SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Antioquia

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Marco normativo / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL / ENRIQUECIMIENTO – Naturaleza jurídica de la actio in rem verso – Síntesis del caso: Corresponde a la Sala establecer si se configura el fenómeno procesal de caducidad del medio de control de controversias contractuales, por haberse superado el plazo de dos años establecidos por el legislador para el ejercicio de una contienda como la de marras, en la que se plantea el incumplimiento de un convenio marco suscrito entre el Distrito de Medellín y EPM del cual se derivó un acta de ejecución cuyo plazo venció antes de terminadas las obras.

Asimismo, en forma subsidiaria, debe determinar la Corporación si procede la declaratoria de responsabilidad patrimonial de la administración demandada, bajo la figura jurídica de la actio in rem verso, por EPM haber ejecutado obras luego de fenecido el plazo fijado para el Acta de Ejecución asociada al Convenio Marco y no haberse efectuado el reconocimiento de su valor por parte del Distrito de Medellín. Extracto: ( ) El artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo permite, que cualquiera de las partes en un contrato estatal, pida que se declare su existencia o su nulidad; se ordene su revisión; se declare su incumplimiento; se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales; se condene al responsable a indemnizar los perjuicios; y se hagan otras declaraciones y condenas.

(…) Por tanto, en tratándose del medio de control de controversias contractuales se tiene claro que los dos (2) años para demandar habrán de contarse a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento, siendo ese el supuesto general al que se refiere la ley, porque cuando se pretende la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento y se podrá demandar esa nulidad absoluta incluso mientras este se encuentre vigente, sin desconocer que el legislador previó cinco supuestos en razón a la tipo de contrato, pero eso no significa que se dejé de lado la premisa general, tal como lo ha indicado la jurisprudencia citada.

(…) Bajo la anterior premisa, es claro para la Sala que cuando se trata de convenios interadministrativos, de cara a esa relación de paralelismo o igualdad en el que se enmarcan, al igual que sucede con los contratos de derecho privado, las partes pueden convenir incluso la liquidación unilateral a falta de acuerdo entre ellas, pero ese pacto no comporta el ejercicio de una facultad o potestad excepcional y solo surge producto de la autonomía de la voluntad de los cooperantes, de ahí que el Consejo de Estado haya entendido que no puede hacerse prevalecer la aplicación de regímenes o normas incompatibles con esa finalidad y que para proceder con su liquidación es indispensable que las entidades lo hayan acordado.

(…) En el sub examine, EPM pretende a través del medio de control de controversias contractuales lograr la declaratoria de incumplimiento de parte del Distrito de Medellín del Convenio Marco No. 4600049285 del 19 de julio de 2013, cuyo objeto era el acordar las condiciones, formas de pago y reconocimientos a que hubiere lugar por la construcción, traslado, reposición, modernización y/o ampliación de las redes de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, energía, alumbrado público y gas por red, sus obras accesorias y otras obras acordadas, que alguna de las partes ejecutara para la otra relacionadas con el Plan de Desarrollo 2012 – 2015 del en ese entonces municipio de Medellín y la consecuente orden de pago a título de indemnización o compensación de la suma de $5.298.349.019,83 correspondientes a las actividades ejecutadas por EPM y que no han sido reconocidas por el Distrito, así como, la liquidación judicial del referido convenio.

(…) Por su parte, la entidad demandada desde el momento en que dio contestación al escrito genitor, defendió la idea de configuración de la excepción de caducidad aunque solo hizo alusión al medio de control de controversias contractuales, con base en los indicado en el artículo 164, numeral 2°, literal j), numeral v), bajo la idea de tenerse que computar los dos años desde la finalización del plazo con el que contaban las partes para liquidar el “Contrato Marco N°4600049285 de 2013” y no desde la suscripción del acta de recibo de obras del Acta de Ejecución No. 1, pero tomando como fecha de finalización del convenio el 18 de noviembre de 2017, pues no se contempló en él que el acta de ejecución fuera definitiva o final y que se constituyera condición para iniciar el cómputo del término de caducidad, lo cual reiteró hasta el final cuando exhibió sus alegatos de conclusión. (…) Por ello, para efectos de contabilización del término de caducidad del medio de controversias contractuales, es necesario considerar ese 30 de junio de 2018 que fue en el que se terminó el plazo de ejecución del Acta No. 1, como aquel en que se concretaron los motivos de hecho o de derecho que le sirven de fundamento tal como se prevé en el artículo 164, numeral 2°, literal j), porque hasta ese momento EPM ejecutó obras respecto de las que predica incumplimiento por ausencia de reconocimiento.

(…) RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 2 Así las cosas, y teniendo claro que desde el 30 de junio de 2018 se concretaron los motivos de hecho que le dan soporte al incumplimiento contractual alegado en este caso porque en ese momento expiró el plazo del Acta de Ejecución No. 1 vinculada al traslado de redes de servicios públicos requerido para el desarrollo del proyecto de Parques del Río, etapa 1.1., desde el 01 de julio de 2018 empezó a correr el término de dos (2) de que trata el artículo 164, literal j), para acudir en demanda de controversias contractuales, venciéndose entonces el 01 de julio de 2020.

(…) Por lo tanto, en aplicación del inciso 2º del artículo 187 del C.P.A.C.A., que dicta, que en la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada, se declarará probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa, propuesta por el Distrito de Medellín y, en consecuencia, se negarán las súplicas de la demanda vinculadas al incumplimiento contractual del Convenio Marco No. 4600049285 del 19 de julio de 2013.

(…) Como bien se precisó desde el inicio del proveído, EPM solicitó fuese declarado el Distrito de Medellín administrativamente responsable de los perjuicios que le han sido causados como consecuencia de la ejecución de actividades ordenadas y recibidas a satisfacción por esa entidad y que no han sido pagadas y como consecuencia de ello, se le imponga condena por la suma de $5.298.349.019,83 a título de indemnización o compensación, pretensión esta última que, como se indicó en precedencia, fue común para los dos supuestos ventilados en este caso, es decir, se incluyó también en el asunto relativo a la controversia contractual.

(…) Para la Sala es claro que la formulación de pretensiones subsidiarias a las del incumplimiento del convenio marco, con miras a lograr la declaratoria de responsabilidad administrativa del Distrito por los costos que, en sentir de la entidad actora incurrió por la realización de unas obras por orden del Distrito de Medellín aun cuando ya había expirado el plazo del Acta de Ejecución No. 1 que surgió como cumplimiento de lo pactado en el Convenio Marco, nos ubica en el escenario de la actio in rem verso.

(…) Sin embargo, estima la Sala conveniente primero examinar la figura del enriquecimiento sin causa de manera conceptual, para luego verificar el ejercicio oportuno de la pretensión y finalmente verificar si se configura alguno de los supuestos de procedencia establecido por la jurisprudencia nacional. (…) Y a propósito de ese término de caducidad, considera la Sala que según se deriva del acta de recibo de obras firmada por un profesional de la Secretaría de Infraestructura de Medellín y un profesional de la Unidad de Expansión y Reposición de Redes de Energía de EPM, del 30 de septiembre de 2022, aquellas obras complementarias e instalación de equipos especiales y cableado fueron ejecutadas entre el 15 de mayo de 2018 y el 26 de marzo de 2021, quedando establecido allí que la fecha de terminación de las obras encomendadas a EPM por el Distrito de Medellín para el Proyecto Vial del Río Medellín, fue el 26 de marzo de 2021 y recuérdese que fue por el no pago o por la ausencia del reconocimiento de los costos en que incurrió EPM para la realización de esas de obras, que predicó la configuración de la responsabilidad patrimonial de la entidad demandada.

(…) Finalmente conviene decir que la naturaleza de la relación establecida entre las partes involucradas en la litis a través del Convenio Marco No. 4600049285 del 19 de julio de 2013 y por el objeto y alcance del Acta de Ejecución No. 1 del 29 de octubre de 2014, tampoco estamos en presencia de los otros dos eventos excepcionales de procedencia del enriquecimiento sin causa, cuáles son los casos en que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, porque se trató fue del traslado de redes de servicios públicos requerido para el desarrollo del proyecto Parques del Río en su etapa 1.1.; o cuando debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993, ya que la realización de ese proyecto estaba prevista con antelación dentro del Plan de Desarrollo 2012-2015 del Distrito de Medellín. RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA QUINTA DE DECISIÓN MAG.

PONENTE: LILIANA P. NAVARRO GIRALDO Medellín, siete (07) de octubre de dos mil veinticuatro (2024). Sentencia N.º 191 Medio de control Controversias contractuales, acumulada con reparación directa Demandante Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Demandado Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín Radicado 05001 23 33 000 2023 00498 00 Decisión Declara probada la excepción de caducidad.

Niega las súplicas de la demanda relativas a la controversia contractual. Niega las pretensiones relacionadas con reparación directa por enriquecimiento sin causa. Asuntos Caducidad del medio de control de controversias contractuales. Concepto, evolución jurisprudencial, tutela judicial efectiva. Es un defecto sustancial que impide el pronunciamiento de fondo. / Naturaleza jurídica de la actio in rem verso. enriquecimiento sin justa causa. hipótesis excepcionales de procedencia. Instancia Primera Proveídas en debida forma las diferentes etapas procesales, y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a proferir decisión de fondo en primera instancia dentro del medio de control de controversias contractuales de la referencia, acumulado con el medio de control de reparación directa.

I.

ANTECEDENTES. 1. Demanda y su objeto. EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P., en adelante EPM, por medio de apoderada judicial, formuló demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, con acumulación de pretensiones de reparación directa, en contra del DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN, en adelante el Distrito de Medellín, con la finalidad de que hagan las siguientes declaraciones: “PRIMERA PRINCIPAL: Que se declare que el DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN incumplió el Convenio Marco 4600049285 (del entonces Municipio de Medellín) - contrato CT-2013-00950 (de EPM), suscrito el 19 de julio de 2013, cuyo objeto era la construcción, traslado, reposición, modernización y/o ampliación de las redes de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, energía, alumbrado público y gas por red, sus obras accesorias y otras obras acordades (sic), que alguna de las partes ejecute para la otra, relacionadas con el Plan de Desarrollo 2012-2015 del Municipio de Medellín. PRIMERA SUBSIDIARIA: Que se declare que el DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN es administrativamente responsable de los perjuicios causados por EPM como consecuencia de la ejecución de actividades ordenadas y recibidas a satisfacción por el DISTRITO y que no fueron pagadas a EPM, en el marco del proyecto Parques del Río Etapa 1.1.

RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 4 SEGUNDA PRINCIPAL: Que se practique la liquidación judicial del Convenio Marco 4600049285 (del entonces Municipio de Medellín) - contrato CT-2013-00950 (de EPM), suscrito el 19 de julio de 2013, cuyo objeto era la construcción, traslado, reposición, modernización y/o ampliación de las redes de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, energía, alumbrado público y gas por red, sus obras accesorias y otras obras acordades, que alguna de las partes ejecute para la otra, relacionadas con el Plan de Desarrollo 2012-2015 del Municipio de Medellín. TERCERA PRINCIPAL: Que, como consecuencia de la declaración Primera o Primera Subsidiaria, se condene al DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN a indemnizar o compensar a EPM en la suma de CINCO MIL DOCIENTOS (sic) NOVENTA Y OCHO MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL DIECINUEVE PESOS CON OCHENTA Y TRES CENTAVOS ($5,298,349,019.83), correspondiente a las actividades ejecutadas por EPM y que no fueron reconocidas por el DISTRITO.

CUARTA PRINCIPAL: Que la cifra indicada en la pretensión precedente sea indexada al momento en que se realice su pago, de conformidad con el Índice de Precios al Consumidor, tal como dispone el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. QUINTA PRINCIPAL: Que sobre este valor se reconozcan intereses moratorios, a la máxima tasa legal, desde el momento en que se quede en firme la sentencia que ponga fin al proceso y hasta el momento del pago efectivo de la obligación. (…)”1. 2.

Los hechos. Los supuestos fácticos del medio de control ya referenciado son los que a continuación se describen: 2.1. El 19 de julio de 2013, entre EPM y el en ese entonces municipio de Medellín se celebró el Convenio Marco No 4600049285, cuyo objeto fue acordar las condiciones, forma de pago y reconocimientos a que haya lugar por la construcción, traslado, reposición, modernización y/o ampliación de las redes de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, energía, alumbrado público y gas por red, que alguna de LAS PARTES ejecute para la otra, relacionadas con el Plan de Desarrollo 2012-2015 del Municipio de Medellín, con un plazo inicial de 36 meses -1.095 días-, contados a partir de su perfeccionamiento, el cual se produjo con la respectiva firma y con un el valor indeterminado, acordando que sería definido en función de la ejecución de las obras en los distintos proyectos contemplados en el Plan de Desarrollo, por lo que se dispuso que los valores unitarios de las obras ejecutadas, serían los establecidos por los contratistas que cada una de las partes dispusiera para la ejecución del proyecto o los precios regulatorios según sea el caso. 2.2.

La ejecución del Convenio, de acuerdo con su cláusula quinta, se realizaría mediante actas de ejecución en las que se definirían aspectos, tales como las obras a ejecutar, la entidad responsable de su construcción, el valor de los reconocimientos, el plazo, y las condiciones particulares o específicas aplicables; por ello, el 29 de octubre de 2014, las partes suscribieron el Acta de Ejecución No. 1, cuyo objeto fue el traslado de las redes de servicios público requerido para el desarrollo del proyecto denominado Parques del Rio Medellín, para la Etapa 1.1., que incluyó la zona comprendida entre la avenida 33 y la calle San Juan y 1 Cfr. A folios 2 y 3 del archivo digital No. 1.

RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 5 las áreas circundantes requeridas para el empalme de las redes de servicios públicos proyectadas a las redes existentes. 2.3. De acuerdo con la cláusula tercera del Acta de Ejecución No. 1, el alcance de las actividades asociadas a ella, comprendía la ejecución de obras redes de acueducto y alcantarillado, de la red primaria de acueducto -conducción-, de interceptores de alcantarillado, de las redes de gas, de las redes de distribución de energía, de las redes de transmisión de energía y de cobertura de aguas lluvias, todas en los costados oriental y occidental, salvo la última que solo se previó para el costado oriental. 2.4.

En las cláusulas cuarta y quinta del Acta de Ejecución No. 1, las partes pactaron que el plazo sería hasta el 19 de julio de 2016 y, que, en todo caso, éste se encontraba sujeto al plazo del Convenio Marco, y en cuanto al valor, previeron que estaba a cargo del hoy Distrito de Medellín la suma estimada de $64.307.186.658, correspondiente al traslado de las redes de los distintos servicios públicos necesarias para la ejecución del proyecto Parques del Río, disponiendo además que los valores de reconocimiento de EPM y los del Distrito, se recalcularían sobre los valores realmente ejecutados y que el Distrito se comprometía a gestionar y desembolsar los recursos adicionales que se requerían para cubrir el costo total real y los cambios e imprevistos que pudieran presentarse durante la ejecución del proyecto, previa aprobación por parte del Distrito, del presupuesto presentado por EPM. 2.5.

El Acta de Ejecución No. 1 fue objeto de modificación bilateral de las partes mediante Otrosí No. 1 del 07 de agosto de 2015, por medio del cual se modificó su cláusula quinta, adicionando el parágrafo 5 relacionado con la imputación de gastos. Así mismo, el Convenio Marco fue modificado por las partes de la siguiente forma: i) Otrosí No. 1 del 8 de noviembre de 2013, en cuanto a la definición de las condiciones de ejecución, forma y pago para realizar la construcción de andenes y amoblamiento urbano y por valor de $11.211.000.000 a cargo del Distrito de Medellín; ii) Otrosí No. 2 del 03 de junio de 2015, modificando la cláusula quinta relacionada con las actas de ejecución; iii) Ampliación No. 1 del 03 de agosto de 2016 por 12 meses contados a partir del 04 de agosto de ese año; iv) Otrosí No. 3 del 03 de agosto de 2017, prorrogando el plazo convenido en 60 días calendarios contados desde el 04 de agosto de ese año; v) Otrosí No. 5 del 02 de octubre de 2017, prorrogando el plazo en 32 días calendario desde el 03 de octubre de 2017; y vi) Otrosí No. 6 del 03 de noviembre de 2017, prorrogando el plazo por 15 días calendario desde el 04 de noviembre de ese año. 2.6.

EPM para cumplir con las obligaciones a su cargo, en el marco de Acta de Ejecución No. 1, celebró contratos de obra y de interventoría con distintas sociedades y de acuerdo con el Acta No. 146 de 2017 del Comité Interno de Planeación de la Secretaría de Infraestructura Física de Medellín del 17 de noviembre de 2017, se aprobó la solicitud del supervisor de Convenio, consistente en la ampliación del Acta de Ejecución No. 1 hasta el 30 de noviembre de 2018, lo que puso de presente el conocimiento del Distrito de Medellín de la no culminación de las obras, así como la continuidad de estas por parte de EPM y su necesidad para la puesta en marcha del proyecto.

RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 6 2.7. En consecuencia, como a noviembre de 2017 las obras asociadas al objeto y alcance del Acta de Ejecución No. 1 no habían culminado, EPM, a solicitud del Distrito, continuó ejecutando las obras de las redes de servicios públicos requeridas para la culminación del proyecto Parques del Río, incurriendo en costos que no han sido reconocidos en su totalidad por el Distrito, siendo terminadas el 15 de mayo de 2018 las obras civiles de traslado de redes del costado oriental de Parques del Río y el 26 de marzo de 2021, las obras asociadas a la instalación de equipos especiales y colocación del cableado de las redes de energía, lo cual se soporta en el acta de recibo de obra suscrito por las partes el 30 de septiembre de 2022. 2.8.

De acuerdo con el balance financiero del Convenio, las obras realmente ejecutadas conforme a lo pactado por las partes en el Acta de Ejecución No. 1, superaron el valor estimado por las partes, aunque en el Convenio se dijo que dicho valor era indeterminado y sería se estimado en función de las obras realmente ejecutadas, por lo que el valor final asumido por EPM y que no ha sido reconocido por el Distrito fue de $5.298.349.019,83 y corresponden solamente a las obras ordinarias, pese a que se han enviado varias comunicaciones invocando ello. 2.9.

En razón de ello, EPM presentó propuesta de acta de liquidación bilateral y la última gestión de cobro que realizó ante el Distrito fue el envío de comunicación el 05 de enero de 2023 con el fin de lograr el reconocimiento de esa suma, sin obtener respuesta de la entidad demandada. 3. Fundamentos jurídicos de las pretensiones. La parte demandante sustentó el incumplimiento predicado respecto del Distrito de Medellín en los artículos 1602 y 1603 del Código Civil, según las cuales, los contratos válidamente celebrados son ley para las partes y solo pueden ser invalidados por consentimiento mutuo de quienes los celebran o por causas legales, y además, deben ser ejecutados de buena fe, por lo que se obligan no sólo a lo que en ellos se exprese, sino a todo aquello que emana de la naturaleza de la obligación o que por ley le pertenece, sin cláusula especial.

Así mismo, en lo previsto en los artículos 1494, 1495, 1530 y s.s. 1551 y ss. del Código Civil, de los cuales ser sirvió para decir que en los contratos bilaterales y conmutativos -como son comúnmente los celebrados por la administración-, teniendo en cuenta la correlación de las obligaciones surgidas del contrato y la simetría o equilibrio de prestaciones e intereses que debe guardar y preservarse, la parte que pretende exigir la responsabilidad del otro por una conducta alejada del contenido del título obligacional, debe demostrar que, habiendo cumplido por su parte las obligaciones, el otro no cumplió con las suyas, así como los perjuicios que haya podido sufrir y es lo que en su sentir aconteció en este caso, porque el Distrito incumplió con varias obligaciones principales del convenio, como fueron el pago y la garantía de remuneración de las actividades.

Alegó, además, buena fe de parte de EPM en la ejecución de las actividades que tenía a cargo, poniendo de presente que el convenio se debía ejecutar no solo en relación a lo pactado en forma expresa, sino en lo que surgiera de su naturaleza, RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 7 más teniendo en cuenta la posición que ocupa en su condición de entidad descentralizada del nivel distrital.

Refirió que el Distrito causó un daño a EPM que debe ser reparado a la luz de lo indicado en el artículo 90 Superior, porque el Proyecto Parques del Rio Etapa 1.1. corresponde a un proyecto de competencia y responsabilidad de esa entidad, que además, es ordenadora del gasto y beneficiaria directa de las obras y porque fue quien le ordenó a EPM ejecutarlas por el conocimiento que tuvo de su necesidad, de ahí que aquellas construidas desde el año 2018, tuvieron como propósito salvaguardar las inversiones realizadas, la seguridad de la comunidad y continuidad y puesta en marcha de un proyecto de cuidad, de acuerdo con lo definido en el Plan de Desarrollo 2012-2015. 4.

La posición de la demandada. Actuando por conducto de apoderada judicial, el Distrito de Medellín contestó la demanda aceptando solo algunos hechos como ciertos, pero con una clara oposición a las súplicas dirigidas en su contra. Como argumento de defensa indicó que, tanto el Distrito como EPM, se encontraban sujetos a los términos en que acordó ejecutar el Convenio Marco y sus posteriores modificaciones elevadas a documentos denominados Otrosí o ampliaciones que fueron hasta el 18 de noviembre de 2017, fecha que debió considerarse para una eventual liquidación o para analizar los posibles incumplimientos de las partes, más cuando en la cláusula quinta del convenio se dispuso que la forma de ejecución de las obras sería por tramos o proyectos y que eso sería llevado a documentos suscritos por las partes en los que se deberían incluir las especificaciones técnicas, económicas, plazo y demás condiciones a ejecutar.

Refirió también que el plazo del Acta de Ejecución No. 1 suscrita el 29 de octubre de 2014, se previó era el mismo que tuviese el Convenio Marco, de ahí que el 18 de noviembre de 2017 se produjera su terminación por vencimiento del plazo pactado, por lo que no sería dable hablar de un incumplimiento en el pago por parte del Distrito frente a obras que no fueron ejecutadas a la luz de los acuerdos contractuales.

Indicó que en este caso se debía acudir a las previsiones del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 en materia de liquidación, por lo que partiendo de la fecha de terminación del convenio marco y del acta de ejecución el 18 de noviembre de 2017, dijo que la liquidación bilateral debió hacerse hasta el “18.04.2018”, la liquidación unilateral hasta el “18.05.2018” y la judicial hasta el “18.05.2020”2, desestimando la fecha del acta de recibo de obras el 30 de septiembre de 2022, porque el plazo para suscribir este tipo de actas en su sentir, no hace parte del término para liquidar un contrato.

Así las cosas, formuló la excepción de caducidad, en el entendido de que el plazo de ejecución del Convenio Marco N° N°4600049285 de 2013, se fijó hasta el 18 de noviembre de 2017, y no se contempló que el acta de recibo del Acta de 2 Cfr. A folio 10 del archivo digital No. 7. RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 8 Ejecución No. 1, ya fuera definitiva o final, se constituyera como condición para iniciar la contabilización del término de liquidación del contrato y en tal sentido, estimó que a la fecha de presentación de la demanda ya se habría configurado la caducidad del medio de control de controversias contractuales 5.

Alegatos de conclusión. Dentro del término conferido para alegar de conclusión, las partes enfrentadas en la Litis hicieron uso de su derecho, así: La parte demandante, defendió la prosperidad de las súplicas de la demanda al estimar que en el Convenio Marco y en el Acta de Ejecución No. 1 se establecieron en forma clara las obligaciones a cargo del Distrito de Medellín y que del acta de ejecución se desprende que la reposición y traslado de redes de servicios públicos, obedeció a una necesidad de dicha entidad, considerando que la construcción del parque vial Parques del Río, era una iniciativa del Plan de Desarrollo y así lo indicó de manera detallada el testigo Víctor Giraldo y justamente por esa necesidad, los costos de traslado o reposición se encontraban bajo su responsabilidad, por lo que el aporte de EPM estaba representado únicamente por la depreciación de las redes o la consideración de la vida útil y aunque quedó acreditado que el valor estimado del Acta de Ejecución a cargo del Distrito era de $64.307.186.658, ese valor no era fijo y podía verse sujeto a modificaciones en atención a las obras realmente ejecutadas y al balance financiero final.

Indicó también que las obras que estaban a cargo de EPM se ejecutaron en cumplimiento del Convenio Marco y del Acta de Ejecución No. 1 y fueron recibidas a satisfacción por el Distrito y de acuerdo con lo dispuesto en el acta de ejecución, ellas se harían en el mismo plazo del convenio, es decir, hasta el 18 de noviembre de 2017, solo que con la declaración del señor Víctor Giraldo se advirtió que se suscribió el Otrosí 2 del Acta de Ejecución ampliando el plazo de esta hasta el 30 de junio de 2018, documento aportado por el testigo y que dio cuenta del reconocimiento de que los valores de dicha acta debían ser ajustados, considerando varias circunstancias que eran de conocimiento de las partes y pese a que el testigo refirió que en junio de 2018 terminaron las obras civiles, también refirió que no fue no posible llevar a cabo las obras asociadas a las redes de energía, porque era necesario que el contratista del Distrito de Medellín terminara las obras, por lo que EPM pudo instalar las redes, cableado y obras accesorias solo hasta marzo de 2021, de ahí que considera que le asiste derecho a que el valor de esas obras le sean reconocidas, afirmación que apoyó en lo indicado por el Consejo de Estado en sentencia del 18 de noviembre de 2021 emitida dentro del proceso con radicado 47001233300120130036301, reiterada en decisión del 31 de marzo de 2023 dentro de proceso con radicado 25000233600020140073801.

Defendió la idea de inexistencia de caducidad del medio de control bajo la premisa de que lo solicitado por EPM, no surge de la terminación del plazo contractual, sino de la ejecución de las obligaciones por parte de EPM, aun cuando éstas se consideren tardías y por ello, consideró que el plazo para acudir en demanda debía contarse desde que se recibieron esas obras en el mes de septiembre de 2022, además, porque las obligaciones de pago del Convenio y del Acta de Ejecución no puede deprecarse de una sola de las partes, en este caso EPM, de RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 9 ahí que estimara como improbable que el análisis se hiciera únicamente reprochando la conducta de EPM por no haber reclamado o no haber acudido al escenario judicial con antelación. Finalmente, adujo que este caso, al igual que el analizado en la primera sentencia del Consejo de Estado citada, no es viable abordarlo bajo la teoría del enriquecimiento sin causa, en la medida en que el contrato fue la causa de las prestaciones ejecutadas por el contratista, pero al margen de que se considere ello pertinente por las pretensiones subsidiarias formuladas en la demanda, solicitó su aplicación teniendo en cuenta que se trata de una acción compensatoria que se vincula con las súplicas de EPM ante la posibilidad de existencia de una relación de supremacía entre el municipio y la entidad prestadora.

La entidad demandada, se ratificó en la postura exhibida al dar contestación a la demanda y, además, refirió que una vez terminado el Convenio Marco el 18 de noviembre de 2017, EPM no había culminado las obras a su cargo, continuando con su ejecución, especialmente de aquellas donde eran ellos los beneficiarios y solo hasta el año 2022 envió al Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, la cuenta de los dineros por concepto de obras extras que no fueron autorizadas por el Distrito.

Puso de presente que en la cláusula décima sexta del Convenio Marco se pactó que toda modificación requería del mutuo acuerdo de las partes, condición que fue incumplida por EPM al ejecutar obras extras sin la suscripción del correspondiente documento que garantizara la disponibilidad presupuestal de los recursos económicos necesarios para esas obras, de suerte que estimara improcedente hablar de incumplimiento en el pago por parte del Distrito de Medellín frente a obras que no fueron ejecutadas dentro del marco de los acuerdos contractuales.

Refirió que la suscripción de actas de entrega no podía obstaculizar la liquidación de un contrato y menos constituir un acto jurídico que constitutivo de obligaciones para las entidades, de ahí que insistiera en la operancia del fenómeno procesal de caducidad del medio de control. 6. Posición del Ministerio Público. La Agente del Ministerio Público delegada ante el Despacho de la Magistrada Ponente, no se pronunció dentro del término de traslado otorgado por el Tribunal.

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. 1. De la competencia. El Tribunal es competente para conocer en primera instancia del presente medio de control con acumulación de pretensiones, de conformidad con lo establecido en el artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2. Problema jurídico.

RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 10 Corresponde a la Sala establecer si se configura el fenómeno procesal de caducidad del medio de control de controversias contractuales, por haberse superado el plazo de dos años establecidos por el legislador para el ejercicio de una contienda como la de marras, en la que se plantea el incumplimiento de un convenio marco suscrito entre el Distrito de Medellín y EPM del cual se derivó un acta de ejecución cuyo plazo venció antes de terminadas las obras.

Asimismo, en forma subsidiaria, debe determinar la Corporación si procede la declaratoria de responsabilidad patrimonial de la administración demandada, bajo la figura jurídica de la actio in rem verso, por EPM haber ejecutado obras luego de fenecido el plazo fijado para el Acta de Ejecución asociada al Convenio Marco y no haberse efectuado el reconocimiento de su valor por parte del Distrito de Medellín. 3.

Tesis. 3.1. Tesis de la parte demandante. Para la parte demandante procede la declaratoria de incumplimiento del Convenio Marco No. 4600049285 del 19 de julio de 2013 que predicó en relación al Distrito de Medellín y su consecuente liquidación judicial, por haberse comprobado que esta entidad no cumplió con las obligaciones que pactó tanto en ese convenio, como en el Acta de Ejecución No. 1 del 29 de octubre de 2014, específicamente aquellas asociadas al reconocimiento de las obras de traslado de las redes de servicios públicos que EPM ejecutó. De igual forma, estimó que había lugar a declarar la prosperidad de la súplica subsidiaria de declaratoria de responsabilidad administrativa de la entidad demandada, por el hecho de haberse ejecutado obras una vez vencido el plazo del acta de ejecución por orden del Distrito de Medellín y no haberse efectuado el reconocimiento económico en los términos acordados. 3.2.

Tesis de la parte demandada. Para la entidad territorial demandada operó la caducidad del medio del control, aunque solo lo hubiere sustentado en torno a las súplicas de la controversia contractual, considerando necesaria la realización de una liquidación bilateral o unilateral a la terminación del Convenio Marco el 18 de noviembre de 2017, para poder ejercitar en tiempo la pretensión. En todo caso, refirió que a ese momento EPM no había culminado las obras a su cargo y que la continuidad en la ejecución de esas obras, no se produjo por orden del Distrito, de ahí que no pudiera predicarse incumplimientos de su parte respecto de actividades que no fueron ejecutadas dentro del marco de los acuerdos contractuales. 3.3.

Tesis de la Sala. Desde ya se anuncia que la hipótesis que se sostendrá argumentativamente por esta Sala se concreta en declarar probada la excepción de caducidad del medio de control de controversias contractuales y la consecuente negación de las súplicas de la demanda, porque al tratarse de un convenio RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 11 marco suscrito entre dos entidades en igualdad de posición, una de ellas con un régimen de contratación especial, y en el que no se acordó la liquidación bilateral o incluso unilateral, lo cual impide contabilizar el término de caducidad en la forma prevista en el numeral v) del literal j) del artículo 164 del CPACA, debía necesariamente acudirse a la premisa inicial del citado literal que alude a la concreción de los motivos fundados que dieron lugar al incumplimiento contractual predicado en relación al Distrito de Medellín y que sin dudas estaba vinculado al vencimiento del plazo de ejecución del Acta No. 1 que fue el 30 de junio de 2018, siendo ese el momento a partir del cual empezaba a correr el término para acudir en demanda.

Igualmente, se negarán las súplicas subsidiarias relacionadas con la declaratoria de responsabilidad del Distrito de Medellín, por el no pago de las obras ejecutadas por EPM luego de fenecido el plazo contractual y que fueron recibidas en el mes de septiembre de 2022 por la entidad demandada, por no haberse configurado ninguno de los supuestos de procedencia de la actio in rem verso. 4.

Marco normativo y jurisprudencial. 4.1. El medio de control de controversias contractuales. El artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo permite, que cualquiera de las partes en un contrato estatal, pida que se declare su existencia o su nulidad; se ordene su revisión; se declare su incumplimiento; se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales; se condene al responsable a indemnizar los perjuicios; y se hagan otras declaraciones y condenas.

Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato, cuando ésta no se haya logrado de mutuo acuerdo, y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente, dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley. 4.2.

Caducidad del medio de control de controversias contractuales. La caducidad del medio de control referido se encuentra regulada en el artículo 164, numeral 2°, literal j) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: “j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente. En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato;

RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 12 ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa; iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta; 3 iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe; v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga (…)”.

Sobre el fenómeno de la caducidad del medio de control de controversias contractuales, el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: “(…) 4.1. Con el propósito de otorgar seguridad jurídica y de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general4, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial.

Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción5, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.

Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. 3 Jurisprudencia unificada del Consejo del Estado, Sección Tercera, a través de providencia del 01 de agosto de 2019, con ponencia del consejero Jaime Enrique Rodríguez Navas, expediente No. 05001-23-33-000-2018- 00342-01(62009): 'UNIFÍCASE la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en relación con el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales de contratos que han sido liquidados después de haber vencido el término convencional y-o legalmente dispuesto para su liquidación, pero dentro de los dos años posteriores al vencimiento de este último.

La Sala unifica el criterio que ha de ser observado para el conteo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales en tales casos, para indicar que éste debe iniciar a partir del día siguiente al de la firma del acta o de la ejecutoria del acto de liquidación del contrato, conforme al ap. iii del literal j. del numeral 2 del artículo 164 del CPACA; y de precisar que, en consecuencia, el apartado v) del literal j del mismo numeral solo se deberá aplicar cuando al momento de interponerse la demanda, el operador judicial encuentre que no hubo liquidación contractual alguna' 4 Corte Constitucional.

Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” 5 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 7 de octubre de 2010.

Exp. 2137-09: “( ) el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos.” RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 13 La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo que brinda certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la encuentre configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure6 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia7, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la potestad de accionar.

Así las cosas, debe resaltarse que ordinariamente la caducidad no se suspende, salvo con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador, en los términos del artículo 21 de la Ley 640 de 20018, y sólo se interrumpe con la presentación de la demanda que cumpla los requisitos y formalidades previstas en la Ley9. 4.2.

En el caso del medio de control de controversias contractuales, el término de caducidad, sobre pretensiones diferentes a las de nulidad absoluta o relativa del contrato, ejecutiva y de repetición, ha sido definido en función del tipo de contrato y se encuentra previsto en el literal j) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo10, así: “(i) una regla, para los contratos de ejecución instantánea (ap. i);

(ii) otra, para los que ⎯de acuerdo con la ley del contrato⎯ no requieren liquidación (ap. ii) y; (iii) otra más, para los que, por el contrario, sí la requieren. Dentro de este último grupo se configuran, a su vez, tres supuestos de hecho diferentes, dependiendo de si: (a) se suscribió acta de liquidación bilateral o de mutuo 6 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 30 de enero de 2013, radicado 22867: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.

Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. 7 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia C-574 de 1998: “… [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. 8 Artículo 21.

Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”. 9 Esto de conformidad con lo establecido en el artículo 94 del CGP, aplicable por remisión normativa del artículo 306 del CPACA: “Artículo 94.

Interrupción de la prescripción, inoperancia de la caducidad y constitución en mora. // La presentación de la demanda interrumpe el término para la prescripción e impide que se produzca la caducidad siempre que el auto admisorio de aquella o el mandamiento ejecutivo se notifique al demandado dentro del término de un (1) año contado a partir del día siguiente a la notificación de tales providencias al demandante.

Pasado este término, los mencionados efectos solo se producirán con la notificación al demandado. (…)”. 10 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. // Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento.

En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente. // En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: // i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; // ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa; // iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta; // iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe; // v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga;

(…)” (subrayado fuera de texto). RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 14 acuerdo (ap. iii); (b) se expidió un acto administrativo de liquidación unilateral (ap. iv); o (c) no se efectuó ninguno de los anteriores tipos de liquidación contractual (ap. v)”11.

Ahora bien, sobre el momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la caducidad del medio de control de controversias contractuales en punto de los contratos estatales, esta Sección unificó su jurisprudencia12 en el sentido de indicar que el conteo del término de caducidad en los contratos que han sido liquidados después de haber vencido el término convencional y/o legalmente dispuesto para su liquidación, pero dentro de los dos años posteriores al vencimiento de este último, debe iniciar a partir del día siguiente al de la firma del acta o de la ejecutoria del acto de liquidación del contrato, conforme al apartado iii) del literal j) del artículo 164-2 del CPACA.

Por otra parte, definió que para los casos en que se observe que no existió liquidación del contrato, se dará aplicación a la regla establecida en el apartado v) del literal j) del mismo numeral (…)”13. Sin embargo, en forma posterior al proveído citado, la Subsección B de la Sección Tercera, precisó: “23. Como primera medida, en relación con la oportunidad para presentar la demanda, se debe recordar que el numeral 2, literal j) del artículo 164 del CPACA, dispone: “La demanda deberá ser presentada […] 2.

En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”. 24. Las particularidades del asunto que ahora ocupa la atención de la Sala obligan a recordar que el artículo 164 del CPACA contiene, además de un supuesto general, en el que una demanda de controversias contractuales puede ser presentada 2 años a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento, 5 supuestos adicionales que atienden a las particularidades propias de los contratos estatales, como el hecho de estar o no sometidos a liquidación. La existencia de estas 5 formas de contar la caducidad, específicas y adicionales, no puede hacer olvidar el supuesto general al que se refiere la ley (…)”14.

(Resaltos de la Sala). Esta última premisa de que la existencia de cinco supuestos adicionales a los estipulados en el literal j) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 para efectos de contabilizar el término de caducidad respecto del medio de control de controversias contractuales, no supone el olvido de la regla inicial, es decir, la alusiva a que los dos (2) años para demandar habrán de contarse a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento a la contienda contractual, fue reiterada en proveído posterior incluso emitido por la Subsección C y con ponencia del consejero que dictó la decisión inicialmente citada en este apartado15.

Por tanto, en tratándose del medio de control de controversias contractuales se tiene claro que los dos (2) años para demandar habrán de contarse a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento, siendo ese el supuesto general al que se refiere la ley, porque cuando se pretende la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente 11 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera Sala Plena, auto de Unificación de 1º de agosto de 2019, radicado 62009. 12 Ibídem. 13 Consejo de Estado.

Sección Tercera. Subsección C. Providencia del 24 de abril de 2024. Consejero Ponente: Nicolás Yepes Corrales. Radicación: 25000-23-36-000-2022-00115-01(69109). 14 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Providencia del 20 de mayo de 2024. Consejero Ponente: Alberto Montaña Plata. Radicado: 13001-23-33-000-2013-00154-01 (69052). 15 Consejo de Estado.

Sección Tercera. Subsección C. Providencia del 15 de julio de 2024. Consejero Ponente: Nicolás Yepes Corrales. Radicación: 54001-23-33-000-2019-00282-01 (66381). RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 15 al de su perfeccionamiento y se podrá demandar esa nulidad absoluta incluso mientras este se encuentre vigente, sin desconocer que el legislador previó cinco supuestos en razón a la tipo de contrato, pero eso no significa que se dejé de lado la premisa general, tal como lo ha indicado la jurisprudencia citada. 4.3.

Marco jurídico del Convenio Marco No. 4600049285 del 19 de julio de 2013. En aras de establecer el régimen legal aplicable al convenio marco de la referencia, suscrito entre el Distrito de Medellín - para ese entonces municipio - y EPM, cuyo objeto era “(…) Acordar las condiciones, formas de pago y reconocimientos a que haya lugar por la construcción, traslado, reposición, modernización y/o ampliación de las redes de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, energía, alumbrado público y gas por red, sus obras accesorias y otras obras acordadas, que alguna de LAS PARTES ejecute para la otra, relacionadas con el Plan de Desarrollo 2012 – 2015 del Municipio de Medellín”, es necesario referirse a las reglas que aplican para este tipo de convenios según lo anotado por la jurisprudencia. En efecto, en cuanto a los convenios interadministrativos, ha dicho el Consejo de Estado que su nota distintiva la constituye la concurrencia de dos o más entidades estatales para la realización de fines comunes a ambas partes, respecto de los cuales, cada entidad está interesada u obligada desde sus propias funciones o atribuciones legales; se dan en el marco de un ánimo de cooperación entre organismos o entidades públicas con funciones interrelacionadas o complementarias y se celebran tienen algo que aportar desde su ámbito funcional, obligándose a ejecutar actividades que contribuyen directamente al fin común de los sujetos contratantes, compartiendo tareas entre ellas.

Ha precisado también que: “Esa finalidad común y ánimo de cooperación se dan en el ámbito de un paralelismo de intereses, por lo que no existe preeminencia de ninguna de las partes, sino más bien, las relaciones se desarrollan en un plano de igualdad o equivalencia, esto es, sin que existan prerrogativas en favor de una parte a costa de la otra.

(…) Desde luego, en los convenios interadministrativos propiamente dichos es posible que cada entidad incurra en costos y gastos para cumplir sus funciones y los compromisos adquiridos para con la otra, razón por la cual bien pueden comprender la asunción de aportes económicos o financieros, pero sin que su objeto esencial lo constituyan prestaciones propias de los contratos interadministrativos o el pago de un precio o una remuneración. (…) Ahora bien, en consonancia con la doctrina de la Sala de Consulta y Servicio Civil, en reciente sentencia, la Sección Tercera, Subsección A de esta Corporación16, dispuso que, dada la finalidad asociativa de los convenios interadministrativos, estos deben autorregularse por sus propias estipulaciones, que son el producto del ejercicio de la autonomía de la voluntad de las entidades cooperantes, sin que pueda hacerse prevalecer la aplicación de regímenes o normas incompatibles con dicha finalidad.

En este tipo de acuerdos, dijo la Sección Tercera, las partes gozan de una posición horizontal o igualitaria, relacionándose en un paralelismo de intereses bajo un ámbito de equivalencia. En ese sentido, la finalidad asociativa de los convenios interadministrativos 16 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 16 de agosto de 2022 Radicación 2011- 00506-01 (60.434).

RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 16 regulados en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 impide una aplicación automática del régimen contractual de los contratos estatales (…)”17. En línea con lo anterior, la Sección Tercera del Consejo de Estado se refirió a la necesidad de pacto expreso para que proceda el trámite liquidatorio de los convenios interadministrativos y así lo explicó: “23.3.

Para el caso particular de los convenios que aquí se estudian, se ha entendido que la liquidación “resulta válida, siempre que sea acordada por las partes -de manera clara e inequívoca-, y no sea el resultado del ejercicio de una posición dominante”. Lo anterior, como quiera que en “este tipo de acuerdos, al igual que en los regidos por el derecho privado, las partes gozan de una posición horizontal o igualitaria, relacionándose en un paralelismo de intereses bajo un ámbito de equivalencia”18. 23.4.

Así, se ha entendido procedente recurrir incluso a la liquidación unilateral, siempre que exista un acuerdo expreso, esto es, la anuencia previa de los contratantes o el respectivo consentimiento pleno19: No se discute que en los convenios interadministrativos resulta válido que una de las partes adopte la decisión unilateral de liquidarlo, siempre y cuando ello esté expresamente pactado -pues de ahí se desprende la anuencia previa o el respectivo consentimiento pleno-, cuya precisión en la redacción permita entender, sin equívocos, que una de las partes autorizó a la otra la facultad de liquidarlo de manera unilateral mediante un procedimiento convencionalmente pactado. 23.5.

En la misma dirección, la Subsección C ha considerado válidos los acuerdos que estipulan la liquidación unilateral, en el entendido de que no comportan el ejercicio de una potestad exorbitante o excepcional al derecho común20: Ahora teniendo en cuenta que la liquidación de los contratos se encuentra regulada por los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, se entiende que la liquidación unilateral del contrato si bien es una facultad legal, no es de aquellas que implican el ejercicio de una potestad exorbitante o excepcional al derecho común, ya que la Ley 80 no la enlista como tal en sus artículos 14 y siguientes que se refieren al ejercicio de dichas potestades.

Bajo ese entendido de que la liquidación unilateral no es de aquellas que la Ley enlista como potestades o facultades excepcionales al derecho común, nada impide que las partes en un convenio interadministrativo convengan su ejercicio, pues en esa tipología de contratos la ley sólo prohíbe el ejercicio de las denominadas potestades excepcionales, naturaleza que no comparte la liquidación unilateral.

Con otras palabras, resulta totalmente válido que en un convenio interadministrativo las partes convengan que ante la falta de acuerdo para liquidar el contrato, una de ellas pueda proceder a liquidarlo unilateralmente, pues su pacto no comporta el ejercicio de una facultad o potestad excepcional al derecho común. Luego, si lo que ocurre es que en un convenio interadministrativo las partes convienen que ante la falta de acuerdo la entidad lo liquide unilateralmente, esa estipulación es válida, así como también los diferentes actos que se expidan para hacerlo. 23.6.

Por lo tanto, aunque los anteriores pronunciamientos refieren a la posibilidad de liquidación unilateral, lo cierto es que ponen de relieve que son las partes las que definen las reglas a las cuales están sometidos los convenios de que trata el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, “sin que pueda hacerse prevalecer la aplicación de regímenes o normas incompatibles con dicha finalidad”.

Esto significa que no se puede imponer el trámite liquidatorio, no sólo el unilateral, sino también el bilateral, si las partes no lo han pactado expresamente (…)”21 (Resaltos fuera del texto original). 17 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 13 de diciembre de 2022. Consejera Ponente: María del Pilar Bahamón Falla.

Radicación número: 11001030600020220025000(2489). 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 16 de agosto de 2022, exp. 60.434, M.P. María Adriana Marín”. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de julio de 2022, exp. 66.594, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico”. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 24 de abril de 2017, exp. 55.836, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa”. 21 Consejo de Estado.

Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 1 de diciembre de 2023. Consejera Ponente: María Adriana Marín. Radicado interno: 58442. RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 17 Bajo la anterior premisa, es claro para la Sala que cuando se trata de convenios interadministrativos, de cara a esa relación de paralelismo o igualdad en el que se enmarcan, al igual que sucede con los contratos de derecho privado, las partes pueden convenir incluso la liquidación unilateral a falta de acuerdo entre ellas, pero ese pacto no comporta el ejercicio de una facultad o potestad excepcional y solo surge producto de la autonomía de la voluntad de los cooperantes, de ahí que el Consejo de Estado haya entendido que no puede hacerse prevalecer la aplicación de regímenes o normas incompatibles con esa finalidad y que para proceder con su liquidación es indispensable que las entidades lo hayan acordado. 4.4.

Análisis de la caducidad del medio de control de controversias contractuales. En el sub examine, EPM pretende a través del medio de control de controversias contractuales lograr la declaratoria de incumplimiento de parte del Distrito de Medellín del Convenio Marco No. 4600049285 del 19 de julio de 2013, cuyo objeto era el acordar las condiciones, formas de pago y reconocimientos a que hubiere lugar por la construcción, traslado, reposición, modernización y/o ampliación de las redes de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, energía, alumbrado público y gas por red, sus obras accesorias y otras obras acordadas, que alguna de las partes ejecutara para la otra relacionadas con el Plan de Desarrollo 2012 – 2015 del en ese entonces municipio de Medellín y la consecuente orden de pago a título de indemnización o compensación de la suma de $5.298.349.019,83 correspondientes a las actividades ejecutadas por EPM y que no han sido reconocidas por el Distrito, así como, la liquidación judicial del referido convenio.

A modo de pretensión subsidiaria, solicitó que fuera declarada la responsabilidad administrativa del Distrito de Medellín por los perjuicios que le causó como consecuencia de la ejecución de actividades ordenadas y recibidas a satisfacción por esa entidad y que no fueron pagadas. Quien apoderó los intereses de la entidad actora, en los supuestos fácticos de las pretensiones, refirió no solo la suscripción con el Distrito de Medellín del Convenio Marco No. 4600049285 del 19 de julio de 2013, para ser ejecutado en un plazo inicial de 1.095 días -36 meses- contados a partir del perfeccionamiento del mismo que se produjo con su firma, sino que esa ejecución se haría mediante actas en las que se definirían aspectos como las obras a realizar, la entidad responsable por su construcción, el valor de los reconocimientos, el plazo y las condiciones o especificaciones particulares aplicables, por lo que el 29 de octubre de 2014, las mismas partes del convenio suscribieron el Acta de Ejecución No. 1. cuyo objeto fue el “traslado de las redes de servicios públicos requerido para el desarrollo del proyecto denominado Parques del Río Medellín, para la Etapa 1.1., que incluye la zona comprendida entre la avenida 33 y la calle San Juan y las áreas circundantes requeridas para el empalme de las redes de servicios públicos proyectadas a las redes existentes”, y que el plazo de esa acta se dejó atado al de vigencia del Convenio, es decir, hasta el 19 de julio de 2016.

RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 18 Así mismo, adujo que el convenio fue ampliado en varias ocasiones, siendo la última aquella adoptada mediante el Otrosí No. 6 del 03 de noviembre de 2017, con una duración de 15 calendarios a partir del 04 del mismo mes y año y que de acuerdo al Acta No. 146 del 17 de noviembre de 2017 del Comité Interno de Planeación de la Secretaría de Infraestructura Física de Medellín, se aprobó una solicitud de la supervisión del convenio consistente en la ampliación del acta de ejecución hasta el 30 de noviembre de 2018.

Indicó también que pese a haberse llegado a ese momento, las obras asociadas al Acta de Ejecución No. 1 no habían culminado, no obstante, EPM continuó haciéndolas, explicando, además, que las obras civiles de traslado de redes del costado oriental de parques del río, las terminó el 15 de mayo de 2018 y las de instalación de equipos especiales y colocación de cableado de las redes de energía, el 26 de marzo de 2021, siendo recibidas el 30 de septiembre de 2022 por el Distrito de Medellín. Adicional a lo anterior, expresó que había requerido el reconocimiento de los costos que se generaron por la realización de las obras antedichas de parte del Distrito de Medellín en varias ocasiones, en octubre de 2018, junio de 2019, diciembre de 2022 y enero de 2023, sin lograr su cometido.

Para justificar el tiempo en que formuló la demanda, indicó: “El literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA dispone que en las demandas relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

Por su parte, el literal i) del mismo artículo enunciado, indica que en las demandas en que se pretenda la reparación directa, esta deberá presentarse en el término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento de este, si fue en fecha posterior, y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Ahora bien, en el presente caso, las pretensiones, tanto principales como subsidiarias deben contabilizarse a partir del 1 de octubre de 2022, esto es, a partir del día siguiente a la fecha en la que el Distrito de Medellín, recibió a satisfacción, según los fundamentos fácticos de la presente demanda, las últimas obras encomendadas y ordenadas a EPM”22.

Y en el momento de sustentar su posición final, expresó que el reconocimiento económico solicitado no surge de la terminación del plazo contractual sino de la ejecución de las obligaciones por su parte aun cuando estas se consideren tardías, por lo que era necesario entender que las actividades a su cargo culminaron el 26 de marzo de 2021 y fueron recibidas por el Distrito de Medellín en el mes de septiembre de 2022, y aun considerando cualquiera de esas dos fechas, la demanda fue incoada en tiempo23.

Por su parte, la entidad demandada desde el momento en que dio contestación al escrito genitor, defendió la idea de configuración de la excepción de caducidad aunque solo hizo alusión al medio de control de controversias contractuales, con 22 Cfr. A folios 24 y 25 del archivo digital No. 1. 23 Cfr. A folio 12 del archivo digital No. 27.

RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 19 base en los indicado en el artículo 164, numeral 2°, literal j), numeral v), bajo la idea de tenerse que computar los dos años desde la finalización del plazo con el que contaban las partes para liquidar el “Contrato Marco N°4600049285 de 2013”24 y no desde la suscripción del acta de recibo de obras del Acta de Ejecución No. 1, pero tomando como fecha de finalización del convenio el 18 de noviembre de 2017, pues no se contempló en él que el acta de ejecución fuera definitiva o final y que se constituyera condición para iniciar el cómputo del término de caducidad, lo cual reiteró hasta el final cuando exhibió sus alegatos de conclusión. La revisión del contenido del Convenio Marco No. 4600049285 del 19 de julio de 2013, permite a la Sala entender que se trató de aquellos convenios a los que hace alusión el artículo 195 de la Ley 489 de 1998 y que surgen cuando entidades públicas se asocian con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, de ahí que en la parte inicial del convenio en comento se hubiere dejado expresado que se suscribía en desarrollo de lo previsto en el artículo 6 de la Ley en comento, el cual hace referencia al principio de coordinación y colaboración de las autoridades administrativas.

Por la naturaleza asociativa de los convenios interadministrativos regulados por el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, es claro que ellos se autorregulan por sus propias estipulaciones, producto del ejercicio de la autonomía de la voluntad de las entidades cooperantes, sin que pueda hacerse prevalecer la aplicación de regímenes o normas incompatibles con dicha finalidad y, en esa medida, se entiende que la disposición inserta en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 alusiva al plazo para la liquidación de los contratos, a la que hizo referencia la entidad demandada para justificar la caducidad del medio de control de controversias contractuales, no aplica en este particular evento, ya que un examinar del contenido del Convenio Marco No. 4600049285 del 19 de julio de 2013 suscrito entre el Distrito de Medellín y EPM, permitió a la Sala comprobar que no hubo pacto expreso de ellas en cuanto a trámite liquidatorio del convenio.

Lo anterior, porque pese que en la redacción de la cláusula quinta inicial del convenio se había dejado establecido la liquidación de las actas de ejecución del convenio, esta fue objeto de modificación mediante Otrosí No. 2 del 03 de junio de 2015, justamente eliminando entre otras cosas, el inciso segundo de la cláusula que disponía “(…) Las actas de ejecución y liquidación, estarán a cargo de la Unidad de Negocio de EPM correspondiente a las redes de servicios a intervenir, para lo cual deberán gestionar los certificados de disponibilidad presupuestal, suscribir el acta, verificar la ejecución de las obras, el cumplimiento de los requisitos para el recibo de las mismas y realizar la liquidación del acta respectiva (…)”25, de ahí que con la modificación la cláusula quedara de la siguiente forma: “QUINTA: Actas de ejecución del convenio: la ejecución de las obras derivadas del presente convenio podrá hacerse por tramos y/o proyectos, de acuerdo con los requerimientos de LAS PARTES.

Por lo anterior, LAS PARTES acuerdan suscribir actas de ejecución, las cuales serán parte integral del presente convenio. Cada acta que se celebre será firmada por LAS PARTES y en ella se definirán aspectos tales como: las obras a ejecutar, la entidad responsable por su construcción, el valor de los reconocimientos, el plazo, y las condiciones particulares o específicas aplicables. 24 Cfr. A folio 11 del archivo digital.

No. 7. 25 Cfr. A folio 9 del archivo No. 1, carpeta No. 2, subcarpeta de nombre “PruebasDemanda”. RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 20 Los compromisos económicos que adquiera EPM en cada acta de ejecución, deberán estar respaldados con la respectiva certificación presupuestal y los que adquiere EL MUNICIPIO deberán estar respaldados con el respectivo certificado presupuestal o fiduciario”26.

Por ello, no podía considerarse el vencimiento, ni de los cuatro (4) meses que la norma refiere para la liquidación bilateral, ni los dos (2) meses para efectuarse en forma unilateral, para efectos de determinar a partir de cuando se debía empezar a contabilizar el término para acudir en demanda, además porque no puede olvidarse que el Consejo de Estado en jurisprudencia citada con antelación, precisó que se puede pactar la liquidación en este tipo de relaciones jurídicas, incluso para que se realice en forma unilateral, pero es necesario que siempre sean las partes de forma clara e inequívoca las que lo acuerden y que no sea el resultado del ejercicio de una posición dominante, precisamente por esa posición horizontal e igualitaria que surge entre las partes del convenio, de suerte que, no habiéndose entonces establecido pacto claro, expreso e inequívoco en relación a la liquidación del convenio marco, impropio se hace acudir a los momentos que se relacionan en la Ley 1150 de 2007 para ello, para determinar hasta cuando podía la parte demandante formular la súplica relativa a la controversia contractual con miras a predicar el incumplimiento del Distrito de Medellín. Lo anterior no quiere significar que no existiera un punto de partida en este particular evento para presentar la demanda vinculada al incumplimiento del Convenio Marco No. 4600049285 del 19 de julio de 2013, pero para mayor comprensión, es necesario efectuar el siguiente recuento: En la cláusula quinta del convenio, modificada a través del Otrosí No. 2 del 03 de junio de 2015, se dejó establecido que la ejecución de las obras derivadas del presente convenio podría hacerse por tramos y/o proyectos, de acuerdo con los requerimientos de las partes, por lo que acordaban suscribir actas de ejecución, las cuales serían parte integral del convenio y en ellas se debían especificar aspectos como las obras a ejecutar, la entidad responsable por su construcción, el valor de los reconocimientos, el plazo, y las condiciones particulares o específicas aplicables.

En la cláusula décima primera del convenio, se determinó que su duración era de 1.095 días calendarios contados a partir del momento de su perfeccionamiento, pudiendo las partes ampliarlo, perfeccionamiento que según se indicó en la cláusula décima segunda, se daría con la firma del convenio y según el documento de ampliación No. 1 del 03 de agosto de 2016, esos 1.095 días vencieron el 03 de agosto de ese año, por lo que, a partir del día siguiente, se amplió su plazo en doce (12) meses27.

Mediante Otrosí No. 3, se amplió el plazo del convenio por otros sesenta (60) días calendarios contados desde el 04 de agosto de 201728; igualmente, por medio de Otrosí No. 5 del 02 de octubre de 2017, de nuevo se amplió el plazo por treinta y dos (32) días calendario, desde el 03 de octubre de ese año29; y por Otrosí No. 26 Cfr. A folio 9 del archivo No. 1, carpeta No. 2, subcarpeta de nombre “PruebasDemanda”. 27 Cfr. Archivo No. 5, carpeta No. 2, subcarpeta de nombre “PruebasDemanda”. 28 Cfr. Archivo No. 6, carpeta No. 2, subcarpeta de nombre “PruebasDemanda”. 29 Cfr. Archivo No. 7, carpeta No. 2, subcarpeta de nombre “PruebasDemanda”.

RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 21 6 del 03 de noviembre de 2017, se extendió por quince (15) días calendario hasta el 18 de noviembre de 201730. Con ocasión de la estipulación inserta en la cláusula quinta del convenio, el 29 de octubre de 2014, se suscribió entre el Distrito de Medellín y EPM el Acta de Ejecución No. 1 para el proyecto Parques del Río, dentro del convenio marco ya mencionado y en el alcance del acta se indicó que estaba asociado al traslado de las redes de servicios públicos requerido para el desarrollo de la etapa 1.1. de ese proyecto, incluyendo la zona comprendida entre la avenida 33 y la calle San Juan y las áreas circundantes requeridas para el empalme de las redes de servicios públicos proyectadas a las redes existentes.

En la cláusula cuarta de esa acta, se previó que su plazo sería la vigencia del convenio marco, es decir, hasta el 19 de julio de 2016. Esa acta fue igualmente objeto de modificación, una mediante el Otrosí No. 1 del 07 de mayo de 2015, pero solo en relación a la imputación de gastos31 y otra por medio del Otrosí No. 2 del 17 de noviembre de 2017, en cuanto al plazo, de ahí que se modificara la cláusula cuarta del acta disponiéndose que el plazo para su ejecución sería hasta el 30 de junio de 201832.

Se aportó el Acta No. 146 del 17 de noviembre de 2017 relacionada en el escrito demanda, la del Comité Interno de Planeación de Infraestructura Física de Medellín, en la que se refirió la aprobación de la solicitud de ampliación del plazo de ejecución hasta “el 03 de agosto de 2018” 33, la cual tiene la misma fecha del Otrosí No. 2 mediante el cual se extendió el plazo de ejecución pero hasta el 30 de junio de 2018, no hasta el 03 de agosto como se relacionó en el acta del comité y, menos hasta el 30 de noviembre de 2018 como se afirmó en el hecho undécimo del escrito genitor.

En la cláusula décima séptima del convenio marco, se consagró la terminación por varias causas, a saber: por ejecución del objeto contractual, por mutuo acuerdo de las partes, por incumplimiento de alguna de estas o por vencimiento de su plazo, de ahí que llegado el 18 de noviembre de 2017 que fue el plazo final del convenio pactado entre las partes, era dable entender que el mismo había fenecido en ese momento, empero, no puede dejarse de lado que para el Acta de Ejecución No. 1 que era parte integral del convenio, si bien se había dejado atada si vigencia a la del convenio, por medio de otrosí fue ampliado hasta el 30 de junio de 2018, por lo que debe ser este el momento a considerar como el de vencimiento del término pactado por las partes para su ejecución. Ahora, no se olvide que en la demanda se predicó a modo de pretensión principal, la declaratoria de incumplimiento del Distrito de Medellín en relación con las obligaciones contraídas a través del Convenio Marco No. 4600049285 del 19 de julio de 2013, puntualmente aquellas relacionadas con el reconocimiento del valor de ejecución de las obras de traslado de redes de servicios públicos que ejecutó 30 Cfr. Archivo No. 8, carpeta No. 2, subcarpeta de nombre “PruebasDemanda”. 31 Cfr. Archivo No. 10, carpeta No. 2, subcarpeta de nombre “PruebasDemanda”. 32 Cfr. Archivo No. 17. 33 Cfr. Archivo No. 29, carpeta No. 2, subcarpeta de nombre “PruebasDemanda” RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 22 EPM en cumplimiento del Acta de Ejecución No. 1 derivado de ese convenio y como bien lo refirieron los testigos Eliana Martiza Guerra Pinzón y Víctor Hernán Giraldo Calderón en audiencia de pruebas celebrada el 05 de agosto de este año, lo que las partes acordaron fue la asunción de valores de las obras por cada entidad, de acuerdo a los porcentajes de vida útil de las redes, es decir, si para el momento del traslado o reposición les quedaba un remanente remanente de esa vida útil, lo reconocía el Distrito de Medellín y si las redes necesitaban ser modernizadas ya, ese porcentaje lo reconocía EPM.

Por ello, para efectos de contabilización del término de caducidad del medio de controversias contractuales, es necesario considerar ese 30 de junio de 2018 que fue en el que se terminó el plazo de ejecución del Acta No. 1, como aquel en que se concretaron los motivos de hecho o de derecho que le sirven de fundamento tal como se prevé en el artículo 164, numeral 2°, literal j), porque hasta ese momento EPM ejecutó obras respecto de las que predica incumplimiento por ausencia de reconocimiento.

Lo anterior encuentra justificación probatoria en los dichos de la testigo Eliana Martiza Guerra Pinzón que quedaron consignados en la grabación de la audiencia de pruebas ya referida, pues ella, a más de haber reconocido que presta sus servicios para EPM y que hizo parte del equipo que realizaba toda la gestoría técnica y administrativa a los contratos que ejecutaron las obras civiles y de interventorías del traslado y reposición de redes, tanto del costado occidental, como en una parte del costado oriental de forma plena hasta diciembre del 2017 y mediante apoyo al equipo de trabajo del proyecto de parques del río luego de ello, refirió que las actividades del costado occidental se ejecutaron en el año 2015 y las del costado oriental, del año 2016 hasta mayo del año 2018, aunque también mencionó que con posterioridad a mayo de 2018 se siguieron ejecutando actividades relacionadas con redes de energía, pero que se requería que el parque estuviera urbanizado para poder culminarlas, lo que en su sentir solo ocurrió en el año 2022, solo que esa última afirmación será analizada por la Sala en el momento de desatar la pretensión subsidiaria o acumulada de naturaleza resarcitoria que tiene como causa la ejecución de esas obras por fuera del término de vigencia del Acta No. 1.

Así mismo, en la declaración ofrecida por el testigo Víctor Hernán Giraldo Calderón, en su condición de director del proyecto Parques del Río en lo atinente al relacionamiento con el Distrito de Medellín como dueño de la obra, porque dijo que esta terminó en lo referente a las obras civiles en junio de 2018 y que a partir de allí solo quedaron pendientes las obras de energía eléctrica, es decir, la instalación de transformadores y cableado de energía eléctrica que solo era posible realizar según su consideración, cuando el Distrito hiciera las obras del soterrado, lo cual pudo ejecutar EPM en el año 2021.

Bajo esas premisas, el incumplimiento del convenio marco que la parte activa predicó respecto del Distrito de Medellín vinculado con las obras ejecutadas RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 23 dentro del término de vigencia del Acta de Ejecución No. 1 que se derivó o formó parte integral de ese convenio, esto es, hasta antes del 30 de junio de 2018 y que tiene que ver con el reconocimiento que acordaron por la ejecución de esas labores, solo podía predicarse dentro de los dos (2) años siguientes a esa data, pues no se olvide que se trata de un negocio jurídico regido por la autonomía de la voluntad de las entidades públicas cooperantes en el que ellas de forma clara y precisa no pactaron la realización de un proceso de liquidación. Así las cosas, y teniendo claro que desde el 30 de junio de 2018 se concretaron los motivos de hecho que le dan soporte al incumplimiento contractual alegado en este caso porque en ese momento expiró el plazo del Acta de Ejecución No. 1 vinculada al traslado de redes de servicios públicos requerido para el desarrollo del proyecto de Parques del Río, etapa 1.1., desde el 01 de julio de 2018 empezó a correr el término de dos (2) de que trata el artículo 164, literal j), para acudir en demanda de controversias contractuales, venciéndose entonces el 01 de julio de 2020.

Empero, no puede desconocerse que, con ocasión de la declaratoria de la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional mediante la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, se adoptaron decisiones como la contenida en el Decreto Legislativo 564 de 2020 alusivas a la suspensión del términos de prescripción y caducidad previstos en la norma sustancial o procesal para que las personas ejercieran sus derechos, acciones y medios de control ante la Rama Judicial o ante los Tribunales Arbitrales por cuanto los términos fueron suspendidos por el Consejo Superior de la Judicatura desde el 16 de marzo de ese año. En efecto, en el Decreto Legislativo 564 del 15 de abril de 2020, se dispuso: “Artículo 1.

Suspensión términos de prescripción y caducidad. Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 marzo 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación los términos judiciales.

El conteo los términos prescripción y caducidad se reanudará a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión términos judiciales ordenada por Consejo Superior de la Judicatura. No obstante, cuando al decretarse la suspensión de términos por dicha Corporación, el plazo que restaba para interrumpir prescripción o hacer inoperante la caducidad era inferior a treinta (30) días, interesado tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente.

Parágrafo. La suspensión de términos de prescripción y caducidad no es aplicable en materia penal (…)”. Y la reanudación de los términos judiciales se efectuó por parte del Consejo Superior de la Judicatura mediante el Acuerdo No. PCSJA20-11518 de 2020, en el que se dispuso el levantamiento de la medida y se reactivaron los términos a partir del 01 de julio de 2020, veamos: RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 24 “Artículo 1.

Levantamiento de la suspensión de términos judiciales. La suspensión de términos judiciales y administrativos en todo el país se levantará a partir del 1 de julio de 2020 de conformidad con las reglas establecidas en el presente Acuerdo. Bajo ese contexto, es claro que, para cuando se cumplían los dos (2) años que el legislador dispuso para incoar demandas como la de controversias contractuales, esto es, el 01 de julio de 2020 la suspensión de términos de caducidad ya se había dispuesto, pero en todo caso, para el 16 de marzo de 2020 en que inició esta esa, a la parte demandante le faltaban 3 meses y 15 días del término de caducidad, de suerte que no le era aplicable lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 1 de ese decreto.

Por manera que, a partir del 01 de julio de 2020, día siguiente a aquel en que el del Consejo Superior de la Judicatura dispuso el levantamiento de la medida de suspensión de términos, de nuevo empezaron a correrle a la parte activa los 3 meses y 15 días en que el término de caducidad estuvo suspendido para ella, venciéndose el 26 de octubre de 2020 y, no obstante, radicó la solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 112 Judicial II para Asuntos Administrativos, el 27 de marzo de 2023, tal como se desprende de la constancia emanada de esa autoridad34 e incoó la demanda el 17 de mayo de ese mismo año conforme se pudo comprobar en consulta al aplicativo SAMAI35, es decir, cuando ya había fenecido el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales con el que pretendía lograr la declaratoria de incumplimiento del Distrito de Medellín del Convenio Marco No. 4600049285 del 19 de julio de 2013, que se practicara la liquidación judicial y se le ordenara efectuar el pago de la suma de $5.298.349.019,83, aunque está pretensión final fue elevada igualmente para el evento de responsabilidad administrativo cuya declaratoria se clamó y que será analizada en capítulo siguiente.

De lo anterior se sigue que EPM, acudió a la jurisdicción contenciosa administrativa por fuera de los términos previstos por el legislador, esto es, dos (2) años contados a partir día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirven de fundamento para alegar el incumplimiento contractual de la entidad demandada.

Por lo tanto, en aplicación del inciso 2º del artículo 187 del C.P.A.C.A., que dicta, que en la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada, se declarará probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa, propuesta por el Distrito de Medellín y, en consecuencia, se negarán las súplicas de la demanda vinculadas al incumplimiento contractual del Convenio Marco No. 4600049285 del 19 de julio de 2013. 5.

De las pretensiones acumuladas por la cuerda de la actio in rem verso. Como bien se precisó desde el inicio del proveído, EPM solicitó fuese declarado el Distrito de Medellín administrativamente responsable de los perjuicios que le han sido causados como consecuencia de la ejecución de actividades ordenadas y 34 Cfr. Archivo No. 28, carpeta No. 2, subcarpeta de nombre “PruebasDemanda” 35 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=050012333000202300498000500123.

RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 25 recibidas a satisfacción por esa entidad y que no han sido pagadas y como consecuencia de ello, se le imponga condena por la suma de $5.298.349.019,83 a título de indemnización o compensación, pretensión esta última que, como se indicó en precedencia, fue común para los dos supuestos ventilados en este caso, es decir, se incluyó también en el asunto relativo a la controversia contractual.

En los fundamentos fácticos de las pretensiones se planteó que el plazo del Convenio Marco No. 4600049285 del 19 de julio de 2013 fue prorrogado en varias ocasiones, la final a través del Otrosí No. 6 del 03 de noviembre de 2017 por 15 días calendarios contados desde el día siguiente al de su suscripción. Así mismo, se indicó que el plazo del Acta de Ejecución No. 1, fue ampliado hasta el 30 de noviembre de 2018, pero como viene de comprobarse, mediante el Otrosí No. 2 del 17 de noviembre de 2017, esa prórroga o ampliación se produjo hasta el 30 de junio de 2018.

En todo caso, EPM adujo que, como al término del plazo del convenio no había culminado las obras asociadas al objeto y alcance del Acta de Ejecución, “a solicitud del Municipio, hoy Distrito, continuó ejecutando las obras asociadas a las redes de servicios públicos requeridas para la culminación del proyecto Parques del Río, incurriendo en costos que, hasta el momento no han sido reconocidos en su totalidad ni pagados por el Distrito”36.

Además, que el 15 de mayo de 2018 terminaron las obras civiles de traslado de redes del costado Oriental de Parques del Río y que el 26 de marzo de 2021 terminaron las obras asociadas a la instalación de equipos especiales y colocación de las redes de energía, siendo recibidas por el Distrito, mediante acta de recibo de fecha 30 de septiembre de 2022 y que esa suma de $5.298.349.019,83, debe ser asumida por el Distrito de Medellín por haber sido quien ordenó la ejecución de las obras.

Incluso, expresó en el hecho décimo octavo que a pesar de que las obras fueron ejecutadas por EPM en consonancia directa con el objeto del Acta de Ejecución No. 1, el Distrito no ha reconocido a la entidad esa suma final, por lo que le ha reclamado su pago mediante diversas comunicaciones y documentos de cobro, así: una del 12 de octubre de 2018 por valor de $2.258.347.752; otra del 27 de junio de 2019 por valor de $404.303.951; otras del 28 de junio de 2018 por valores de $235.557.858 y $1.795.803.287; y otra el 29 de diciembre de 2022 por valor de $604.336.172, para un total de $5.298.349.020.

Pese a lo anterior, en los alegatos de conclusión presentados por quien agenció los intereses de la parte demandante, se indicó que no se podía analizar la situación antedicha bajo la teoría del enriquecimiento sin causa, porque los valores cuyo pago se pretende lograr, tienen como origen el cumplimiento de las obligaciones a cargo de EPM, obligaciones de reposición y traslado de las redes de servicios públicos domiciliarios, pero al margen de ello, igual solicitó que de considerarse procedente el análisis desde la óptica del enriquecimiento injustificado, en atención a las pretensiones subsidiarias formuladas en la demanda, se tuviera en cuenta que se trata de una “acción de carácter 36 Cfr. A folio 11 del archivo digital No. 1.

RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 26 compensatorio – como lo son las pretensiones de EPM-, además ante la posibilidad de que exista una relación de supremacía entre el Municipio y EPM”37. Para la Sala es claro que la formulación de pretensiones subsidiarias a las del incumplimiento del convenio marco, con miras a lograr la declaratoria de responsabilidad administrativa del Distrito por los costos que, en sentir de la entidad actora incurrió por la realización de unas obras por orden del Distrito de Medellín aun cuando ya había expirado el plazo del Acta de Ejecución No. 1 que surgió como cumplimiento de lo pactado en el Convenio Marco, nos ubica en el escenario de la actio in rem verso.

No desconoce la Sala que la Sección Tercera, Subsección B, en decisión del año 202138 expresó, claro está, refiriéndose a un caso muy puntual, que como la causa que dio origen a la ejecución de unos trabajos era un contrato, no podía analizarse el asunto en el marco del enriquecimiento sin justa causa, empero, la misma Sección, Subsección A, en decisión de agosto de 2024, precisó que la figura del enriquecimiento sin causa se constituye en la vía para perseguir la declaratoria de responsabilidad del Estado en diversos eventos, entre ellos, por ejecución de obras que han debido contar con un contrato adicional y éste no se perfeccionó39, como sucedió en este particular evento en el que la ejecución de obras luego del 30 de junio de 2018 en que venció el plazo del Acta de Ejecución No. 1, no estuvo amparada en un otrosí que adicionara el plazo convenido y menos en la suscripción de un contrato adicional conforme se pasa a explicar con base en la prueba testimonial recaudada en la audiencia de pruebas efectuada el 05 de agosto pasado, concretamente con la declaración del señor Víctor Hernán Giraldo Calderón, quien aceptó que luego de junio de 2018 no se suscribió otrosí para ampliar o adicionar el plazo del acta de ejecución. Sin embargo, estima la Sala conveniente primero examinar la figura del enriquecimiento sin causa de manera conceptual, para luego verificar el ejercicio oportuno de la pretensión y finalmente verificar si se configura alguno de los supuestos de procedencia establecido por la jurisprudencia nacional.

En efecto, el enriquecimiento sin causa es fuente de obligaciones en el derecho administrativo a condición de que cumplan los siguientes requisitos40: (i) que exista un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja patrimonial, esto es, no solo en el sentido de adición de algo (ventaja positiva), sino también en el de evitar el menoscabo de un patrimonio (ventaja negativa);

(ii) que haya un empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecido haya costado algo al empobrecido, o sea que a expensas de éste se haya efectuado el enriquecimiento; (iii) que el empobrecimiento sufrido por el demandante, como consecuencia del enriquecimiento del demandado, sea injusto, es decir, que el desequilibrio entre 37 Cfr. A folios 13 y 14 del archivo digital No. 27. 38 Consejo de Estado.

Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 18 de noviembre de 2021. Consejero Ponente: Alberto Montaña Plata. Radicación: 47001-23-33-001-2013-00363-01 (61641). 39 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 13 de agosto de 2024. Consejero Ponente: Fernando Alexei Pardo Flórez. Radicación: 44001234000020140012601 (70470). 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 1 de junio de 2020.

Radicado N° 25000-23-26-000-2011-00467-01(48668). C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 27 los dos patrimonios se haya producido sin causa jurídica; y (iv) que la persona interesada no cuente con otras vías de acción para restablecer su patrimonio.

En sentencia del 19 de noviembre de 2012, proferida dentro del expediente 24897, la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia en el sentido de afirmar, que la actio de in rem verso no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen de este.

Empero, en la misma sentencia se admitieron hipótesis en las que resultaría procedente esta figura sin que medie contrato alguno, las cuales son de carácter excepcional y, por ende, de interpretación restrictiva. Estas hipótesis son las siguientes: (i) cuando se acredite que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo;

(ii) en los casos que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud; y (iii) cuando debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993.

Ahora bien, en la referida sentencia de unificación se consideró, que los criterios procesales que se aplican en la actio in rem verso son los mismos que regulan el medio de control de reparación directa. De manera que, el término de caducidad previsto en el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, es de 2 años, que se cuentan desde el día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del daño, esto es, cuando se manifiesta el daño. Y a propósito de ese término de caducidad, considera la Sala que según se deriva del acta de recibo de obras firmada por un profesional de la Secretaría de Infraestructura de Medellín y un profesional de la Unidad de Expansión y Reposición de Redes de Energía de EPM, del 30 de septiembre de 2022, aquellas obras complementarias e instalación de equipos especiales y cableado fueron ejecutadas entre el 15 de mayo de 2018 y el 26 de marzo de 2021, quedando establecido allí que la fecha de terminación de las obras encomendadas a EPM por el Distrito de Medellín para el Proyecto Vial del Río Medellín, fue el 26 de marzo de 2021 y recuérdese que fue por el no pago o por la ausencia del reconocimiento de los costos en que incurrió EPM para la realización de esas de obras, que predicó la configuración de la responsabilidad patrimonial de la entidad demandada.

En consecuencia, los dos (2) años de que el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA para acudir en demanda con el fin de logar la correspondiente reparación de perjuicios, empezaron a correr desde el día siguientes al 26 de marzo de 2021 en que EPM terminó de ejecutar las obras complementarias e instalación de equipos especiales y cableado de las redes de energía eléctrica, por RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 28 fuera del plazo de ejecución pactado entre las partes, por manera que el término de caducidad estuviera comprendido entre el 27 de marzo de 2021 y el 27 de marzo de 2023.

Ahora, como se indicó en capítulo anterior, el extremo activo de la litis en forma previa a la formulación de la demanda agotó el requisito de procedibilidad que el legislador estableció, con radicación de solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 112 Judicial II para Asuntos Administrativos, el 27 de marzo de 2023, esto es, el último día que le quedaba del término de caducidad referido.

La constancia que dio cuenta de este trámite preprocesal, fue expedida el 17 de mayo de 202341 y la demanda fue radicada en esta misma fecha tal como se pudo verificar en el aplicativo SAMAI42, es decir, dentro del término de caducidad del medio de control de reparación directa, lo cual habilita a la Sala entonces a analizar la procedencia del medio de control a la luz de los supuestos que el Consejo de Estado fijó en decisión unificada ex ante citada, lo cual se hará teniendo en consideración los hechos probados en el proceso cuales son: Que entre el Distrito de Medellín y EPM se suscribió el Convenio Marco No. 4600049285 del 19 de julio de 2013, cuyo objeto fue acordar las condiciones, formas de pago y reconocimientos a que hubiere lugar por la construcción, traslado, reposición, modernización y/o ampliación de las redes de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, energía, alumbrado público y gas por red, sus obras accesorias y otras obras acordadas, que alguna de las partes ejecutara para la otra relacionadas con el Plan de Desarrollo 2012 – 2015 del municipio de Medellín, hoy Distrito y que en cumplimiento de lo dispuesto en la cláusula quinta el 29 de octubre de 2014, las partes firmaron el Acta de Ejecución No. 1. cuyo objeto fue el traslado de las redes de servicios públicos requerido para el desarrollo del proyecto denominado Parques del Río Medellín, para la Etapa 1.1., que incluía la zona comprendida entre la avenida 33 y la calle San Juan y las áreas circundantes requeridas para el empalme de las redes de servicios públicos proyectadas a las redes existentes.

La vigencia de esa acta, tal como se analizó en oportunidad anterior, inicialmente se dejó atada a la vigencia del convenio que finalmente fue hasta el 18 de noviembre de 2017, pero a través del Otrosí No. 2 del 17 de noviembre de 2017, se modificó el plazo del acta quedando fijado hasta el 30 de junio de 2018. No se aportó medio de prueba que diera cuenta que luego del 30 de junio de 2018, las partes del convenio marco y del acta de ejecución hubieren acordado prórroga al plazo de ejecución, pero lo que sí se pudo establecer e incluso desde la misma demanda se afirmó, fue que EPM continuó ejecutando obras hasta el 26 de marzo de 2021.

En efecto, con la información consignada en el acta de recibo de obra el señor Gabriel Jaime Zapata Vásquez, en calidad de profesional de la Secretaría de Infraestructura de Medellín y el señor Iván Alberto Buitrago Buriticá en calidad de profesional de la Unidad de Expansión y Reposición de Redes de Energía de EPM, 41 Cfr. Archivo No. 28, carpeta No. 2, subcarpeta de nombre “PruebasDemanda” 42 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=050012333000202300498000500123.

RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 29 el día 30 de septiembre de 2022, en la que expresamente se indicó que las “obras complementarias e instalación de equipos especiales y cableado, fueron ejecutadas entre el 15 de mayo de 2018 y el 26 de marzo de 2021, quedando como fecha de terminación de las obras encomendadas a EPM por el Municipio de Medellín, para el Proyecto Vial del Río Medellín, el 26 de marzo de 2021”43, y esta información fue confirmada por la testigo Eliana Maritza Guerra Pinzón, ya que al ser cuestionada acerca de si con posterioridad a mayo de 2018 se siguieron ejecutando actividades en el marco del acta de ejecución, respondió que sí, que se hicieron actividades en cuanto a redes de energía; así como, por el testigo Víctor Hernán Giraldo Calderón, porque a la pregunta de la realización de obras luego de vencido el plazo del acta de ejecución y la fecha de terminación de esas obras, contestó que hasta junio de 2018 que expiró el plazo convenido, EPM realizó obras civiles, luego de ello, realizaron unas vinculadas a las redes de energía que finalizaron en el año 2021.

Esa situación, deja en evidencia entonces, no solo que no fue suscrito documento mediante el cual se ampliara el plazo de ejecución del Acta No. 1, sino que sí se ejecutaron obras complementarias e instalación de equipos especiales y cableado, entre el 15 de mayo de 2018 y el 26 de marzo de 2021, terminando en ese último momento, sin acta de ejecución que lo amparara, lo que en principio podría dar pie para considerar que la pretensión se avendría procedente, de no ser porque en las reglas trazadas por el Consejo de Estado en la decisión de unificación del año 2012, se dispuso que la actio in rem verso resulta tiene vocación de prosperidad, cuando se acredite que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa de la otra parte del contrato, la que constriñó o le impuso la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo.

Justamente esa última parte de la regla no se cumple en el sub lite, toda vez que en la declaración rendida por el mismo señor Víctor Hernán Giraldo Calderón, quien recuérdese fue el director del del proyecto Parques del Río con todas las funciones de liderazgo de todo el relacionamiento con el Distrito de Medellín, al ser cuestionado si EPM consideró o no en junio 2018 ampliar el plazo de ejecución de las obras a través de un otrosí, respondió que no y que no lo hizo porque básicamente en todos los informes, comunicados, correos y en reuniones que se sostuvieron con la secretaría técnica, ya se había dicho que faltaba todavía poner el cableado de energía y para ello, EPM no tenía que suscribir un contrato específico con un tercero, sino que las iba a realizar en forma directa, señalando entonces esa como la razón por la que se no vio la necesidad de suscribir un otrosí. Además, cuando se le indagó acerca de si dentro del equipo de trabajo que lideró existía un componente jurídico y si le habían consultado sobre la premura de suscripción de una modificación al plazo, contestó que sí contaban con el apoyo de los abogados de EPM, pero no recordó si les fue consultada esa situación porque esa labor de consulta dijo estaba a cargo del equipo de la dirección, incluido el jefe del área, que no era él, sino otra persona, en todo caso, refirió que siempre a través de los informes se dejó anotado que las obras de energía estaban pendientes de ejecutar. 43 Cfr. Archivo No. 15, carpeta No. 2, subcarpeta de nombre “PruebasDemanda” RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 30 Igualmente, al ser interrogado por la apoderada de la parte activa si el Distrito en algún momento advirtió por su cuenta que el plazo del acta de ejecución ya finalizaba y que faltaban unas obras por ejecutar, respondió que nunca les fue indicado que se fuera a suscribir un otrosí, pero que tanto esa entidad como EPM estaba enterada de esa situación y cuando la abogada del Distrito le preguntó si EPM había presentado solicitud de ampliación del plazo y si se hizo algún trámite, respondió que no tenía muy claro que se hubiere invocado por escrito esa ampliación, solo refirió que a través de los Comités que se realizaban con el equipo técnico del proyecto, se había hablado de la necesidad de terminar las obras pero aceptó que de esas reuniones no se dejó soporte físico o digital.

Finalmente, indicó que EPM consideraba que debía terminar las obras por razones como una posible afectación a la prestación del servicio, por hacer honor a los contratos que tenía de obras civiles y para entregarle al municipio esas redes ya retiradas de las zonas donde no lo necesitaban. Esas afirmaciones dejan entrever que en forma exclusiva el Distrito de Medellín, no constriñó a EPM para que continuara ejecutando obras de instalación de redes de energía por fuera del plazo del acta de ejecución No. 1.

Es más, la ejecución de esas obras complementarias e instalación de equipos especiales y cableado de las redes que se relacionaron en el acta de recibo del 30 de septiembre de 2022 como ejecutadas entre mayo de 2018 y marzo de 2021, las ejecutó EPM sin que el Distrito de Medellín se lo hubiere impuesto o al menos eso fue lo que a través de los medios de prueba allegados al proceso logró comprobar la Sala, como para dar por acreditado en forma plena la primera hipótesis en la que resultaría procedente la figura de la actio in rem verso.

Finalmente conviene decir que la naturaleza de la relación establecida entre las partes involucradas en la litis a través del Convenio Marco No. 4600049285 del 19 de julio de 2013 y por el objeto y alcance del Acta de Ejecución No. 1 del 29 de octubre de 2014, tampoco estamos en presencia de los otros dos eventos excepcionales de procedencia del enriquecimiento sin causa, cuáles son los casos en que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, porque se trató fue del traslado de redes de servicios públicos requerido para el desarrollo del proyecto Parques del Río en su etapa 1.1.; o cuando debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993, ya que la realización de ese proyecto estaba prevista con antelación dentro del Plan de Desarrollo 2012-2015 del Distrito de Medellín. En conclusión, al no haberse acreditado ninguna de las causales contempladas en la sentencia de unificación tenida en cuenta en esta providencia, a la Sala solo le queda otra alternativa que negar la pretensión subsidiaria relacionada con el enriquecimiento injustificado que clamó EPM respecto del Distrito de RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 31 Medellín con ocasión de la ejecución de obras luego de cumplido el plazo del Acta de Ejecución No. 1 y hasta el 26 de marzo de 2021. 6.

Costas de primera instancia. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, regula: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Por su parte, el artículo 365 del CGP, prevé: “Artículo 365. Condena en Costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 7 de abril de 201644, que ha sido reiterada por la misma Corporación en recientes providencias45, respecto de la condena en costas en vigencia de la Ley 1437 de 2011, concluyó, que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, por cuanto se consagra que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, porque se requiere que el Juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Con base en el anterior criterio jurisprudencial, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 19 de mayo de 2022, radicado N° 11001-03-15-000-2022-01131-01, dejó sin efectos una providencia de la anterior Sala Cuarta de Decisión de este Tribunal en la que se había condenado en costas de segunda instancia y, ordenó, realizar el aludido análisis valorativo de la causación de costas. 44 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 7 de abril de 2016.

C.P. William Hernández Gómez. Radicado N° 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014). 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencias del 25 de noviembre de 2021, radicado N° 19001-23-33-000-2018-00029-01(1622-20), del 2 de diciembre de 2021, radicado N° 88001-23-33-000-2017-00035-01(6604-19), del 17 de febrero de 2022, radicado N° 17001-23- 33-000-2016-00874-01 (4600-19), entre muchas otras.

RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 32 Además, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha condicionado la condena en costas a que se encuentren probadas en el proceso46. En efecto, en reciente sentencia del 23 de febrero de 2023, radicado N° 41001-23-33-000-2021-00201- 01 (26831), se reiteró que “La Sala precisa que no condena en costas en esta instancia conforme a lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 365 numeral 8 del Código General del Proceso, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen” (negrilla intencional de la Sala).

En el presente asunto, en principio, habría lugar a condenar en costas a la parte demandante, porque se negaron las pretensiones de la demanda que fueron ventiladas en el marco de la controversia contractual a consecuencia de la declaratoria de prosperidad de la excepción de caducidad y porque igualmente se negaron las pretensiones subsidiarias de relacionadas con el enriquecimiento sin causa, sin embargo, en aplicación del numeral 8 del artículo 365 del C.G.P. y los criterios jurisprudenciales de los que se viene de hacer referencia, no se le impondrá tal condena, porque en el expediente no hay pruebas que demuestren la causación de costas (gastos procesales y agencias en derecho) a favor de la entidad demandada.

LA DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, EN SU SALA QUINTA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. Se DECLARA PROBADA LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LAS PRETENSIONES VINCULADAS AL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, propuesta por la entidad demandada y, en consecuencia, se NIEGAN LAS SÚPLICAS DE LA DEMANDA, conforme a los argumentos vertidos en la parte motiva de la decisión.

SEGUNDO. Se NIEGAN LAS SÚPLICAS SUBSIDIARIAS FORMULADAS A MODO DE REPARACIÓN DIRECTA Y BAJO LA FIGURA DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA, teniendo en cuenta las consideraciones consignadas en la motivación precedente.

TERCERO. De acuerdo con lo indicado en la parte motiva, no hay lugar a imponer costas de primera instancia.

CUARTO. En firme esta providencia, procédase al archivo del expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Estudiada y aprobada en Sala de la Fecha. Acta No. 114. 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencias del 11 de noviembre de 2021, radicado N° 68001-23-33-000-2015-00787-01(24432), del 18 de noviembre de 2021, radicado N° 25001-23-33-000-2018-00365-01(25510), del 25 de noviembre de 2021, radicado N° 25000-23-37-000-2013- 01403-01(24233), del 25 de noviembre de 2021, radicado N° 25000-23-37-000-2016-01988-01(24028), entre muchas otras.

RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00498-00 REFERENCIA: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. DEMANDADO: DISTRITO DE MEDELLÍN 33 Las Magistradas: (Firmada electrónicamente) LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO (Firmada electrónicamente) SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO (Firmada electrónicamente) JULIANA NANCLARES MÁRQUEZ CCH Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co