TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Mocoa, 4 de diciembre de 2024 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 86001 33 33 001 2022 00252 01 Demandante: Irma Liliana Yela Erazo Demandados: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Tema: Sanción moratoria docente por retardo en pago de cesantías parciales Sentencia de segunda instancia ASUNTO De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012-S2 de 18 de agosto de 2018.
En tal virtud, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG) en contra de la sentencia del 18 de diciembre de 2023, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, que resolvió: ( )
PRIMERO: INAPLICAR por ilegal el Decreto 2831 de 2005, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: DECLARAR configurado el silencio administrativo en virtud de la petición radicada el día 11 de marzo de 2020 presentada por el actor frente a la Secretaría de Educación Departamental del Putumayo, para que sea tramitada ante la FIDUPREVISORA.
TERCERO: Como restablecimiento del derecho, se condena a la Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al reconocimiento y pago en favor de la demandante de un día de salario por cada día de retardo a título de sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, por CIENTO TRECE (113) días de mora, los cuales se liquidarán con base en la asignación básica devengada por la demandante para la anualidad de 2018, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: DECLARAR que no ha operado la prescripción de la sanción moratoria.
QUINTO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO: ABSTENERSE de condenar en costas, ni agencias en derecho a la parte vencida.
SEPTIMO: DÉSE cumplimiento a esta sentencia en los términos previstos en artículo 192 del CPACA. (…)
ANTECEDENTES La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Por conducto de apoderado judicial, la señora Irma Liliana Yela Erazo presentó demanda contra FOMAG, para que se declarara la nulidad del acto administrativo ficto negativo configurado el 11 de junio de 2020 por la falta de respuesta a la petición del 11 de marzo de 2020, relacionado con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconociera, liquidara y pagara la suma de dinero correspondiente por concepto de sanción moratoria, porque no se realizó el pago oportuno del valor de las cesantías reconocidas mediante resolución No. 3438 del 11 de septiembre de 2018. También solicitó que los valores reconocidos sean debidamente indexados y, además, que se liquidaran intereses moratorios.
De igual manera, pidió que se condenara en costas a la demandada y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. Hechos jurídicamente relevantes La señora Irma Liliana Yela Erazo se desempeña como docente oficial. El 4 de julio de 2018, solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales para invertir en reparación de vivienda.
La Secretaría de Educación del Putumayo, mediante resolución No. 3438 del 11 de septiembre de 2018, reconoció la prestación solicitada y ordenó a la Fiduprevisora realizar el pago, el cual se efectuó el 8 de febrero de 2019. El 11 de marzo de 2020, la demandante pidió a FOMAG, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, debido al no pago oportuno de las cesantías parciales.
Sin embargo, la entidad no dio respuesta dentro del término legal, por lo que se configuró el acto administrativo ficto demandado. Posteriormente, se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, pero no se logró acuerdo. Concepto de violación Luego de hacer referencia a las leyes 91 de 1989, 244 de 1995, 962 de 2005 y el Decreto 3752 de 2003, que regulan el régimen prestacional de los docentes, la parte demandante consideró que la entidad competente para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Precisado lo anterior, sostuvo que, en virtud de la Ley 1071 de 2006, la demandada tenía 15 días para responder la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías y 45 días para realizar el pago, una vez en firme el acto administrativo respectivo, situación que no se produjo en el asunto. Para apoyar sus argumentos, citó la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, sobre sanción moratoria.
En lo que respecta a la prescripción, la demandante adujo que con ocasión de la pandemia originada por el COVID-19 el presidente de la República y el Consejo Superior de la Judicatura, en el marco de sus competencias, suspendieron por 104 días los términos de prescripción en sede administrativa y judicial, por lo que esos días debieron sumarse a los 3 años de que trata el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral.
Indicó que el trámite de las cesantías parciales y definitivas está sujeto a dos momentos específicos: el reconocimiento y pago de la prestación. El primero está a cargo de la secretaría de educación del ente territorial, mientras que el segundo está atribuido a la Fiduprevisora. Que, por lo tanto, si una o ambas entidades superan los términos establecidos, deberán responder por la mora en la que incurran, de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Contestación de la demanda Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio La apoderada judicial del FOMAG comenzó por precisar que, en virtud del contrato de fiducia mercantil suscrito por el gobierno con la Fiduciaria La Previsora S.A., esa fiduciaria actúa como vocera y administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En cuanto al fondo del asunto, se opuso a las pretensiones de la demanda y como fundamento de defensa sostuvo que la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006 regulan el pago de las cesantías y la sanción moratoria por el pago tardío a los servidores públicos a nivel general, pero no es posible concluir que sea aplicable de manera directa a los docentes del FOMAG, sino que debe aplicarse el procedimiento contemplado en el Decreto 2831 de 2005.
Propuso las excepciones de mérito que denominó: «legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad», «improcedencia de la indexación de las condenas», «compensación» y «condena en costas». También propuso la excepción de inexistencia de la obligación, porque, según dijo, el 27 de julio de 2020 se efectuó el pago total de la sanción moratoria y que, por lo tanto, la actora no puede pretender vía judicial un pago adicional a título de dicha sanción. Como sustento de lo anterior, aportó un documento que se refiere al pago de 110 días de mora.
Finalmente, solicitó proferir sentencia anticipada porque reúne los requisitos del artículo 182ª del CPACA (Samai, índice 9). La decisión apelada El Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, mediante sentencia del 18 de diciembre de 2023, dispuso: i) inaplicar por ilegal el Decreto 2831 de 2005 y ii) declarar configurado el silencio administrativo en virtud de la petición radicada el día 11 de marzo de 2020 presentada frente a la Secretaría de Educación Departamental del Putumayo.
A título de restablecimiento del derecho, condenó a la Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al reconocimiento y pago en favor de la demandante de un día de salario por cada día de retardo a título de sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, por 113 días de mora, los cuales se liquidarán con base en la asignación básica devengada por la demandante para la anualidad de 2018.
Declaró que no ha operado la prescripción de la sanción moratoria, denegó las demás pretensiones y no condenó en costas. Para fundamentar la decisión, se apoyó en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018, indicando que a la parte demandante le resulta aplicable la Ley 1071 de 2006 y, por esta vía, le asiste derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de sus cesantías parciales.
Al analizar el caso concreto, consideró que se causó un periodo de mora desde el 17 de octubre de 2018 y hasta el 7 de febrero de 2019, presentándose un retardo de 113 días. Adicionalmente, precisó que los dineros que hubiese pagado FOMAG se tendrían como abono a la liquidación correspondiente. Teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, declaró no probada la prescripción, porque «se tiene que la demandante presentó solicitud de reconocimiento y pago de sanción moratoria el día 11 de marzo de 2020, con lo que interrumpió la prescripción trienal de derechos entre tres años hacia atrás y tres años hacia el futuro y como la demanda fue presentada en el año 2022, se tiene que en el presente asunto no opero el fenómeno de la prescripción» (Samai, índice 20).
El recurso de apelación Inconforme con la decisión, la apoderada judicial de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio apeló. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se denegaran las pretensiones de la demanda, porque el a quo no tuvo en cuenta que la entidad ya había realizado, por vía administrativa, el pago de los emolumentos adeudados correspondientes a la sanción moratoria en favor de la demandante.
Concretamente, explicó «prima facie, se advierten 113 días presuntos de mora en la cancelación de la mentada prestación (…) Cabe aclara (sic) que de la mora a cargo del FOMAG, se hizo el pago por vía administrativa de la misma, teniendo en cuenta el salario mensual» (Samai, índice 22). Trámite en segunda instancia Mediante auto del 9 de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo del Putumayo avocó el conocimiento del asunto1 y admitió el recurso de apelación presentado por FOMAG (Samai, índice 6).
Las demás partes y el agente del ministerio público guardaron silencio frente al recurso de apelación (Samai, índice 5). CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para resolver el asunto de la referencia, según lo establecido en los artículos 125, numeral 2, y 153 de la Ley 1437 de 2011. Planteamiento y solución del problema jurídico En los términos de la apelación, corresponde a la Sala determinar si FOMAG pagó a la demandante la totalidad de los días de mora causados por la consignación tardía de las cesantías parciales.
La Sala anticipa que FOMAG no pagó la totalidad de los días de mora causados desde el 17 de octubre de 2018 y hasta el 7 de febrero de 2019. Las pruebas aportadas al expediente demuestran que la entidad pagó únicamente 110 días de mora, cuando en realidad se causaron 114 días. Por lo tanto, la Sala modificará la sentencia apelada en ese aspecto. 1 En virtud de su creación y atendiendo lo previsto en el artículo 16 del Acuerdo No. PCSJA23-12125 del 19 de diciembre de 2023, emitido por el Consejo Superior de la Judicatura, así como el Acuerdo No. CSJNAA24-124 del 24 de mayo de 2024 del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, que dispuso la redistribución de los procesos ordinarios en trámite de primera y segunda instancia provenientes del Tribunal Administrativo de Nariño. En ese listado se asignó el asunto de la referencia al despacho 001 de esta Corporación. Para llegar a esa conclusión, la Sala desarrollará los siguientes aspectos: i) sobre la sanción moratoria de los docentes y ii) análisis del caso concreto.
Sobre la sanción moratoria de los docentes La Sala comienza por decir que la controversia suscitada sobre si los docentes tienen o no derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas fue superada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, que, mediante sentencia de unificación del 18 de julio de 20181, determinó que el docente oficial, al tratarse de un servidor público, le es aplicable las leyes 244 de 1995 y 1071 de 20062 en cuanto a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
Ahora, frente a las diferentes hipótesis y cómo se debe computar la mora, la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 fijó el siguiente cuadro: Para determinar los días de mora en este caso, la Sala adopta el cuadro anterior, de acuerdo con la hipótesis que corresponda aplicar. Análisis del caso concreto Conforme a los lineamientos jurisprudenciales contenidos en la sentencia de unificación SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018, en este caso, los plazos transcurrieron de la siguiente manera: Tal y como se evidencia, el 4 de julio de 2018 (fecha tomada de la resolución que reconoció las cesantías), la señora Irma Liliana Yela Erazo solicitó a la Secretaría de Educación del Putumayo el reconocimiento y pago de las cesantías parciales (Samai, índice 4).
Por su parte, la secretaría de educación contaba con 15 días hábiles para expedir la resolución, que finalizaron el 26 de julio de 2018. No obstante, FOMAG (por conducto de la secretaría territorial) expidió la resolución de reconocimiento el 11 de septiembre de 2018 (resolución No. 3438). Por lo tanto, la secretaría territorial la profirió extemporáneamente.
En ese escenario, según las reglas de la sentencia de unificación, la ejecutoria se contabiliza a partir del día siguiente a la fecha en que finalizó el término con que contaba la secretaría para expedir el acto, es decir, desde el 27 de julio y se extiende hasta el 10 de agosto de 2018. A partir del 13 de agosto de 2018, transcurrieron los 45 días hábiles para que se realizara el pago, el cual finalizó el 16 de octubre de 2018.
Y como el dinero fue puesto a disposición de la demandante el 8 de febrero de 2019 (Samai, índice 4), se presentó mora en el pago del valor reconocido como cesantías parciales durante el periodo del 17 de octubre de 2018 al 7 de febrero de 2019, por el término de 114 días. Ahora bien, FOMAG alegó que antes de que la actora presentara la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ya había pagado el dinero adeudado a título de sanción moratoria y que, por lo tanto, no había lugar a acceder a las pretensiones.
Concretamente, en el recurso de apelación sostuvo que el pago fue por 113 días de mora. De la revisión del expediente, la Sala encuentra que, en efecto, FOMAG hizo un pago por sanción moratoria por la suma de $11.725.146. Incluso, la propia actora aceptó pago parcial al pronunciarse sobre las excepciones propuestas y confirmó haber recibido dicha cantidad (Samai, primera instancia, índice 10).
Sin embargo, de las pruebas aportadas por FOMAG se advierte que el pago no fue por 114 días de mora, sino por 110 días, como se detalla a continuación: En consecuencia, la parte demandada deberá responder por los días de diferencia que no fueron pagados (4 días de mora), los cuales deberán liquidarse con base en la asignación básica devengada por la demandante para la anualidad de 2018, que fue la fecha en que se causó la mora.
Por lo expuesto, la Sala modificará el fallo de primera instancia para establecer: i) que el periodo de mora corresponde a 114 días causados desde el 17 de octubre de 2018 al 7 de febrero de 2019; ii) que la parte demandada solo adeuda los días de diferencia que no fueron pagados (4 días de mora) y iii) que, por lo tanto, hay lugar a descontar los 110 días ya pagados a la actora.
Costas Conforme con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas, porque el recurso de apelación no prosperó. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Modificar el ordinal tercero de la sentencia del 18 de diciembre de 2023, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, por las razones expuestas, en el siguiente sentido: TERCERO.- Como restablecimiento del derecho, se condena a la Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al reconocimiento y pago en favor de la demandante de un día de salario por cada día de retardo a título de sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, por 114 días de mora causados desde el 17 de octubre de 2018 al 7 de febrero de 2019, los cuales se liquidarán con base en la asignación básica devengada por la demandante para la anualidad de 2018.
Lo anterior, sin perjuicio de los descuentos a que haya lugar con ocasión del pago realizado por la demandada por 110 días, a título de sanción moratoria reconocida en favor de la demandante. Confirmar en lo demás la providencia apelada. Condenar en costas a la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de conformidad con la parte motiva.
Por Secretaría, devolver el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, una vez ejecutoriada esta decisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.