1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, veinticinco (25) de octubre de dos mil veinticuatro (2024). Radicación: 17 001 23 33 000 2018 00046 00 Clase: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Daniela Morales Jaramillo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP Providencia: Sentencia No. 202 Pasa la Sala a proferir sentencia de primera instancia dentro del asunto de la referencia. I. Antecedentes 1.
Pretensiones. Solicita el apoderado de la parte demandante que por esta Corporación se hagan los siguientes pronunciamientos: “1. Que es nula la resolución No. RDP 028607 del 17 de julio de 2017 expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP -; acto administrativo mediante el cual se niega la PENSIÓN GRACIA a la señora Daniela Morales Jaramillo. 2.
Que es nula la resolución No. RDP 039516 de 18 de octubre de 2017 expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP -; acto administrativo mediante el cual se confirma la resolución anterior. 3. Que se condene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP – a título de restablecimiento del derecho a reconocer; liquidar y pagar a la señora Daniela Morales Jaramillo la pensión gracia en cuantía de $1.811.846.oo mensuales teniendo en cuenta la prima de navidad y la prima de vacaciones como factores salariales desde el día 21 de enero de 2009, fecha en que cumplió 50 años de edad. 4.
La condena respectiva será actualizada en la forma prevista en el artículo 187 del CPACA y se reconocerán los intereses moratorios de acuerdo a lo estipulado en el artículo 192 de la misma obra si no se efectúa el pago en forma oportuna. 2 5. Que se condene igualmente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP – al pago de las costas del proceso conforme lo establecido en el artículo 188 del CPACA.” 2.
Hechos. - Que el 13 de mayo de 1980 hasta el 8 de junio de 1980 laboró como seccional rural del municipio de Aranzazu Caldas en licencia de María Eugenia Álzate de Gutiérrez la señora Daniela Morales Jaramillo (Decreto 0570 de 1980); y que, desde el día 9 de diciembre de 1982 a la fecha de presentación de la demanda, laboró como docente en propiedad en diferentes planteles educativos del Departamento de Caldas, cumpliendo los 50 años de edad el día 21 de enero de 2009; momento para el cual llevaba más de 20 años de servicio como docente de carácter territorial. - Que el día 10 de abril de 2017 la demandante elevó solicitud de reconocimiento de la pensión gracia de jubilación ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, y mediante resolución RDP 039516 de 18 de octubre de 2017 se le negó nuevamente la pensión gracias de jubilación solicitada. 3.
Normas violadas y concepto de violación. Ley 114 de 1913 Ley 91 de 1989 Decreto Ley 2400 de 1968 Ley 909 de 2004 Sostiene la demandante que, la demandada vulnera las normas en mención, al cumplir la demandante con los requisitos necesarios para acceder a la pensión de gracia, como lo son haber sido vinculada a la docencia antes del 31 de diciembre de 1980.
Afirma que hay un decreto en el cual el gobernador del Departamento de Caldas, reconoce a la señora Daniela Morales Jaramillo como “Seccional rural del municipio de Aranzazu Caldas, desde el 13 de mayo de 1980, por lo que cumple con el requisito contemplado en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y la Ley 114 de 1913, aduciendo que el tiempo de servicios puede ser continuo o discontinuo. 3 4.
Contestación de la demanda. (Documento 002 Expediente digital aplicativo SAMAI) La demandada Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, se opone a las pretensiones de la demanda, y propone las excepciones de “Inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido”, la cual funda en que ni la demandante tiene derecho a la pensión gracia, ni la demandada debe reconocerla, haciendo una extensa cita normativa y concluyendo que, dentro del expediente administrativo, no obra certificado de información laboral que dé cuenta de los periodos laborados antes del 31 de diciembre de 1980, y que, lo único que se encuentra es el Decreto 570 del 17 de julio de 1980, expedido por la Gobernación de Caldas, en cual se hacen unos reconocimientos por los servicios prestados en el sector educativo, donde se incluye a la demandante, en el periodo comprendido entre el 13 de mayo al 08 de junio de 1980.
Propone igualmente las excepciones de “buena fe” y “Prescripción” 5. Audiencia inicial. (Documento 008 Expediente digital aplicativo SAMAI) En audiencia inicial llevada a cabo el día 13 de mayo de 2021, se fijó el litigio en el siguiente sentido: ¿El demandante reúne todos los requisitos legales para acceder a una pensión gracia de jubilación? En caso positivo ¿A qué entidad le corresponde el reconocimiento y pago de la pensión deprecada? 6.
Alegatos de conclusión. - Parte demandada. (Documento 024 Expediente digital aplicativo SAMAI) La demandada presenta su escrito de alegatos reiterando en su totalidad lo expuesto en la contestación de la demanda, concluyendo que, los tiempos de servicio relacionados se puede observar que al 31 de diciembre de 1980, la señora Daniela Morales Jaramillo no se encontraba vinculada a la docencia oficial, teniendo en cuenta que la disposición regula una situación transitoria, cuyo propósito era colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, en 4 consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada por cuanto la vinculación en su carácter de docente la acredita con fecha posterior a la contemplada en la Ley.
Y sostiene que, ha sido denominada como gracia otorgada por el Estado a los educadores oficiales que cumplieran con los requisitos señalados en los artículos 1° y 4° de la Ley 114 de 1913, de la cual solo son beneficiarios los docentes de primaria y secundaria, cuyo tipo de vinculación sea Distrital, Municipal, Departamental o Nacionalizados, que hayan sido vinculados, antes del 31 de diciembre de 1980, que cumplan con 20 años de tiempos de servicio (son tiempos validos los laborados en calidad de interinos, temporales cuando después existe nombramiento en propiedad y licencias remuneradas) y finalmente que cuenten con 50 años de edad.
II. Consideraciones de la Sala Pretende la parte demandante mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que por esta Corporación se declare la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la UGPP le negó el reconocimiento de una pensión gracia. La parte demandada se opone a tal pretensión, al considerar que el demandante no cumple con los requisitos legales para acceder a dicha prestación, comoquiera que no acredita 20 años completos de servicio como docente territorial o nacionalizado. 1.
Problemas jurídicos a resolver. Los problemas jurídicos se contraen a establecer lo siguiente: ¿La señora Daniela Morales Jaramillo reunía la totalidad de los requisitos para acceder a la pensión gracia? Para resolver lo anterior, la Sala abordará los siguientes ítems: i) marco jurídico de la pensión gracia; y ii) solución al caso concreto. 2.
Las normas que rigen el reconocimiento de la pensión gracia. La Ley 114 de 1.913 dispuso reconocer a los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no inferior a veinte 5 años, y que reunieran todos los requisitos exigidos por la ley, el derecho a una pensión de Jubilación Gracia vitalicia, consagrada en el artículo 4: “Artículo 4.
Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la ley 45 de 1913) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 ley 45 de 1913) 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.” (Subrayado de la Sala). En principio, la Ley 114 de 1913 otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplieran los requisitos establecidos en el artículo 4º, una pensión por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que se comprobara “que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”.
Luego, la ley 116 de 1.928 extendió el aludido beneficio a los empleados y profesores de las Escuelas Normales y a los Inspectores de Instrucción Pública. Se autorizó en el artículo 6° de esta ley para completar el tiempo requerido, sumar los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, asimilando para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.
La Ley 37 de 1933 en el artículo 3° determinó que las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas por decreto legislativo, quedarían nuevamente en la cuantía señalada por las leyes e hizo extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios consagrados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.
La interpretación correcta que se le debe dar a la frase “hubieran completado” consignada en esta norma, ha sido objeto de varios pronunciamientos, tanto por los Tribunales como por el Consejo de Estado. 6 En efecto, en sentencia de 11 de marzo de 19991, se precisó: “… Una interpretación jurídica que indague no solamente por el sentido de las palabras, sino también por el significado del texto en su conjunto, teniendo en cuenta la conexión y posición del instituto jurídico en comento en el complejo normativo y las raíces u origen de los preceptos en su delimitado contexto, permite establecer, sin hesitación alguna, que cuando el legislador de 1933 utilizó el vocablo “completado”, pretendió no solamente señalar que para acceder a la prestación en comento se podría integrar el lapso correspondiente al desempeño de maestro en establecimientos de enseñanza secundaria (que igualmente exigía dotes especiales de constancia, abnegación y desinterés) al de escuelas primarias oficiales y al de escuelas normales, sino, inclusive, consumar todo el tiempo de servicios en aquella o, en escuelas normales.
En este sentido se ha pronunciado en múltiples oportunidades la Sala…. “…en el fallo de 16 de junio de 1995, proferido dentro del expediente No.9538, se dijo: La correcta interpretación de la Ley 37 de 1.933 no es la restrictiva que hizo la Caja, en el sentido literal de añadir o sumar un tiempo a otro; el artículo 3° de dicha ley quiso conceder también a los maestros de secundaria en el orden municipal o departamental, con 20 años de servicio, la pensión gracia acordada para los de primaria, como lo hizo la Ley 116 de 1928 para los normalistas e inspectores en los mismos niveles”.(Gaceta Jurisprudencial, abril de 1.999, pág.61).
Por su parte, la Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 2, literal a), reiteró la vigencia del derecho a la pensión Gracia sólo para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 y siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales. En efecto, la jurisprudencia ha señalado2: “…Lo anterior permite precisar: i) la vigencia del derecho a la pensión gracia para aquellos docentes territoriales o nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando reúnan la totalidad de requisitos consagrados en la Ley para tal efecto; ii) la inexistencia de derecho alguno al respecto para los docentes nacionales; iii) la conclusión de dicho beneficio para los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; como también, iv) que la excepción que en cuanto a la pensión gracia permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional - pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación- en virtud de la Ley 91 de 1989, es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberán reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 para hacer efectivo dicho beneficio”.
(Subraya la sala) Lo anterior permite establecer que, para el disfrute de la pensión Gracia, se deben reunir íntegramente los requisitos legales mencionados. 1 Consejero Ponente: Silvio Escudero Castro, Exp. 38287-2399-01. 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. CP. Dr. Gustavo Gómez Aranguren.
Sentencia de 18 de febrero de 2010. Rad. 2006-07030-01(2093-08). 7 En reciente pronunciamiento del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección B,3 se advirtió que, para obtener el reconocimiento de la pensión de gracia, se requiere necesariamente “haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.”43 Ahora bien, para determinar la naturaleza de la plaza ocupada por el docente durante el tiempo requerido para acceder a la pensión gracia, ha de tenerse en cuenta la precisión que al respecto ha hecho el Consejo de Estado5: (v) No es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional, ni por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. (vi) Lo relevante frente al reconocimiento de la pensión de gracia es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada.
(vii) Para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
(Resaltado de la Sala) De esta forma procede la Sala a verificar las pruebas recaudadas en el proceso, y conforme a ellas, el cumplimiento o no de los requisitos legales por parte de la señora Daniela Morales Jaramillo para acceder al derecho a la pensión gracia. 3. Pruebas allegadas a la actuación. • Copia del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en donde consta que mediante acto administrativo 1305 de 22 de noviembre de 1982 se nombró en provisionalidad en cargo docente y cita en el numeral 2 3 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de 18 de febrero de 2010. C.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Rad. 2006-07030-01(2093-08). 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”. Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. Cuatro (4) de octubre de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 17001-23-33-000- 2013-00572-01(2629-15). 5 Sentencia del 18 de junio de 2018, radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01. 8 régimen de pensiones, nacionalizado de la ahora demandante Daniela Morales Jaramillo, desde el 22 de noviembre de 1982 al 9 de diciembre de 1982; y en el consecutivo de dicho formato, aparecen los salarios devengados y factores salariales desde el 01-01-2008 al 31-12-2008, y desde el 01-01-2009 hasta el 31-12-2009. • Copia del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en donde se hace constar que mediante acto administrativo 5738 de 21 de diciembre de 1999, nombrada en propiedad, como tipo de vinculación Nacionalizado.
Formato en el cual se citan como novedades la lista de 6 actos administrativos y como entidades de previsión a las cuales han aportado obran CAJANAL y FPSM así, apareciendo además en el retiro como fallecida: • Copia del Decreto número 0570 de 1980 por medio del cual se hacen unos reconocimientos por servicios prestados en el ramo de la educación primaria entre otros a la demandante señora Daniela Morales Jaramillo, en categoría seccional rural en Aranzazu, Caldas, del 13 de mayo al 8 de junio de 1980, en licencia de la señora María Eugenia Álzate de Gutiérrez, con sueldo mensual de $7.600.
Ello con cargo al presupuesto del Fondo Educativo Regional – FER-, suscritos por la Gobernadora del Departamento de Caldas, el secretario de 9 Educación de dicho ente territorial y el delegado del Ministerio de Educación Nacional en Caldas. • Copia del Decreto número 1305 de 1982 mediante el cual se hacen unos traslados, y que da cuenta de que la señora Daniela Morales Jaramillo, se nombra seccional en la escuela rural San Lorenzo. • Copia del acta de posesión número 0382 de 9 de diciembre de 1982 de la señora Daniela Morales Jaramillo en la escuela rural mencionada en precedencia, con dependencia en el Fondo Educativo Regional. • Copia del Decreto número 0804 de 1983 mediante el cual se hacen unos nombramientos y traslados, y que da cuenta de que la señora Daniela Morales Jaramillo, se nombra seccional en la escuela rural San Lorenzo. • Copia del Decreto número 030 de 20 de abril de 1992, por medio del cual se hace un traslado y un nombramiento, trasladando a la señora Daniela Morales Jaramillo de la escuela rural Javier Arias Ramírez del municipio de Aranzazu a la escuela rural de Cuatro Esquinas de dicho municipio. • Copia del acta de posesión número 022 de 20 de abril de 1992, de la señora Daniela Morales Jaramillo en el cargo de docente directivo, emanado de la alcaldía municipal de Aranzazu Caldas. • Copia del Decreto número 00242 de 13 de marzo de 1998, “por medio del cual se traslada a un docente nacionalizado dentro del mismo municipio”, correspondiente a la demandante. • Copia del acta de posesión número 0273 de 24 de abril de 1998 de la señora Daniela Morales Jaramillo, y dice expresamente que, en el cargo de docente nacionalizada en el Instituto Agropecuario Alegrías nivel primaria del municipio de Aranzazu. • Copia del Decreto número 01120 de 27 de diciembre de 2004, por el cual se realiza la incorporación de la planta de personal docente, directivos docentes y administrativos financiados con recursos del sistema general de participaciones; incorporando a la plana de cargos a la señora Daniela Morales Jaramillo. • Copia del acta de posesión número 0637 de 27 de enero de 2005 de la señora Daniela Morales Jaramillo como docente en el Instituto Alegrías. • Copia de la resolución número 3572-6 de 23 de abril de 2018 por la cual se 10 declara vacante el cargo de la señora Daniela Morales Jaramillo en la Institución Educativa Alegrías del municipio de Aranzazu, citando entre paréntesis (QEPD). • Copia del certificado proferido por el jefe de la Jefatura Administrativa y Financiera de la Secretaría de Educación de caldas, en el cual se dice que la señora Daniela Morales Jaramillo prestó sus servicios por reconocimiento de servicios prestados en educación primaria, “según copia del decreto 570 encontrado en el archivo Central del Departamento de Caldas detallado así:” Al final del certificado se dice expresamente que: “De acuerdo a esta normatividad, el tipo de vinculación de la Señora Morales Jaramillo no se puede establecer porque no hubo un nombramiento, sino un reconocimiento por servicios prestados en licencia voluntaria de la titular” En virtud de la prueba de oficio decretada por esta Sala de Decisión el 30 de agosto de 2024, el Profesional Universitario de la Jefatura Administrativa y Financiera de la Secretaría de Educación de Caldas certificó lo siguiente: Del documento en mención queda claro que, el reemplazo que hizo la demandante, señora Daniela Morales Jaramillo, lo hizo en una plaza nacionalizada, por ser de esta naturaleza la que ocupaba la titular del cargo. 11 4.
Caso concreto. Así las cosas, de conformidad con el marco legal y jurisprudencial expuesto en precedencia, y de cara al material probatorio que obra en el expediente, esta Sala de Decisión ha podido establecer que la señora Daniela Morales Jaramillo cumple con los requisitos establecidos en la ley 114 de 1913 para acceder a la pensión gracia, y esto es así, pues con la prueba documental aportada se logra acreditar los 20 años de servicio en calidad de docente territorial o nacionalizado, requisito sine qua non para hacerse acreedor a dicha prestación social.
En efecto, observa la Sala que la demandante fue vinculada por el departamento de Caldas antes del 31 de diciembre de 1980, con el fin de cubrir una licencia generada entre el 13 de mayo y el 8 de junio de 1980; afirmación frente a la cual es necesario hacer la siguiente precisión por parte de esta Sala de Decisión: Si bien en cierto que en el certificado de fecha 12 de septiembre de 2024, expedido por el Profesional Universitario de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, se incluye un cuadro que dice año 1991, también lo es que en el acto administrativo que relaciona, se incluye el Decreto 0570 de 1980, Decreto que reposa en el expediente, y que se relacionó en precedencia, en el cual se dice que el año en el cual se vinculó para el periodo de tiempo de 15 de mayo al 8 de junio de 1980, es efectivamente el año 1980; entendiendo entonces que cuando en el cuadro presentado en la certificación en mención se incluye el año 1991, ello corresponde a un yerro, en concordancia con el mismo documento y con el decreto en cita.
Así pues, queda acreditado como ya se dijo que, la demandante fue vinculada por el departamento de Caldas antes del 31 de diciembre de 1980, con el fin de cubrir una licencia generada entre el 13 de mayo y el 8 de junio de 1980; y que, luego se vinculó el 9 de diciembre de 1982 hasta el 3 de abril de 2018, en plazas nacionalizadas, con la anotación de retiro por fallecimiento de 3 de abril de 2018, cargo declarado vacante mediante resolución 3572-6 del 23 del mismo mes y año. Tampoco puede desconocer esta Sala de Decisión que dentro del proceso se aportó copia del Decreto número 0570 de 1980 por medio del cual se hacen unos reconocimientos por servicios prestados en el ramo de la educación primaria entre otros a la demandante señora Daniela Morales Jaramillo, en categoría seccional rural en Aranzazu, Caldas, del 13 de mayo al 8 de junio de 1980, en licencia de la señora María Eugenia Álzate de Gutiérrez, con sueldo mensual de $7.600; donde en su artículo primero dice que ello, con cargo al presupuesto del Fondo Educativo Regional 12 – FER-, suscritos por la Gobernadora del Departamento de Caldas, el Secretario de Educación de dicho ente territorial y el Delegado del Ministerio de Educación Nacional en Caldas.
Por lo anterior, se hace necesario acudir a la sentencia de unificación de fecha 21 de junio de 2018 (Sentencia de unificación por importancia jurídica CE- SUJ-SII-11-2018) de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Consejero ponente Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), en la cual se hace referencia al origen y naturaleza de los recursos girados a las entidades territoriales provenientes, en su momento, del situado fiscal y, posteriormente, del sistema general de participaciones y a la incidencia de los fondos educativos regionales (FER) en el nombramiento de algunos docentes oficiales; todo ello, en lo que dice relación con el tema específico del reconocimiento de la pensión gracia, cual consideró: “(…) En ese orden de ideas, debido a que la línea jurisprudencial en la materia no ha sido constante, por las diversas interpretaciones que han emanado de la sección segunda de esta Corporación, surge entonces la necesidad de proferir una sentencia de unificación. Para el efecto, la Sala estima pertinente abordar la problemática de la naturaleza jurídica de los fondos educativos regionales desde la perspectiva del situado fiscal, teniendo en cuenta, además, la incidencia de los dos extremos temporales delimitados por la jurisprudencia de esta Corporación, esto es, antes y después de la Constitución de 1991, frente al reconocimiento de la pensión gracia. Previo a ello, como primera medida, corresponde precisar entre los docentes oficiales quiénes ostentan la calidad de nacionales, nacionalizados y territoriales, en atención al marco jurídico que rige la prestación objeto de controversia. 3.4.3.1 Docentes nacionales, nacionalizados y territoriales.
El artículo 1 de la Ley 91 de 1989, categoriza y define a los docentes oficiales de la siguiente manera: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. La importancia de la anterior clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el docente interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. En cuanto al personal nacional la regla es clara.
Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en 13 calidad de educador nacionalizado o territorial. Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1 de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).
Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto. 3.4.4.
Situación jurídica de los educadores oficiales cuando intervienen los fondos educativos regionales en el acto de vinculación. En este punto de la discusión, resulta relevante abordar la temática desde la órbita del siguiente interrogante: ¿deben ser considerados como docentes nacionales todos aquellos en cuya vinculación haya intervenido el respectivo fondo educativo regional, indistintamente de que su vínculo con el servicio oficial se haya efectuado en calidad de educador nacionalizado o territorial, por cuanto los recursos que administraba dicho fondo tenían su origen o fuente en la Nación, y en virtud de ello negar el reconocimiento a la pensión gracia? La postura que en esta oportunidad prohíja la Sala respalda una tesis contraria a la que se deriva del interrogante planteado, si se tienen en cuenta las vicisitudes presupuestales ya analizadas, relativas a la naturaleza de los recursos girados a las entidades territoriales en virtud de la figura jurídica de origen constitucional, que concierne al situado fiscal. […] 3.5.
Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante, su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados.49 resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación -situado fiscal- como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. 14 v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal50; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
De la sentencia de unificación en cita, se desprende que, para establecer si el tiempo de servicio que se acredita por la parte demandante en aras del reconocimiento de la pensión gracia debe ser computado para tales efectos, resulta fundamental determinar si el mismo fue prestado en una plaza docente territorial o nacionalizada; y esto, conforme a lo expuesto, se demuestra con los actos administrativos donde conste el vínculo, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
También queda claro que, no son parámetros para determinar la naturaleza del docente: i) el hecho de que en el acto de vinculación o de reconocimiento de los servicios prestados intervenga, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional; y ii) el hecho de que el servicio se haya pagado con recursos del Fondo Educativo Regional – FER, comoquiera que con dicho fondo se atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, incluso algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales. 15 Y, en frente a la precariedad de la vinculación, la Corte Constitucional en sentencia C – 517 de 199 sostuvo: “( ) Sostuvo que, en ningún caso, esos parámetros de contratación son imputables al docente quien, sin importar la forma como ha de ser vinculado, cumple funciones similares en el campo educativo y, en consecuencia, está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales y hora cátedra, a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado.
( )” En el caso concreto se ha podido establecer que la demandante fue vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 por el departamento de Caldas para ejercer como docente en una plaza nacionalizada ante la licencia conferida al titular del cargo. Así se desprende del Decreto 0570 de 1980 y de la certificación de la entidad territorial ya reseñada en precedencia. Aunado a lo anterior, reposa en el expediente el acto administrativo No.1305 de 22 de noviembre de 1982, y la respectiva acta de posesión de 9 de diciembre del mismo año, mediante la cual tomó posesión del cargo en propiedad en la escuela Rural San Lorenzo de Samaná, Caldas en plaza nacionalizada; y los consecutivos nombramientos en la misma calidad y plaza, a título de traslados a las escuela rural Javier Arias Ramírez de Aranzazu y al Instituto Agropecuario Alegrías de Aranzazu; lo anterior según la información que reposa en el formato único para la expedición de la historia laboral así: De lo expuesto, queda claro que, el tiempo así reportado suma más de veinte años de servicio docente en el departamento de Caldas, en plaza nacionalizada e instituciones oficiales. 16 Resta decir que la señora Daniela Morales Jaramillo nació el 21 de enero de 1959 y por lo tanto cumplió cincuenta años de edad el 21 de enero de 2009, como dan cuenta las copias del registro civil de nacimiento y la cédula que reposan en los documentos 50 y 51 del expediente digital del aplicativo SAMAI.
En relación con la buena conducta, la demandante no reporta antecedentes disciplinarios, de conformidad con el Certificado expedido por la Procuraduría General de la nación de fecha 23 de febrero de 2018, que reposa en la página 23 del documento 02 del expediente digital del aplicativo SAMAI. Siendo ello así, se procederá a declarar la nulidad de la Resolución número RDP 028607 del 17 de julio de 2017 expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP -; mediante la cual se negó la pensión gracia a la señora Daniela Morales Jaramillo; así como la nulidad de la resolución número RDP 039516 de 18 de octubre de 2017, mediante la cual se confirmó la resolución proferida el 17 de julio de 2017. 4.1.
Prescripción trienal. Sobre el particular, el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 preceptúa: “1. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y este decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial, formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.” (Subraya la Sala) Ahora, en virtud del fenómeno prescriptivo, el cual afecta el pago de las mesadas pensionales, pues opera en dicha materia sobre las mesadas que hubiere lugar a reconocer y no sobre el derecho en sí mismo, la prescripción en este caso debe contarse desde el momento en que la petición fue radicada, esto es el 10 de abril de 2017, de modo que hay lugar a declarar la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 10 de abril de 2014.
Así las cosas, aunque se reconocerá la pensión gracia a partir del 21 de enero de 2009, sólo se pagarán las mesadas pensionales causadas a partir del 10 de abril de 2014, por prescripción trienal. Por los motivos anteriores, se declarará próspera la excepción de prescripción, propuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –. 17 4.2.
Restablecimiento del Derecho. Además de la nulidad de las Resoluciones por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la demandante, se ordenará, a título de restablecimiento del derecho, que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP reconozca y pague a la señora Daniela Morales Jaramillo una pensión gracia a partir del 21 de enero de 2009, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 21 de enero de 2008 y el 21 de enero de 2009, con inclusión de la asignación básica y las doceavas partes de las primas de vacaciones docentes y de navidad; pero con efectos fiscales a partir del 10 de abril de 2014, por prescripción trienal.
Sumas que se actualizarán con los Índices de Precios al Consumidor certificados por el DANE, mes a mes, con la utilización de la siguiente fórmula de las matemáticas financieras: Índice final R = Rh x Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H), que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de la pensión gracia hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el Dane, vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas, teniendo en cuenta los aumentos o reajustes producidos o decretados durante dicho período.
Es claro que, por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente por cada suma correspondiente a la pensión gracia que se dejó de devengar desde el 21 de enero de 2009, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de causación de cada una de ellas. Finalmente, en relación con la excepción de buena fe, propuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, se declarará próspera, por cuánto no se advierte de su actuación una actuación de mala fe. 18 5.
Costas. En relación con la condena en costas, el Consejo de Estado28 ha desarrollado una línea jurisprudencial que introduce un criterio objetivo valorativo al momento de su imposición, esto es, hay lugar a las mismas siempre que se hayan causado y en la medida de su comprobación conforme lo dispone el numeral 8º del artículo 365 del CGP.
Una vez revisado el expediente, se advierte que la parte demandante intervino a través de apoderado judicial desplegando actuaciones útiles para la defensa de sus intereses como la presentación de la demanda y alegatos de conclusión; y, la parte demandada resultó vencida dentro del proceso. Por lo tanto, se condenará en costas por concepto de agencias en derecho a cargo de la parte demandada y en favor de la parte demandante, fijando por concepto de agencias en derecho el 3% de lo solicitado, atendiendo lo dispuesto en el artículo 5° numeral 1 del Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016.
Con fundamento en lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. Falla Primero: Se declaran fundadas las excepciones de “prescripción y buena fe” propuestas por la UGPP. Segundo: Se declara la nulidad de la resolución No. RDP 028607 del 17 de julio de 2017 expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- mediante la cual se negó a la demandante el reconocimiento y pago de la Pensión Gracia de Jubilación. De igual forma, se declara la nulidad de la Resolución RDP 039516 de 18 de octubre de 2017 expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP -, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. RDP 028607 del 17 de julio de 2017, providencia que confirmó en todas sus partes el acto impugnado.
Tercero: A título de restablecimiento del derecho, se ordena a la Unidad 19 Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP que reconozca y pague a la señora Daniela Morales Jaramillo una pensión gracia a partir del 21 de enero de 2009, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 21 de enero de 2008 y el 21 de enero de 2009, con inclusión de la asignación básica y las doceavas partes de las primas de vacaciones docentes y de navidad; pero con efectos fiscales a partir del 10 de abril de 2014, por prescripción trienal; sumas que se actualizarán con los Índices de Precios al Consumidor certificados por el DANE, mes a mes, con la utilización de la fórmula reseñada en la parte considerativa.
Cuarto: La entidad demandada deberá actualizar las sumas adeudadas en favor de la demandante conforme al inciso final del artículo 187 del C.P.A.C.A., y para tal efecto atenderá la pauta fijada por el Consejo de Estado, reseñada en la parte considerativa de este proveído. Por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes.
Quinto: Se condena en costas a la parte demandada, en favor de la demandante a título de agencias en derecho, las cuales se fijan en el 3% de lo solicitado en la demanda, atendiendo lo dispuesto en el artículo 5° numeral 1 del Acuerdo PSAA16- 10554 de 5 de agosto de 2016. Sexto: Notifíquese conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA.
Séptimo: Ejecutoriada esta providencia, liquídense los gastos del proceso, devuélvanse los remanentes si los hubiere. Archívense las diligencias, previas las anotaciones respectivas en el aplicativo SAMAI. Notifíquese y cúmplase Discutido y aprobado en Sala Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente 20 Dohor Edwin Varón Vivas Magistrado Ausente con permiso Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.