 de agosto de 2009, es recuperar de un bien de uso público de la Nación, que por tener tal calidad, es inalienable, imprescriptible e inembargable; es decir, sobre él no se reconoce titulares de derechos de propiedad, de conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, tal como la admite la jurisprudencia del Consejo de Estado.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-23-31-000-2010-00043-00 Demandante: José Guerra De La Espriella Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR” 7 En tal sentido, puntualiza que, por disposición de la ley los bienes de uso público no pueden ser poseídos por los particulares ni adquirirse por prescripción. Pero bien podría el Estado quitarles su condición o afectación de uso público y convertirlos en bienes fiscales.
Por lo anterior, ninguno de los bienes de uso público, entre los cuales figuran playa y terrenos de bajamar, pueden ser susceptibles de propiedad particular, por ello revisten de unas protecciones especiales, entre ellas, la inoponibilidad de los actos de enajenación. Como excepciones propuso i) falta de legitimación en la causa por activa, ii) mala fe y iii) falta de competencia. 2.7.
Alegatos de Conclusión: En Auto del 14 de diciembre del 2014 se abrió a pruebas el proceso y, una vez vencido el término probatorio, por Auto del 21 de marzo del 2024 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. 2.7.1. En dicha oportunidad procesal, la Parte Demandante reitera que dentro de la actuación administrativa adelantada por la Dirección General Marítima - DIMAR, se vulneró el derecho a la defensa de la señora Leonor del Carmen López de Guerra, por cuanto al ser copropietaria de la cabaña La Rochela, debió ser vinculada a la misma y no se hizo.
Expuso que, la prueba técnica con base en la cual la Dirección General Marítima - DIMAR dictó la Resolución No.029 del 16 de abril de 2008, se practicó el 13 de febrero de 2007, es decir, antes del 25 de abril de 2007, cuando inició la investigación administrativa. Por lo tanto no fue sometido al derecho de contradicción. Además que, las objeciones que se hicieron en contra de los informes técnicos, no fueron resueltos.
Subrayó que, “los terrenos materia de controversia, tiene registro público desde el 6 de febrero de 1978, así se puede ver en la Anotación No. 01 del certificado de tradición y libertad expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sincelejo, terrenos que fueron adquiridos por Franco Ochoa Hernán Leonardo, mediante Escritura Publica No. 85 del 29/4 1978 de la Notaría Única de Tolú y registrado el 29/4 1978; donde se acredita que el actor y la señora Leonor del Carmen López de Guerra, lo adquirieron mediante Escritura 1362 del 4/10/2006 otorgada por la Notaría Tercera de Sincelejo, por venta que le hizo Aguirre Garcés Javier Ramiro”.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-23-31-000-2010-00043-00 Demandante: José Guerra De La Espriella Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR” 8 Por lo tanto, refiere que la Dirección General Marítima - DIMAR carece de competencia, por cuanto se trata de bienes particulares, de propiedad privada, y en caso de duda la competencia es del INCORA, de acuerdo con la postura del Consejo de Estado.
Resalta por último, que el inmueble no está ubicado en zona de playa marítima, toda vez que se encuentra entre dos carreteras, en las que trafican vehículos hasta de 40 toneladas, y cuenta con instalaciones de servicios públicos de gas domiciliario, redes eléctricas y acueducto, y además paga el impuesto predial, lo cual no fuese posible si tratara de un bien público. 2.7.2.
Por su parte, la Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima - DIMAR, en sus alegatos sostiene que, con base en el Concepto Técnico N° C.T. 005 MD-DIMAR-CP9-Litorales-2008 del 25 de febrero de 2008, se pudo determinar que el inmueble denominado La Rochela, ubicado en el Municipio de Coveñas - Sucre, sin autorización se construyeron “tres cabañas en madera inmunizada, una piscina y el cercado perimetral del predio”, ubicado en “una zona de playa marítima, la cual constituye un bien de uso público de la Nación bajo la jurisdicción de DIMAR”.
En virtud de lo anterior, la Capitanía de Puerto de Coveñas expidió la Resolución N°029 CP9-ASJUR del 16 de abril de 2008, en la cual determinó “que el área objeto de investigación administrativa corresponde a zona de playa marítima y terreno de baja mar, jurisdicción de la DIMAR”. Además que, el Municipio de Corozal certificó, que la ubicación donde se encuentra la cabaña Rochela, específicamente en la Zona de Segunda Ensenada, “no se contempla la clasificación de Zona Residencial Hotelera”.
Destaca que, dentro del proceso administrativo llevado a cabo por la Capitanía de Puerto de Coveñas, no se reconocen derechos de propiedad, sino que se busca defender un bien de la Nación con el fin de salvaguardar sus derechos e intereses, por lo que el inicio de la actuación administrativa no requiere de notificación a terceros. Por lo expuesto, pide nuevamente que se denieguen las pretensiones de la demanda.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-23-31-000-2010-00043-00 Demandante: José Guerra De La Espriella Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR” 9 2.8. Ministerio Público: El Agente del Ministerio Público Delegado ante esta Corporación no conceptuó en este asunto. 3.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia. Este Tribunal es competente para conocer, en primera instancia, de la presente demanda, iniciada en vigencia del Decreto 01 de 1984 -CCA-, de conformidad con el artículo 132, numeral 3º, ibídem. 3.2. Oportunidad de la Acción. Si bien en el proceso no se discutió la caducidad de la acción ni ella fue alegada en oportunidad alguna por las partes, resulta necesario verificar si la demanda se presentó en tiempo por cuanto se trata de un presupuesto procesal.
En ese sentido, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo señala que la acción de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. En el caso concreto, el Acto Administrativo del 6 de agosto del 2009 expedido por la Dirección General Marítima - DIMAR, que confirmó la Resolución No. Resolución No. 029 CP9 ASJUR del 16 de abril de 2008 proferida por el Capitán de Puerto de Coveñas, se notificó el 23 de septiembre de 2009.
Así las cosas, el término para demandar a través de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho vencía, en principio, 24 de enero de 2010; sin embargo, el 18 de diciembre de 2009 el demandante formuló solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 104 Judicial I para Asuntos Administrativos de Sincelejo, por consiguiente, el término de caducidad se suspendió por treinta y ocho (38) días.
Teniendo en cuenta que la audiencia de conciliación se declaró fallida el 22 de febrero de 2010, el término de caducidad se reanudo a partir del día siguiente, por ende se extendió hasta el 1º de abril de 2010. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-23-31-000-2010-00043-00 Demandante: José Guerra De La Espriella Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR” 10 Como la demanda se presentó el 12 de marzo del 2010, es decir, dentro del término de cuatro (4) meses establecidos en la ley para la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, contados a partir de la notificación del Acto Administrativo del 6 de agosto del 2009, no operó la caducidad de la acción. 3.3.
Problema Jurídico. Corresponde a la Sala determinar, si los actos administrativos demandados, proferidos por la Dirección General Marítima - DIMAR, mediante los cuales se sancionó al señor José Guerra De La Espriella por considerar que construyó en zona de playa marítima y terreno de bajamar, sin autorización de la autoridad marítima, deben ser declarados nulos por violación al debido proceso administrativo.
Antes de resolver el problema jurídico, la Sala precisa que el Decreto 2324 de 1984, por el cual se reorganiza la Dirección General Marítima - DIMAR, en su artículo 166, relaciona los terrenos de bajamar entre los bienes de uso público. Concretamente, señala la norma: “Bienes de uso público. Las playas, los terrenos de bajamar y las aguas marítimas, son bienes de uso público, por tanto intransferibles a cualquier título a los particulares, quienes sólo podrán obtener concesiones, permisos o licencias para su uso y goce de acuerdo a la ley y a las disposiciones del presente Decreto.
En consecuencia, tales permisos o licencias no confieren título alguno sobre el suelo ni subsuelo.” Por su parte, el artículo 2º ibídem señala que Dirección General Marítima - DIMAR tiene jurisdicción “…hasta el límite exterior de la zona económica exclusiva en las siguientes áreas: aguas interiores marítimas, incluyendo canales intercostales y de tráfico marítimo; y todos aquellos sistemas marino y fluviomarinos; mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva, lecho y subsuelos marinos, aguas supradyacentes, litorales, incluyendo playas y terrenos de bajamar, puertos del país situados en su jurisdicción, islas, islotes y cayos y sobre los ríos en una extensión de cincuenta (50) metros medidos desde la línea de la más alta marea y más alta creciente hacia adentro”.
Y, en el artículo 5º, numerales 21 y 27, se atribuye competencia a la Dirección General Marítima - DIMAR para regular, autorizar y controlar la concesiones y permisos en las aguas, terrenos de bajamar, playas “y demás bienes de uso público”, en las áreas de su jurisdicción; de igual manera, se le faculta para fallar las investigaciones por construcciones indebidas o no autorizadas en los bienes de uso público y terrenos sometidos a su jurisdicción. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-23-31-000-2010-00043-00 Demandante: José Guerra De La Espriella Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR” 11 En síntesis, la Dirección General Marítima se encuentra facultada para iniciar investigación de carácter administrativo por presunta construcción no autorizada en terrenos bajo la jurisdicción de la Dirección General Marítima, por tratarse de bienes de uso público.
Por su pertinencia, la Sala trae a colación el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado2 el 2 de noviembre de 2005, sobre la Dirección General Marítima, DIMAR, su naturaleza y las funciones relacionadas con los bienes de uso público bajo su jurisdicción, en el que se llega a la conclusión que dicha dependencia está facultada para dictar fallos en instancia acerca de construcción u ocupación ilegal de bienes de uso público bajo su jurisdicción (Artículo 2º del Decreto 1561 del 20023), así: “En la estructura vigente de la administración pública nacional, la Dirección General Marítima es una dependencia del Ministerio de Defensa Nacional, adscrita directamente a la Armada Nacional, que también integra la estructura del Ministerio en mención. Si bien desde su creación ha formado parte de dicho Ministerio, la diferencia está dada porque hoy goza de autonomía administrativa y financiera, como se reglamenta por el artículo 54, literal j) de la ley 489 de 1998, 51 otorgada en el artículo 30 del Decreto 1512 del 200052, a cuyo tenor: “Artículo 30.
Dirección marítima. A la Dirección Marítima, DIMAR, dependencia interna del Ministerio de Defensa Nacional, con autonomía administrativa y financiera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 54, literal j) de la ley 489 de 1998, le corresponde, de acuerdo con las directrices impartidas por el Ministro de Defensa nacional, ejercer las funciones señaladas en las disposiciones legales vigentes, en coordinación con la Armada Nacional.” El Decreto 1512 del 2000 fue modificado parcialmente por el Decreto 1561 del 2002, en el sentido de adicionar la estructura de la Dirección General Marítima y determinar las funciones de sus dependencias.
El artículo 2º del Decreto 1561 señala las funciones de la Dirección, de las cuales atañen a la consulta, las siguientes: “3. Expedir los actos y realizar las operaciones para el cumplimiento de las funciones de la Dirección General Marítima conforme a las disposiciones legales estatutarias (sic). ( ) 5. Imponer multas o sanciones contempladas por la ley, los decretos, o las reglamentaciones especiales de la Dirección General Marítima y conocer por vía de apelación de las que impongan los Capitanes de Puerto.
( ) 11. Dictar fallos en instancia acerca de…, construcción u ocupación ilegal de bienes de uso público ( ) 13. Las demás que le señale la ley y las que refiriéndose expresamente a la marcha de la Dirección General Marítima no estén expresamente atribuidas a otra autoridad.” La disposición transcrita no es sustancialmente diferente a la contenida en el artículo 5º del Decreto ley 2324 de 1984 (con las derogatorias de la ley 1ª de 1990 en materia de actividad portuaria), pero además, en virtud del numeral 13 transcrito, conservan su vigencia las atribuciones en materia de “concesiones, permisos y licencias” para el uso y goce de los bienes de uso público bajo su 2 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P.: Enrique José Arboleda Perdomo, Radicación No.: 11001-03-06-000-2005-01682-00(1682), Actor: Ministerio de Defensa Nacional, Referencia: Bienes de uso público bajo jurisdicción de la Dirección General Marítima, DIMAR. 3 “Por el cual se modifica parcialmente la estructura del Ministerio de Defensa Nacional.” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-23-31-000-2010-00043-00 Demandante: José Guerra De La Espriella Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR” 12 jurisdicción contenidas en el Título IX del citado Decreto ley 2324, que requieren como condición previa “la declaratoria de viabilidad ambiental” por parte de la Corporación Autónoma Regional en cuya jurisdicción estén ubicados los bienes (ley 99/93, Art.31, par. 2º)53 Igualmente permanece como instancia en la aplicación de sanciones “contempladas en la ley”, que para el caso es el mismo Decreto ley 2324, y en las decisiones sobre “construcción y ocupación ilegal de bienes de uso público”.
(…) De otra parte, DIMAR cuenta con estructura propia, actualmente establecida en el Decreto 1561 del 2002, conformada por dependencias centrales, un centro de investigaciones oceanográficas e hidrográficas, un centro de control de contaminación marina del Pacífico, y unas dependencias desconcentradas, las Capitanías de Puerto, ubicadas geográficamente “según las necesidades de la Dirección”, que son la “autoridad marítima” en el territorio de su respectiva jurisdicción y en éste ejercen en primera instancia parte de las funciones policivas de DIMAR.
De las normas reseñadas puede hacerse una síntesis de sus funciones respecto de los bienes de uso público bajo su jurisdicción, así: a) Velar por su protección y su destinación al uso común, como deber que le compete en su condición de ente estatal; b) Otorgar “concesiones, permisos o licencias” para su uso y goce privados, con aplicación del capítulo I del título IX del decreto ley 2324 de 1984, de cuya lectura se advierte que no se trata de tres medios diferentes sino de tres denominaciones de la autorización que se configura como acto administrativo unilateral y se denomina resolución, que no contempla contraprestación de ninguna clase, y en cuyo trámite se prevé tanto la intervención de terceros opositores y los recursos propios de la vía gubernativa, como unas causales de “invalidez” que se traducen en pérdida de valor de la autorización por cambio de las condiciones bajo las cuales se confiere; c) Otorgar “permiso” para exploraciones costeras y sísmicas, regulado en el Capítulo II del mismo Título IX, en el que sí se prevé que en caso de que la exploración “conduzca a la explotación económica de cualquier recurso”, de las regalías que correspondan a la Nación, la ley destinará un porcentaje para financiar las investigaciones de oceanografía que emprenda DIMAR; d) Investigar y fallar sobre las construcciones y ocupaciones ilegales, esto es, no autorizadas; e) Imponer las sanciones que la ley contempla.
(…) Encuentra la Sala que con relación a los bienes de uso público bajo jurisdicción de DIMAR, las construcciones u ocupaciones no autorizadas pueden dar lugar a la actuación policiva del Alcalde expresada en la resolución de restitución, por dos vías: oficiosamente, o a solicitud de DIMAR, previa comprobación en ambos casos de que se trata de un bien de uso público; pero en el segundo, el medio que el Alcalde tiene a su alcance, más expedito y fidedigno, es la actuación previa adelantada por DIMAR en ejercicio de sus competencias legales y bajo el supuesto de que ella haya concluido jurídicamente, esto es, que la decisión administrativa esté ejecutoriada en legal forma; con fundamento en los principios que rigen la función administrativa, particularmente los de eficacia, economía, celeridad, coordinación y colaboración, podrá entonces el Alcalde incorporar a su actuación dichas diligencias y proferir la resolución de su competencia. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-23-31-000-2010-00043-00 Demandante: José Guerra De La Espriella Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR” 13 (…) La Dirección General Marítima: Ejerce jurisdicción sobre “las playas, terrenos de bajamar y aguas marítimas”, como norma general; tratándose de playas y terrenos de bajamar, está sujeta al Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito o Municipio en el que se ubican geográficamente, y sus competencias en materia de construcciones y ocupaciones temporales son: a) Emitir concepto técnico favorable, como requisito previo para las licencias de construcción que corresponde otorgar a las autoridades distritales, municipales o del Departamento de San Andrés y Providencia, cuando las playas o los terrenos de bajamar han sido incorporados al perímetro urbano; b) Otorgar la autorización, léase, licencia o permiso, para construcción u ocupación temporal de las playas o terrenos de bajamar, cuando éstos se encuentran en la zona rural, con sujeción a las normas que sobre usos del suelo haya definido el municipio o distrito en su Plan de Ordenamiento Territorial.” (Negrillas de la Sala) 3.4.
Caso Concreto. En el presente asunto, el señor José Guerra De La Espriella pretende la nulidad de la Resolución No. 029 de 16 de abril de 2008, por medio de la cual la Capitanía de Puerto de Coveñas falló en su contra una investigación de carácter administrativo por ocupación y construcción indebida en bienes bajo su jurisdicción, imponiéndole como consecuencia una multa; así como la decisión del 6 de agosto de 2009 por la cual la Dirección General Marítima - DIMAR que confirmó la primera.
Para ello invoca la causal de expedición irregular, por violación al debido proceso, en razón a que no se vinculó a la actuación administrativa a la señora Leonor del Carmen López de Guerra, en su calidad de copropietaria del inmueble “Cabañas La Rochela” y, por ende, tener interés directo en el sentido de la decisión; y por otro lado, porque los informes técnicos con base en los cuales se expidieron los actos administrativos demandados, no fueron objeto de contradicción. Al respecto, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: - Certificado de Libertad y Tradición correspondiente a la Matrícula Inmobiliaria Nro. 340-2337 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sincelejo, en el que aparece como última anotación -No. 8- que los señores José Guerra De La Espriella y Leonor del Carmen López de Guerra, por medio de la Escritura Pública 1362 del 4 de octubre del 2006, adquiriendo el inmueble que se describe a continuación: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-23-31-000-2010-00043-00 Demandante: José Guerra De La Espriella Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR” 14 - Escritura Pública 1362 del 4 de octubre del 2006, en la que se registra: “AA 50226241 ESCRITURA PÚBLICA NÚMERO: #1.362 MIL TRESCIENTOS SESENTA Y DOS FECHA: OCTUBRE 04 DE 2006 OTORGADA EN LA NOTARIA TERCERA DE SINCELEJO (SUCRE).
CLASE DE ACTO: COMPRAVENTA MATRICULA INMOBILIARIA No 340-0002337. VALOR ACTO. $86.000.000. CODIGO CATASTRAL: 0102000600048000 DIRECCIÓN: CALLE 12 N°6-373 En Sincelejo, Departamento de Sucre, Republica de Colombia, a los cuatro Días ( 04) días del mes de octubre del dos mil seis (2006), ante mi LUIS JOSE GONZALEZ ANAYA, Notario Tercero del Circulo - Notarial de esta ciudad, compareció(eron) JAVIER RAMIRO AGUIRRE GARCES, mayor(es) de edad, vecino(s) y residente(s) en el Municipio de la Estrella- Antioquia, identificado(s) con la(s) cedula(s) de ciudadanía número(s) 8.225.106 expedida(s) en MEDELLÍN, quien(es) en este acto obra(n) en nombre propio, estado civil SOLTERO y dijo(eron): Que mediante el presente publico instrumento transfiere(n) en venta a favor de JOSE ELIAS GUERRA DE LA ESPRIELLA Y LEONOR DEL CARMEN LOPEZ DE GUERRA, el derecho de dominio, propiedad y posesión material que tiene y ejerce sobre el siguiente inmueble: Un lote de terreno o solar marcado con el número 73 y la edificación o casa finca en el existente denominado LA ROCHELA, demás mejoras, anexidades, costumbres, usos y dependencias que legalmente le corresponden, localizado en la carretera Tolú- Coveñas, frente a las playas del Golfo de Morrosquillo del Municipio de Tolú- Sucre, el cual tiene los siguientes linderos y medidas: (…)”. - Auto de Apertura Investigación del 25 de abril de 2007, en el que la Capitanía de Puerto de Coveñas expone que, “teniendo en cuanta el Informe de Inspección No.166 de fecha 27 de octubre del 2006, suscrito por el Jefe de la Oficina de Litorales de esta Capitanía de Puerto, en el cual se pone en conocimiento que en el sector No.8, antes del puente de la Boca de la Ciénaga”, observó el proyecto de construcción de “3 cabañas en madera inmunizada, una piscina y el cerramiento perimetral del predio sin la autorización de la autoridad competente”.
Por lo que, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-23-31-000-2010-00043-00 Demandante: José Guerra De La Espriella Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR” 15 con base la anterior motivación, abrió investigación de carácter administrativo por construcción no autorizada en terrenos sometidos bajo la jurisdicción de la Dirección General Marítima, en contra del señor José Guerra De La Espriella, para lo cual ordenó la práctica de las siguientes pruebas: “1.
Téngase como prueba el Informe de Inspección No.040 de fecha 13 de febrero del 2007, suscrito por el Jefe de la Oficina de Litorales de esta Capitanía de Puerto. (…) 3. Citar y escuchar en diligencia de versión libre y espontánea al señor José Guerra De La Espriella, en calidad de investigado. 4. Oficiar a la Oficina de Litorales de esta Capitanía de Puerto para emitir concepto técnico el cual debe contener: a) Identificación del predio, nombre, ubicación, linderos, medidas generales y medidas especiales. b) La indicación exacta con medidas de que parte del predio está sujeto a control y jurisdicción de la Dirección General Marítima y que parte del predio corresponde a bienes de uso público. c) El área real ocupada y construida, tipo y antigüedad, tipo de material, ubicación de la construcción, zona de playa, extensión, descripción geográfica, características naturales de la zona.
(…)”. - El 12 de junio de 2007, la Capitanía de Puerto de Coveñas citó al señor José Guerra De La Espriella, a fin de notificarlo “personalmente del auto de fecha 25 de Abril del 2007, que ordena abrir investigación en su contra por la construcción no autorizada en bien de uso público; terrenos sometidos bajo la jurisdicción de la Dirección General Marítima.
Así mismo sea escuchado en diligencia de versión libre y espontánea dentro de la misma”. - El 17 de julio del 2007, el señor José Guerra De La Espriella rindió versión libre y espontánea, en la que al ser preguntado por “los motivos por los cuales construyo en terrenos bajo la jurisdicción de DIMAR sin el permiso correspondiente”, contestó: “En su momento en el mes de Octubre del 2006, mi apoderado el doctor Raúl Vergara Alviz, ofició al señor Capitán de Puerto sobre este proyecto; sin embargo me voy a permitir hacer un recuento de los hechos.
En el mes de junio del 2006, con mi señora Leonor López de Guerra, adquirimos al señor Javier Ramiro Aguirre, las cabañas denominadas La Rochela, 5 construcciones en material permanente, ubicadas en el sector Boca de la Ciénaga. Dicha propiedad tiene desde el punto de vista jurídico todo los registros de instrumentos públicos que evidencian una posesión indefinida de varios años atrás. Para efectos de explotación turística de dicho lote cabaña, iniciamos un proceso de solicitud de diferentes licencias requeridas por la ley, en primera instancia solicitamos a la Alcaldía Municipal de Coveñas el permisos respectivo; que fue autorizado para tal efecto, igualmente se solicitó a Carsucre el permiso o licencia ambiental se hizo el estudio de impacto ambiental que también lo acompaño; así como la respectiva licencia de la NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-23-31-000-2010-00043-00 Demandante: José Guerra De La Espriella Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR” 16 Corporación autorizando dicha explotación turística.
Simultáneamente también a la DIMAR se le oficio igual solicitud de licencia. Quiero hacer énfasis en que este proyecto no solamente mejora el estrato de la zona y representa un avance en materia ecológica y ambiental ya que se pasó de remodelar unas cabañas, y a demoler otras que eran en material permanente a construirla en material removible como es la madera inmunizada con la cual se construyeron, además de ellos el sistema que se aplicó para manejo de aguas residuales y alcantarillado es el más moderno que aplican las Empresas Públicas de Medellín, que evitan ciento por ciento la contaminación, para tal efecto en los próximos días les haré llegar la certificaciones respectivas sobre la materia.
Quiero aprovechar para dejar en claro que el Inspector de Litorales al presentar su informe, desconozco los motivos por los cuales no adjunto las fotografías de las cabañas que allí se asentaban, con lo cual se pudiera comprobar muy fácilmente el tipo de obra que existía desde hace muchos años y la remodelaciones y demoliciones que se hicieron.
Es decir, se pasó en un lote de tener 5 cabañas de material, a lo que hay actualmente 3 cabañas en madera que le cambio totalmente la cara a esta zona del Golfo”. - Concepto Técnico N° C.T. 005 MD-DIMAR-CP9-Litorales-2008 del 25 de febrero de 2008 emitido por el Responsable del Área de Litorales de la Capitanía de Puerto de Coveñas, en el que se describe lo siguiente: “3.1.
Ubicación Geográfica, Municipal y Departamental: El predio se encuentra ubicado en el sector No 8 de la Zona Norte el cual comprende la Boca de la Ciénaga hasta Punta Piedra más exactamente cabañas La Rochela, sector Segunda Ensenada, Municipio de Coveñas, departamento de Sucre. (…) El área inspeccionada corresponde en su totalidad a un Bien de Uso Público de la Nación, bajo la jurisdicción de la Dirección General Marítima, donde se puede observar el siguiente rasgo geomorfológico: Un cordón Litoral, que geomorfológicamente está compuesto por arenas finas y material limo arcilloso no compactado y fácilmente (sic) erodable por la acción marina denominado PLAYA MARÍTIMA, que de acuerdo a su definición, es una zona de material no consolidado que se extiende hacia tierra desde la Línea de Mas Alta Marea y que no presenta ningún marcado cambio en el material ni forma fisiográfica, que por modificaciones antropogénicas empezó un proceso de daño ecológico de más de 40 años, con la tala del manglar, los rellenos, las construcciones sin ninguna planeación y la construcción del carreteable que atraviesa la zona desde el Coveñas hasta el Municipio de Santiago de Tolú, pero estas acciones no establecen la pérdida de su condición de zona bien de uso público de la Nación. Determinación y Jurisdicción DIMAR.
Teniendo en cuenta el presente concepto técnico y la conformación geomorfológica del área objeto de la inspección, se determina que el área objeto de la inspección presenta un rasgo geomorfológico, una zona de playa marítima, bien de uso público de la Nación bajo la jurisdicción de DIMAR.” - Resolución No. 029 CP9 ASJUR de 16 de abril de 2008 expedida por la Capitanía de Puerto de Coveñas, dentro de la Investigación Administrativa No 009/2007, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-23-31-000-2010-00043-00 Demandante: José Guerra De La Espriella Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR” 17 adelantada por presunta construcción no autorizada en bienes de uso público y terrenos sometidos a la jurisdicción de la Dirección General Marítima - DIMAR, en la que se resolvió: “PRIMERO: Determinar que el área donde se encuentran construidas 3 cabañas de madera inmunizada y cemento, de 118 metros cuadrados cada una y una piscina, ubicadas en el sector No 8 de la Zona Norte el cual comprende la Boca de la Ciénaga hasta Punta Piedra, más exactamente cabañas LA ROCHELA, sector Segunda Ensenada, Municipio de Coveñas, Departamento de Sucre cuyas medidas y linderos quedaron consignados en la parte considerativa de la presente Resolución corresponden a zona de playa marítima y terreno de Bajamar jurisdicción de la Dirección General Marítima conforme le ley, donde se adelantaron obras, por parte del señor JOSE GUERRA DE LA ESPRIELLA sin autorización de la autoridad marítima.
SEGUNDO: Sancionar al señor JOSE GUERRA DE LA ESPRIELLA con una multa equivalente a cinco salarios mínimos mensuales legales vigentes, suma que asciende a DOS MILLONES TRESCIENTOS SIETE MIL QUINIENTOS PESOS M/CTE ($2.307.500) los cuales deberá consignar dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la presente providencia a órdenes del Tesoro Nacional.
PARÁGRAFO: La multa impuesta de que habla el artículo 2° deberá ser consignada en las cuentas corrientes Nros. 05000024-9 Código Rentístico 1212-03 Banco Popular o Cuenta No 61010013 Código Rentístico 121001 Banco de la República y 0700200108 del Banco Agrario y presentar el respectivo recibo de pago ante este despacho.
TERCERO: Envíese copia de la presente Resolución a la Alcaldía del Municipio de Coveñas para que ordene a quien corresponda proceda a recuperar el Bien de Uso Público ilegalmente construido, cuyas medidas y linderos quedaron consignados en la parte considerativa de esta Resolución.
CUARTO: Ordenar al señor JOSE GUERRA DE LA ESPRIELLA y demás personas que ostenten títulos de propiedad sobre el terreno precitado, que se abstengan, de realizar cerramientos que impidan el libre paso de los particulares y de las autoridades, de actuar tal forma que se deteriore el equilibrio ecológico del terreno desconociendo la función ecológica de la propiedad y de perfeccionar cualquier contrato que implique la transferencia parcial o total de la propiedad del inmueble, sin que el adquiriente esté plenamente informado acerca de la destinación del bien al uso público.
QUINTO: Una vez en firme envíese copia de la presente Resolución a la Procuraduría Departamental de Sucre para lo de su competencia.
SEXTO: Una vez en firme envíese copia de la presente Resolución a la Procuraduría Judicial II Ambiental y Agraria No 19 para lo de su competencia.
SEPTIMO: Una vez en firme, envíese copia a la oficina de registro de instrumentos públicos de Sincelejo para que registre en sus libros las limitaciones al dominio del inmueble, cuya ubicación y linderos fueron descritos en la parte motiva de la presente providencia.
OCTAVO: Contra la presente proceden los recursos de Reposición y Apelación de los cuales se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación.” Lo anterior, con base en las siguientes consideraciones: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-23-31-000-2010-00043-00 Demandante: José Guerra De La Espriella Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR” 18 “PRUEBAS DOCUMENTALES: Fueron allegados los siguientes documentos: Informe de inspección No 40 de fecha 13 de Febrero de 2007, practicado por el señor T.O GILDARDO VELASQUEZ Inspector de la Oficina de Litorales de esta Capitanía de Puerto.
(…) INFORMES TÉCNICOS: CONCEPTO TÉCNICO N° 005 MD - DIMAR - CP9- LITORALES - 2008 de fecha 25 de Febrero de 2008 suscrito por el Responsable del Área de Litorales en el cual se determina la jurisdicción de la Dirección General Marítima sobre el terreno ocupado por el inculpado (…)”. CONSIDERACIONES PARA FALLAR (…) De los conceptos técnicos rendidos dentro de la presente investigación adelantada en contra del señor José Guerra De La Espriella, se concluye claramente que el predio ocupado se encuentra ubicado en el sector No 8 de la Zona Norte, el cual comprende la Boca de la Ciénaga hasta Punta Piedra, más exactamente cabañas La Rochela, sector Segunda Ensenada, Municipio de Coveñas, Departamento de Sucre, donde se encuentran construidas 3 cabañas de madera inmunizada y cemento, de 118 metros cuadrados cada una y una piscina.
Así mismo, se puede observar que el área inspeccionada corresponde en su totalidad a Playa Marítima, bien de uso público de la Nación, bajo la jurisdicción de la Dirección General Marítima. (…) A las pruebas practicadas al terreno en cuestión, en especial la prueba técnica, se le da el valor de plena prueba por ajustarse a los procedimientos y reunir los requisitos legales, de igual forma la parte involucrada en su diligencia de versión libre y espontánea manifiesta que en el mes de Junio de 2006 con su esposa adquirieron las cabañas denominadas La Rochela 5, ubicadas en el sector Boca de la Ciénaga, las cuales cuentan con todos los registros de instrumentos públicos que evidencian una posesión indefinida de varios años atrás. Afirma el declarante que para efectos de la explotación turística de dicho lote, solicitaron a la Alcaldía de Coveñas el permiso respectivo, el cual les fue concedido, a CARSUCRE licencia ambiental y la autorización de dicha explotación turística, así como simultáneamente se solicitó a DIMAR la licencia respectiva.
Igualmente afirma sobre las razones por las cuales su apoderado no continuo con los trámites de acuerdo a las sugerencias o indicaciones que le hizo la Capitanía de Puerto en su momento, que su apoderado fue designado en un cargo público sin poder seguir al frente de su caso, sin embargo considera que las observaciones siguen vigentes a efectos de refrendar los permisos dados por la Alcaldía y CARSUCRE.
Por lo tanto y como indican los informes y conceptos técnicos ya citados, se encuentra probado que el terreno sobre el cual está ubicada la construcción en cuestión, se trata de zona de playa marítima, esto es bienes de uso público bajo la jurisdicción de la Dirección General Marítima, debiendo toda construcción ser autorizada mediante concesión y/o permiso otorgado por la misma dirección. Pese a lo anterior, encuentra este despacho que el señor José Guerra De La Espriella, a pesar que el Municipio de Coveñas, Secretaria de Planeación, Obras Públicas y Saneamiento Básico le concedió Licencia Urbanística de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-23-31-000-2010-00043-00 Demandante: José Guerra De La Espriella Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR” 19 Construcción en la modalidad obra nueva de una cabaña compuesta de dos pisos con salón, comedor, cocina, patio de ropa, tres baños, tres alcobas, vestier y zonas de escalera, ubicada en el Sector Boca de la Ciénaga, Municipio de Coveñas, en un área de construcción de 191.88 m2; así como mediante Resolución No 049 de fecha 21 de noviembre de 2006, se le concedió Licencia Urbanística de Construcción en la modalidad obra nueva de una cabaña compuesta de dos pisos con salón comedor, cocina, patio de ropa, tres baños, tres alcobas, vestier y zonas de escalera, ubicada en el Sector Boca de la Ciénaga, Municipio de Coveñas, en un área de construcción de dos pisos de 191.88 m2, el señor José Guerra De La Espriella, no solicito permiso de ninguna clase a esta capitanía con el fin de gozar del bien de uso público, ni tampoco como prueba en el expediente, legalizó su situación, estando enterado que cursaba una investigación en su contra por construcción no autorizada en terrenos de la Nación.” - El 6 de agosto de 2009, la Dirección General Marítima – DIMAR confirmó la anterior decisión, con las siguientes motivaciones: “En primer lugar, debe tenerse en cuenta que la causa determinante por la cual se inició la presente investigación administrativa tuvo su origen en un informe del TO Gildardo Velásquez, funcionario de Litorales de la Capitanía de Puerto de Coveñas, quien luego de hacer una visita al lugar y hacer el análisis respectivo, llegó a la conclusión que las construcciones ubicadas en el sector ocho, zona norte, antes del puente de boca de la ciénaga, en la segunda ensenada, jurisdicción del municipio de Coveñas del Departamento de Sucre, se encuentran en zona de uso público bajo la jurisdicción de la Dirección General Marítima, dándose inicio a la investigación administrativa por parte del Capitán de Puerto de Coveñas.
El informe técnico que obra a folios 3 y 4 del expediente es muy claro al señalar específicamente las obras construidas en jurisdicción de la Dirección General Marítima, documento que para el despacho ofrece plena credibilidad y sustento suficiente para analizar el caso puesto a consideración. De otra parte, contrario a lo que se manifiesta en el escrito de apelación, al revisar el expediente, encontramos la visita e informe técnico del 13 de febrero de 2007, que obra a folio 3, donde el Jefe del Área de Litorales de la Capitanía de Puerto de Coveñas, concluye: "Se recomienda apertura de investigación administrativa por construcción indebida sobre bienes de uso público de la Nación", por lo tanto sí lo que se pretende es desvirtuar el mismo, no cabe alegar sobre la clase de experticias que se hicieron para llegar a esta conclusión, sino establecer que el mismo estaba errado, ya con otros medios de prueba u otros mecanismos técnicos, pero no se solicitó tal práctica probatoria, por el contrario en la diligencia de versión libre y espontánea se indicó que se tenía conocimiento de la necesidad de obtener permiso para construir en zona de uso público, trámite que no se concluyó. En lo que hace relación a la observación hecha, respecto del concepto técnico del 25 de febrero de 2008, rendido por el responsable de Litorales de la Capitanía de Puerto de Coveñas y el cual se considera que no fue objeto de traslado conforme el artículo 238 del Código de Procedimiento Civil, encuentra el despacho que sobre el particular debe tenerse en cuenta, de una parte, que en los procedimientos administrativos como el que nos ocupa, la libertad probatoria consagrada en el artículo 34 del Código Contencioso Administrativo adquiere plena vigencia, por lo que puede prescindirse de requisitos y términos especiales para que un documento forme parte del trámite.
De otra parte, en lo que hace relación a su contenido el mismo no varió en su concepción y conclusión al rendido el 13 de febrero de 2007, que obra a folio 3 del expediente, respecto del cual no puede alegarse que no fue objeto de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-23-31-000-2010-00043-00 Demandante: José Guerra De La Espriella Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR” 20 contradicción, pues el investigado tuvo conocimiento en el mismo momento de la diligencia de versión libre y durante el proceso tuvo la oportunidad de controvertirlo ya en su aspecto técnico o en sus conclusiones, con la misma libertad probatoria ya mencionada.
En el caso que nos ocupa, tenemos que se encuentra evidentemente probado que la construcción adelantada por el investigado, está ubicada en bienes de uso público, lo cual se constituye en una ocupación indebida sin justificación alguna. Estos aspectos, fueron valorados por el Capitán de Puerto al momento de proferir el acto administrativo de fondo del asunto en primera instancia, declarando la ocupación ilegal y la construcción sin autorización que es materia de la presente actuación”.
Con el material probatorio que reposa en el expediente, la Sala encuentra probado que los señores José Guerra De La Espriella y Leonor del Carmen López de Guerra, para el año 2006, adquirieron el inmueble identificado con la Matrícula Inmobiliaria Nro. 340-2337 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sincelejo, ubicado en jurisdicción del Municipio de Coveñas, denominado “Cabañas La Rochela”.
Igualmente, se tiene que el 25 de abril de 2007, la Capitanía de Puerto de Coveñas abrió investigación administrativa por construcción no autorizada en bien de uso público, sometido bajo la jurisdicción de la Dirección General Marítima - DIMAR, en contra del señor José Guerra De La Espriella. En virtud de ello, el 12 de junio de 2007 se le citó a diligencia de versión libre y espontánea, la cual se realizó el 25 de abril del 2007, en la que el demandante aceptó que sí adelantaba tales construcciones sobre el inmueble del que para entonces era copropietario.
Lo anterior concuerda con la Resolución No. 049 del 21 de noviembre del 2006, por la cual el Municipio de Coveñas concedió al señor José Guerra De La Espriella una licencia de construcción de obra nueva; y la Resolución No. 0814 del 6 de septiembre de 2006 a través de la Corporación Autónoma Regional de Sucre – CARSUCRE otorgó permiso ambiental al señor José Guerra De La Espriella para la construcción y remodelación de tres cabañas, localizadas en el sector Boca de la Ciénega por la vía a Coveñas.
En ese orden de ideas, como en la Resolución No. 029 CP9 ASJUR de 16 de abril de 2008 expedida por la Capitanía de Puerto de Coveñas se sanciona al señor José Guerra De La Espriella por construir en zona de playa marítima y terreno de bajamar jurisdicción de la Dirección General Marítima - DIMAR, sin autorización de la autoridad marítima, y no por su condicion de copropietario, no era necesario citar a la señora Leonor del Carmen López de Guerra a dicha actuacion adminsitrativa, por cuanto, en calidad de copropietaria tambien del inmueble, por no ser esa la conducta investigada.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-23-31-000-2010-00043-00 Demandante: José Guerra De La Espriella Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR” 21 Ahora, no pasa por alto la Sala que el acto demandado tiene efectos juridicos directos sobre el derecho de dominio de los propietarios del inmueble, como es la orden de abstenerse “de realizar cerramientos que impidan el libre paso de los particulares y de las autoridades, de actuar tal forma que se deteriore el equilibrio ecológico del terreno desconociendo la función ecológica de la propiedad y de perfeccionar cualquier contrato que implique la transferencia parcial o total de la propiedad del inmueble, sin que el adquiriente esté plenamente informado acerca de la destinación del bien al uso público”.
Sin embargo, tal dicision debió ser demandada directamente por la señora Leonor del Carmen López de Guerra, por tratarse de un derecho subjetivo o personal, y no por el señor José Guerra De La Espriella, quien sí hizo parte de la mencionada actuacion administrativa. Por otra parte, en cuanto a que el Informe de Inspección No 40 del 13 de febrero de 2007 y el Concepto Técnico N° 005 MD - DIMAR - CP9- LITORALES - 2008 del 25 de febrero de 2008, fueron las pruebas con las cuales se adoptó la Resolución No. 029 CP9 ASJUR de 16 de abril de 2008, sin concederle al demandante la oportunidad de contradicción, se tiene que precisar lo siguiente: El Decreto No. 2324 de 1984 no ofrece un procedimiento para llevar a cabo las investigaciones por construcciones indebidas o no autorizadas en los bienes de uso público y terrenos sometidos a su jurisdicción; sin embargo, en su artículo 82 preceptúa que: “las investigaciones y sanciones por las anteriores infracciones se tramitarán de conformidad con el Código Contencioso Administrativo y en especial con los artículos 14, 28, 29, 34, 35 y 74”.
En tal sentido, el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo vigente para la epoca, señalaba que “las actuaciones administrativas se desarrollarán con arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción y, en general, conforme a las normas de esta parte primera”. Y en su artículo 169, disponia que “en los procesos ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo se aplicarán en cuanto resulten compatibles con las normas de este Código, las del Procedimiento Civil en lo relacionado con la admisibilidad de los medios de prueba, forma de practicarlas y criterios de valoración.” Ahora, con la entreda en vigencia de la Constitución Política de 1991, artículo su artículo 29 se estableció que tanto las actuaciones judiciales como administrativas, deben regirse por una serie de garantías sustantivas y procedimentales, con el objeto de establecer límites a las autoridades para evitar el ejercicio abusivo de sus funciones y de esta manera proteger los derechos e intereses de las personas.
En NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-23-31-000-2010-00043-00 Demandante: José Guerra De La Espriella Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR” 22 ese sentido, forman parte de la noción de debido proceso, los derechos de defensa, de contradicción, de controversia de las pruebas, de publicidad, entre otros, los cuales se extienden a todas las personas que puedan resultar obligadas en virtud de lo resuelto por una autoridad judicial o la administración. Así las cosas, una de las principales garantías del debido proceso se materializa, principalmente, en el derecho de defensa, entendido como la oportunidad reconocida a toda persona, en el ámbito de cualquier proceso administrativo, de ser oída, de hacer valer sus propias razones, pruebas y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas recaudadas en su contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, de ejercitar los recursos que la ley otorga, así como la garantía de publicidad de los actos administrativos, desde la etapa anterior a la expedición del acto, hasta las etapas finales de comunicación y de impugnación de la decisión contenida.
Al respecto, la Corte Constitucional4 explicó que la existencia del derecho al debido proceso administrativo, como mecanismo de protección de los administrados, se concreta en dos garantías mínimas, a saber: (i) en la obligación de las autoridades de informar al interesado acerca de cualquier medida que lo pueda afectar; y (ii) en que la adopción de dichas decisiones, en todo caso, se sometan por lo menos a un proceso sumario que asegure la vigencia de los derechos constitucionales de contradicción e impugnación. Al tenor expuso: “El derecho de defensa en materia administrativa se traduce en la facultad que tiene el administrado para conocer la actuación o proceso administrativo que se le adelante e impugnar o contradecir las pruebas y las providencias que le sean adversas a sus intereses.
La administración debe garantizar al ciudadano interesado tal derecho y cualquier actuación que desconozca dicha garantía es contraria a la Constitución. En efecto, si el administrado no está de acuerdo con una decisión de la administración que le afecte sus intereses tiene derecho a ejercer los recursos correspondientes con el fin de obtener que se revoque o modifique.” En ese orden de ideas, las autoridades que adelantan las actuaciones judiciales y administrativas tienen un doble deber en relación con el derecho de defensa: (i) poner en conocimiento de los interesados las decisiones que adoptan, con el fin que estos puedan ejercer la facultad constitucional de oponerse a ellas y, de manera general, controvertir tanto su contenido como las condiciones sustantivas y procesales para su promulgación, y (ii) garantizar la concurrencia en el trámite de espacios adecuados y suficientes para el ejercicio de dicha facultad de controversia. 4 Sentencia T-1021 de 2002.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-23-31-000-2010-00043-00 Demandante: José Guerra De La Espriella Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR” 23 En este caso, mediante Auto del 25 de abril de 2007 la Capitanía de Puerto de Coveñas abrió la investigación administrativa contra del señor José Guerra De La Espriella por construcción no autorizada en bien de uso público, y además incorporó como prueba “el Informe de Inspección No.040 de fecha 13 de febrero del 2007, suscrito por el Jefe de la Oficina de Litorales de esta Capitanía de Puerto”, y decretó como tal la siguiente: “4.
Oficiar a la Oficina de Litorales de esta Capitanía de Puerto para emitir concepto técnico el cual debe contener: a) Identificación del predio, nombre, ubicación, linderos, medidas generales y medidas especiales. b) La indicación exacta con medidas de que parte del predio está sujeto a control y jurisdicción de la Dirección General Marítima y que parte del predio corresponde a bienes de uso público. c) El área real ocupada y construida, tipo y antigüedad, tipo de material, ubicación de la construcción, zona de playa, extensión, descripción geográfica, características naturales de la zona.” Sin embargo, las anteriores pruebas no fueron trasladadas al señor José Guerra De La Espriella, dado que en la diligencia de versión libre y espontánea del 25 de abril del 2007, solo se le mencionó el “Informe de Inspección No.166 de fecha 27 de octubre del 2006”, es decir, una prueba diferente a la incorporada a la investigación. Por su parte, el Concepto Técnico N° 005 MD - DIMAR - CP9- LITORALES - 2008 del 25 de febrero de 2008 se practicó con posterioridad a dicha oporutnidad que se le brindó para ser oido.
En ese orden de ideas, como las pruebas con las cuales la Dirección General Marítima - DIMAR adoptó la Resolución No. 029 CP9 ASJUR de 16 de abril de 2008, nunca fueron puestas en conocimiento del señor José Guerra De La Espriella, se le negó la posilidad de contravertilas, esto es, discutir la naturaleza endilgada al bien, las definiciones sobre playa marítima y terrenos de bajamar y, en general, manifestar su inconformidad frente a las conclusiones de las mismas.
Como la Dirección General Marítima - DIMAR inorservó el debido proceso administrativo al señor José Guerra De La Espriella, consagrado como derecho fundamental en el artículo 29 de la Constitución Política, la Sala DECRETARÁ NULIDAD de los actos administratrivos demandados, con lo cual pierden ejecutoriedad con efectos hacia el pasadpo o ex tunc, no hay lugar a órdenes adicionales de restablecimiento del derecho.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación N° 70-001-23-31-000-2010-00043-00 Demandante: José Guerra De La Espriella Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Dirección General Marítima “DIMAR” 24 3.5. Costas. La Sala considera que no hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidenció en este asunto una actuación temeraria de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, para que se proceda de esta forma.
En mérito de lo expuesto el Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política, 7. FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 029 de 16 de abril de 2008, por medio de la cual la Capitanía de Puerto de Coveñas falló en contra del señor José Guerra De La Espriella una investigación administrativa por construir en zona de playa marítima y terreno de bajamar, sin autorización de la autoridad marítima, así como la actuación del 6 de agosto de 2009 por la cual la Dirección General Marítima - DIMAR confirmó la primera, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda. TERERA: NO CONDENAR en costas. CUARTA: Ejecutoriada la presente providencia, ARCHIVAR el expediente previas las constancias respectivas. Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión virtual del día de hoy. COPÍESE,
NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE Los Magistrados, TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA