ACCIÓN POPULAR – Marco normativo / PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS – Goce de espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público / FALTA DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL – Marco normativo y jurisprudencial – Síntesis del caso: El problema jurídico que se deberá resolver en esta instancia, acorde con la naturaleza de la acción y la competencia material del tribunal, se concreta en determinar si debe revocarse, modificarse o confirmarse la sentencia de primera instancia, que concedió el amparo de los derechos colectivos al goce del “espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público" invocados por el actor popular en su demanda.
Para el efecto, se deberá determinar si la demandada y vinculadas desconocieron dichos derechos al no realizar las actuaciones necesarias para garantizar el debido disfrute del derecho colectivo al espacio público en la vía principal del municipio La Pintada -Antioquia. Extracto: ( ) El artículo 88 de la Carta Política las consagra como el medio para la protección constitucional de los derechos e intereses colectivos “relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”.
(…) Seguidamente expone la H. Corte Constitucional3 que “la carencia de contenido subjetivo de las acciones populares implica que, en principio, no se puede perseguir un resarcimiento de tipo pecuniario en favor de quien promueve el reclamo judicial de un interés colectivo. Solamente, en algunos casos, el legislador ha previsto el reconocimiento de los gastos en que incurra la persona que actúa en defensa del interés público o de una recompensa, que de todas maneras no puede convertirse en el único incentivo que debe tener en mira quien debe obrar más por motivaciones de carácter altruista y solidarío, en beneficio de la comunidad de la que forma parte” (subrayas de la Sala).
(…) Con su consagración se busca garantizar el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, de manera equitativa, asegurando que estos bienes de uso común, se mantengan disponibles, accesibles y en buen estado para el beneficio colectivo. Así mismo, se pretende proteger estos espacios frente apropiaciones indebidas o usos privados que limiten su acceso o deterioren su función social.
(…) Sin embargo, este no cumple con los presupuestos necesarios para su valoración, pues de las fotografías aportadas no es posible establecer su autor, la fecha y el lugar donde fueron tomadas, es decir que las mismas no tienen per se la entidad de acreditar los supuestos fácticos objeto de discusión, razón por la cual no pueden recibir en su individualidad, mérito como medio de convicción idóneo, con fuerza de grado de certeza, como sustento del cumplimiento de los deberes del ente territorial frente a la protección y el cuidado del espacio público y los bienes de uso público.
(…) Quiere decir lo anterior que para que el material fotográfico aportado sea valorado se debe tener certeza de la persona que las realizó, así como las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que fueron tomadas, y si no cumplen con estos requisitos, como documentos privados auténticos serán apreciados como medios auxiliares en conjunto con otros medios probatorios bajo las reglas de la sana crítica.
(…) Las anteriores afirmaciones encuentran sustento en las propias manifestaciones del ente municipal accionado, toda vez que en la contestación de la demanda señala textualmente en la respuesta al hecho tercero que “(…) De parte de la Inspección de Policía y Tránsito, se han desplegado un sinnúmero de acciones tendientes a la recuperación del espacio público, tales como: control de los gestores de tránsito, respecto de los vehículos estacionados a ambos lados de esta vía principal, control a establecimientos de comercio en compañía de la Policía Nacional y control a los puestos estacionarios de comidas que se ubican en tales sectores (…).
(…) En ese orden, establecida la ocurrencia de hechos que vulneran los derechos colectivos cuya protección se depreca, debe la sala detenerse en determinar cuál es la autoridad encargada de ejercer el control y vigilancia de estos actores viales en aras de garantizar el uso y disfrute del espacio público y los bienes de uso público. Pues bien, los artículos 82 y 88 de la Carta Magna consagran la obligación del Estado de velar por la protección de la integridad del espacio público y que su destinación sea para el uso común; por tanto, las entidades públicas deben ejercer las facultades reguladoras en materia de ordenamiento territorial, en relación con la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del interés común, entre otros.
(…) Así las cosas, resulta diáfana la obligación de los entes municipales frente a la protección y mantenimiento del espacio público y los bienes de uso público, es decir que la carga de protección de estos derechos colectivos recae sobre la entidad territorial demandada, la cual, si bien ha acreditado realizar acciones tendientes a conjurar la afectación, estas han resultado insuficientes.
(…) Al respecto, se indica que es deber de las autoridades públicas adelantar las actuaciones de orden administrativo, presupuestal y financiero que permitan la consecución de los recursos necesarios para adelantar las obras requeridas, pues es uno de los fines esenciales del Estado social de derecho, garantizar la efectividad, en este caso, de los derechos colectivos.
(…) En conclusión, le asiste razón al juez de primera instancia en cuanto a que declaró la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, pues las actuaciones desplegadas por el ente municipal como entidad encargada de la protección de estos derechos, resulta insuficiente, al quedar ampliamente acreditado que persiste una ocupación y uso indebido del espacio público y los bienes de uso público, privándose a la comunidad de su disfrute, y siendo que no es de recibo la falta de presupuesto para darle cumplimiento a los deberes que le han sido impuestos.
(…) Así mismo, se dispondrá que, recuperado y reparado el espacio público objeto de esta acción popular, se deberá ejercer por parte del municipio accionado, constante vigilancia del sector, a fin de que no se reincida con la ocupación del espacio, salvaguardando los derechos de la comunidad afectada. (…) En esa medida, al declararse la falta de legitimación en la causa por pasiva de estas dos entidades, ello deviene en predicar que sus acciones no son generadoras de las violaciones a los derechos colectivos que alega el actor popular, por lo que de contera se tiene por probada la excepción de ausencia de vulneración o amenaza al derecho colectivo al goce del espacio público y utilización y defensa de los bienes de uso público alegada por parte de la ANI.
(…) De igual modo, se ordenará al municipio que realice campañas con la comunidad de La Pintada, para informar acerca del deber de cuidado y respeto de los derechos colectivos objeto de amparo, dado que este tipo de problemáticas también pueden tener por causa la falta de civismo de quienes están llamados como particulares, a colaborarle al municipio, en la salvaguarda del interés general ligado al disfrute de dichos derechos, con ocasión del debido goce del espacio vial y bienes de uso público referidos.
(…) Por lo anterior, se justifica que el municipio realice las referidas campañas con la comunidad, de manera que se impartan recomendaciones para que a través del binomio autoridad- comunidad, se contribuya al goce efectivo de espacio y bienes públicos. Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Tercera de Decisión Magistrada Ponente: Hirina Del Rosario Meza Rhénals Medellín, distrito especial de ciencia, tecnología e innovación, dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control Protección de derechos e intereses colectivos Radicado 0500123 33 008 2023 00433 01 Accionante Óscar Salazar Granada Accionado Municipio de La Pintada – Antioquia Vinculado Agencia nacional de infraestructura – ANI y sociedad Concesión Pacífico Tres S.A.S Sentencia No. 61 Segunda instancia Tema Derechos colectivos al goce del espacio público y utilización y defensa de los bienes de uso público I. OBJETO DE PRONUNCIAMIENTO Procede la sala de decisión tercera del tribunal administrativo de Antioquia a pronunciarse en torno a la impugnación interpuesta por el apoderado del municipio de La Pintada (pdf “077_MemorialWeb_Recurso-Recursodeapelacion” del expediente), contra la sentencia de fecha 15 de agosto de 2024, proferida por el juzgado octavo administrativo oral del circuito de Medellín (pdf “072Sentencia_SENTENCIA_S180202300433Sentenc” del expediente).
II.
ANTECEDENTES 2.1 Pretensiones (Pág. 3 del pdf “005_CONTENIDODELADEMANDA_PUPOLARPINTADA” del expediente) La parte actora en lo sustancial solicita que se declare que el municipio de La Pintada está vulnerando el derecho colectivo al goce del espacio público y utilización y defensa de los bienes de uso público” y como consecuencia de ello, se ordene al ente territorial realizar las actuaciones administrativas u obras de infraestructura que se requieran para conjurar dicha violación. 2.1.2.
Hechos Se relatan por la parte actora, así: Señala que la vía principal del municipio de La Pintada Antioquia - avenida 32 (sic), no cuenta con espacios adecuados y seguros para la libre circulación peatonal, especialmente de la población con limitaciones de movilidad, por cuanto dichos espacios están siendo utilizados de manera inadecuada para el parqueo de vehículos y la instalación de mesas de locales comerciales que funcionan en el sector.
RADICADO: 05001 23 33 008 2023 00433 01 2 Acota que, actualmente no se evidencia planeación ni presupuesto destinado para la señalización y ejecución de obras que impidan la obstaculización del espacio público – libre circulación. 2.2. Contestación de la demanda Las siguientes corresponden a las contestaciones de la demanda presentadas: 2.2.1.
Municipio La Pintada (pdf “011_RECIBODEMEMORIALCORREOELECTRONICOOJA_RTADDAJ8A2023004.p df” del expediente). Manifiesta su oposición a la prosperidad de todas las pretensiones de la demanda. Aduce que es posible que el actor popular tenga confusión respecto a la denominación de la vía sobre la cual recaen los hechos, comoquiera que la vía principal del municipio es la avenida 30 (vía que atraviesa todo el municipio) y no existe ninguna avenida 32, pues el municipio solo cuenta con carrera y calle 32; en esa medida no hay claridad sobre cuál es la vía objeto de la presente acción. Ahora bien, la avenida 30 es una vía de carácter nacional, que se encuentra concesionada a dos proyectos nacionales de la agencia nacional de infraestructura - en adelante ANI, los cuales son concesión La Pintada y concesión Pacífico 3; por tanto, el municipio no puede realizar ningún tipo de intervención pues son responsabilidad de estas dos concesiones.
Expone que desde antes que se erigiera el municipio existía la ruta 2509 (avenida 30), la cual siempre ha tenido problemas de ocupación del espacio público. En igual sentido expresa que es cierto que esta no cuenta con la debida señalización, razón por la cual el ente municipal ha solicitado a los responsables de la misma su debida señalización sin que hayan sido acogida sus pretensiones.
Arguye que la administración municipal de La Pintada ha sido garante de los derechos colectivos de los habitantes y visitantes del municipio, pues han realizado diferentes obras e intervenciones en el espacio público, dentro de los que destaca el mejoramiento de infraestructura, construcción de vías y andenes municipales, diseño y construcción de plazoletas de comidas, las cuales tenían como finalidad reubicar a algunos de los comerciantes informales y comidas estacionarias.
En igual sentido pone de presente que, la inspección de policía y secretaría de tránsito han desplegado un sinnúmero de acciones tendientes a la recuperación del espacio público, tales como, el control de los gestores de tránsito -respecto de los vehículos estacionados a ambos lados de la vía principal- y control a establecimientos de comercio.
Expone que no es cierto que exista desidia municipal con relación al deber de proteger el espacio público, pues el ente municipal ha tomado todas las acciones a su cargo para conjurar esta problemática, además no se encuentran quejas de los habitantes del municipio con relación a este tópico, en igual sentido advierte que contrario a lo señalado por el actor popular, esta vía no presenta accidentes o indicadores que demuestren que es un peligro para los que allí residen.
RADICADO: 05001 23 33 008 2023 00433 01 3 2.2.2. Agencia nacional de infraestructura (ANI) (pdf “030_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda.pdf” “del expediente) Inicia indicando que se opone a las pretensiones de la demanda toda vez que las mismas carecen de fundamento jurídico, fáctico y probatorio. Aduce no constarle los hechos de la demanda relacionados con la indebida ocupación del espacio público, por lo cual la parte actora deberá probarlos, pues con la demanda no se aportan elementos de juicio que acrediten la presunta invasión al espacio público, ni la afectación alegada.
Realiza una exposición sobre la naturaleza de la entidad y las funciones que legalmente le han sido impuestas, destacando que dentro de estas no se encuentra la señalización o ejecución de obras en las vías concesionadas, pues lo cierto es que la ANI se encarga únicamente de la administración de los contratos de concesión mediante los cuales el concesionario obtiene una remuneración por la materialización de unos proyectos de infraestructura, con sujeción a las estipulaciones contractuales pactadas.
Descendiendo al caso particular anota que el 10 de septiembre de 2014, la ANI y la Concesión Pacífico Tres S.A.S., suscribieron el contrato de concesión No. 005 de 2014, en consecuencia, es este último sobre el cual recaen las obligaciones endilgadas por el actor popular, pues la concesión de marras pertenece a los contratos de cuarta generación, en esa medida el concesionario asume el riesgo de las actividades que, según su experiencia, conocimiento, capacidad económica y operativa pueda asumir.
Configurándose una falta de legitimación en la causa por pasiva frente a la ANI. Reitera que la entidad no está facultada para proveer los servicios derivados de las vías nacionales, ya que, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 del decreto 4165 de 2011, no está entre sus funciones la de realizar directa o indirectamente la gestión predial ni la ejecución de obras en las vías concesionadas.
Pone de presente que el contrato de concesión No. 005 de 2014, proyecto “Pacífico 3”, se ha ejecutado con base en los diseños elaborados por el concesionario, los cuales, a su vez, fueron debidamente socializados con la comunidad involucrada - municipio de La Pintada-; enfatiza, además, que en el asunto de marras no se evidencia que la ejecución del contrato de concesión No. 005 de 2014, genere una restricción injustificada del aprovechamiento de la infraestructura concesionada ubicada en el municipio, dado que la comunidad ha podido disponer libremente de ella, y las perturbaciones invocadas por el actor popular no guardan relación con la ejecución de las actividades contractuales, sino a la protección del espacio público por invasión de los propietarios de los establecimientos de comercio que se encuentran aledaños a la vía y por parte de los rodantes que se estacionan en el lugar, circunstancias que son del resorte de las autoridades de policía y la autoridad municipal.
De tal suerte que no guardan relación con las obligaciones a cargo del concesionario. Expone que los hechos objeto de señalamiento, constituyen comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio público, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 140, numeral 6 de la ley 1801 de 2016. En ese sentido, es menester señalar que el cumplimiento de las disposiciones contenidas en el código nacional de policía y convivencia ciudadana no corresponde a la ANI directamente ni con ocasión de la ejecución del contrato de concesión No. 005 de 2014, pues son las autoridades RADICADO: 05001 23 33 008 2023 00433 01 4 de policía las investidas para propender por el debido cumplimiento de esa normativa, según lo indicado en los artículos 16 y 20 ibídem.
Así las cosas, es la autoridad de policía la llamada a hacer cumplir las disposiciones contenidas en esta normatividad, lo cual implica que es aquella quien debe evitar la ocupación indebida del espacio público por parte de los particulares. Advierte también, que, si el conflicto suscitado deviene en que la zona no cuente con un espacio suficiente para el tránsito de peatones, ese aspecto corresponderá a un asunto de planeación municipal, que claramente deberá solventarse por la alcaldía municipal de La Pintada, Antioquia, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 2 y 3 de la ley 2037 de 2020.
Propone como excepciones de mérito i) falta de legitimación en la causa por pasiva y y ii) ausencia de vulneración o amenaza al derecho colectivo al goce del espacio público y utilización y defensa de los bienes de uso público. 2.2.3. Sociedad Concesión Pacífico Tres S.A.S. (pdf “048_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda.pdf” del expediente) Indica que esta entidad no está legitimada en la causa por pasiva, pues la vía objeto de discusión no está en el alcance contractual de la empresa Sociedad Concesión Pacífico Tres S.A.S. Explica que la ANI, mediante la resolución No. 969 de 2014, adjudicó la licitación VJ- VE-IP-LP-009-2013 a la estructura plural conformada por Mario Alberto Huertas Cotes y por la Constructora MECO sociedad anónima sucursal Colombia.
La estructura plural adjudicataria de la licitación constituyó una sociedad por acciones simplificada bajo la denominación de Concesión Pacífico Tres S.A.S. En consecuencia, el 10 de septiembre de 2014, la ANI y el concesionario suscribieron el contrato de concesión, cuyo objeto corresponde a los “estudios y diseños definitivos, financiación, gestión ambiental, predial y social, construcción, mejoramiento, rehabilitación, operación, mantenimiento y reversión de la concesión autopista conexión pacífico 3, del proyecto "autopistas para la prosperidad", de acuerdo con el apéndice técnico 1 y demás apéndices del contrato.” El citado contrato en su apéndice técnico 1, circunscribe cuál es el alcance del proyecto, y para ello divide la vía concesionada en 5 unidades funcionales y específicamente en el numeral 2.5 establece el “alcance de las unidades funcionales” Señala que la situación de si el centro poblado de La Pintada corresponde o no a un tramo concesionado ha sido objeto de controversia contractual entre la concesión y la ANI, no obstante, para definir la situación el concesionario acudió al mecanismo de amigable composición, con el fin de que se declarara que efectivamente el casco urbano de La Pintada, no hace parte de la vía concesionada.
Es así como el panel de amigable componedor mediante decisión del 19 de diciembre de 2023, señaló en su parte resolutiva entre otros que respecto de los tramos (i) Paso Centro Poblado la Pintada PR108+0000 – PR108+0800 ruta 2508 y (ii) PR0+0000 – PR1+0250 ruta 25B01, el Concesionario no está obligado a adelantar actividades de Operación y Mantenimiento ni de cualquier otra índole derivadas de los Apéndices Técnicos del Contrato de Concesión.” RADICADO: 05001 23 33 008 2023 00433 01 5 Finalmente, solicita declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva por parte de la Concesión Pacífico Tres S.A.S., al no encontrarse dentro de sus obligaciones contractuales el mantenimiento de la vía respecto de la cual se está presentando la presunta vulneración de los derechos colectivos. 3.
Audiencia de pacto de cumplimiento (“056AUDIENCIAPUBLI_PACTOCUMP_ACTAAUDIENCIAPACTOCU.pdf” del expediente). El 6 de mayo de 2024 se llevó a cabo ante el a quo la audiencia de pacto de cumplimiento la cual fue declarada fallida al no encontrarse fórmula de arreglo. 4. Concepto ministerio público en primera instancia (pdf “067Recibo de Memor_Concepto050013333008.pdf” del expediente) Arguye el ministerio público, que se encuentra acreditado que los problemas de malla vial y su consiguiente afectación no están incluidos en los programas que al respecto desarrolla el ente territorial.
En esa línea resalta que dada la naturaleza de las medidas e intervenciones requeridas para conjurar la afectación de los derechos que se alegan conculcados, es el ente territorial la autoridad pública competente para ello. En línea con lo anterior, resalta que no se acredita que se hayan desplegado acciones que propendan por el mantenimiento de la malla vial, la recuperación y mejoramiento del espacio público, en consecuencia, no se constató que efectivamente se garantizará el cumplimento y la protección de los derechos e intereses colectivos. 5.
Sentencia de primera instancia (pdf “072Sentencia_SENTENCIA_S180202300433Sentenc.pdf” del expediente)) El juzgado octavo administrativo de Medellín, mediante la sentencia apelada, decidió lo siguiente: (…)
PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI y La Sociedad Concesión Pacífico Tres SAS, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de mérito denominada «ausencia de vulneración o amenaza al derecho colectivo al goce del espacio público y utilización y defensa de los bienes de uso público» por parte de la ANI.
TERCERO: DECLARAR la vulneración del derecho colectivo al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, y la defensa del patrimonio público, por parte de la Alcaldía del Municipio de la Pintada (Antioquia), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, AMPARAR los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público de los moradores y visitantes del Municipio de la Pintada, amenazados y/o vulnerados por la Alcaldía Municipal de la Pintada (Antioquia), conforme a las razones expuestas en la parte considerativa de esta determinación. (…) RADICADO: 05001 23 33 008 2023 00433 01 6 Luego de evocar el marco jurídico y jurisprudencial atinente a la causa, señaló que en el caso bajo estudio se evidenció vulneración a los derechos cuya protección se depreca.
En ese sentido indicó que quedó acreditado que sí existe en la actualidad una problemática en el municipio que gira en torno a la invasión irregular del espacio público sobre ambos costados de la avenida 30 o vía principal, por acciones contrarias a la convivencia, desplegadas por los comerciantes de la zona y el parqueo irregular de vehículos en franjas que obstruyen el paso de los transeúntes.
Argumentó que acorde con la normativa y la jurisprudencia aplicable en materia de protección al goce del espacio público y utilización y defensa de los bienes de uso público, es al alcalde del municipio de La Pintada a quien le corresponde velar por la protección y uso adecuado del espacio público y ejercer la autoridad de tránsito dentro de su territorio, cuyas funciones son de carácter regulatorio, preventivo y sancionatorio.
Por lo que resulta evidente que la recuperación del espacio público por la ocupación ilegal de andenes y vías vehiculares compete sin duda a la alcaldía municipal, a través de los organismos señalados en precedencia, razones que justifican que en este caso la orden de protección esté dictada para el ente territorial en razón a las competencias que tiene asignadas.
En lo referente a las entidades vinculadas agencia nacional de infraestructura – ANI y la sociedad concesión pacífico tres SAS, declaró su falta de legitimación en la causa por pasiva, pues advierte que no está dentro de sus competencias legales ni contractuales, garantizar la segura y libre circulación de los peatones en el municipio, al tratarse de una invasión irregular al espacio público desplegada por los comerciantes de la zona y el parqueo en zonas prohibidas, esto es, su actuar no tiene incidencia en la vulneración de derechos deprecados en la demanda que como ya se advirtió se encuentran en cabeza del municipio. 6.
Recurso de apelación (pdf “077_MemorialWeb_Recurso-Recursodeapelacion.pdf” del expediente) El municipio de La Pintada Antioquia, por intermedio de su apoderado, apeló la decisión, solicitando sea revocada y no se otorgue el amparo deprecado. Sostuvo que su inconformidad radica en que, quedó acreditado dentro del expediente que el municipio ha sido garante de los derechos colectivos de los habitantes y visitantes del ente territorial, pues ha realizado diferentes obras e intervenciones en el espacio y bienes públicos, tendientes a la conservación de la vida e integridad de sus asociados y el mejoramiento de la infraestructura, destacando la construcción de vías y andenes municipales, el diseño y construcción de plazoletas de comidas, con la finalidad de reubicar a algunos de los comerciantes informales y comidas estacionarias del municipio, todo esto conforme a la capacidad financiera del ente municipal en torno a la inversión en infraestructura de carácter público.
Destaca que no se tiene suficiente evidencia y claridad sobre la presunta vulneración de los derechos colectivos cuyo amparo se solicita, pues no se determinó con certeza la existencia o no de la vulneración, echándose de menos informes técnicos, visitas, inspecciones oculares, que den cuenta de los puntos especifico de la presunta vulneración. Como argumento adicional de su disenso señaló, que en la sentencia de primera instancia se desvinculó a la ANI y se declaró probada la excepción de mérito RADICADO: 05001 23 33 008 2023 00433 01 7 denominada «ausencia de vulneración o amenaza al derecho colectivo al goce del espacio público y utilización y defensa de los bienes de uso público» propuesta por esta, perdiendo de vista que la vía objeto de estudio es de su competencia al ser una vía de carácter nacional, hecho que no se discute ni frente al cual se surte análisis dentro de la sentencia, lo que hace imposible el cumplimiento de la orden. 7.
Trámite procesal segunda instancia En segunda instancia, el asunto correspondió por reparto al despacho que elabora la ponencia (ponencia (pdf “080ActaRepartopdf” del expediente), quien en lo relevante admitió el recurso a través de auto de fecha 5 de septiembre de 2024 (pdf “081AutoAdmiteApelacionPopular.pdf”), decisión que fue notificada el 6 de septiembre 2024.
Frente al recurso se pronunció la Concesión Pacífico 3 S.A.S. En fecha 18 de septiembre de 2024, ingresó el asunto al despacho ponente para elaborar proyecto de fallo. 7.1. Concesión Pacífico 3 S.A.S. (pdf “084AlegatosDeConclusiónPacificoTres.pdf” del expediente) Reitera que, se probó la existencia de la falta de legitimación en la causa que libera de responsabilidad a la sociedad concesión, toda vez que el casco urbano del municipio de La Pintada, no es un tramo que se encuentre dentro de la vía concesionada, por lo que las actividades que se desarrollen en el mismo, así como el mantenimiento y señalización de esta no son de responsabilidad de la concesión. Prueba de ello es la decisión proferida por el amigable componedor el 19 de diciembre de 2023.
Indica que es claro que el municipio no probó quién distinto a él, tiene la responsabilidad de velar por el espacio público, ni que hayan cesado las invasiones expuestas en las fotografías allegadas al proceso. Puntualiza, que de acuerdo con lo señalado en el artículo 82 de la Constitución Política, es deber del Estado velar por la protección del espacio público, que en el caso de los municipios está representado por el alcalde como primera autoridad municipal.
Finalmente, destaca que no son ajustados al ordenamiento jurídico los argumentos del municipio pues pretende desligarse de sus competencias y responsabilidades constitucionales y legales frente a la protección del espacio público; y pierde de vista que tanto la Carta Magna como la ley 1801 en su artículo 198, en concordancia con el 148 y s.s. establecen que es el acalde una de las autoridades llamadas a velar por la protección del espacio público.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta corporación es competente para conocer de la impugnación en referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 16 de la ley 472 de 1998 y 153 del código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo – CPACA -, norma última que dispone que los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia RADICADO: 05001 23 33 008 2023 00433 01 8 de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos dentro de asuntos de su competencia. Además, por factor territorial lo es, al recaer la acción popular sobre hechos ocurridos dentro del departamento de Antioquia. 2.2.
Problemas jurídicos El problema jurídico que se deberá resolver en esta instancia, acorde con la naturaleza de la acción y la competencia material del tribunal1, se concreta en determinar si debe revocarse, modificarse o confirmarse la sentencia de primera instancia, que concedió el amparo de los derechos colectivos al goce del “espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público" invocados por el actor popular en su demanda.
Para el efecto, se deberá determinar si la demandada y vinculadas desconocieron dichos derechos al no realizar las actuaciones necesarias para garantizar el debido disfrute del derecho colectivo al espacio público en la vía principal del municipio La Pintada -Antioquia. 2.3 Tesis. La sala sustentará que debe confirmarse la decisión adoptada por el despacho a quo, por cuanto se probó la violación de los derechos colectivos invocados, como efecto de la falta de implementación de políticas públicas que garanticen el goce del espacio público - utilización y defensa de los bienes de uso público.
Sin embargo, el fallo será adicionado, en el sentido de imponer medidas que permitan armonizar la pugna entre los derechos colectivos deprecados y el derecho al trabajo de los vendedores informales ubicados en la zona. 2.4. Argumentación normativa y jurisprudencial. 2.4.1. De las acciones populares. El artículo 88 de la Carta Política las consagra como el medio para la protección constitucional de los derechos e intereses colectivos “relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”.
Esta disposición fue desarrollada por el artículo 2º inciso segundo de la ley 472 de 1998, señalando que las acciones populares se ejercen para evitar el daño 1 Se precisa que, en materia de acciones populares, en virtud de su naturaleza, el ad quem no se encuentra limitado por el recurso de apelación, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado en Sentencia de veintinueve (29) de octubre (10) de dos mil quince (2015), sala de lo contencioso administrativo, seccion tercera-subsección B, Consejera Ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO, Radicación: 66001233100020100034301.
Además, en sentencia sección tercera subsección C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Expediente n°. 81001-23-39-000-2015-00023-01 Demandante: Daniel Alejandro Cruz Mejía, de veintisiete (27) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 81001-23- 39-000-2015-00023-01(AP) se dijo: (…) 6. La regla de la congruencia, prevista en el artículo 281 del Código General del Proceso, que retomó el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, impone que la decisión del juez debe estar en estrecha identidad con las pretensiones formuladas en la demanda, los hechos puestos en conocimiento por las partes y las excepciones que hubieren sido alegadas o resulten probadas.
Este precepto se aplica a la acción popular, de conformidad con el artículo 44 de la Ley 472 de 1998. De modo que, la segunda instancia no está habilitada, para pronunciarse sobre pretensiones que no fueron incluidas en la demanda o en su reforma [petitum], ni para variar la causa de hecho que le sirve de fundamento a las pretensiones pedidas oportunamente [causa petendi].
(…) RADICADO: 05001 23 33 008 2023 00433 01 9 contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. Por su parte, el artículo 9º ibídem dispone que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.
De allí que se haya establecido los siguientes requisitos para su procedencia: -Que exista un interés colectivo amenazado, en peligro o vulnerado por una acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. -Que la acción se promueva durante el tiempo en que subsista la amenaza o peligro al derecho y/o interés colectivo. -Que la acción se dirija contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o viola el interés colectivo.
Respecto de las pretensiones de carácter subjetivo o particular la H. Corte Constitucional2 ha indicado que “ese carácter público, implica que el ejercicio de las acciones populares supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares.
No obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés.” (Subrayas fuera del texto) Seguidamente expone la H. Corte Constitucional3 que “la carencia de contenido subjetivo de las acciones populares implica que, en principio, no se puede perseguir un resarcimiento de tipo pecuniario en favor de quien promueve el reclamo judicial de un interés colectivo.
Solamente, en algunos casos, el legislador ha previsto el reconocimiento de los gastos en que incurra la persona que actúa en defensa del interés público o de una recompensa, que de todas maneras no puede convertirse en el único incentivo que debe tener en mira quien debe obrar más por motivaciones de carácter altruista y solidarío, en beneficio de la comunidad de la que forma parte” (subrayas de la Sala). 2.4.2.
Del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. Sea lo primero señalar que este derecho colectivo está consagrado en la Constitución Política, artículo 88 y ha sido desarrollado en la ley 472 de 1998, artículo 4º literal d). Con su consagración se busca garantizar el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, de manera equitativa, asegurando que estos bienes de uso común, se mantengan disponibles, accesibles y en buen estado para el beneficio colectivo.
Así mismo, se pretende proteger estos espacios frente apropiaciones indebidas o usos privados que limiten su acceso o deterioren su función social. 2 Corte Constitucional, Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Bogotá, D.C., abril catorce (14) de mil novecientos noventa y nueve (1999). 3 Ibídem RADICADO: 05001 23 33 008 2023 00433 01 10 En sintonía con lo anterior, se tiene que el artículo 82 de la Constitución prevé que es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
En desarrollo de este postulado el Consejo de Estado4 ha puntualizado que: “(…) las restricciones serán admisibles cuando resulten razonables, esto último vinculado a la satisfacción de garantías constitucionales importantes, como la seguridad ciudadana, el derecho a la propiedad, la prestación de servicios a la comunidad o el libre desarrollo de actividades culturales o artísticas ( ).
(…) se advierte que las limitaciones admisibles en el espacio público, específicamente la previsión de normas de policía que imponen medidas correctivas respecto de su uso son admisibles siempre y cuando (i) estén dirigidas a la protección de su integridad y libre acceso para todas las personas, esto es, que estén amparadas por una razón suficiente;
(ii) cumplan con criterios de razonabilidad y proporcionalidad; (iii) reconozcan los derechos de personas que por su estado de debilidad manifiesta pueden resultar afectadas desproporcionadamente en sus derechos; y (iv) no sirvan de base para la vulneración de los derechos constitucionales de quienes interactúan en el espacio público (…).
La H. Corte Constitucional5 ha trazado una línea jurisprudencial en igual sentido, en la que se ponderan derechos, a efectos de conciliar su disfrute, garantizando su materialización, así: “(…) La Corte ha ponderado el ejercicio de los derechos al espacio público y al trabajo de los trabajadores informales estableciendo que la garantía del primero debe ejecutarse respetando los mecanismos de protección reforzada creados en beneficio de los comerciantes informales, es decir, mediante el diseño e implementación de políticas públicas, con respeto y observancia por los principios de legalidad, debido proceso, presunción de buena fe y confianza legítima.
Entonces, la preservación y la recuperación del espacio público deben estar precedidas de estudios sobre la situación socioeconómica de los ocupantes, para identificar las variables de la población vulnerable y de esta manera formular políticas públicas efectivas y proporcionales dirigidas a su reubicación y formalización. Las autoridades tienen el deber de proteger la integridad del espacio público y al mismo tiempo están en la obligación de velar por los derechos fundamentales de los vendedores informales, en especial: (i) los derivados del respeto por la dignidad humana, (ii) la solidaridad hacia las personas que se encuentran en estado de indefensión o de vulnerabilidad;
(iii) la igualdad de trato a partir de acciones afirmativas destinadas a brindarles protección preferencial; (iv) el debido proceso administrativo como condición para las actividades de policía; (v) la observancia del principio de buena fe, particularmente en lo relacionado con la confianza legítima que ampara a determinados vendedores informales; y (vi) la proporcionalidad y razonabilidad de las medidas correctivas a aplicar.
(…)” 4 Consultar concejo de estado sala de lo contencioso administrativo, en providencia de fecha diecisiete (17) de marzo de dos mil veintiuno (2021) dictada dentro del proceso Sentencia C-062/21 magistrada GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO, Bogotá, D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintiuno (2021). 5 Corte Constitucional.
Sentencia de 29 de julio de 1988. Cfr. Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Fondo. Serie C No. 4, párr. 163, y Caso Defensor de Derechos Humanos y otros Vs. Guatemala. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de agosto de 2014. Serie C No. 283, párr. 138. RADICADO: 05001 23 33 008 2023 00433 01 11 2.5.
Argumentación fáctica probatoria En el contexto normativo y jurisprudencial que viene expuesto, y de cara a resolver los problemas jurídicos planteados ab initio, valora la sala como hechos probados relevantes, de cara a la solución a la causa constitucional, los siguientes: Entre la ANI y la Concesión Pacífico Tres S.A.S. se suscribió contrato de concesión bajo el esquema de APP, cuyo objeto es la elaboración de estudios y diseños definitivos, financiación, gestión ambiental, predial y social, construcción, mejoramiento, rehabilitación, operación, mantenimiento y reversión de la concesión autopista conexión pacífico 3, del proyecto “autopistas para la prosperidad” (ver archivo “030_MemorialWeb_Anexos”). Los siguientes tramos están por fuera del alcance de la unidad funcional 5 del contrato de concesión bajo el esquema de APP No. 005 de 2014: (i) Paso Centro Poblado la Pintada PRI 08+0000 — ruta 2508 y (ii) PRO+OOOO - PRI+0250 ruta 25B016 (páginas 20 – 42 del archivo “048_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda” del expediente). No se evidencian diseños, maquetas ni proyecto alguno para el desarrollo de la infraestructura con destino a ejecutar obras en la vía avenida 30 o avenida principal del municipio de La Pintada (Página 1 del archivo “061_MemorialWeb_Otro-PruebasAlcaldia_com” del expediente). La avenida 30 o avenida principal del municipio de la Pintada se divide en 3 tramos, el primero va desde el puente alimentador en dirección Manizales - Medellín hasta el sector de la bomba de gasolina Terpel, el tramo 2 va desde la bomba de gasolina de Terpel a la estación de policía y el tramo 3 va desde la estación de policía hasta el puente del río Cauca (página 2 y 3 del archivo “061_MemorialWeb_Otro-PruebasAlcaldia_com” del expediente). El tramo 1 de la avenida 30 o principal del municipio de la Pintada presenta problemas de infraestructura al no contar con andenes, toda vez que la mitad de su trayecto no es transitable y la otra mitad está ocupadA en un 60% por establecimientos de comercio (página 2 y 3 del archivo “061_MemorialWeb_Otro-PruebasAlcaldia_com” del expediente). El municipio de La Pintada realizó proyecto de reubicación para alrededor de 30 vendedores informales7 (Páginas 6 – 26 del archivo “061_MemorialWeb_Otro-PruebasAlcaldia_com” del expediente). 2.5.1.
Valoración material fotográfico allegado El municipio de La Pintada allegó material fotográfico para ser tenido en cuenta como prueba de las gestiones que adelanta para controlar el uso inadecuado del espacio público en la aludida zona. 6 El Panel de Amigable Composición Permanente del Contrato de Concesión bajo el esquema de APP No. 005 de 2014, decidió entre otros aceptar la solicitud No. 7 del Concesionario, y en consecuencia declarar que de conformidad con la Tabla No. 31 del Apéndice Técnico I del Contrato de Concesión, que los tramos en referencia se encontraban por fuera del alcance de la unidad funcional de dicho contrato. 7Entre el municipio de La Pintada y la asociación de venteros ambulantes del municipio se celebró contrato de comodato el 12 de septiembre de 2023, el cual tenía por objeto entregar a título de comodato un bien inmueble para el fortalecimiento de la asociación. RADICADO: 05001 23 33 008 2023 00433 01 12 Sin embargo, este no cumple con los presupuestos necesarios para su valoración, pues de las fotografías aportadas no es posible establecer su autor, la fecha y el lugar donde fueron tomadas, es decir que las mismas no tienen per se la entidad de acreditar los supuestos fácticos objeto de discusión, razón por la cual no pueden recibir en su individualidad, mérito como medio de convicción idóneo, con fuerza de grado de certeza, como sustento del cumplimiento de los deberes del ente territorial frente a la protección y el cuidado del espacio público y los bienes de uso público.
El Consejo de Estado8 sobre el valor probatorio de las fotografías, ha señalado que: (…)Es importante tener en cuenta las siguientes consideraciones a la hora de valorar las fotografías como prueba: i) para la Sala, se encuentra presumido el valor de autenticidad de las fotografías aportadas al proceso, teniendo en cuenta el artículo 251 del CPC; ii) la presunción de autenticidad de las fotografías no ofrece el convencimiento suficiente, ni define las situaciones de tiempo, modo y lugar de lo que está representado en ellas, ya que se debe tener en cuenta que su fecha cierta, consideradas como documento privado, con relación a terceros se cuenta, conforme al artículo 280 del CPC, desde el momento en el que son aportadas al proceso, esto es, desde la presentación de la demanda, sin perjuicio de los demás criterios fijados por la misma norma mencionada; iii) la valoración, por lo tanto, de las fotografías se sujetará a su calidad de documentos, que en el marco del acervo probatorio, serán apreciadas como medios auxiliares, y en virtud de la libre crítica del juez; y deben ser apreciadas en conjunto y bajo las reglas de la sana crítica con los demás medios probatorios que obran en el expediente, para poder establecer las circunstancias de tiempo, modo y lugar.
Luego, para la Sala de Sub-sección las fotografías que fueron aportadas con la demanda cabe contrastarlas con otros medios de prueba, puesto que no se indicaron las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que fueron tomadas, así como tampoco quien fue la persona que las tomó, razón por la cual, se insiste, deben examinarse y cotejarse con los demás medios probatorios, ya que por sí solas no son suficientes para demostrar los hechos que se alegan en la demanda.
(…) En este mismo sentido y en sentencia del 17 de septiembre de 2018, M. P. Jaime Enrique Rodríguez Navas, radicado 19001-23-31-000-2010-00350-01 (54756) A, el Consejo de Estado señaló: “(…) Para la Sala, los documentos que contienen el presupuesto y el registro fotográfico, no pueden valorarse al carecer de los requisitos que debe contener el documento privado, pues no se tiene certeza de su autor y no es posible deducir su autoría de otros elementos indicadores, tales como membrete, sellos, o cualquier otro hecho del cual pueda inferirse su autor.
La autenticidad de un documento la define el artículo 244 del C. G. del P., así: “es auténtico un documento cuando existe certeza respecto de la persona a quien se atribuye el documento. Los documentos públicos y los privados emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, elaborados, firmados o manuscritos, y los que contengan la reproducción de la voz de la imagen, se presumen auténticos, mientras no hayan sido tachados de faso o desconocidos, según el caso.” 8 Consultar Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección, en providencia de fecha trece (13) de junio de dos mil trece (2013) dictada dentro del proceso radicado con No. 08001-23-31-000-1997-11812-01(27353).
RADICADO: 05001 23 33 008 2023 00433 01 13 Sobre este preciso punto la Corte Constitucional en la sentencia T-268 de 2010 preciso que por autenticidad de un documento se entiende la ausencia de duda acerca de su creador o, lo que es lo mismo, la certeza respecto de la persona de quien proviene: “De esta forma (…) a la autenticidad de un documento se puede llegar por tres caminos diferentes: 1.
El primero de ellos hace referencia a la certeza sobre la persona que lo ha elaborado. Según el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia, la palabra elaborar significa ‘transformar una cosa u obtener un producto por medio de un trabajo adecuado’. De ello se deduce que el artículo 252 en este punto se refiere a la creación del documento y específicamente a su creador. 2.
El segundo de ellos hace relación a la certeza que se tiene acerca de la persona que lo ha manuscrito, es decir, de quien lo ha escrito a mano o elaborado de su puño y letra. 3. El último hace mención a la certeza que se tenga respecto de quien ha suscrito el documento, esto es, quien ha incorporado en él su firma, entendiéndose por ésta ‘la signatura autógrafa del documento es decir, el escribir una persona su nombre, sea o no inteligible, para identificarse como el autor jurídico del documento, o para adherirse a él, o para dar fe de su otorgamiento como testigo actuario, o para autorizarlo o autenticarlo como funcionario público”.
Lo expuesto permite sostener que, aun cuando la firma es uno de los medios o formas que conducen al reconocimiento de la certeza sobre la autoría de un documento e incluso a la presunción de su autenticidad, no es el único, pues existen otros que también dan lugar a la certeza de su autenticidad cuando se trata de documentos elaborados o manuscritos, como las marcas, las improntas, o cualquier señal física y/o electrónica.” El planteamiento anterior guarda total consonancia con lo que esta Sección ha señalado respecto del valor probatorio que se le puede dar a una fotografía: “(…) la Sala advierte que de acuerdo con el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil los documentos que han de apreciarse como pruebas deben ser auténticos, “es decir debe haber certeza respecto de la persona que lo ha elaborado y de que el hecho plasmado en el documento, en este caso en las fotografías, corresponda a la realidad, puesto que, al igual que en cualquier otro documento, hay riesgo de alteración” (…).
En relación con las fotografías, además de que resulta imposible establecer su autenticidad, lo cierto es que bajo ningún supuesto pueden ser valoradas dado que sólo dan cuenta del registro de varias imágenes, sobre las que no es posible determinar su origen, ni el lugar, ni la época en que fueron tomadas o documentadas [(…)” Quiere decir lo anterior que para que el material fotográfico aportado sea valorado se debe tener certeza de la persona que las realizó, así como las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que fueron tomadas, y si no cumplen con estos requisitos, como documentos privados auténticos serán apreciados como medios auxiliares en conjunto con otros medios probatorios bajo las reglas de la sana crítica. 2.5.2.
Del testimonio Diego Alejandro Muñoz Escobar Señala que fungió como inspector de policía del municipio de La Pintada en el periodo comprendido entre el año 2016 y el año 2022 y de agosto de 2023 a 2 de enero de 2024. RADICADO: 05001 23 33 008 2023 00433 01 14 Dentro de sus funciones como inspector de policía destaca el adelantar procesos policivos por comportamientos contrarios a la convivencia, así como la imposición de comparendo por infracción a las normas de tránsito.
Clarifica que la vía principal de La Pintada es la Avenida 30 y que esta vía casi en su totalidad cuenta con andenes (solo hay un tramo de 2 a 3 metros que no tiene aceras), se encuentra señalizada, destacando la demarcación de la vía, los cruces peatonales y resaltos. Manifestó que atendió varias quejas por mal parqueo de vehículos y ocupación indebida del espacio público.
Precisa que el municipio solo tiene dos gestores de tránsitos, sin que les sea dable imponer sanciones de tránsito, pues ellos hacen un acompañamiento y apoyo pedagógico, pues su función es netamente preventiva. Y que, los gestores en muchas ocasiones realizaron de manera coordinada con las concesiones, campañas pedagógicas y preventivas.
En cuanto a la invasión del espacio público por comerciantes señala que adelantaron muchas campañas de recuperación de espacio público, en las que se revisaron documentos a los distintos establecimientos de comercio, control de volumen y recuperación de espacio público. Advierte que esta problemática existe incluso mucho antes de la creación del municipio de La Pintada.
Se dará valor probatorio individual a esta declaración, comoquiera que es sano entender que el señor Muñoz Escobar tuvo conocimiento de manera directa de los hechos objeto de controversia al haberse desempeñado como inspector de policía del municipio de La Pintada en un periodo reciente, y siendo que su labor estaba estrechamente relacionada con las obligaciones que le han sido impuestas a los municipios con relación a la protección de los derechos colectivos citados.
Además, su dicho resulta coherente y no se denotan imprecisiones o contradicciones que resten credibilidad a sus declaraciones. De igual modo, se valorará en conjunto con los demás medios probatorios. 2.6. Solución a la causa constitucional. Pasa la sala tercera de decisión del tribunal administrativo de Antioquia a decidir la alzada dentro del presente asunto.
Al respecto, sea lo primero señalar que el artículo 5 de la ley 9 de 1998 reza: (…) ARTICULO 5o. Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.
Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los RADICADO: 05001 23 33 008 2023 00433 01 15 servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo (…) Corolario de lo anterior, se entiende como espacio público las vías públicas, es decir calles, carreras, andenes, los cuales son denominados elementos constitutivos artificiales o construidos del espacio público a voces del numeral 2 del artículo 5 del decreto 1504 de 1998.
En relación con estos bienes, es el Estado quien tiene la obligación de resguardar, preservar al uso común, y mantener en óptimas condiciones, tarea que a nivel territorial compete a los municipios en pro de garantizar la libre y segura circulación tanto peatonal como vehicular por las respectivas zonas, y su utilización para los fines previstos, de conformidad con su particular reglamentación9.
De la mano de esa definición y conforme a las probanzas acopiadas, se advierte que tal como lo concluyó el a quo, está acreditada la afectación a los derechos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público de los habitantes del municipio de La Pintada. En efecto, se evidencia dentro del plenario la ocupación ilegal del espacio público ocasionada por el parqueo de vehículos en zonas prohibidas, así como la ubicación de vendedores informales y/o estacionarios en vía pública, específicamente en la avenida 30 o calle principal de este municipio10, lo que genera que la circulación de peatones se vea obstruida.
Las anteriores afirmaciones encuentran sustento en las propias manifestaciones del ente municipal accionado, toda vez que en la contestación de la demanda señala textualmente en la respuesta al hecho tercero que “(…) De parte de la Inspección de Policía y Transito, se han desplegado un sinnúmero de acciones tendientes a la recuperación del espacio público, tales como: control de los gestores de tránsito, respecto de los vehículos estacionados a ambos lados de esta vía principal, control a establecimientos de comercio en compañía de la Policía Nacional y control a los puestos estacionarios de comidas que se ubican en tales sectores (…)11” Es decir, que la misma entidad demandada acepta la existencia de hechos que resultan vulneradores de esos derechos colectivos y que pese a las acciones que se han desplegado, estas han sido insuficientes para dar solución a la problemática.
En igual sentido se analizan en conjunto esas manifestaciones, con las declaraciones rendidas por el señor Diego Alejandro Muñoz Escobar, quien fungió como inspector de 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, providencia de 7 de abril de 2011, núm. único de radicación 25000-23-25-000-2005-00458- 01(AP). 10 En el curso del trámite logró establecerse que la nomenclatura de la vía es avenida 30. 11 Ver paginas 2 – 3 del archivo “011_RECIBODEMEMORIALCORREOELECTRONICOOJA_RTADDAJ8A2023004” del expediente.
RADICADO: 05001 23 33 008 2023 00433 01 16 policía del municipio en periodo reciente, y expone que la vía principal se encuentra debidamente señalizada, esto es cuenta con demarcación vial, señalización de cruces peatonales, resaltos y que salvo 2 o 3 metros, la vía cuenta con aceras, siendo la problemática que aqueja al sector la invasión del espacio público ocasionada por parqueo de vehículos en zonas prohibidas y el ejercicio de actividades comerciales en vía pública.
En ese orden, establecida la ocurrencia de hechos que vulneran los derechos colectivos cuya protección se depreca, debe la sala detenerse en determinar cuál es la autoridad encargada de ejercer el control y vigilancia de estos actores viales en aras de garantizar el uso y disfrute del espacio público y los bienes de uso público. Pues bien, los artículos 82 y 88 de la Carta Magna consagran la obligación del Estado de velar por la protección de la integridad del espacio público y que su destinación sea para el uso común; por tanto, las entidades públicas deben ejercer las facultades reguladoras en materia de ordenamiento territorial, en relación con la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del interés común, entre otros12.
Estas obligaciones constitucionales de protección al espacio público son desarrolladas entre otros a través del decreto 1504 de 1998, el cual en su artículo primero reitera la obligación de protección de este derecho colectivo y establece su protección en cabeza de municipios y distritos13. Por su parte el Consejo de Estado de manera pacífica y reiterada señala a los alcaldes, como primera autoridad de policía de sus municipios, por tanto, les corresponde proteger el uso y goce del espacio público en desarrollo de las obligaciones que le han sido impuestas en virtud de lo señalado en el artículo 311 y los numerales 1, 2 y 10 del artículo 315 de la Constitución. En palabras del máximo órgano de lo contencioso administrativo: “(…) los municipios deben garantizar la circulación de los peatones al transitar por los andenes, dado que son zonas de uso público.
Así, ha precisado que: “[…] Es claro que los andenes son zonas de uso público destinadas al tráfico peatonal, cuyo uso y goce adecuado están garantizados por el Estado y a nivel territorial le[s] corresponde a los municipios garantizar la libre y segura circulación peatonal por la respectiva zona, por lo cual forman parte del derecho colectivo al espacio público […]34”. 45.
De acuerdo con lo expuesto, es dable concluir que, a los alcaldes, como primera autoridad de policía de sus municipios, les corresponde proteger el uso y goce del espacio público, que incluye la utilización de andenes, en el marco de las normas constitucionales de los artículos 82 y 315 numeral 1.°, legales – entre otras, el artículo 5.° de la Ley 9 de 1989– y reglamentarias –como el artículo 5.° del Decreto 1504 de 1998 y el Decreto 1538 de 2005–.
(…)14” 12 Consejo de Estado sala de lo contencioso administrativo sección primera providencia de fecha veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023), dictada dentro del proceso con radicado No. 500012333000201900305-01 con ponencia del consejero Hernando Sánchez Sánchez. 13 Artículo 1°. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
En el cumplimiento de la función pública del urbanismo, los municipios y distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo. 14 Consejo de estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección primera, providencia dictada en fecha veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024), dentro del proceso radicado con No. 760012333000201800284-0,1Con ponencia del concejero Hernando Sánchez Sánchez.
RADICADO: 05001 23 33 008 2023 00433 01 17 Así las cosas, resulta diáfana la obligación de los entes municipales frente a la protección y mantenimiento del espacio público y los bienes de uso público, es decir que la carga de protección de estos derechos colectivos recae sobre la entidad territorial demandada, la cual, si bien ha acreditado realizar acciones tendientes a conjurar la afectación, estas han resultado insuficientes.
En esa línea, valora la sala que en el informe rendido por el alcalde municipal de La Pintada se señala que “El trayecto comprendido entre la Bomba de gasolina y la estación de policía, es un trayecto que fue objeto de recuperación de espacio público mediante el proyecto de reubicación de vendedores ambulantes, en convenio con La concesión vial pacífico 2, en donde a través de comodato de lote de terreno a 10 años se le otorgo (sic) a la asociación de venteros el terreno bajo folio de matrícula 032- 12082 con el fin de reubicar en 29 casetas los vendedores ambulantes del sector, garantizando el derecho colectivo al espacio público libre de venteros, disminuyendo los riesgos de accidentalidad, se adjunta Contrato de comodato, planos del proyecto y acta de entrega de los mismos.(…)15”.
Además, señala que frente al parqueo de vehículos en zonas prohibidas “(…) el municipio ha llevado a cabo todos los controles a espacio público en el marco de nuestra competencia, adelantados desde la Inspección de policía y tránsito, donde se lleva a cabo un control constante por parte de los agentes de tránsito frente a la movilidad del municipio16(…).
En esa medida, no se desconoce el despliegue de acciones por parte del municipio accionado frente a su deber de protección de los derechos colectivos objeto de estudio, sino, que el mismo no resulta suficiente para garantizar su protección, lo que deviene en un incumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que antes se han señalado.
Del informe también se concluye que, el tramo de la vía que va del puente alimentador en dirección Manizales – Medellín, hasta el sector de la bomba de gasolina Terpel, está ocupado por más del 60% establecimientos de comercio con más de 50 años de construidos, incluso antes de la fundación del municipio, hecho que implica un proceso administrativo de expropiación frente al cual, el municipio no cuenta con la capacidad financiera ni administrativa17. 2.6.1.
La falta de disponibilidad presupuestal y de existencia real de recursos no es excusa para no proteger los derechos colectivos. Plantea el municipio de La Pintada como argumento de defensa, la falta de presupuesto para ejecutar planes de reubicación y construcción de parqueaderos públicos. Al respecto, se indica que es deber de las autoridades públicas adelantar las actuaciones de orden administrativo, presupuestal y financiero que permitan la consecución de los recursos necesarios para adelantar las obras requeridas, pues es uno de los fines esenciales del Estado social de derecho, garantizar la efectividad, en este caso, de los derechos colectivos.
En punto de lo anterior, es menester aclarar que, si bien estas gestiones no pueden ser inmediatas, tampoco pueden prolongarse indefinidamente en el tiempo, ya que en modo alguno pueden los entes públicos dilatar las soluciones a las necesidades colectivas, ni permanecer indiferentes ante los riesgos que amenacen los derechos y 15 Consultar página 3 del archivo “061_MemorialWeb_Otro-PruebasAlcaldia_com” del expediente. 16 Consultar páginas 3 - 4 del archivo “061_MemorialWeb_Otro-PruebasAlcaldia_com” del expediente. 17 Consultar páginas 2 - 3 del archivo “061_MemorialWeb_Otro-PruebasAlcaldia_com” del expediente.
RADICADO: 05001 23 33 008 2023 00433 01 18 la seguridad de los ciudadanos. La anterior posición ha sido sostenida de manera retirada por el Concejo de Estado18 al señalar: “(…) la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos para cuya protección aquella se instauró, y que ante esa situación lo procedente sea ordenar a las autoridades públicas que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtener los recursos necesarios. […] es deber de las autoridades públicas adelantar las actuaciones de orden administrativo, presupuestal y financiero que permitan la consecución de los recursos necesarios para adelantar las obras ordenadas, aclarándose, en todo caso, que si bien dichas gestiones no pueden ser inmediatas, tampoco pueden prolongarse en el tiempo, ya que en modo alguno pueden los entes públicos dilatar indefinidamente las soluciones a las necesidades colectivas ni permanecer indiferentes ante los riesgos que amenacen los derechos y la seguridad de los ciudadanos (…)19”.
En conclusión, le asiste razón al juez de primera instancia en cuanto a que declaró la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, pues las actuaciones desplegadas por el ente municipal como entidad encargada de la protección de estos derechos, resulta insuficiente, al quedar ampliamente acreditado que persiste una ocupación y uso indebido del espacio público y los bienes de uso público, privándose a la comunidad de su disfrute, y siendo que no es de recibo la falta de presupuesto para darle cumplimiento a los deberes que le han sido impuestos.
Por lo anterior, se confirmará la sentencia objeto de alzada. 2.6.2. Adición del fallo – medidas de protección frente a sujetos de especial protección – vendedores informales Establecido el ejercicio de actividades comerciales en vía publica, por parte de vendedores informales, como una de las circunstancias que desencadena la vulneración de los derechos colectivos cuyo amparo se pretende, impone ello la adopción de medidas que aseguren un equilibrio entre la protección de los derechos colectivos invocados y el derecho al trabajo, para lo cual es necesario dispensar órdenes adicionales, que desde un enfoque de derechos humanos, protección a la población – diferencial, el ciclo vital y territorial, permitan equilibrar los derechos en pugna20.
En esa medida, dando cumplimiento a las políticas públicas adoptadas en el decreto 801 de 202221, se ordenará al municipio de La Pintada, realizar censo y proceso de 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 15 de septiembre de 2011; proceso identificado con número único de radicación 2004-01241-01(AP), C.P. María Claudia Rojas Lasso;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 16 de mayo de 2019, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm. único de identificación170012333000201700452-01 y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 9 de mayo de 2024, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm. único de identificación Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 16 de mayo de 2019, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm. único de identificación. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 6 de julio de 2006; proceso identificado con número único de radicación 680012315 000 2002 00489 01, Consejero Ponente Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 20 Consejo de estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección primera, providencia dictada en fecha veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024), dentro del proceso radicado con No. 760012333000201800284-0,1Con ponencia del concejero Hernando Sánchez Sánchez. 21 Por el cual se adiciona el Capítulo 6 al Título 9 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario RADICADO: 05001 23 33 008 2023 00433 01 19 caracterización de los vendedores informales ubicados en la avenida 30 del municipio de La Pintada, a fin de garantizarles la reubicación a que hubiere lugar en razón de su condición de vulnerabilidad y acorde con las normas y doctrina constitucional vigentes, para lo cual se le otorgará un término máximo de 6 meses.
Así mismo, se dispondrá que, recuperado y reparado el espacio público objeto de esta acción popular, se deberá ejercer por parte del municipio accionado, constante vigilancia del sector, a fin de que no se reincida con la ocupación del espacio, salvaguardando los derechos de la comunidad afectada. 2.6.3. Falta de legitimación en la causa por pasiva de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI y sociedad concesión Pacífico tres S.A.S. Sobre este punto es necesario precisar que le asiste razón al a quo al declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de la ANI y la Sociedad Concesión Pacífico Tres S.A.S., comoquiera que la vulneración al espacio público y el uso de bienes públicos provienen del ejercicio de actividades que no son del resorte de estas entidades, pues es el municipio como ampliamente se expuso, el encargado de proteger estos derecho colectivos, siendo el alcalde la primera autoridad policiva y que la garantía de estos derechos colectivos, constituye deber constitucional y legal al que no puede sustraerse.
En esa línea, las normas rectoras de la competencia de la ANI, así como el hecho de que el contrato de concesión suscrito entre esta y la sociedad concesión Pacífico Tres S.A.S. no tiene como objeto la intervención de la mencionada vía, sustentan que se les desvincule del trámite constitucional, al no corresponderles el control sobre el espacio público referido, ni regular y velar para que el parqueo de vehículos en zonas prohibidas y el desarrollo de actividades comerciales en vía pública, no afecten el disfrute de dichos derechos difusos.
En esa medida, al declararse la falta de legitimación en la causa por pasiva de estas dos entidades, ello deviene en predicar que sus acciones no son generadoras de las violaciones a los derechos colectivos que alega el actor popular, por lo que de contera se tiene por probada la excepción de ausencia de vulneración o amenaza al derecho colectivo al goce del espacio público y utilización y defensa de los bienes de uso público alegada por parte de la ANI. 2.6.4.
Actos de dirección para la difusión y ejecución de las medidas de amparo de los derechos colectivos – campañas con la comunidad Como actos de dirección, para que la comunidad conozca la presente decisión y ante el imperativo de efectividad del amparo a dispensar, se dispondrá que en firme el presente proveído, se publique en el micrositio del tribunal.
De igual modo, se ordenará al municipio que realice campañas con la comunidad de La Pintada, para informar acerca del deber de cuidado y respeto de los derechos colectivos objeto de amparo, dado que este tipo de problemáticas también pueden tener por causa la falta de civismo de quienes están llamados como particulares, a colaborarle al municipio, en la salvaguarda del interés general ligado al disfrute de del Sector Trabajo número 1072 de 2015, y se adopta la Política Pública de los Vendedores Informales.
RADICADO: 05001 23 33 008 2023 00433 01 20 dichos derechos, con ocasión del debido goce del espacio vial y bienes de uso público referidos. El Consejo de Estado se ha pronunciado en torno a la corresponsabilidad, en los siguientes términos que se traen a la presente causa, aunque con un alcance limitado, según se ha expuesto en párrafo anterior: “89.
En cuanto a la corresponsabilidad de la comunidad en la causación del riesgo, esta Sala de Decisión en un reciente pronunciamiento 63 determinó que, cuando se demuestre que los riesgos a la seguridad y a la prevención de desastres han sido causados por acciones atribuibles a los ciudadanos, resulta procedente que el juez popular ordene que los sujetos corresponsables concurran con las entidades gubernamentales a adoptar las medidas que resultaren necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, en aras de hacer efectivos los deberes de precaución, solidaridad y autoprotección que tanto en lo personal como en sus bienes les impone el artículo 2 de la Ley 1523, concretamente, en materia de prevención del riesgo.
( ) 91. En dicho pronunciamiento, la Sala trajo a colación la sentencia T-1094 de 200264, en la que la Corte Constitucional consignó el siguiente razonamiento: “[ ] Sería contrario a los principios de dignidad humana, de trabajo, de solidaridad social y de prevalencia del interés general así como a los deberes ciudadanos, que los infortunios y riesgos de la persona fuesen asumidos íntegramente por el Estado.
Esto hace, por ejemplo, que las consecuencias negativas de la conducta negligente, e incluso dolosa, de algunos, se traslade al Estado, y a través de éste a toda la sociedad, con la consiguiente anulación de la responsabilidad individual en el manejo de sus propios asuntos. Tal no puede ser, por lo tanto, el alcance de los deberes sociales derivados de las disposiciones constitucionales citadas [ ]22”.
Por lo anterior, se justifica que el municipio realice las referidas campañas con la comunidad, de manera que se impartan recomendaciones para que a través del binomio autoridad-comunidad, se contribuya al goce efectivo de espacio y bienes públicos. 3. Costas No se impondrá condena en costas acorde con lo dispuesto en el canon 38 de la ley 472 de 1998, al no evidenciarse temeridad o mala fe de las partes y siendo que tampoco se evidencia la causación de gastos y agencias en la segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el tribunal administrativo de Antioquia, sala tercera de oralidad, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: ADICIONAR el artículo cuarto de la sentencia de fecha 15 de agosto de 2024 apelada, el cual quedará así: 22 Consejo de Estado, sentencia del 16 de mayo de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, expediente 17001-23-33-000-2017-00452-01(AP).
RADICADO: 05001 23 33 008 2023 00433 01 21 iii) Se ordena al municipio de La Pintada – Antioquia, realizar censo y proceso de caracterización de los vendedores informales ubicados en la avenida 30 del municipio de La Pintada, a fin de garantizarles si a ello hay lugar, la reubicación en razón de su condición de vulnerabilidad.
Para lo anterior, se le otorga un término máximo de seis (6) meses contados desde la ejecutoria del presente fallo. Recuperado y reparado el espacio público objeto de esta acción popular, se deberá ejercer constante vigilancia del sector, a fin de que no se reincida con la ocupación del mismo, salvaguardando los derechos de la comunidad habitante del entorno. iv) Se ordena al municipio de La Pintada – Antioquia, que con arreglo a lo señalado en la parte motiva del presente proveído, realice campañas con la comunidad para informar acerca del deber de cuidado y respeto de los derechos colectivos objeto de este amparo.
SEGUNDO: Confirmar en todo lo demás la sentencia impugnada, por lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: Sin condena en costas de segunda instancia, de conformidad con la parte motiva.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, se remitirá copia de la misma a la defensoría del pueblo - artículo 80 de la ley 472 de 1998 y se librará comunicación a la entidad a la que se ha impuesto la ejecución de orden de amparo, para efectos del acatamiento de esta.
QUINTO: Ejecutoriado el presente proveído, por secretaría de la corporación procédase a su publicación en el micrositio del tribunal para el conocimiento de la comunidad y DEVUÉLVASE dentro de los tres (3) días siguientes el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, previas las desanotaciones del caso, descargándolo del inventario de procesos del despacho ponente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que esta providencia fue aprobada conforme consta en acta de la fecha. HIRINA DEL ROSARIO MEZA RHÉNALS JAIRO JIMÉNEZ ARISTIZÁBAL BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co” Firmado Por: Hirina Del Rosario Meza Rhenals Magistrada 019 Tribunal Administrativo De Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 76aab387f9ece4b28b3beda0ee30e4b71d2bb8877ad36a7dee6c58b929e41172 Documento generado en 02/10/2024 03:28:41 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica