República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA PONENTE: Mag. ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA Ibagué, trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: COOMOTOR – COOPERATIVA Demandado: SUPERINTENDENCIA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE Radicación: 73001-33-33-003-2017-00367-01 Interno: 682/21 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué el 31 de marzo de 2020, que accedió parcialmente a las pretensiones del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por la COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL HUILA Y CAQUETA - COOMOTOR contra la SUPERINTENDENCIA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE.
ANTECEDENTES La COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL HUILA Y CAQUETA - COOMOTOR, mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, instauró demanda contra la SUPERINTENDENCIA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE, en procura de una respuesta favorable, a través de sentencia judicial, respecto de las siguientes DECLARACIONES Y CONDENAS Que se declare la nulidad de la Resolución No. 17492 de 5 de noviembre de 2014 por medio de la cual se abre investigación administrativa contra la empresa de servicio público de transporte terrestre automotor COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL HUILA Y CAQUETA – COOMOTOR.
Que se declare la nulidad de la Resolución No. 11953 de 27 de abril de 2016 “por la cual se falla la investigación administrativa iniciada mediante resolución No. 17492 de 5 de noviembre de 2014 en contra de la empresa de servicio público de transporte terrestre automotor COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL HUILA Y CAQUETA – COOMOTOR” y a través de la cual se le sancionó con multa de 5 SMLMV para el año 2013, equivalentes a $2.947.500.
Que se declare la nulidad de la Resolución No. 40848 de 22 de agosto de 2016 “por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la empresa de servicio público de transporte terrestre automotor de carga COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL HUILA Y CAQUETA contra la resolución 11953 de 27 de abril de 2016”. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 2 Demandante: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DE HUILA Y CAQUETÁ Demandado: SUPERINTENDENCIA DE TRANSITO Y TRANSPORTE Radicación: 73001-33-40-003-2017-00367-01 Interno: 682/21 Que se declare la nulidad de la Resolución No. 8779 de 5 de abril de 2017 “por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la resolución 11953 de 27 de abril de 2016”.
A título de restablecimiento del derecho, que se ordene a la Superintendencia de Tránsito y Transporte reconocer a favor de la demandante los perjuicios causados en la modalidad de daño emergente y lucro cesante y los perjuicios morales con la expedición de los actos acusados. El anterior petitum, conforme lo revela el examen del expediente, tiene como fundamento los siguientes HECHOS Que el delegado de tránsito y transporte terrestre automotor de la Superintendencia de Puertos y Transporte abrió investigación administrativa en contra de COOMOTOR LTDA, con base en el informe único de infracción al transporte IUIT No. 159966 de 27 de junio de 2013, formulando en su terminación un único cargo, consistente en la presunta trasgresión de lo dispuesto en el código de infracción 560 del artículo 1 de la resolución No. 10800 de 2003 en concordancia con el literal d del artículo 46 de la Ley 336 de 1996.
Que, luego de presentados los descargos, mediante Resolución No. 11953 de 27 de abril de 2016, la Superintendencia de Puertos y Transporte impuso una sanción a COOMOTOR LTDA, con multa de 5 SMLMV, equivalente a $2.947.500, decisión en contra de la cual la demandante interpuso recurso de reposición, y en subsidio, de apelación. Que, por medio de las Resoluciones No. 40848 de 22 de agosto de 2016 y No. 8779 de 5 de abril de 2017 la entidad demandada resolvió los recursos de reposición y apelación respectivamente, confirmando integralmente la decisión recurrida.
Según lo afirma la parte actora, la entidad no decretó algunas de las pruebas pedidas en el trámite sancionatorio, de modo que para fallar, solo tuvo en cuenta el Informe Único de Infracción de Transporte No. 159966 de 27 de junio de 2013, el cual a su vez se basó en el tiquete de bascula No. 1177271 de esa fecha, que determinó que, en la báscula Norte Flandes de la Concesión Bogotá – Girardot, el vehículo de placa KUM 332 transportaba un sobrepeso de 625 kgs, en el entendido que el peso bruto vehicular máximo para un camión C2 es de 17.000 kg y una tolerancia positiva de 425 kg, de acuerdo con lo establecido en el artículo 8 de la Resolución 4100 de 2004 modificado por el artículo 1 de la Resolución 1782 de 2009.
Que, la graduación de la sanción se fijó con base en la escala establecida por la Superintendencia de Transporte a través del memorando No. 2011810007403 de 10 de octubre de 2011, en el que se determinó que los vehículos camión con designación C2, clasificación a la cual pertenece el vehículo involucrado en el sobrepeso, tendría una sanción de 1 salario mínimo legal mensual vigente por cada 5 kg de sobrepeso.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Como normas violadas señala los artículos 29 y 209 de la Constitución Política y el artículo 46 de la Ley 336 de 1996, articulo 1, código 560 de la Resolución 10800 de 2003. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 3 Demandante: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DE HUILA Y CAQUETÁ Demandado: SUPERINTENDENCIA DE TRANSITO Y TRANSPORTE Radicación: 73001-33-40-003-2017-00367-01 Interno: 682/21 Como concepto de violación, formuló el cargo de falsa motivación, considerando que como la entidad no decretó las pruebas pedidas en el trámite sancionatorio y que para fallar solo tuvo en cuenta el Informe Único de Infracción y el tiquete de bascula No. 1177271 de 27 de junio de 2013 que determinó el sobrepeso del vehículo hay una falsa motivación, pues se requería practicar la prueba que garantizara la exactitud de la báscula y como la misma no fue practicada, no se demostró que existiera el sobrepeso de 625 kg en que se basó la entidad para imponer la sanción. En consonancia, aseguró que la entidad demandada violó el derecho de defensa y audiencia de la cooperativa demandante, al no permitir pronunciarse sobre las pruebas solicitadas y no analizar los argumentos expuestos en los recursos interpuestos.
Finalmente, consideró que la entidad demandada no tuvo en cuenta los criterios de razonabilidad y proporcionalidad al momento de fijar la sanción, para lo cual debió estudiar la naturaleza y gravedad de la falta y el daño o peligro generado a los intereses jurídicos tutelados que dio lugar a la imposición de la multa, como quiera que no se configuraban los presupuestos necesarios para imponer la sanción. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE Mediante apoderado judicial se opuso a las pretensiones de la demanda, aduciendo que carecen de sustento factico y jurídico, asegurando que desde el inicio de la investigación administrativa hasta la expedición del acto administrativo por el cual se agotó la vía gubernativa y se resolvieron los recursos interpuestos se dio pleno cumplimiento y aplicación a la normatividad vigente, de acuerdo con las competencias asignadas a la entidad de representa y en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control.
Argumenta que la parte actora no realiza una confrontación real entre las resoluciones atacadas y las normas superiores cuya presunta vulneración concreta el concepto de violación. Precisó, que la actuación de la Superintendencia de Puerto y Transporte que concluyó con la sanción a la Cooperativa demandante se inició basada en hechos concretos ocurridos el día 27 de junio de 2013, en los que el vehículo de placas KUM322, afiliado a COOMOTOR LTDA, es pesado en la estación de pesaje arrojando un sobrepeso en carga de 625 kilogramos, conducta que transgredía lo contemplado en el literal d) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996, en concordancia con el código de infracción 560 del artículo 1 de la Resolución No. 10800 de 2003, por lo que no es dable invocar la causal de nulidad de falsa motivación en el sub lite.
Formuló las excepciones denominadas “inexistencia de causales de nulidad en los actos administrativos demandados, buen fe y excepción de oficio”. SENTENCIA RECURRIDA El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante sentencia proferida el 31 de marzo de 2020, se inhibió de resolver la pretensión encaminada a que se declare la nulidad de la Resolución No. 17492 de 5 de noviembre de 2014 que ordenó la apertura de investigación administrativa contra la empresa de servicio público de transporte terrestre automotor COOPERATIVA DE MOTORISTAS DE HUILA Y Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 4 Demandante: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DE HUILA Y CAQUETÁ Demandado: SUPERINTENDENCIA DE TRANSITO Y TRANSPORTE Radicación: 73001-33-40-003-2017-00367-01 Interno: 682/21 CAQUETÁ – COOMOTOR”, declaró no probadas las excepciones alegadas por la Superintendencia de Transporte, declaró la nulidad de las Resoluciones No. 11953 de 27 de abril de 2016, 40848 de 22 de agosto de 2016 y 8779 de 5 de abril de 2017 proferidas por la Superintendencia de Transporte.
A título de restablecimiento declaró que la sociedad Cooperativa de Motoristas del Huila y Caquetá Ltda - COOMOTOR LTDA, no está obligada a pagar valor alguno a favor de la Superintendencia de Transporte por concepto de la sanción impuesta en los actos declarados nulos y en caso de que se haya realizado algún pago, se deberá reintegrar su valor a la sociedad demandante junto a su indexación. Negó las demás pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandada, fijando como agencias en derecho la suma de dinero equivalente a $117.000 Para llegar a la anterior disposición, planteó como problema jurídico determinar si los actos administrativos acusados, proferidos por una conducta tipificada en la Resolución 10800 de 2003, se encuentran viciados de nulidad por violación del debido proceso constitucional, teniendo en cuenta que dicha resolución reprodujo los efectos del Decreto reglamentario 3366 de 2003, declarado nulo parcialmente por el Consejo de Estado.
Previo a resolver el problema jurídico planteado, indicó que la pretensión de la demanda encaminada a que se declare la nulidad de la Resolución No. 17492 de 5 de noviembre de 2014, no puede ser resuelta de fondo, teniendo en cuenta que se trata de un acto de mero trámite, no susceptible de control judicial, en razón a que ordenó el inicio de la investigación administrativa adelantada en contra de la Cooperativa demandante.
Señaló que, de acuerdo con el marco jurídico y los hechos probados, resulta acertado indicar que el código de infracción 560 contenido en el artículo 1 de la Resolución 10800 de 2003, cargo único por el que se sancionó a COOMOTOR, es una reproducción del precepto normativo establecido en el literal a) del artículo 41 del Decreto 3366 de 2003 que fue declarado nulo por el Consejo de Estado;
Por esa razón, el A quo determinó procedente analizar si existe pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 10800 de 2003, según el código de infracción aplicado por la Superintendencia de Transporte en los actos demandados. Con ese fin realizó un ejercicio comparativo entre el artículo 41 del Decreto 3366 de 2003 y el código de infracción 560 del artículo 1 de la Resolución 10800 de 2003, concluyendo que tal código se fundamentó en la infracción prevista en el artículo del Decreto en mención, declarado nulo por la Sección Primera del Consejo de Estado, lo que significa que desde la ejecutoria de dicha sentencia, las infracciones allí contempladas no tiene fundamento jurídico alguno, al desaparecer su sustento de derecho, configurándose así la perdida de ejecutoria de los códigos de infracción de la Resolución 10800 de 2003, que se encontraban soportados, entre otros, en el artículo 41 del Decreto 3366 de 2003.
Advirtió la juez de instancia, que comparte lo manifestado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en su pronunciamiento de 5 de marzo de 2019, sobre la perdida de fuerza ejecutoria de la mencionada Resolución 10800 de 2003, por lo tanto, la conducta con base en la cual se sanciono a COOMOTOR carece de tipificación como sancionable en el ordenamiento jurídico, es decir, los documentos conocidos como “informe de infracciones de transporte” no son representativos o declarativos de una trasgresión de transporte, en tanto se basan en conductas Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 5 Demandante: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DE HUILA Y CAQUETÁ Demandado: SUPERINTENDENCIA DE TRANSITO Y TRANSPORTE Radicación: 73001-33-40-003-2017-00367-01 Interno: 682/21 plasmadas como tales en los artículos declarados nulos del Decreto 3366 de 2003 o igualmente, en los códigos de la Resolución 1080 que a su vez se basan en tales artículos, tal y como lo señaló el órgano de cierre.
De conformidad con lo anterior, el A quo encontró demostrado el cargo de nulidad de violación directa de la norma superior en la que debió fundarse la decisión, de modo que, ante su prosperidad, se relevó de realizar el estudio de los demás argumentos formulados por la parte actora. Respecto del restablecimiento del derecho, adujo que como la parte demandante no acreditó el pago de la sanción, teniendo en cuenta los efectos de la nulidad de los actos acusados, conlleva a determinar que no está obligada a pagar valor alguno por tal concepto.
IMPUGNACIÓN PARTE DEMANDADA Mediante apoderado judicial, la Superintendencia de Transporte, señaló que la juez de instancia no respetó el principio de congruencia y profirió un fallo que no se sustenta en alguno de los cargos de nulidad alegados por la parte actora. Resaltó, que ninguno de los actos administrativos demandados en el presente medio de control, cita los artículos declarados nulos del Decreto 3366 de 2003 en alguno de sus apartes pues, al contrario, el sustento de la sanción impuesta en el presente caso es el literal d) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996.
Explicó que la expedición del Decreto 3366 de 2003 “por medio del cual se establece el régimen de sanciones por infracciones a las normas del transporte público terrestre automotor y se determinan unos procedimientos”, obedeció al cumplimiento de la sentencia C - 66 de 9 de febrero de 1999. Adujo, que luego de la interposición de varias demandas ante el Consejo de Estado, el Decreto 3366 de 2003 fue declarado nulo, al considerar que las facultades de reglamentación que ostenta el ejecutivo son para proferir reglamentos derivados y no para graduar sanciones, de donde se infiere que la graduación de las sanciones del sector transporte se encuentra dispuesta en el artículo 46 de la Ley 336 de 1996.
Aseguró, que la sustentación de la sanción impuesta a la cooperativa demandante mediante Resolución No. 11953 de 27 de abril de 2016 confirmada por las Resoluciones No. 40848 de 22 de agosto de 2016 y 8779 de 5 de abril de 2017, a través de las cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos contra el acto sancionador fue sustentada no solo con la Resolución 10800 de 2003, sino con la normatividad estatuida en la Ley 336 de 1996 y concordantes.
En razón a lo anterior, indicó, que la juez de instancia decidió no atender el análisis de los cargos de nulidad formulados y en su defecto y de oficio planteó un nuevo problema jurídico, desconociendo el principio de congruencia dispuesto en el artículo 281 del CGP, advirtiendo que al tratarse de un criterio introducido sin ser discutido ni controvertido dentro del curso del proceso, es razón suficiente para revocar la sentencia de primera instancia, ante la evidente violación al debido proceso y derecho de defensa.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 6 Demandante: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DE HUILA Y CAQUETÁ Demandado: SUPERINTENDENCIA DE TRANSITO Y TRANSPORTE Radicación: 73001-33-40-003-2017-00367-01 Interno: 682/21 Por último, manifestó su reparo frente la imposición de costas, aduciendo que dicha condena procede con independencia de las causas de la decisión desfavorable, en tanto, debe tenerse en cuenta la conducta subjetiva y el comportamiento procesal de las partes dentro del proceso, el cual alega fue de buena fe y lealtad procesal por parte de la Superintendencia, en consecuencia, condenarla en costas se atentaría contra el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN Mediante auto del 20 de septiembre de 2021 se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada contra la sentencia proferida el 31 de marzo de 2020 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, que accedió parcial a las pretensiones de la demanda.
En los términos de lo dispuesto en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la ley 2080 de 2021, se advierte que desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria de la providencia que admitió el respectivo recurso, los sujetos procesales no efectuaron pronunciamiento alguno. Asimismo, de acuerdo con la constancia secretarial de ingreso al Despacho para decisión de fondo de fecha 8 de octubre de 2021, se advierte que la providencia de 20 de septiembre de 2021 que admitió el recurso de apelación interpuesto, fue notificada al agente del Ministerio Publico el 28 de septiembre de 2021, quien guardó silencio dentro del término concedido para rendir concepto.
Encontrándose el proceso en estado de decidir, a ello se procede, con base en las siguientes, CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con el artículo 153 del CPACA, esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación formulado por la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, de 31 de marzo de 2020, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
PROBLEMA JURÍDICO En el presente asunto consiste en establecer si, como lo afirma el apoderado judicial de la parte recurrente, la juez de instancia profirió una decisión violando el principio de congruencia de la sentencia al no pronunciarse sobre los cargos de nulidad formulados en la demanda, o si como lo determinó el A quo, al verificar el sustento normativo de los actos administrativos acusados, efectuando un ejercicio comparativo entre el artículo 41 del Decreto 3366 y la conducta tipificada con el código de infracción 560 del artículo 1 de la Resolución 10800 de 2003, se encuentra que el mismo se fundamentó en la infracción de la norma del Decreto en mención, declarado nulo por la Sección Primera del Consejo de Estado, lo que significa que desde la ejecutoria de dicha sentencia, las infracciones allí contempladas no tienen fundamento jurídico alguno, al desaparecer su sustento de derecho, configurándose así la perdida de ejecutoriedad de los códigos de Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 7 Demandante: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DE HUILA Y CAQUETÁ Demandado: SUPERINTENDENCIA DE TRANSITO Y TRANSPORTE Radicación: 73001-33-40-003-2017-00367-01 Interno: 682/21 infracción de la Resolución 10800 de 2003, que se encontraban soportados, entre otros, en el artículo 41 del Decreto 3366 de 2003.
TESIS DE LA SALA Consiste en afirmar que debe confirmarse la sentencia de primera instancia, toda vez que, a juicio de la Sala y contrario a lo argumentado por el recurrente, no existe incongruencia entre lo resuelto por la juez de instancia y lo pretendido en la demanda pues verificadas, analizadas y contrastadas la normas que sustentan los actos administrativos acusados, se evidenció la desaparición de los fundamentos de derecho que le sirvieron de sustento, pues los códigos de sanción establecidos en la Resolución 10800 de 2003 se fundamentan en las infracciones de la norma declarada nula mediante sentencia calendada el 19 de mayo de 2016 por la Sección Primera del Consejo de Estado, lo que significa que carecen de respaldo jurídico válido desde la ejecutoria de dicha sentencia. FUNDAMENTO DE LA TESIS DEL DESPACHO AL PROBLEMA JURÍDICO El artículo 54 del Decreto número 3366 del 21 de noviembre de 2003, estableció que los agentes de control levantarán las infracciones a las normas de transporte en el formato que para el efecto reglamentará el Ministerio de Transporte y, que este informe se tendrá como prueba para el inicio de la investigación administrativa correspondiente.
Con el objeto de facilitar a las autoridades de control la aplicación de las nuevas disposiciones establecidas en el decreto anteriormente mencionado, el Ministerio de Transporte estableció una codificación de las infracciones a las normas de transporte público terrestre automotor, mediante la Resolución 010800 de 12 de diciembre de 2003 “por la cual se reglamenta el formato para el informe de infracciones de Transporte de que trata el articulo 54 del Decreto 3366 de 21 de noviembre de 2003”.
En su artículo 1°, la Resolución mencionada, preceptúa: “Codificación. La codificación de las infracciones a las normas de transporte público terrestre automotor será la siguiente: (…) Sanciones a las empresas de transporte publico terrestre automotor de carga (…) 560 Permitir, facilitar, estimular, propiciar, autorizar, o exigir el transporte de mercancías con peso superior al autorizado, sin portar el permiso correspondiente”.
Por su parte, la Ley 336 de 1996 Estatuto General de Transporte estableció en el artículo 46 definió: “ARTICULO 46.- Con base en la graduación que se establece en el presente artículo, las multas oscilarán entre 1 y 2000 salarios mínimos mensuales vigentes teniendo en cuenta las implicaciones de la infracción y procederán en los siguientes casos: a. Cuando el sujeto no le haya dado cumplimiento a la amonestación; b. En caso de suspensión o alteración parcial del servicio; c. En caso de que el sujeto no suministre la información que legalmente le haya sido solicitada y que no repose en los archivos de la entidad solicitante; d. Modificado por el art. 96, Ley 1450 de 2011.
En los casos de incremento o disminución de las tarifas o de prestación de servicios no autorizados, o cuando se compruebe que el equipo excede los límites permitidos sobre dimensiones, Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 8 Demandante: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DE HUILA Y CAQUETÁ Demandado: SUPERINTENDENCIA DE TRANSITO Y TRANSPORTE Radicación: 73001-33-40-003-2017-00367-01 Interno: 682/21 peso o carga, eventos en los cuales se impondrá el máximo de la multa permitida, y e. En todos los demás casos de conductas que no tengan asignada una sanción específica y constituyan violación a las normas del transporte.
PARÁGRAFO. -Para la aplicación de las multas a que se refiere el presente artículo se tendrán en cuenta los siguientes parámetros relacionados con cada modo de transporte: a. Transporte terrestre: de uno (1) a setecientos (700) salarios mínimos mensuales vigentes; b. Transporte fluvial: de uno (1) a mil (1000) salarios mínimos mensuales vigentes; c. Transporte marítimo: de uno (1) a mil quinientos (1500) salarios mínimos mensuales vigentes; d. Transporte férreo: de uno (1) mil quinientos (1500) salarios mínimos mensuales vigentes, y e. Transporte aéreo: de uno (1) a dos mil (2000) salarios mínimos mensuales vigentes.” Ahora bien, mediante sentencia calendada el 19 de mayo de 2016, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Guillermo Vargas Ayala, resolvió declarar la nulidad de los artículos 12, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44, y 57 del Decreto 3366 de 2003, al considerar que el Gobierno Nacional se excedió en su potestad reglamentaria.
En refuerzo de la anterior decisión y refiriéndose particularmente a la revocatoria de oficio por parte de la Superintendencia de Transporte de las actuaciones que se hayan iniciado con fundamento en los informes de los agentes de control, al amparo de la Resolución 10800 de 2003 y el Decreto 3366 de 2003, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en providencia de 5 de marzo de 2019, indicó: “Concluye la Sala señalando que “es evidente que desde la ejecutoria de la providencia que decretó la suspensión provisional de los citados artículos del Decreto Reglamentario 3366 de 2003, tales normas dejaron de producir, hacia el futuro (ex nunc), efectos jurídicos, lo que implica que en adelante no podía imputarse infracción administrativa con base en ellas.
Que si bien la resolución 10800 de 2003 no fue demandada en el proceso de acción de nulidad del Decreto 3366, y por ende, sobre ella no recayó decisión alguna de suspensión provisional, si existe un nexo inescindible entre las normas suspendidas del citado decreto 3366 y la resolución 10800, que “implica que materialmente deba correr la misma suerte de aquel (…) Lo anterior significa que si normas suspendidas del Decreto 3366 de 2003 transgredían de manera “directa y manifiesta” el artículo 46 de la Ley 336 de 1996, la Resolución 10800 tampoco puede producir efectos al derivarse directa e inescindiblemente de las normas suspendidas.
Como lo dijo la Sala en el Concepto 2315 de 2016: a partir de la decisión que ordena la suspensión de un acto administrativo, en este caso el referido Decreto 3366, no es posible adelantar actuaciones administrativas con fundamento en el, mandato que se transgrediría si se pretendiera aplicar la Resolución 10800 de 2003. Por tanto, pretender reconocer efectos a la Resolución 10800 para deducir de ella infracciones administrativas que materialmente son idénticas a las del Decreto 3366, Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 9 Demandante: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DE HUILA Y CAQUETÁ Demandado: SUPERINTENDENCIA DE TRANSITO Y TRANSPORTE Radicación: 73001-33-40-003-2017-00367-01 Interno: 682/21 suspendidas provisionalmente, haría nugatoria la decisión judicial adoptada por la Sección Primera del Consejo de Estado, y abriría las puertas a maniobras fraudulentas de la Administración en detrimento de los derechos de los ciudadanos. Por lo que la aplicación de la resolución 10800 en el lapso comprendido entre la suspensión provisional del Decreto 3366 y la sentencia proferida el 19 de mayo de 2016, resultaba improcedente toda vez que transitoriamente había perdido su fuerza ejecutoria al suspenderse los efectos del Decreto 3366 de 2003”.
CASO CONCRETO Definido lo anterior, procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado en los términos expuestos por el recurrente en su impugnación, para lo cual se establecerán supuestos de hecho acreditados conforme los elementos de convicción obrantes en el plenario. Se encuentra acreditado que el 27 de junio de 2016 le levantó informe único de infracción de Transporte No. 0-159966 por parte del vehículo de placas KUM322 afiliado a la empresa COOMOTOR LTDA, con código de infracción 560 del artículo 1 de la Resolución 10800 de 2003 derivado del tiquete de bascula que arrojó un sobrepeso de 600 kg (Fl. 290 -292 expediente digital).
Teniendo en cuenta el informe único de infracciones de transporte referido antes, la entidad demandada mediante Resolución No. 017492 de 5 de noviembre de 2014 abrió investigación administrativa en contra de COOMOTOR LTDA, y formuló el cargo consistente en la presunta trasgresión de lo dispuesto en el código de infracción 560 del artículo 1 de la resolución No. 10800 de 2003 en concordancia con el literal d del artículo 46 de la Ley 336 de 1996 (Fls. 73-78 expediente digital).
Luego que la Cooperativa demandante presentara sus descargos, la Superintendencia de Puertos y Transporte, a través de Resolución No. 11953 de 27 de abril de 2016, declaró responsable a COOMOTOR LTDA por contravenir el artículo 1 código 560 de la resolución No. 10800 de 2003 expedida por el Ministerio de Transporte, sancionándola con mula de 5 SMLMV, equivalentes a $2.947.500, decisión contra la que la parta actora interpuso recurso de reposición en subsidio apelación (Fls. 34-54 expediente digital).
Por medio de Resoluciones 40848 de 22 de agosto de 2016 y 8779 de 5 de abril de 2017, se resolvieron los recursos interpuestos, confirmando integra la decisión recurrida (Fls. 58-76 expediente digital). Definido lo anterior, y de acuerdo con los fundamentos jurídicos y jurisprudenciales mencionados, corrobora la Sala que., como lo adujo el A quo, es claro que la Resolución No. 10800 de 2003 sí contiene dentro de su codificación las infracciones que inicialmente estaban descritas en los artículos 12, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44, y 57 del Decreto 3366 de 2003, posteriormente anulados por la Sala de la Sección primera, el 19 de mayo de 2016, dentro de los expedientes acumulados 2008 00107 00 y 2008 00098 00, lo que conduce a concluir que operó el fenómeno jurídico del decaimiento, en razón a que con ocasión de la referida anulación desapareció su fundamento jurídico, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 91 del CPACA, que prevé: “Artículo 91.
Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 10 Demandante: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DE HUILA Y CAQUETÁ Demandado: SUPERINTENDENCIA DE TRANSITO Y TRANSPORTE Radicación: 73001-33-40-003-2017-00367-01 Interno: 682/21 no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: (…) 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”. Nuestro máximo órgano de cierre, al pronunciarse sobre la perdida de ejecutoria de actos administrativos, ha indicado: “[…] comporta la pérdida de los efectos vinculantes del acto administrativo y por ello se hace imposible de ejecutar, pues cuando desaparecen los fundamentos jurídicos de la decisión administrativa, esta pierda su fuerza ejecutoria.
En efecto, con el decaimiento “se extinguen las obligaciones de cumplimiento y obediencia que se encuentran implícitas en el acto administrativo”1 y es una “situación jurídica que se da de pleno derecho”2, por tanto, no se requiere adelantar ninguna actuación para que opere dicho fenómeno […]»3, Sobre el fenómeno jurídico del decaimiento del acto administrativo, es importante precisar que es una figura en virtud de la cual se predica que estos, a pesar de no haber sido anulados por sentencia judicial, pierden su fuerza ejecutoria, la cual es consecuencia de la desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho.
En términos de la Corte Constitucional, el decaimiento de un acto administrativo se produce cuando las disposiciones legales o reglamentarias que le sirven de sustento desaparecen del marco jurídico. En el momento en el cual se declara la nulidad de un acto administrativo o la inexequibilidad de una norma legal en que se funda un acto administrativo, se produce la extinción y la pérdida de fuerza ejecutoria del mismo.
De tal manera, el acto que emana de aquel declarado nulo o inexequible no puede seguir surtiendo efectos hacia el futuro en razón precisamente, de haber desaparecido el fundamento legal o el objeto del mismo4. En ese sentido, y contrario al argumento del recurrente sobre su inconformidad central, a juicio de la Sala no existe incongruencia en lo resuelto por la juez de instancia, pues evidentemente verificadas y contrastadas las normas que sustentan los actos administrativos acusados, se evidenció la desaparición de los fundamentos de derecho del escenario jurídico que los soportaban.
Detallado lo precedente, concluye la Sala que, las conductas de los códigos de sanción establecidos en la Resolución 10800 de 2003 se fundamentan en las infracciones de la norma declarada nula mediante sentencia calendada el 19 de mayo de 2016 por la Sección Primera del Consejo de Estado, lo que significa que no tienen fundamento jurídico alguno desde la ejecutoria de dicha sentencia, al desaparecer su fundamento de derecho, situación por la que sin más consideraciones se confirmara la sentencia impugnada frente a este asunto, pues la juez de primera instancia realizó análisis jurídico requerido para establecer la procedencia de la sanción impuesta, situación que la llevó 1 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 3 de abril de 2014, exp. 2005-00166-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala. 2 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 6 de mayo de 2010, exp. 2006-00094-01, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección “B”, Consejero ponente: Ramiro Pazos Guerrero, Bogotá D. C., ocho (8) de junio de dos mil diecisiete (2017), Radicación número: 05001-23- 31-000-2005-04818-01(44834), Actor: Asociación de Urbanizadores Colombianos Ltda. Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva De Administración Judicial. 4 C- 069 de 1995 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 11 Demandante: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DE HUILA Y CAQUETÁ Demandado: SUPERINTENDENCIA DE TRANSITO Y TRANSPORTE Radicación: 73001-33-40-003-2017-00367-01 Interno: 682/21 a concluir que había operado el fenómeno jurídico del decaimiento del acto administrativo frente a la conducta sancionada, situación que momento alguno puede calificarse como una violación al principio de congruencia, máxime cuando desde la realización de la audiencia inicial se planteó el litigio en términos de determinar si los actos administrativos acusados, proferidos por una conducta tipificada en la Resolución 10800 de 2003, se encontraban viciados de nulidad, teniendo en cuenta que dicha resolución reprodujo los efectos del Decreto reglamentario 3366 de 2003, declarado nulo parcialmente por el Consejo de Estado.
En relación con la inconformidad con la condena en costas impuesta por la juez de instancia, ha de indicarse, que atendiendo el artículo 188 del CPACA, la única excepción para omitir la condena en costas será en los procesos en los que se ventile un interés público y como quiera que éste no es el caso, es viable la imposición de la condena en costas.
Así mismo, debe precisarse que atendiendo al criterio objetivo de la imposición de costas, es claro que la norma faculta al juez para abstenerse o no, en caso que prosperen parcialmente las pretensiones de la demanda, de manera que, tal decisión resulta ser facultativa, siempre que fundamente la misma y teniendo en cuenta los valores máximos estipulados por el Consejo Superior de la Judicatura para su imposición, de manera que el monto de la condena refleje la prosperidad parcial de las pretensiones.
En efecto, se observa que el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Así mismo, el numeral 4 ibídem señala que cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.
Finalmente, el numeral 8 ídem consagra que solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. En tal contexto, deberá acreditar la parte vencedora la realización de gestiones dentro del trámite procesal, tal como lo demostró la parte demandante con la presentación de la demanda, comparecencia a audiencias, y demás actuaciones inherentes al proceso, por lo cual se puede considerar que la parte actora dentro del juicio incurrió en gastos, además de ello, se encuentra en el expediente el comprobante de pago por la parte demandante a favor de la dependencia judicial, con el fin de atender los gastos ordinarios del proceso.
En ese orden, atendiendo a la disposición normativa contenida en el numeral 1 del artículo 365 del CGP, según la cual se condenará en costas a la parte vencida en el proceso deberá confirmarse la sentencia impugnada que impuso condena en costas de la parte demandada y fijó el valor de las agencias en derecho a favor de la parte demandante.
Por todo lo anterior, sin más consideraciones, se confirmará la sentencia proferida el 31 de marzo de 2020 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que accedió parcial a las pretensiones del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovido por COOMOTOR LTDA contra la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 12 Demandante: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DE HUILA Y CAQUETÁ Demandado: SUPERINTENDENCIA DE TRANSITO Y TRANSPORTE Radicación: 73001-33-40-003-2017-00367-01 Interno: 682/21 COSTAS El artículo 188 del CPACA, en concordancia con el numeral 1 del artículo 365 del CGP, disponen que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Al respecto, según lo señalado por el Consejo de Estado, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, la condena en costas tiene dos dimensiones: una objetiva, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y una valorativa, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Visto lo anterior, la Sala se abstendrá de proferir condena en costas de segunda instancia a la parte demandada, pese a que se le resolvió de manera desfavorable su recurso de apelación, teniendo en cuenta que la parte demandante no realizó actuación alguna ante este Tribunal. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 31 de marzo de 2020 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué por medio de la cual se accedió parcial a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Sin costas.
TERCERO. Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, realizando las anotaciones de rigor y dejando las constancias correspondientes en el sistema justicia Siglo XXI. En cumplimiento de las medidas establecidas en la ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la misma anualidad expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura, esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.
CÓPIESE,
NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, BELISARIO BELTRAN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA ANGEL IGNACIO ALVAREZ SILVA