SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: María Bernarda Martínez Cruz Montería, seis (6) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23-001-33-33-001-2018-00081-02 Demandante: Petrona Ortega Ávila Demandado: Departamento de Córdoba Tema: Retroactivo Prima Técnica – Prescripción del Derecho – Acuerdo de Reestructuración De Pasivos Decisión: Confirmar Sentencia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante a través de apoderado judicial, contra la sentencia proferida en audiencia inicial el día 05 de septiembre de 2023, por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, que declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho reclamado1.
I. A N T E C E D E N T E S 1.1 Hechos A manera de síntesis, se señala que la actora presta sus servicios como administrativo en las instituciones educativas adscritas al Departamento de Córdoba; que en el año 2013 este último realizó el pago de prima técnica al personal administrativo activos, pero quedó pendiente el retroactivo del año 1997 hasta el año 2012, tanto para el personal activo como para el inactivo; concepto que se aduce ha sido reconocido por la Secretaría de Educación Departamental.
Que con anterioridad el ente demandado, desde las vigencias 2014, 2015, 2016 y 2017, a través de la respectiva secretaría de educación ha proferido actos administrativos ordenando el reconocimiento y pago del concepto mencionado, lo que afirma la parte actora constituye un derecho adquirido, citando para el efecto las resoluciones 1393 de 2014 y 3514 de 2015, por medio de las cuales reconoció prima técnica por esas anualidades.
Arguye que le fue certificado de forma individual el valor adeudado por concepto de prima técnica desde el año 1997 hasta el año 2013, por lo que resulta necesario que proceda el ente demandado a realizar el pago del retroactivo. Que el 04 de agosto de 2017, se presentó reclamación administrativa, la cual fue resuelta con oficio 003399 de 29 de agosto de 2017, indicando la Secretaría de Educación de Córdoba “que se encuentra a la expectativa del pronunciamiento del Ministerio de Educación Nacional para proceder de conformidad”; respuesta que a juicio de la parte demandante, no constituye respuesta frente a la solicitud de pago, más aún cuando desde hace varios años se viene señalando lo mismo; cuestionando así, que un aprovechamiento o enriquecimiento del demandado a costa de los empleados; sosteniendo que se encuentra en la obligación de realizar las gestiones pertinentes para que se realice el pago reclamado. 1 Se deja constancia que la sentencia en el presente asunto se profiere alterando el turno de los procesos que se encuentran para fallo, por cuanto esta Corporación ya proferido decisiones sobre el tema objeto de debate; lo anterior en uso de las facultades conferidas por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 y por el parágrafo 1 del artículo 16 de la Ley 1285 de 20091, los cuales establecen que se podrá determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio de los proyectos de sentencia. Radicación Nº 23-001-33-33-001-2018-00081-02 2 1.2 Pretensiones La parte demandante solicita que se declare la nulidad del Oficio No. 003399 de fecha 29 de septiembre de 2017, proferida por el Departamento de Córdoba, y en consecuencia se le ordene reconocer y pagar a la actora lo correspondiente al retroactivo de la prima técnica por los años 1997 hasta 2012.
De igual forma, requiere que la demandada reconozca, liquide y pague los aportes con destino al Sistema Nacional de Seguridad Social en pensiones, cesantías, parafiscales y girarlos a la entidad correspondiente, los intereses moratorios a los que haya lugar, y que la suma reconocida sea indexada a la fecha en la que se dé el pago de la obligación. 1.3 Contestación El Departamento de Córdoba, se opuso a las pretensiones de la demanda, considerando que no existe obligación alguna frente a lo deprecado; que, en todo caso, el acto acusado es de trámite por lo que no es sujeto de control judicial.
En torno a los hechos, indicó que no son ciertos aquellos relacionados con el derecho que se afirma frente al pago por concepto de prima técnica, y menos aún respecto a la validación de liquidación del retroactivo de dicha prima, pues, señala que ello no ha sido dispuesto por el Ministerio de Educación. En ese orden, propuso las excepciones de inepta demanda por demandar un acto administrativo de trámite no susceptible de control judicial; inexistencia del derecho reclamado, y prescripción. II.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería profirió en audiencia inicial la sentencia de fecha 05 de septiembre de 2023, declarando probada la excepción de prescripción extintiva del derecho reclamado, y se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida. Indica que le asiste razón a la entidad territorial, puesto que con los documentos obrantes en el expediente, se demuestra que la reclamación del derecho laboral que la parte demandante pretende hacer valer, se hizo por fuera de los términos que permite la ley, lo que conlleva considerar que se extinguió cualquier derecho a su favor por esa causa, pues presentaron derecho de petición solo hasta el 04 de agosto de 2017 y conciliación extrajudicial el 04 de diciembre de 2017, cuando ya se encontraba prescrito el derecho.
Concluye que, entre la fecha de los derechos reclamados y la reclamación efectuada, trascurrió un término mayor a los tres años señalados en la ley; aunado a ello, no se advierte que hubiera existido una petición previa que hubiera interrumpido el acaecimiento del fenómeno prescriptivo; por lo que, tuvo por probada la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada.
III. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante2 manifestó su inconformidad con la sentencia de primera instancia, trayendo a colación la normativa que regula la prima técnica, también citada por el a quo, indicando que, pese a la restricción del derecho a la prima técnica por evaluación de desempeño a partir del año 1997, los empleados que consolidaron su derecho antes del 11 de julio del mismo año, aunque no les haya sido reconocido por la Administración, cuentan con un derecho adquirido 2 Archivo 15 expediente digital Radicación Nº 23-001-33-33-001-2018-00081-02 3 que ingresó a su patrimonio por el cumplimiento de los requisitos establecidos en la norma, que pueden exigir y mantener a la luz de la normatividad anterior, siempre y cuando no se encuentren afectados por las causales de pérdida del derecho.
Explicó que la vinculación de la actora se dio desde el año 1974, su nombramiento se dio antes de la descentralización de la educación o certificación de los departamentos para asumir de forma directa la prestación de los servicios educativos del nivel central, a través de la Ley 60 de 1993 y 715 de 2001, de modo que podría decirse que todos estos funcionarios son nacionales y que a partir de contraer de esas competencias ellos pasan a ser funcionarios de la entidad territorial sin solución de continuidad, por lo cual, el derecho a la prima técnica es un derecho adquirido.
Considera que no le ha prescrito el derecho al retroactivo de la prima técnica, habida cuenta que históricamente han sido múltiples las peticiones solicitando el pago del mencionado retroactivo y la entidad territorial demandada en ninguna de las oportunidades ha resuelto de manera definitiva la situación planteada, solo se limita a señalar que el pago de las deudas laborales son financiadas a través del sistema general de participaciones, por ende, solicita orientaciones al Ministerio de Educación Nacional, directrices que nunca llegan, lo que da la impresión que el objetivo es precisamente ese alegar la prescripción de los derechos, en detrimento de sus trabajadores.
Sostuvo que nunca ha existido tal prescripción, pues aclara que el punto de partida es la nivelación salarial y homologación de cargos del año 2008, en la cual se incurrió en diversos errores, entre los cuales se obviaron conceptos como la prima técnica, prima de antigüedad, entre otros. Debido a esto, los afectados presentaron múltiples reclamaciones, en respuesta, mediante oficio 2013EE8318 de 08 de noviembre de 2013, el Ministerio de Educación a través de la Dirección y Fortalecimiento para la gestión territorial aprueba el estudio técnico para la modificación de la planta de cargos administrativos del Departamento, y la Gobernación de Córdoba la hizo efectiva mediante el Decreto 0322 de 2014.
Así a partir del año 2014, el Ministerio de Educación Nacional, a través del oficio 2014-ER193652 ordenó reconocer de la prima técnica a estos funcionarios administrativos, indicando que el departamento cuenta con los recursos suficientes para reconocer ese emolumento y los pagos se debían hacer cuanto antes. Indica que, dado que el Departamento de Córdoba reconoció la deuda por concepto de retroactivo, al haber expedido certificación; y que no ha dado respuesta de fondo a las distintas solicitudes presentadas; son razones suficientes para no aplicar el fenómeno prescriptivo, máxime cuando el plenario da cuenta que nunca se ha cesado en la radicación de solicitudes para obtener el pago del retroactivo en mención de manera oportuna, pero que ha sido el ente demandado el que no las ha solventado de fondo.
Agrega que, el Departamento de Córdoba en el año 2009 suscribió Acuerdo de Restructuración de Pasivos, y con Resolución 1378 de 21 de mayo de 2008, se suspendieron los términos de prescripción y no opera la caducidad de las acciones de los créditos a cargo del Departamento de Córdoba, entre estos, el reclamado a través del proceso de la referencia, más aún cuando la primera liquidación fue certificada por el Ministerio de Educación en vigencia de dicho acuerdo.
IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación interpuesto por la parte demandante fue admitido mediante auto de fecha 15 de mayo de 2024, sin que las partes ni el Ministerio Público intervinieran en esta instancia.3 3 Archivo 4 cuaderno 02 expediente digital Radicación Nº 23-001-33-33-001-2018-00081-02 4 V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada.
En ese orden, advierte la Sala que no observa causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, por lo que se procede a decidir de fondo el asunto. 5.1. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar, si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia, que declaró probada la excepción de prescripción del derecho relacionado con el retroactivo de la prima técnica de las vigencias de 1997 hasta 2012, como lo solicita la parte actora; o si, por el contrario, la misma se encuentra ajustada a derecho, y debe ser confirmada.
Para resolver sobre lo anterior, se analizará i) el marco normativo y jurisprudencial de la prima técnica, ii) lo relativo a la prescripción trienal, iii) la incidencia del proceso de reestructuración de pasivos que adelantó el Departamento de Córdoba, y iv) el caso concreto. 5.2.- Marco normativo y jurisprudencial 5.2.1 De la prima técnica por evaluación de desempeño La prima técnica por evaluación de desempeño fue creada mediante el Decreto Ley 1661 de 1991, el cual fue proferido por el presidente de la República, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por los numerales 2 y 3 del artículo 2° de la Ley 60 de 1990.
Mediante el citado decreto ley, se modificó el régimen de dicha prima, y se definió el campo de aplicación de esta, estableciéndose los criterios para su reconocimiento, a saber, i) el de formación avanzada y experiencia calificada y, ii) el óptimo desempeño en el cargo, determinado por la evaluación de desempeño; estableciendo los criterios para otorgar dicha prima, y su forma de pago y compatibilidad con los gastos de representación, así: «Artículo 1o.
Definición y campo de aplicación. La Prima Técnica es un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados que se requieran para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo.
Así mismo será un reconocimiento al desempeño en el cargo, en los términos que se establecen en este Decreto. Tendrán derecho a gozar de este estímulo, según se determina más adelante, los funcionarios o empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público. Artículo 2º.- Criterios para otorgar Prima Técnica. Para tener derecho a Prima Técnica serán tenidos en cuenta alternativamente uno de los siguientes criterios, siempre y cuando, en el primer caso, excedan de los requisitos establecidos para el cargo que desempeñe el funcionario o empleado. a)- Título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de tres (3) años; o, b)- Evaluación del desempeño. […] Radicación Nº 23-001-33-33-001-2018-00081-02 5 Artículo 7º.- Forma de pago, compatibilidad con los gastos de representación. La Prima Técnica asignada se pagará mensualmente, y es compatible con el derecho de percibir gastos de representación. La Prima Técnica constituirá factor de salario cuando se otorgue con base en los criterios de que trata el literal a) del artículo 2 del presente Decreto, y no constituirá factor salarial cuando se asigne con base en la evaluación del desempeño a que se refiere el literal b) del mismo artículo.
(Se destaca) El citado artículo 7 del Decreto 1661 de 1991, fue objeto de estudio por la Corte Constitucional, y con sentencia C-424 de 2006, fue declarado exequible al resolverse a lo resuelto por la Corte Constitucional en sentencia C-279 de 1996, en esta última en la que se analizó, si la disposición acusada desconocía los derechos de los trabajadores, y de otro, si vulneraba el derecho a la igualdad; concluyéndose frente al primero, que tanto esa Corte como la Corte Suprema de Justicia -luego de la vigencia de la Constitución de 1991 - habían reiterado la tesis según la cual el Legislador goza de un amplio margen de apreciación y puede, en consecuencia, disponer que algunas remuneraciones no se tomen en cuenta para efectos de liquidar prestaciones sociales; concluyendo entonces frente a ese aspecto, que el no considerar ciertas primas como factor salarial no implicaba una lesión de los derechos de los trabajadores.
En cuanto al segundo aspecto, es decir, el derecho a la igualdad sostuvo que cuando existen razones objetivas y no arbitrarias para determinar regímenes diferentes entre sujetos ubicados en condiciones distintas, es factible establecer diferenciaciones sin que ello signifique una discriminación injustificada. Posteriormente, el Decreto 2164 de 1991 -que reglamentó el Decreto-Ley 1661 de 1991- en sus artículos 5° y 7° dispuso: «Artículo 5°.
De la prima técnica por evaluación del desempeño. (Modificado por el Decreto 1164 de 2012, Art. 1) Por este criterio tendrán derecho a prima técnica los empleados que desempeñen, en propiedad, los cargos del nivel Directivo, Jefes de Oficina Asesora y de Asesor cuyo empleo se encuentre adscrito a los Despachos de los siguientes funcionarios: Ministro, Viceministro, Director de Departamento Administrativo, Subdirector de Departamento Administrativo, Superintendente, Director de Establecimiento Público, Director de Agencia Estatal y Director de Unidad Administrativa Especial o sus equivalentes en los diferentes órganos y Ramas del Poder Público, y que obtuvieren un porcentaje correspondiente al noventa por ciento (90%), como mínimo, del total de la última evaluación del desempeño, correspondiente a un período no inferior a tres (3) meses en el ejercicio del cargo en propiedad.
Una vez otorgada la prima técnica, el servidor deberá ser evaluado anualmente. Será causal de pérdida de esta obtener una calificación definitiva inferior al noventa por ciento (90%). Para la asignación y conservación de la prima técnica por este criterio, cada entidad deberá adoptar un sistema especial de calificación, diferente a los Acuerdos de Gestión, en el cual se establecerán los criterios de desempeño, las escalas y los períodos mínimos a evaluar.
La prima técnica podrá revisarse en cualquier tiempo, de oficio o a solicitud del interesado, previa evaluación de los criterios con base en los cuales fue otorgada. Los efectos fiscales se surtirán a partir de la fecha de expedición del correspondiente acto administrativo. Parágrafo: A los servidores que desempeñen cargos diferentes a los señalados en el presente artículo, a quienes se les asignó la prima técnica por evaluación del desempeño con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1336 de 2003, continuarán percibiéndola hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida. […] Artículo 7º.- De los empleos susceptibles de asignación de prima técnica.
El Jefe del organismo y, en las entidades descentralizadas, las Juntas o Consejos Directivos o Superiores, conforme con las necesidades específicas del servicio, con la política de personal que se adopte Radicación Nº 23-001-33-33-001-2018-00081-02 6 y con sujeción a la disponibilidad presupuestal, determinarán, por medio de resolución motivada o de acuerdo, según el caso, los niveles, las escalas o los grupos ocupacionales, las dependencias y los empleos susceptibles de asignación de prima técnica, teniendo en cuenta la restricción establecida en el artículo 3 del Decreto-Ley 1661 de 1991, y los criterios con base en los cuales se otorgará la referida prima, señalados en el artículo 3 del presente Decreto.».
Cabe destacar, que el artículo 134 del Decreto 2164 de 1991, el cual establecía el otorgamiento de la prima técnica en las entidades territoriales y sus entes descentralizados, fue declarado nulo por el Consejo de Estado mediante sentencia de fecha 19 de marzo de 19985. Y luego en el artículo 1°6 del Decreto-Ley 1724 de 1997, se establece que la prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes sólo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles directivo, asesor, o ejecutivo, o sus equivalentes en los diferentes órganos y ramas del poder públicos.
Sin embargo, en su artículo 4° preceptuó: «Artículo 4º.- Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente Decreto, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que cumplan las condiciones para su pérdida, consagrada en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.» Se desprende del citado precepto que el mentado decreto limitó el derecho a percibir una prima técnica a determinados niveles de la rama ejecutiva, debido a que estableció que sólo procedería para las personas nombradas con carácter permanente en empleos de los niveles directivo, asesor o ejecutivo, o sus equivalentes en los diferentes órganos y ramas del poder público, estableció un régimen de transición de conformidad con el cual los empleados a quienes les haya sido concedida prima técnica, aunque ocupen cargos diferentes a los antes señalados, puede continuar disfrutándola hasta su desvinculación de la entidad o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida7.
Luego, con el Decreto 1336 de 20038 se modifica en lo pertinente los Decretos 2164 de 1991, 1384 de 1996, 685, 691 de 2002 y deroga el Decreto 1724 del 4 de julio de 1997, disponiendo en los artículos 1 y 4: “ARTÍCULO 1º. La prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes, solo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en los cargos del nivel Directivo, Jefes de Oficina Asesora y a los de Asesor cuyo empleo se encuentre adscrito a los despachos de los siguientes funcionarios: Ministro, Viceministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente y Director de Unidad Administrativa especial o sus equivalentes en los diferentes órganos y Ramas del Poder Público.
(…) ARTÍCULO 4º. Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto o cargos de asesor en condiciones distintas a las establecidas en el artículo 1º, continuarán disfrutando de ella 4 «Artículo 13.- Otorgamiento de la prima técnica en las entidades territoriales y sus entes descentralizados.
Dentro de los límites consagrados en el Decreto-ley de 1991 y en el presente Decreto, los Gobernadores y los Alcaldes, respectivamente, mediante decreto, podrán adoptar los mecanismos necesarios para la aplicación del régimen de prima técnica, a los empleados públicos del orden departamental y municipal, de acuerdo con las necesidades específicas y la política de personal que se fije para cada entidad.» 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Silvio Escudero Castro, Santafé de Bogotá D.C., marzo diecinueve (19) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
Radicación número: 11955. 6 «Artículo 1º.- La prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes, solo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles Directivo, Asesor, o Ejecutivo, o sus equivalentes en los diferentes Órganos y Ramas del Poder Públicos.» 7 En cuanto a los requisitos para acceder a la prima técnica ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección «A», C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas, Bogotá, cinco (5) de octubre de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número: 25000-23-25-000-2010-00570-01(3312-13). 8 “Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado.” Radicación Nº 23-001-33-33-001-2018-00081-02 7 hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.” 5.2.2 De la prescripción trienal En este punto, es necesario hacer referencia al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales.
“Artículo 41º.- Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual”.
Así mismo el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968, dispone: “Artículo 102º.- Prescripción de acciones. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.
El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual”. Mientras que el Código de Procedimiento laboral, regula el fenómeno jurídico en cita, así: “Artículo 151. -Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción, pero sólo por un lapso igual.” El Consejo de Estado9, señala que la prescripción ha sido definida por la jurisprudencia “como la acción o efecto de «adquirir un derecho real o extinguirse un derecho o acción de cualquier clase por el transcurso del tiempo en las condiciones previstas por la ley “o en otra acepción” como concluir o extinguirse una carga, obligación o deuda por el transcurso del tiempo»10.
Dicho fenómeno hace alusión directa a la pretensión, esto es, al derecho, y constituye el término particular para adquirirlo o extinguirlo11. Es decir, es el fenómeno mediante el cual el ejercicio de un derecho se adquiere o se extingue con el solo transcurso del tiempo, de acuerdo con las condiciones descritas en las disposiciones que para cada situación se dicten, bien sea en materia adquisitiva o extintiva12.” Y precisó el Alto Tribunal, que la Corte Constitucional respecto a la prescripción de derechos estableció unos parámetros en sentencia C-662 de 2004, así: “La prescripción, como institución de manifiesta trascendencia en el ámbito jurídico, ha tenido habitualmente dos implicaciones: de un lado ha significado un modo de adquirir el dominio por el paso del tiempo (adquisitiva), y del otro, se ha constituido en un modo de extinguir la acción (entendida como acceso a la jurisdicción), cuando con el transcurso del tiempo no se ha ejercido oportunamente la actividad procesal que permita hacer exigible un derecho ante los jueces.
A este segundo tipo de prescripción es al que hace referencia, la norma acusada. Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha reconocido que: “El fin de la prescripción es tener extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado. [ ] Por ello en la prescripción se tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular;”.
De acuerdo con lo anterior se tiene que la norma establece para el ejercicio de 9 Sección Segunda – Sala de lo Contencioso Administrativo- C.P. William Hernández Gómez - sentencia de 2 de diciembre de 2021- expediente 25000-23-42-000-2014-02232-02(0947-19) 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 20 de noviembre de 2014.
Número interno: 3404-2013. 11 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia de 18 de octubre de 1996. Radicación: 7934. 12 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 4 de julio de 2013. Radicación: 11001-03-25-000-2012- 00301-00(1131-12). Radicación Nº 23-001-33-33-001-2018-00081-02 8 los derechos un tiempo determinado dentro del cual se debe solicitar su ejecución, y si transcurre dicho tiempo y no se solicitó, se traduce en la pérdida de interés para ejercerlo13 […]»” Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C- 091 de 2018 señaló: “Así, mientras las normas demandadas del Código Civil y del Código General del Proceso tienen por finalidad amparar la autonomía de la voluntad privada y permitir la libre disposición de los sujetos para permitirles hacer valer o renunciar a la prescripción, la norma del CPACA tiene una finalidad diferente, de interés general, que consiste en el amparo del patrimonio público, cuya protección también goza de respaldo constitucional, al tratarse de un interés colectivo y su protección, un principio constitucional.
Igualmente, ya que la renuncia a la prescripción es un acto dispositivo, el ordenamiento jurídico exige que quien pretende renunciar disponga de capacidad para ello, algo de lo que gozan en principio quienes acuden a la Jurisdicción Ordinaria, mientras en la materia no es predicable la autonomía de la voluntad de las entidades públicas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ya que ante ésta, existen una serie de limitaciones a la disposición de los recursos públicos, tales como las autorizaciones previas para allanarse a las pretensiones de la demanda”. 5.2.3 Del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos La Ley 550 de 1999, de reactivación empresarial o reestructuración de los entes territoriales, se concibió en lo público como un régimen para la reestructuración de los entes territoriales que facilitara el desarrollo armónico de las regiones, la prestación de sus servicios y para restablecer su viabilidad mediante la organización del pago de sus deudas.
Así, el H. Consejo de Estado14, al referirse a la misma, señaló que tales acuerdos de reestructuración no pueden cercenar los derechos de los trabajadores y en especial de los que no consintieron en su aprobación, en razón a que dichos pactos no pueden estar orientados a evadir el pago de las correspondientes obligaciones, en la citada sentencia se dijo15: “(…) Es preciso señalar que en diversos pronunciamientos proferidos por la Sala se ha puesto de presente que las crisis financieras de las entidades estatales no pueden ser excusa para el no reconocimiento y pago oportuno de las acreencias laborales de los servidores vinculados laboralmente a ellas.
De igual forma, se ha reiterado por la Corporación que cuando la entidad territorial obligada a proveer los recursos para el pago de las acreencias laborales de los servidores públicos se encuentre en proceso de reestructuración de pasivos debe protegerse las obligaciones adquiridas con justo título, lo que permite afirmar que de ninguna forma le es factible a la entidad territorial desconocer alguna de dichas obligaciones.
La Sección Segunda, Subsección B, con Ponencia de la Dra. Bertha Lucia Ramírez de Páez en sentencia de 17 de marzo de 2011, destacó que cuando se vulneran derechos y garantías laborales que no están circunscritas en el contenido de los Acuerdos, dichas convenciones devienen en inconstitucionales, por lo que es procedente que éste se inaplique por inconstitucional en los casos en que se evidencia que con los mismos se evade la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.” -Subrayado fuera de texto original- 13 Ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 7 de septiembre de 2015.
Radicación: 270012333000201300346 01 (0327-2014). Ver también sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, del 26 de marzo de 2009, radicado: 08001233100020030250001 (1134-2007). 14 Sección Segunda, Subsección “B” de ese Alto Tribunal, en providencia de fecha 22 de enero de 2015, Rad. 08001-23-31-000- 2012-00388-01(4346-13), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, 15 Ver además, CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”, sentencia de 25 de marzo de 2010, Exp.
No. Radicación número: 44001-23-31-000-2004-00257-01 (0928-07), Actor: MANUEL SALVADOR DE LA HOZ. Radicación Nº 23-001-33-33-001-2018-00081-02 9 Posteriormente, la Sección Segunda de la misma Corporación se refirió al asunto en sentencia de 30 de septiembre de 202116, iterando que el acatamiento del procedimiento establecido para acuerdos de reestructuración de pasivos no puede de ninguna manera conllevar a que se desconozcan derechos laborales, bajo el criterio de dar prevalencia al interés general sobre el particular.
Esto señaló: “17. Asimismo, se tiene que uno de los efectos legales del citado convenio de reestructuración es que «todas las obligaciones se atenderán con sujeción a lo dispuesto en el acuerdo, y quedarán sujetas a lo que se establezca en él en cuanto a rebajas, disminución de intereses y concesión de plazos o prórrogas, aun sin el voto favorable del respectivo acreedor, salvo las excepciones expresamente previstas en esta ley en relación con las obligaciones contraídas con trabajadores, pensionados, la DIAN, los titulares de otras acreencias fiscales o las entidades de seguridad social»17.
Al respecto, esta Sección18 se pronunció así: «[…] Con base en las anteriores consideraciones y en la jurisprudencia trascrita se puede decir que, si bien en el proceso de restructuración se deben supeditar derechos individuales del acreedor, al colectivo de satisfacer todos los créditos en igualdad de condiciones, también lo es que dicho sacrificio no puede ser de tal magnitud que conlleve el desconocimiento de derechos fundamentales que puedan ser trasgredidos por un Acuerdo que cercene créditos laborales legalmente adquiridos.
En otras palabras, no puede el deudor aprovecharse de su insolvencia y someter al acreedor a que opte sí o sí por la renuncia de unos derechos que causó. Es cierto que los acuerdos de reestructuración celebrados en los términos previstos en la Ley 550 son de obligatorio cumplimiento para el empresario y para todos los acreedores, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en ella (Artículo 34 Ley 550 de 1999). […] Así pues, las obligaciones preexistentes a la celebración del acuerdo no se desconocen, sino que se ATIENDEN y se sujetan a rebajas, a disminución de intereses, a plazos o a prórrogas, pero en ningún momento se permite que el deudor insolvente las desatienda, las desconozca o peor aún, se auto absuelva de ellas.
Si lo hace con la excusa de ser la única forma de poder reconocer todas sus acreencias, se estaría aprovechando, irónicamente, de su situación crítica financiera y llevaría a que frente a su acreedor obtenga una posición dominante que no se compadece con el espíritu de la figura de saneamiento económico que contiene la Ley 550, en tanto no garantiza la equidad en el acuerdo. […] Así pues, la intención del Legislador siempre ha sido la de proteger las obligaciones adquiridas con justo título antes de llevar a cabo el respectivo Acuerdo, llegando inclusive hasta permitir la celebración de Acuerdos que tengan como objeto suspender, que no desconocer, ciertas prerrogativas laborales que tuviera el trabajador.
Cuánto menos no sería su intención de salvaguardar aquellas obligaciones que adquirió el deudor, no como consecuencia de una prerrogativa adquirida por el empleado, sino de una gracia que la ley le dio al cesante por el incumplimiento de su ex empleador en el pago de una prestación que por ley tiene derecho. La Organización Internacional del Trabajo – OIT- a través del Convenio C-173 de 1972, también se ha referido a la protección de los créditos laborales en caso de insolvencia del empleador.
Ahí, la Conferencia General de la OIT subrayó la importancia de la protección de los créditos laborales en estos casos, y consagró en la Parte II, DE LA PROTECCIÓN DE LOS 16 M.P. Dra. Sandra Lisett Ibarra 23001-23-33-000-2018-00297-01(1953-20). 17 Numeral 8°del artículo 34 de la Ley 550 de 1990. 18 Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, expediente: 08001-23-31-000-2011-0062- 01, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero.
Radicación Nº 23-001-33-33-001-2018-00081-02 10 CRÉDITOS LABORALES POR MEDIO DE UN PRIVILEGIO, los créditos que deben protegerse en casos de insolvencia del empleador. Por ejemplo, el artículo 5 manifestó que los créditos adeudados a los trabajadores en razón de su empleo deberán quedar protegidos por un privilegio, de modo que sean pagados con cargo a los activos del empleador insolvente antes de que los acreedores no privilegiados puedan cobrar la parte que les corresponda. 18.
Con base en la normativa y jurisprudencia relacionada en este acápite resulta acertado concluir que los entes territoriales son susceptibles de ser intervenidos económicamente por el Estado, lo cual implica, como en este caso, la posibilidad de que sean sometidos a un procedimiento de reestructuración, el cual se debe agotar conforme a las pautas que se establezcan en el marco legal para tal fin, cuyo acatamiento no puede servir de excusa para que los entes estatales desconozcan derechos laborales, bajo el fundamento de dar prevalencia al interés general sobre el particular (continuidad de la empresa) y atender sus créditos en aparente igualdad de condiciones, por el contrario, en consonancia con aquellas, dichas prerrogativas imponen su especial atención, puesto que propenden por garantizar la equidad del acuerdo y evitar el abuso del deudor en desmedro de los acreedores19.”-Negrilla por fuera del texto original- De acuerdo con lo expuesto, la protección de los derechos laborales ha sido una prioridad, no solo de las acreencias anteriores al inicio de la negociación, sino de las que se causaren con posterioridad a la misma.
Dichas advertencias están dadas para aquellos casos en los que se desconozcan derechos ciertos e indiscutibles de contenido laboral consagrados en el artículo 53 de la C.P. 5.3.- Caso Concreto Revisado el plenario, se encuentra demostrado lo siguiente: - Mediante Decreto N° 0457 del 28 de mayo de 199220, se nombra en propiedad a la actora en el cargo de secretaria del Centro Docente de Educación Especial “Sagrado Corazón de Jesús”, del cual tomó posesión el mismo día21. -Conforme certificado de 30 de mayo de 2017, expedido por el Líder Administrativo y Financiero de la Secretaría de Educación de Córdoba, se deja constancia que “el valor del retroactivo por concepto de Prima Técnica generado por la revisión de la Homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de la educación y que tienen derecho a ella y con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones, SGP, por el periodo 1997-2013, es el siguiente”:22 CÉDULA APELLIDOS Y NOMBRE NETO PRIMA TECNICA PARAFISCALES PATRONALES LIQUIDACION TOTAL 34.970.864 ORTEGA AVILA PETRONA 41.088.908 1.830.392 0 42.919.300 -Se allega Resolución 001393 de 18 de diciembre de 201423, Por medio de la cual se autoriza el pago de la prima técnica por evaluación del desempeño a los funcionarios administrativos de las instituciones educativas por el año 2014 y que tienen derecho a ella de conformidad con las normas legales”, así como la Resolución 003514 de 9 de diciembre de 201524 “Por medio de la cual se autoriza el pago de la prima técnica por evaluación del desempeño a los funcionarios administrativos de las instituciones educativas por el segundo semestre 2015 y que tienen 19 Sentencia de fecha 3 de junio 2021 dentro del proceso con radicado No 23001-23-33-000-2014-00432-01 (2598-2019), D/te: Martha Elena Pernett Lozano;
D/do: Municipio de Cereté. 20 Ver folio 20 Doc. 01 Expediente digital 21 Ver folio 21 Doc. 01 Expediente digital 22 Archivo 23 C01 23 Folios 24-27 C01 24 Folios 17-22 C01 Radicación Nº 23-001-33-33-001-2018-00081-02 11 derecho a ella de conformidad con las normas legales”, ambas emanadas de la Secretaría de Educación mediante la cual se reconoce prima técnica a los funcionarios enlistadas en ellas, debiéndose destacar que en las mismas no figura la actora. - Se encuentra acreditado que, con petición de 04 de agosto de 2017, el apoderado de la parte actora, solicitó el pago del retroactivo de la prima técnica por los años 1997 hasta el año 2012 o hasta la fecha en que estaban vinculados.25 A lo cual la Secretaría de Educación dio respuesta mediante oficio N° 003399 de fecha 29 de agosto de 2017, en el cual se informa al apoderado de la parte demandante “el pago de deudas laborales son financiadas a través del Sistema General de Participaciones, SGP, o en su defecto de recursos del Presupuesto Nacional, como lo establecen las leyes 1450 de 2011 y 1753 de 2015.
Por esta razón, la Secretaría de Educación departamental, mediante oficio Nº 002787 de julio 18 de 2017 y radicado 2017-ER-149270 del MEN, dirigido a la Dirección de Fortalecimiento a la Gestión Territorial, solicita se definan las orientaciones y procedimientos para la atención de estas deudas, que tuvieron concepto favorable del Consejo de Estado.
En consecuencia, se está a la expectativa del pronunciamiento del MEN, para proceder de conformidad”.26 Pues bien, con miras a resolver el aspecto en controversia, esto es, la prescripción del derecho al pago del retroactivo de la prima técnica, debe precisarse que este se reclama por los periodos transcurridos entre los años 1997 a 2012; ahora bien, al tenor de la normativa reseñada en el acápite 5.2.2, a saber el 41 del Decreto 3135 de 1968 y el artículo 102 Decreto 1848 de 1969, la parte actora debía presentar la correspondiente reclamación dentro de los 3 años siguientes a la exigibilidad del derecho; empero, da cuenta el plenario que ello no se realizó dentro de dicha oportunidad, sino hasta el 04 de agosto de 2017, es decir por fuera del término de tres (3) años dispuesto en las disposiciones mencionadas, configurándose entonces el fenómeno jurídico de la prescripción, como lo decidió el a quo; sin que se observe la existencia de alguna petición anterior a dicha data, con la cual se haya podido interrumpir el término por un lapso igual.
En cuanto al argumento expuesto por la parte actora en el recurso, en línea a que no debe declararse probada la prescripción, en tanto, presentó en múltiples oportunidades solicitudes para el pago de la prima técnica y su retroactivo, encuentra la Sala, primero, que no se observan solicitudes distintas a la radicada el 04 de agosto de 2017; y segundo, aun si se hubieren presentado varias con anterioridad, no puede pasarse por alto que la prescripción opera por una sola vez; en todo caso se itera, solo se allegó la presentada el 04 de agosto de 2017, cuando ya había fenecido el término de tres (3) años con el que contaba.
También se alega por la parte recurrente, que no hay lugar a declarar probada la prescripción en tanto, la entidad i) no dio respuesta concreta a lo peticionado; ii) por tratarse de derechos adquiridos certificados por el ente territorial; y iii) por cuanto el Departamento de Córdoba se sometió al acuerdo de reestructuración de pasivos.
Para la Sala los anteriores argumentos no tienen vocación de prosperidad, pues respecto a la falta de una respuesta concreta, debe señalarse que ello no imposibilita ni exime a la interesada a reclamar de manera oportuna el derecho que estima le asiste, máximo cuando, si transcurridos tres (3) meses desde la presentación de una solicitud, sin que se notifique decisión que la resuelva, se entiende que la respuesta es negativa, como lo dispone el artículo 83 del CPACA; por lo que debe ejercer el derecho de acción so pena de prescripción. En punto a que el retroactivo reclamado constituye para la actora un derecho adquirido por encontrarse certificada la obligación por la entidad, para la Sala ello tampoco tiene asidero jurídico, en la medida que no puede entender como una renuncia al fenómeno prescriptivo asimilándola a la contemplada en el artículo 2514 del Código Civil, toda vez que la autonomía de la voluntad en estos eventos no 25 Folios 34-36 C01 26 Folio 38 C01 Radicación Nº 23-001-33-33-001-2018-00081-02 12 es aplicable a las entidades públicas ya que estas tienen limitaciones para disponer de los recursos públicos.
Es claro que el artículo 2514 del Código Civil, no es aplicable al caso, en la medida que, en materia de prescripción extintiva la renuncia por parte de las entidades públicas no es procedente puesto que se afecta el interés general y el patrimonio público. Y en todo caso, aun ante casos de derechos adquiridos, le resulta aplicables los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 Decreto 1848 de 1969, so pena de operar la prescripción sobre los emolumentos laborales, máxime cuando en este caso no se está frente a derechos afectados por un cambio normativo.
Finalmente, respecto a la afirmación de que con la Resolución 1378 de 2008, se suspendieron los términos de prescripción y no opera la caducidad de los créditos a cargo del Departamento de Córdoba, al haberse acogido al acuerdo de reestructuración de pasivos, tampoco hay lugar a la prosperidad de dicho argumento, pues, los emolumentos reclamados son anteriores a la vigencia del acto administrativo referido, y además tampoco se demostró por la parte actora que el retroactivo de la prima técnica reclamado estuviera incluido en las acreencias sometidas a la Ley 550 de 1999, limitándose la parte actora simplemente a alegar la interrupción del término de prescripción y caducidad.
Así las cosas, se procederá a confirmar la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, el 31 de enero de 2022, que declaró la prescripción extintiva del derecho y se abstuvo de condenar en costas, dejando constancia que, en oportunidades anteriores, esta Corporación ha proferido sentencias mediante las cuales se ha decidido sobre un tema similar.27 5.4 Costas Conforme el artículo 188 del C.P.A.C.A., en concordancia con lo dispuesto en la Ley 2080 de 2021, y el artículo 365 del CGP, aunque no prosperó el recurso de apelación, no se condenará en costas en esta instancia, dado que no evidencia que la demanda hubiera sido presentada con manifiesta carencia de fundamento legal.
En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 05 de septiembre de 2023, proferida en audiencia inicial por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Montería, mediante la cual sé que declaró la prescripción extintiva del derecho; conforme lo expuesto en la motivación.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia, por lo ya expuesto. 27 Sentencia de fecha 20 de octubre de 2023, expedida por la Sala Cuarta de esta Corporación dentro del proceso bajo radicado N° 23-001-33-33-004-2018-00102-01; sentencia de fecha 07 de julio de 2023, expedida por la Sala Tercera de esta Corporación dentro del proceso bajo radicado N° 23-001-33-33-004-2018-00125-01.
Radicación Nº 23-001-33-33-001-2018-00081-02 13 TERCERO: En firme ésta providencia, DEVOLVER el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones correspondientes. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA