1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, once (11) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación 17 001 23 33 000 2024 00125 00 Clase Validez Accionante Departamento de Caldas Accionado Artículo 9 del acuerdo número 040 de 29 de mayo de 2024 del municipio de Pensilvania Providencia Sentencia No. 179 Procede esta Sala a decidir sobre el control de validez del artículo noveno del acuerdo municipal número 040 de 29 de mayo de 2024 “Por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo del municipio de Pensilvania 2024 - 2027” I. Antecedentes El día 25 de junio de 2024, la Secretaría Jurídica de la Gobernación de Caldas elevó escrito ante el Tribunal Administrativo de Caldas con las siguientes pretensiones: “Con fundamento en lo que se expondrá en el presente escrito, solicito al honorable Tribunal Administrativo de Caldas lo siguiente: Se DECIDA sobre la validez del artículo noveno del acuerdo municipal número 040 de 29 de mayo de 2024 “Por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo del municipio de Pensilvania 2024 - 2027” 1.
Hechos Sostiene la parte demandante que el Concejo municipal de Pensilvania, Caldas, profirió el Acuerdo ya reseñado, y que en el mes de mayo se realizaron los debates reglamentarios, y el 29 de mayo de 2024, el acuerdo en mención fue sancionado por el alcalde municipal y radicado vía correo electrónico ante la 2 Gobernación del Departamento de Caldas el 30 de mayo de 2024 para lo relacionado con la competencia establecida en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política de Colombia.
Indica que, en ejercicio de la competencia establecida al Tribunal Administrativo por el Decreto ley 1333 de 1986 artículo 119 y siguientes, y numeral 2 del artículo 151 de la ley 1437 de 2011, presenta la solicitud con el fin de que se revise su validez, en virtud del artículo 120 del decreto 1333 de 1986, se envían las copias del escrito al alcalde Municipal, presidente del Concejo Municipal y Personería municipal de Pensilvania, para los fines establecidos en la norma. 2.
Concepto de la violación Se citan los siguientes preceptos normativos a saber: Artículos 313 numerales 2, 3 y 6; 315 numeral 5; 339 y 340 constitucionales. Artículos 71 y 72 de la Ley 136 de 1994 Artículo 21 de la Ley 1551 de 2012 Artículos 1, 2, 4, 40 y 44 de la Ley 152 de 1994 El motivo de reparo del Gobernador del Departamento de Caldas en relación con el acuerdo aludido radica en que, el acuerdo cuestionado carece de unidad de materia y falta de cumplimiento de requisitos en cuanto a las facultades pro tempore en la expedición del artículo noveno, y confiere la facultad indefinida de determinar la estructura de la administración y las funciones de sus dependencias, escalas de remuneración correspondientes a diferentes categorías de empleos, sin señalar los elementos y fines para dar cumplimiento al Plan de Desarrollo, debiendo determinar un periodo para que el alcalde ejerza la función otorgada por el Concejo municipal; de manera que, el Concejo está facultado para determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondiente a diferentes categorías y otorgar la autorización al ejecutivo municipal de dichas facultades dentro de los límites presupuestales fijados; pero que, al tratarse de una facultad conferida mediante acto administrativo al alcalde, no le era dable al Concejo de Pensilvania dar dicha autorización. 3.
Contestación del municipio de Pensilvania. 3 El municipio de Pensilvania se pronunció frente al escrito de validez presentado oponiéndose a la prosperidad de la invalidez planteada y, afirma que, la unidad de materia implica que todos los artículos y disposiciones del acuerdo deben estar conectados entre sí y con el propósito general del acuerdo, lo que significa que no se deben incluir temas o disposiciones que no tengan una relación directa con el objetivo principal del acuerdo.
Sostiene que, en el caso del artículo 9 del Acuerdo 040 del 29 de mayo de 2024, la modificación de la estructura administrativa del municipio es una disposición que guarda unidad de materia con el objetivo general del acuerdo, que es la adopción y ejecución del Plan de Desarrollo 2024-2027; y que resulta fundamental para la implementación efectiva del plan, asegurando que los recursos y capacidades del municipio estén alineados con las metas y objetivos del desarrollo planificado.
Expone como justificación que, la estructura administrativa debe modificarse para la alienación con el Plan de Desarrollo, pues requiere de la creación de nuevas dependencias y la reestructuración de las existentes; así como de la optimización de recursos humanos; y que, ello responde a las necesidades del municipio requiriendo para ello demás, de flexibilidad administrativa.
Y manifiesta que, se requiere la creación de dependencias especializadas en sectores cruciales como el agropecuario y ambiental, la equidad de género y la movilidad urbana. Finaliza argumentando que, las facultades otorgadas al alcalde para modificar la estructura administrativa tienen una duración limitada y específica, coincidiendo con la vigencia del Plan de Desarrollo de 4 años; lo cual garantiza que las facultades no son indefinidas y están orientadas a lograr los objetivos del plan.
II. Consideraciones de la Sala El control de validez de los actos administrativos es un procedimiento judicial de carácter preventivo que, en el caso que ocupa la atención de la Sala, tiene lugar por solicitud del Gobernador del Departamento elevada ante el Tribunal Administrativo de Caldas, con arreglo a lo señalado en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, respecto de los motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad planteados en el escrito remisorio.
El numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política precisa: 4 “Artículo 305. Son atribuciones del gobernador: (…) 10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez.” El trámite que debe surtirse en sede administrativa corresponde al dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994: “Artículo 82º.- Revisión por parte del Gobernador.
Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos.” Y, el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 consagra: “Artículo 119º.- Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.” A su vez, el artículo 120 ibidem establece: “Artículo 120º.- El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).
El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso”. En el memorial remisorio se sostiene que el Concejo Municipal de Pensilvania, profirió el acuerdo municipal número 040 de 29 de mayo de 2024 “Por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo del municipio de Pensilvania 2024 - 2027”, y radicado el 29 del mismo año en la Secretaría Jurídica de la Gobernación de Caldas para su respectiva revisión por parte del señor Gobernador en desarrollo de la competencia establecida en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política de Colombia, y asignado por repartido a este Despacho de Tribunal el 25 de junio de 2024.
Previo agotamiento de las etapas procesales establecidas en precedencia, se pone fin al trámite de control, mediante sentencia que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados y contra la cual no procede ningún recurso. 5 Así pues, procede esta Sala Plural a decidir la solicitud de pronunciamiento sobre la Validez del Acuerdo Municipal ya referenciado. 1.
Acervo Probatorio Copia del acuerdo municipal número 040 de 29 de mayo de 2024 “Por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo del municipio de Pensilvania 2024 - 2027” - Copia de la remisión del Acuerdo para su revisión por parte del Tribunal Administrativo de Caldas, enviada al alcalde Municipal de Pensilvania, Caldas, y remisión a la Gobernación del departamento de Caldas. 2.
Problemas Jurídicos Como problema jurídico a resolver, la Sala deberá determinar: • ¿El artículo noveno del acuerdo municipal 0040 de 29 de mayo de 2024 “Por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo del municipio de Pensilvania 2024 - 2027”, vulneró el ordenamiento jurídico al facultar al alcalde para determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; así como las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleados? 3.
Requisitos de validez de los actos administrativos. Los acuerdos municipales se erigen como el medio a través de los cuales los concejos adoptan las decisiones a su cargo. Su naturaleza jurídica es la de ser actos administrativos. De acuerdo con las disposiciones contenidas en los artículos 71 y siguientes de la ley 136 de 2 de junio de 19942 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, la expedición de un acuerdo municipal constituye un trámite administrativo complejo en el que deben agotarse varias etapas y concurren distintas autoridades (iniciativa, debate, sanción del alcalde, publicación).
Como en la expedición de un acuerdo municipal concurren distintas autoridades (concejo y alcalde, en el caso bajo examen), este acto administrativo ha sido 6 calificado como complejo1. Así lo ha señalado el Consejo de Estado22, agregando que, en materia de actos administrativos complejos, la validez de este tipo de decisiones está sometida a la concurrencia de las voluntades que participan en su conformación: “… si no confluyen tales manifestaciones de voluntad, el acto no surge a la vida jurídica y, por ende, no puede válidamente producir efectos en derecho, ni crear situaciones jurídicas particulares y concretas”3.
Ahora bien, en el sub júdice conviene centrar la atención en los elementos de validez de los actos administrativos referidos a la “conformidad con la Constitución” y “legalidad sustancial”. Sobre el primer ítem, la obra doctrinal antes citada ha indicado que: “Como resultado de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y con fundamento en el artículo 4° de la Constitución de 1991, la primera prueba de validez que un acto administrativo debe sortear es el de su conformidad o armonía con ésta, en tanto además de ser la norma fundamental es la norma de normas, la primera norma que vincula a todos los órganos y autoridades del Estado, y que por lo mismo tiene vocación de aplicación directa, según el postulado esencial del Constitucionalismo, entendida como corriente de la teoría del derecho.
De suerte que en determinados casos es factible dejar de lado las normas pertinentes, superiores al acto administrativo (legales y reglamentarias), que se interpongan entre él y la norma suprema, confrontar uno y otra de manera directa, y que de ello resulte la inaplicación, tanto en sede administrativa como jurisdiccional, cuando se trata de actos distintos de los actos administrativos particulares; o la nulidad, sólo en sede jurisdiccional, de dicho acto.” En cuanto al otro requisito de validez, la misma obra indica: “Es la adecuación o conformidad que todo acto administrativo debe tener con las normas sustanciales, tanto legales como reglamentarias, que les son inmediatamente superiores dentro de la materia o el asunto que en él se trate, es decir, relacionadas o pertinentes con el objeto del mismo.
Es la armonía o compatibilidad que el acto administrativo debe guardar con el normativo del acto). Todo acto administrativo, en cuanto disposición o norma jurídica, está sujeto a reglas de creación, tanto materiales (normas sustanciales) como de procedimiento, de donde, sea cual fuere la clase a que pertenezca, significa, primero, un acto de aplicación o desarrollo de una o de varias normas sustanciales de derecho, y, en segundo lugar, uno de creación de otra norma 1 Lo característico del acto complejo es que la declaración de voluntad administrativa se forma mediante la intervención conjunta o sucesiva de dos o más órganos, cuyas respectivas manifestaciones de voluntad pasan a integrar aquella. 2 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
Sentencia del 7 de diciembre de 2011. Radicación: 68001-23-15-000-2002-00630-01 (1571-08) 3 Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil No. 1.719 de 20 de abril de 2006, M. P. Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce 7 de derecho, de modo que la legalidad sustancial impone que el contenido de esta nueva norma así creada debe estar dentro de los límites materiales de la norma o normas aplicadas, es decir, de la respectiva regla material de creación, sin que implique que el acto administrativo deba ser reproducción de la misma.
Por ejemplo, si un acto administrativo contiene una decisión sobre una solicitud de pensión de un servidor público, su legalidad sustancial significa que debe estar acorde con las normas que regulan el derecho a la pensión solicitada.” 4. Competencias constitucionales y legales de los Concejos municipales y del alcalde Municipal.
Al respecto sea lo primero indicar que, ciertamente, “las funciones del concejo están asignadas, por principio, en la Constitución Política y en la ley. Sin embargo, no es sencillo conocer en detalle el conjunto de atribuciones de la corporación, pues ellas están contempladas en diferentes principios constitucionales y en leyes de diferente naturaleza ”5.
No obstante, el marco normativo que aquí se ha de tomar en cuenta es, en criterio de la Sala de Decisión, suficiente para despejar el problema jurídico que se plantea en el sub judice. Por su parte, el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, establece: “Artículo 29.
Modificar el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así: Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) 2.
Presentar oportunamente los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social con inclusión del componente de Derechos Humanos y de Derecho Internacional Humanitario y de obras públicas, que deberá estar coordinado con los planes departamentales y nacionales. Por disposición del artículo 315 de la Constitución Política, son atribuciones del alcalde, entre otras: “(…) 5.
Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio. (…) 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes.
No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal 8 en el presupuesto inicialmente aprobado. 8. Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus funciones, presentarle informes generales sobre su administración y convocarlo a sesiones extraordinarias, en las que sólo se ocupará de los temas y materias para los cuales fue citado. 9.
Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto". (Subraya la Sala). Los artículos 32 y 72 de la Ley 136 de 1994 precisa: “Artículo 32.- Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. Artículo 72.- Unidad de materia.
Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. La presidencia del Congreso rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones serán apelables ante la corporación. Los proyectos deben ir acompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que lo sustentan. 5.
¿El artículo noveno del acuerdo municipal 0040 de 29 de mayo de 2024 “Por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo del municipio de Pensilvania 2024 - 2027”, vulneró el ordenamiento jurídico al facultar al alcalde para determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; así como las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleados? El acuerdo en discusión consideró y resolvió lo siguiente: 9 (…) Del acuerdo en mención se desprende que, en el acuerdo de adopción del Plan de Desarrollo municipal se faculta al alcalde municipal para determinar la estructura de la administración, las funciones de sus dependencias y, las escalas de remuneración correspondiente a distintas categorías de empleos. 10 5.1.
Marco normativo. De conformidad con la solicitud de invalidez presentada por el Departamento de Caldas, las disposiciones que en su criterio vulnera el mencionado acuerdo, son las que se citan a continuación: Los numerales 3 y 6 del artículo 313 constitucional precisa en relación con las atribuciones de los Concejos: “Artículo 313.
Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. (…) 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.
Los artículos 339 y 342 de la Constitución Política: “Artículo 339. <Inciso 1o. modificado por el artículo 2o. del Acto Legislativo 3 de 2011. El nuevo texto es siguiente:> Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.
Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo.
Artículo 342. La correspondiente ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales. Determinará, igualmente, la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, así como los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución. 11 El numeral 3 del Decreto 1333 de 1986, por el cual se expide el Código de Régimen Municipal, estableció en el artículo 92 dentro de las atribuciones de los concejos la siguiente: “Artículo 92º.- Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes: (…) 3ª Determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos;
(Subraya la Sala) Por su parte los literales e y f del artículo 150 Constitucional precisan en relación con la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos: “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas.
El artículo 12 de la ley 4 de 1992 mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política, contempla: “Artículo 12.
El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. Parágrafo. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.” La Ley 152 de 1994, por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, estableció en los artículos 1, 2, 4 y 40, lo siguiente: 12 Artículo 1.
Propósitos. La presente Ley tiene como propósito establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, así como la regulación de los demás aspectos contemplados por el artículo 342, y en general por el artículo 2 del Título XII de la constitución Política y demás normas constitucionales que se refieren al plan de desarrollo y la planificación. Artículo 2.
Ámbito de aplicación. La Ley Orgánica del Plan de Desarrollo se aplicará a la Nación, las entidades territoriales y los organismos públicos de todo orden. (…) Artículo 4. Conformación del Plan Nacional de Desarrollo. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 339 de la Constitución Política, el Plan Nacional de Desarrollo estará conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional.
(…) Artículo 40.- Aprobación. Los planes serán sometidos a la consideración de la Asamblea o Concejo dentro de los primeros cuatro (4) meses del respectivo período del Gobernador o Alcalde para su aprobación La Asamblea o Concejo deberá decidir sobre los Planes dentro del mes siguiente a su presentación y si transcurre ese lapso sin adoptar decisión alguna, el Gobernador o alcalde podrá adoptarlos mediante decreto.
Para estos efectos y si a ello hubiere lugar, el respectivo Gobernador o Alcalde convocará a sesiones extraordinarias a la correspondiente Asamblea o Concejo. Toda modificación que pretenda introducir la Asamblea o Concejo, debe contar con la aceptación previa y por escrito del Gobernador o Alcalde, según sea el caso. (Subrayado declarado EXEQUIBLE Sentencia C-538 de 1995.
M.P. doctor Fabio Morón Díaz. No se incorpora a la obra). La Corte Constitucional, en la sentencia C-510 de 19994 consideró sobre la competencia para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales lo siguiente: “(…) Dentro de este contexto, ha de colegirse que la competencia para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, en el marco de la Constitución de 1991, requiere una interpretación sistemática y coherente de sus mandatos, a efectos de hacer compatible la autonomía que se reconoce a los entes territoriales, en especial, el que hace referencia a la facultad de gobernarse por autoridades propias (artículo 287, numeral 1), con el esquema del Estado colombiano definido como una República unitaria, para lograr que las atribuciones de los distintos órganos a nivel central y territorial no resulte anulada.
En otros términos, que la forma como llegue a ejercer uno cualesquiera de estos órganos su función, no niegue o invalide la de los otros. 4.3. En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen.
Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y 4 Referencia: Expediente D-2358. Demanda de inconstitucionalidad contra de los artículos 87 (parcial) y 88 de la ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios”.
Demandante: Efraín Gómez Cardona. Magistrado Ponente: Dr. Alfredo Beltrán Sierra. Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, Distrito Capital, según consta en acta número treinta y dos (32), a los catorce (14) días del mes de julio de mil novecientos noventa y nueve (1999).. Sentencia de 13 concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate.
Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional.” Ahora bien, el artículo noveno cuestionado del acuerdo municipal número 040 de 29 de mayo de 2024 “Por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo del municipio de Pensilvania 2024 – 2027” dispuso facultar al alcalde municipal para que, en la ejecución del Plan de Desarrollo municipal, determine la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias y, las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos.
En relación con la determinación de la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, el artículo 2.2.12.2 del Decreto 1083 de 2015, por medio del cual se establece el Decreto Único Reglamentario del sector de función pública, precisa: “Artículo 2.2.12.2 Motivación de la modificación de una planta de empleos.
Se entiende que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas, de: 1. Fusión, supresión o escisión de entidades. 2.
Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad. 3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro. 4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones. 5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción, de bienes o prestación de servicios. 6. Redistribución de funciones y cargas de trabajo. 7.
Introducción de cambios tecnológicos. 8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad. 9. Racionalización del gasto público. 10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.
PARÁGRAFO 1. Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general. Cuando se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad, no tendrá la calidad de nuevo nombramiento la incorporación que se efectúe en cargos iguales o equivalentes a los suprimidos a quienes los 14 venían ejerciendo en calidad de provisionales.” El literal c del artículo 3 de la Ley 909 de 2004 establece: “Artículo 3o.
Campo de aplicación de la presente ley. 1. Las disposiciones contenidas en la presente ley serán aplicables en su integridad a los siguientes servidores públicos: (…) c) A los empleados públicos de carrera de las entidades del nivel territorial: departamentos, Distrito Capital, distritos y municipios y sus entes descentralizados.
El artículo 46 contempla que toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de las ramas ejecutivas del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública así: “Artículo 46. Reformas de plantas de personal. Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP-.
El Departamento Administrativo de la Función Pública adoptará la metodología para la elaboración de los estudios o justificaciones técnicas, la cual deberá ceñirse a los aspectos estrictamente necesarios para soportar la reforma a las plantas de personal. Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública.” Y, el artículo 95 del Decreto 1227 de 2005 “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 909 de 2004 y el Decreto Ley 1567 de 1998” dispone: “Artículo 95.
Las reformas de las plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren. Parágrafo. Toda modificación a las plantas de empleos, de las estructuras y de los estatutos de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional deberán contar con el concepto técnico favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública.” En relación con la competencia del alcalde para modificar y adoptar la planta de 15 personal el Consejo de Estado5 se ha pronunciado en el siguiente sentido: “(…) Por lo anteriormente expuesto, la decisión del Tribunal se mantendrá incólume, al encontrarse acreditado que ante la modificación de la planta de personal adelantada en el municipio demandando, no se requería del concepto previo de la Comisión Nacional del Servicio Civil y de igual manera, se determinó que la supresión, modificación o creación de los empleos de las dependencias, es una función que constitucional y legalmente le corresponde al Alcalde y por tal razón no era necesario que fuera revestido de facultades para ejercerla, ni está supeditado a la expedición previa de un Acuerdo que específicamente lo autorice para modificar la planta de personal, cosa diferente es que el Alcalde habrá de sujetarse a la estructura general de la administración, establecida en los Acuerdos, así como a las funciones básicas de las dependencias y las escalas de remuneración de los empleos (…) Al realizar una lectura armónica de los anteriores preceptos normativos, se puede concluir que la competencia para suprimir empleos en el municipio, cuando dicha supresión no comporta un cambio o modificación en la estructura orgánica de la Administración Municipal, es facultad exclusiva y autónoma del Alcalde; y que dicha competencia debe ejercerse con referencia a los Acuerdos correspondientes, cuando sea el resultado de un cambio en la estructura orgánica de la Administración Municipal, decretada por el Concejo en ejercicio de su competencia constitucional.
En efecto, mientras que al Concejo le corresponde determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, el Alcalde está facultado para crear, modificar, suprimir y fusionar empleos y señalar sus funciones especiales. Es así como en el caso concreto se evidencia que la modificación de los empleos de las dependencias, es una función que constitucionalmente le corresponde al Alcalde y por tal razón no requería ser revestido de facultades para ejercerla, como sí las hubiera necesitado para determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, como por ejemplo, suprimir la Secretaría de Hacienda y otorgarle unas funciones diferentes a las que le corresponden.
(…) Así las cosas, la Constitución reviste de competencia a los Concejos Municipales para establecer la estructura de la administración municipal, al igual que para determinar las funciones de las diferentes dependencias de la administración local. Sin embargo, puede otorgar facultades pro tempore al Alcalde Municipal para que realice las funciones constitucionales encomendadas.
Entonces, la función del Alcalde Municipal se limita a crear, suprimir o fusionar empleos dentro de la planta de personal de la administración municipal sin necesidad de que otra autoridad lo revista de competencia para hacerlo. En cambio, el Concejo Municipal en virtud del mandato constitucional anteriormente enunciado debe determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias.
(…)” (Subraya la Sala) Por su parte, el Departamento Administrativo de la Función Pública en el concepto número 20226000176931 de 12 de mayo de 2022, precisó lo siguiente en relación con el tema de las reformas de plantas de empleos. “(…) Según lo dispuesto en la normativa transcrita, las reformas de plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sub Sección A. Sentencia de 2 de mayo de 2013.
MP. Dr. Luis Rafael Vergara Quintero. Rad. 25000 23 25 000 207 00602 01(1225-10). 16 territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, de tal forma que las conclusiones del estudio técnico deriven en la creación o supresión de empleos esto con el fin de racionalizar el gasto público y mejorar los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.
Por lo tanto, el alcalde tiene entre sus atribuciones la de crear empleos dentro de las dependencias siempre y cuando esté fundado a las necesidades del servicio y basado en estudios técnicos. Pero si con la creación de dicho empleo modifica la estructura de la dependencia, es necesario el estudio por parte del Concejo Municipal, por ser este quien determina la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias.
Así las cosas y, para dar respuesta puntual a su consulta, esta Dirección Jurídica considera que Las funciones del Concejo Municipal, así como las atribuciones del alcalde, no podrán exceder de aquellas expresamente contenidas en la Constitución ni podrán arrogarse verbos rectores distintos a los de la Carta Magna. (…)” (Subraya la Sala).
De acuerdo con las normas y jurisprudencia en precedencia es claro que, la supresión, modificación o creación de los empleos de las dependencias, es una atribución legal del alcalde; y al concejo le corresponde determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias. Y, también es cierto que, el alcalde si necesita la autorización para determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, y otorgarle unas funciones diferentes a las que le corresponden.
Así las cosas, el artículo noveno del acuerdo cuestionado, faculta al alcalde para ejecutar el Plan de Desarrollo municipal, y, a la vez para determinar la de la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, atribución que efectivamente puede ejercer previa autorización. No obstante lo anterior, también es cierto que, esa atribución el alcalde puede ejercerla, siempre que cuente con los estudios técnicos necesarios para ello, y si se modifica la estructura de las dependencias de la administración, es necesario un estudio realizado por parte del Concejo municipal, por ser éste quien determina la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; sumado a que en el artículo cuestionado no se hace referencia a estudios previos, a la necesidad de restructuración, no precisa las dependencias ni otros aspectos relacionados con la necesidad y viabilidad de ello; así como tampoco justifica porqué se debe modificar y determinar la estructura de la administración y las funciones de sus dependencias para la adopción y ejecución del Plan de Desarrollo municipal; y, menos aún, delimita en el tiempo la facultad conferida al alcalde para ello; debe declararse la invalidez del mismo como se dirá en la parte resolutiva de esta sentencia. 17 Y, en relación con la facultad para las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos debe decirse igualmente que, de conformidad con la normativa expuesta y las jurisprudencia citada, le corresponde al Concejo determinar las escalas de remuneración de los empleos de diversas categorías y, al alcalde fijar los emolumentos de los empleados de tales dependencias con arreglo a los acuerdos correspondientes; motivo por el cual se debe declarar la invalidez del artículo noveno del acuerdo 040 de 29 de mayo de 2024 “Por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo del municipio de Pensilvania 2024 – 2027 como se dirá en la parte resolutiva de esta sentencia. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
Falla Primero: Declárase la invalidez del artículo noveno del acuerdo 040 de 29 de mayo de 2024 “Por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo del municipio de Pensilvania 2024 – 2027” Segundo: Remítase copia de este proveído al señor alcalde Municipal de Pensilvania, Caldas, al presidente del Concejo Municipal de la misma localidad, al Señor Gobernador del Departamento de Caldas y, al Agente del Ministerio Público.
Tercero: En firme esta sentencia, archívese el expediente previas las anotaciones del caso en el aplicativo SAMAI. Notifíquese y cúmplase Discutido y aprobado en Sala Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente 18 Dohor Edwin Varón Vivas Magistrado Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.