Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Bucaramanga, veinte (20) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Procede la Sala a proferir sentencia de Segunda Instancia dentro del presente medio de control ejercido por los señores Blanca Mery Pedraza Roa en contra de la UGPP.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos 1.1. La señora Blanca Mery Pedraza de Roa trabajó en la Rama Judicial por más de veintiocho años ininterrumpidos, siendo su último cargo el de Escribiente, Grado 6, en el Juzgado Quinto Penal Municipal de Garantías de Bucaramanga. 1.2. En el año 2007 adquirió el estatus pensional, por lo que solicitó la pensión de jubilación, la cual fue reconocida por CAJANAL por medio de la Resolución núm. UGM 034052 del 20 de febrero de 2012. 1.3.
Según el texto de la demanda, la actora se retiró definitivamente del servicio activo el día 30 de abril de 2016, por lo cual procedió a radicar los respectivos documentos ante la UGPP para ser incluida en nómina de pensionados. Ante ello y en atención a la medida cautelar emitida al interior de la acción de lesividad núm. 1 En adelante, la UGPP.
RADICADO: 680013333011-2023-00012-01 MEDIO CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: BLANCA MERY PEDRAZA DE ROA DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP1 LINK DEL EXPEDIENTE https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/li st_procesos.aspx?guid=680013333011202300 012016800123 TEMA RELIQUIDACIÓN PENSIÓN NOTIFICACIONES ELECTRÓNICAS Demandante: blancapedraza0323@gmail.com saradiaz0207@gmail.com Demandado: notificaciones@bomberosdebucaramanga.gov.co lauraestevez273@gmail.com Ministerio Público: nmgonzalez@procuraduria.gov.co NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333011-2023-00012-01 68001233300020130025300, instaurada por dicha entidad en contra de la demandante, se negó lo solicitado. 1.4.
Después de una acción de tutela rechazada por improcedente y confirmada en segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia del 21 de noviembre de 2016, al interior del proceso arriba enunciado, negó las pretensiones de la demanda y levantó la medida cautelar decretada que impedía el pago de la pensión, condenando en costas a la UGPP.
La decisión fue apelada por la entidad. 1.5. La UGPP negó la solicitud elevada el día 19 de diciembre de 2016 por la demandante, tendiente a que se diera cumplimiento al fallo emitido por esta Corporación, debido a que, en su consideración, la sentencia no había cobrado ejecutoria. 1.6. La señora Blanca Mery Pedraza de Roa acudió nuevamente a la acción de tutela, ante lo cual, el juez constitucional amparó sus derechos fundamentales y ordenó a la UGPP que la incluyera en nómina de pensionados y que la vinculara al sistema de seguridad social en salud hasta tanto el Consejo de Estado resolviera la segunda instancia. 1.7.
El día 24 de junio de 2020 la demandante solicitó a la UGPP la reliquidación de la pensión y que se le canceran las doce mesadas adeudadas, lo cual fue negado a través del auto ADP004789 del 9 de septiembre de 2020, en la cual la autoridad se manifestó haber perdido competencia y se negó a emitir pronunciamiento hasta tanto el Consejo de Estado no emitiera de fondo una decisión. 1.8.
Por medio de la sentencia del 22 de julio de 2021, el Consejo de Estado confirmó el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, en el cual se negaron las pretensiones de la demanda, cobrando ejecutoria el 5 de octubre de 2021. 1.9. El día 29 de enero de 2022, la demandante procedió a solicitar nuevamente ante la UGPP, solicitud respetuosa con el fin de que se resolviera de fondo la petición del 22 de mayo de 2020 y de que se diera cumplimiento a las decisiones judiciales que negaron las pretensiones en lesividad. 1.10.
El día 29 de octubre de 2022, la señora Blanca Mery Pedraza de Roa fue notificada mediante aviso, sobre la Resolución núm. 25929 del 4 de octubre de 2022, en la que no se tuvo en cuenta la Resolución núm. UGM 034052 del 20 de febrero de 2012 y se reliquidó la pensión conforme a las sentencias C-258 de 2013 y SU 392 de 2017, declarando la prescripción de las mesadas pensionales con anterioridad al 31 de enero de 2019. 1.11.
La señora Blanca Mery Pedraza de Roa no ha podido pagar los créditos pendientes con entidades bancarias, lo cual ha generado sufrimiento de orden moral, al tener que depender de familiares y amigos para sufragar gastos personales mientras no contaba con servicios médicos e ingresos mensuales. 2. Pretensiones 2.1. Que se declare la nulidad de la Resolución núm. RDP 025929 del 4 de octubre de 2022, a través de la cual la UGPP reliquidó la pensión de vejez de la señora Blanca Mery Pedraza de Roa en cumplimiento de un fallo judicial y declaró la prescripción trienal a partir del 31 de enero de 2019.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333011-2023-00012-01 2.2. A título de restablecimiento del derecho, declarar que la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca y pague la pensión de vejez debidamente reliquidada, conforme se ordenó en la Resolución núm. UGM 34052 del 20 de febrero de 2012 y lo señaló el Consejo de Estado, incluyendo los factores salariales en el último año de servicios, esto es, del 1º de mayo de 2015 al 30 de abril de 2016, y que pague las mesadas dejadas de cancelar correspondientes al 1º de mayo de 2016 a mayo de 2017. 2.3.
Declarar responsable a la UGPP por los daños morales causados a la señora Blanca Mery Pedraza de Roa, tasados en 100 SMLMV. 2.4. Condenar a la UGPP al reconocimiento y pago de los ajustes de valor y de los intereses moratorios, en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA. 2.5. Que se condene en costas a la UGPP, de conformidad con lo estipulado en el artículo 188 del CPACA. 2.6.
De forma subsidiaria, solicitó que, de no prosperar la pretensión principal, se ordene a la UGPP reliquidar la pensión de la demandante en los términos de las sentencias de unificación, señalando los factores sobre los cuales se efectuaron cotizaciones y sobre los que se debe reconocer la mesada pensional. 3. Contestación de la demanda La UGPP concurrió a través de apoderada judicial, quien después de oponerse a la prosperidad de todas y cada una de las pretensiones de la demanda, se pronunció sobre los hechos del escrito inicial.
Seguidamente, como razones de defensa esgrimió que a la demandante le resulta aplicable el Decreto 546 de 1971 en atención al régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993, por manera que debe tenerse en cuenta la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión, sin que esto incluya el IBL, el cual corresponde al promedio de lo devengado durante los últimos 10 años, con los factores del Decreto 1158 de 1994, siempre que se acredite la cotización. Así las cosas, justificó el acto administrativo demandado y adujo que este se liquidó aplicando el porcentaje y montos establecidos, conforme a la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, en especial la sentencia CE-SUJ-S2-021-20 y al precedente constitucional imperante para la época (sentencias C-258 de 2013 y SU-427 de 2016).
Finalmente, propuso las siguientes excepciones: - Indebida escogencia de la acción en cuanto al cumplimiento de la sentencia emitida en la Resolución RDP.02529 del 4 de octubre de 2022. - Presunción de legalidad de los actos administrativos. - Inexistencia de la obligación. - Cobro de lo no debido. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333011-2023-00012-01 II.
LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, a través de la sentencia del 25 de octubre de 2023, declaró la nulidad parcial del acto administrativo demandado, ordenando a la UGPP reliquidar y pagar la pensión de vejez a la demandante, la cual fue reconocida mediante Resolución núm. UGM 034052 del 20 de febrero de 2012, en el equivalente al 75 % del mayor valor recibido durante el último año de prestación de servicio, sobre los factores referidos en dicha resolución. Para el efecto, ordenó el descuento de las cotizaciones de los factores sobre los cuales no se hubieran efectuado los aportes correspondientes y descontar tales montos de las pensiones reconocidas.
Asimismo, negó la prescripción de las mesadas pensionales y ordenó su indexación, sin condenar en costas. Para apuntalar su decisión, se refirió a las pruebas obrantes en el plenario y consideró que la problemática del asunto en cuestión orbitaba en torno a la reliquidación de la pensión y el pago de las mesadas pensionales dejadas de cancelar, mientras estuvo suspendida la Resolución núm. UGM 034052 del 20 de febrero de 2012, por lo que, al analizar el acto administrativo demandado, esto es, la Resolución núm. RDP 025929 del 4 de octubre de 2022, estimó que la UGPP efectuó una revocatoria parcial tácita de la resolución pensional, en tanto que se pronunció en detrimento del IBL y los factores salariales previamente reconocidos.
Así las cosas, puso de relieve que la UGPP no solicitó el consentimiento previo del titular del derecho y adicionalmente, sostuvo que al momento de expedirse el acto acusado no se encontraba pendiente de trámite ninguna actuación administrativa orientada a definir las reglas de la liquidación, ni la decisión en comento se encontraba en conocimiento de la jurisdicción, de tal manera que el acto acusado “se encuentra viciado por la actuación primigenia del procedimiento de su expedición, al actuar contra los actos propios de carácter particular sin adelantar el trámite de revocatoria directa”.
III.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN La parte demandada, inconforme con la sentencia de primera instancia, solicitó que esta sea revocada y en su lugar, se denieguen todas y cada una de las pretensiones de la demanda. Como sustento de su impugnación, adujo que el a quo incurrió en una equivocación al interpretar las pruebas, comoquiera que el precedente constitucional contenido en las sentencias C-168 de 1995 y C-258 de 2013, fijó el criterio de interpretación para la liquidación de las pensiones del régimen de transición, conforme a las reglas del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, las cuales han sido ratificadas por la sentencia SU-230 de 2015, SU- 427 de 2016, SU-023 de 2018 y por la sentencia CE-SUJ-S2-021-20 del H. Consejo de Estado.
Por ende, solo se debían incluir en la liquidación aquéllos factores por los cuales se haya cotizado al Sistema General de Pensiones, tanto por el empleador, como por el trabajador, siempre y cuando estén contemplados en el Decreto 1158 de 1994, como en efecto se resolvió en el acto administrativo demandado, a través del cual se dio cumplimiento al fallo proferido por el H. Consejo de Estado el 22 de julio de 2021, ordenando a su vez la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 31 de enero de 2019.
La parte demandante, en apelación adhesiva, consideró que los perjuicios morales sí se encontraban probados con las pruebas vertidas en el expediente, con ocasión NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333011-2023-00012-01 de su precaria situación económica y de cara a que no recibió sus ingresos durante el tiempo de la suspensión provisional de los efectos de la decisión pensional.
IV. PRONUNCIAMIENTOS FRENTE AL RECURSO DE APELACIÓN 1. Parte demandante No se pronunció. 2. Parte demandada Reiteró los argumentos planteados en el recurso de apelación formulado. 3. El Ministerio Público La señora agente del Ministerio Público no rindió su concepto de fondo. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Primer Problema jurídico 1.1.
¿Se encontraba facultada la UGPP para reliquidar la pensión de la señora Blanca Mery Pedraza de Roa, previamente reconocida a través de la Resolución núm. UGM 034052 del 20 de febrero de 2012, por medio del acto administrativo demandado, a través del cual dio cumplimiento a la sentencia que negó sus aspiraciones de nulidad en lesividad en contra de dicha decisión y sin el consentimiento de la beneficiaria? 1.2.
Tesis de la Sala No. 2. Segundo Problema Jurídico 2.1. ¿Le asiste derecho a la señora Blanca Mery Pedraza de Roa a obtener la reliquidación de la pensión de jubilación con el 75 % de todos los factores por ella devengados en el último año de servicios, de conformidad con lo establecido en el Decreto 546 de 1971, en virtud del régimen especial que la cobija en su calidad de exservidora de la Rama Judicial y al pago de perjuicios morales? 2.2.
Tesis de la sala No. 3. Tercer Problema Jurídico NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333011-2023-00012-01 3.1. ¿Tiene derecho la señora Blanca Mery Pedraza de Roa a obtener el pago de las mesadas pensionales ordenadas en virtud de la de la Resolución núm. UGM 034052 del 20 de febrero de 2012, correspondientes al periodo comprendido entre mayo de 2016 y mayo de 2017, debidamente indexadas, por haberlas dejado de percibir con ocasión de la suspensión provisional de los efectos de la resolución mencionada, ordenada al interior del proceso 2013-00253-00? 3.2.
Tesis de la sala Sí, por cuanto no operó la prescripción de tales derechos. 4. Marco normativo y jurisprudencial Las sentencias C -258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, entre otras proferidas por la H. Corte Constitucional, a contrapelo de lo establecido en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 20102, destacaron la relación de correspondencia que existe entre los aportes que hace el empleado a lo largo de su vida laboral ante el sistema general de seguridad social y los principios de solidaridad y de sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Ahora bien, teniendo en cuenta el criterio adoptado por la sentencia de unificación del 28 de agosto de 20183, en la cual el H. Consejo de Estado se alineó con la postura adoptada por la H. Corte Constitucional a partir de la sentencia C-258 de 2013 y las ya mencionadas, es claro que los servidores que desarrollaron actividades en la Rama Judicial, cobijados por los regímenes especiales de transición, tienen derecho a que se respeten las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, entendido como el porcentaje o tasa de retorno, señalados por las normas anteriores, así: “La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas obre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones”. 2 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia de 4 de agosto de 2010. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Rad. 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09). 3 Consejo de Estado. Sección Segunda, Sala Plena. Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018. C.P. César Palomino Cortés. Rad. 52001-23-33-000-2012-00143-01 (IJ). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333011-2023-00012-01 Ahora bien, en lo relativo al reconocimiento de la pensión de los servidores de la Rama Judicial a quienes se les aplica el Decreto 546 de 1971 por ser beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siguiendo el criterio del H. Consejo de Estado, se tiene que los parámetros para liquidar esa prestación, son los siguientes, reiterados recientemente4: “Con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%; e) el ingreso básico de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso; es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, y si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y f) con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público”.
(Negrita fuera de texto). Así las cosas, el criterio de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado en la actualidad es pacífico y unívoco, en el sentido de entender que el IBL de las pensiones sometidas al régimen especial de la Rama Judicial no hacen parte del régimen de transición, pues debe aplicarse el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en lo atañedero al periodo y a los factores sobre los que haya cotizado al Sistema General de Pensiones de aquellos previstos en el Decreto 1158 de 1994. 5.
Caso concreto 5.1. Hechos relevantes probados La demandante nació el 23 de marzo de 1955, por lo que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, esto es, el 1º de abril de 1994, contaba con 43 años y 8 días de edad, de suerte tal que está plenamente acreditada su condición de beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pese a no contar con más de 15 años de servicios.
De igual manera, probado está que la señora Blanca Mery Pedraza de Roa laboró al servicio del Departamento de Norte de Santander entre el 15 de mayo de 1980 y el 29 de mayo de 1983. Así mismo, de conformidad a los certificados obrantes en el plenario, se tiene que la demandante prestó sus servicios a la Rama Judicial desde el 1º de junio de 1988 hasta el 30 de junio de 2009 y posteriormente su retiro definitivo se surtió el 30 de abril de 2016, con lo cual se corrobora el cumplimiento de los requisitos de edad y tempo previstos en el Decreto 546 de 1971 para acceder 4 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 8 de febrero de 2024. C.P. Jorge Iván Duque. Rad. 25000-23-42-000-2017-04982-01 (3238-2022). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333011-2023-00012-01 a la pensión de jubilación del régimen especial, los cuales consolidó el 23 de marzo de 2005 al cumplir los 50 años de edad. Y en efecto, al amparo del Decreto 546 de 1971 y en virtud de un fallo de tutela que resguardó su derecho de petición, le fue reconocida a la señora Blanca Mery Pedraza de Roa una pensión de jubilación mediante la Resolución núm. UGM 03452 del 20 de febrero de 2012, con el 75 % del promedio de lo devengado entre el 16 de marzo de 2010 y el 15 de marzo de 2011, es decir, en su último año de servicios, conforme lo prevé el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con efectos fiscales al efectivo retiro de la accionante, ordenándose el descuento de los aportes para pensión de factores de salario no efectuados.
En su liquidación se tuvieron en cuenta los siguientes factores salariales: Seguidamente, la Resolución núm. UGM 03452 del 20 de febrero de 2012 fue modificada por la Resolución núm. RDP 6911 del 19 de febrero de 2015, en el sentido de dejar establecido que la entidad concurrente en el pago de la pensión era el Departamento de Norte de Santander.
Ahora bien, tal y como se anotó con anterioridad, el retiro efectivo del servicio de la demandante en la Rama Judicial no tuvo lugar sino hasta el día 30 de abril de 2016; no obstante, en virtud del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, adelantado en lesividad por la UGPP ante el Tribunal Administrativo de Santander, radicado bajo la partida núm. 2013-00253-00, se ordenó como medida cautelar el 13 de mayo de 2015, la suspensión provisional de las Resolución UGM 03452 del 20 de febrero de 2012, modificada por la Resolución núm. RDP 6911 del 19 de febrero de 2015.
Esta medida cautelar fue acatada por la UGPP a través de la Resolución núm. RDP 021027 del 26 de mayo de 2015, en la que se ordenó de manera inmediata la exclusión provisional de la señora Blanca Mery Pedraza de Roa de nómina de pensionados y, acto seguido, el Tribunal Administrativo de Santander profirió la sentencia de primera instancia del 21 de noviembre de 2016 que negó las pretensiones de la UGPP y ordenó levantar la medida cautelar decretada.
La sentencia de primera instancia fue apelada por la UGPP y mientras duró el trámite de apelación, la señora Blanca Mery Pedraza de Roa solicitó el día 19 de diciembre de 2016 ante la entidad de previsión, el pago retroactivo de las mesadas pensionales, en atención al fallo de primera instancia proferido a su favor al interior del proceso núm. 2013-00253-00, lo cual fue negado por la entidad mediante el oficio 1110 del 29 de diciembre de 2016.
Bajo tal escenario, la pensionada presentó acción de tutela en contra de la UGPP con el fin de que se reactivara el pago de su mesada pensional, la cual fue conocida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito para Adolescentes con Funciones de Conocimiento de Bucaramanga, quien el 26 de abril de 2017 salvaguardó sus derechos fundamentales y ordenó incluirla en nómina de pensionados y vincularla al NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333011-2023-00012-01 sistema de seguridad social en salud, lo cual fue confirmado por la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bucaramanga.
En consecuencia, la UGPP procedió a cumplir la orden judicial y para tal efecto, expidió la Resolución núm. RDP 019500 del 11 de mayo de 2017, por la cual la accionante recibió su mesada pensional a partir del siguiente mes. Por lo que, en resumen, no percibió la prestación entre mayo del 2016 y mayo de 2017. A continuación, el 22 de mayo de 2020 la demandante solicitó la reliquidación de su pensión con la inclusión de todos sus factores salariales devengados durante el último año de servicios y el pago de las mesadas adeudadas desde el 31 de mayo de 2016 al 30 de junio de 2017, lo cual fue negado a través del auto ADP 004789 de septiembre 9 de 2020 hasta tanto no se resolviera la segunda instancia del proceso ordinario.
Con todo, el H. Consejo de Estado profirió el día 22 de julio de 2021 sentencia de segunda instancia al interior del proceso núm. 2013-00253-00, en la que confirmó la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Santander. Por ende, el 24 de enero de 2022 la actora solicitó nuevamente a la UGPP que se resolviera la petición presentada el día 22 de mayo de 2020, súplica que fue negada en la Resolución RDP 024452 del 19 de septiembre de 2022, por no contar la entidad con los certificados CETIL y posteriormente, a través de la Resolución núm. RDP 025929 del 4 de octubre de 2022 la entidad de previsión negó la reliquidación pretendida con fundamento en que el IBL ni los factores salariales hacían parte del régimen de transición. En tal sentido, por medio de la última resolución mencionada la UGPP dio cumplimiento al fallo de segunda instancia del 22 de julio de 2021, proferido por el H. Consejo de Estado al interior del proceso núm. 2013-00253-00 y reliquidó la pensión de vejez de la demandante con el 75 % del IBL conformado por el promedio de los últimos 10 años de servicios y teniendo en cuenta exclusivamente los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994, con efectos fiscales a partir del 31 de enero de 2019 por prescripción. 5.2.
Análisis de la Sala En el presente asunto, la inconformidad de la parte demandada, en calidad de apelante única, estriba en que, desde su perspectiva, la providencia impugnada ordenó el reconocimiento y pago de la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Blanca Mery Pedraza de Roa teniendo como IBL el 75 % de todos los factores percibidos en el último año de servicio, lo que, a su juicio, desconoce el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el precedente de la H. Corte Constitucional y del H. Consejo de Estado, pues en su sentir, la demandante no tiene derecho a la reliquidación en los términos solicitados en la demanda, porque no fue lo ordenado en la decisión que se acató a través del acto acusado.
Por su parte, el a quo manifestó que el asunto bajo estudio gira en torno a la reliquidación de la pensión y al pago de las mesadas pensionales dejadas de cancelar mientras estuvo suspendida la Resolución núm. UGM 034052 del 20 de febrero de 2012 y no a la negativa propiamente dicha de la reliquidación de la prestación, pues esto no estaba en discusión para el momento en que se decidió sobre su reconocimiento.
En ese orden, el juez de primera instancia al analizar el acto administrativo demandado, esto es, la Resolución núm. RDP 025929 del 4 de octubre de 2022, consideró que la UGPP efectuó una revocatoria parcial tácita de la NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333011-2023-00012-01 resolución pensional del 2012, en tanto que se pronunció en detrimento del IBL y de los factores salariales previamente reconocidos.
Al respecto, es preciso recordar que las pretensiones de la demanda se dirigieron: i) a la declaración de la nulidad del acto administrativo acusado, con fundamento en que la UGPP desconoció con su expedición la vigencia de la Resolución núm. UGM 034052 del 20 de febrero de 2012; ii) que la pensión allí ordenada se reliquide con la inclusión de los nuevos factores salariales devengados por la actora en el último año de servicios, esto es, del 1º de mayo de 2015 al 30 de abril de 2016; iii) que se cancelen las mesadas pensionales que se le adeudan a la demandante por concepto del periodo comprendido entre el 1º de mayo de 2016 a mayo de 2017; iv) el pago de perjuicios morales y, v) indexación acompañada de intereses moratorios.
Pues bien, con fundamento en la narración circunstanciada expuesta en el acápite anterior, encuentra la Sala que, en efecto, la UGPP con la reliquidación efectuada a través del acto administrativo demandado, so pretexto de dar aplicación al fallo de segunda instancia proferido el día 22 de julio de 2021 por el H. Consejo de Estado al interior del proceso núm. 2013-00253-00, se arrogó la competencia de modificar el derecho particular y concreto previamente reconocido por la extinta CAJANAL en la Resolución núm. UGM 034052 del 20 de febrero de 2012.
Así, es claro que en esta última resolución se ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a favor de la señora Blanca Mery Pedraza de Roa, teniendo en cuenta el 75 % de todos los factores salariales por ella devengados entre el 16 de marzo de 2010 y el 15 de marzo de 2011; factores que se encuentran enlistados en el recuadro arriba ilustrado.
Por tal razón, le asistió razón al a quo al señalar que la UGPP no podía arrogarse la facultad de reliquidar la prestación, sin el consentimiento de la demandante, en perjuicio sus intereses, puesto que con ello desconoció el contenido del artículo 97 del CPACA, máxime cuando sobre tales factores se efectuaron los correspondientes descuentos de ley.
Y es que a través de la Resolución núm. UGM 034052 del 20 de febrero de 2012 se ordenó la liquidación de la pensión de la demandante teniendo en cuenta factores distintos a los contenidos en el Decreto 1158 de 1994 y con base en el último año de servicios anterior a la expedición de dicha decisión, lo cual era permitido para ese momento, en el que no se había erigido el precedente constitucional sobre la materia, por manera que en dicho acto se confirió un derecho adquirido en cabeza de la beneficiaria.
Así, no era posible con la excusa de aplicar un posterior precedente y de dar cumplimiento a un fallo del H. Consejo de Estado que nada dijo sobre la forma en que debía reliquidarse la pensión, proceder a modificar el IBL y los factores ya reconocidos desde el año 2012. Y si bien es cierto fue la demandante quien solicitó la reliquidación en el año 2020 con los factores por ella percibidos durante su último año de servicios, lo correspondiente era negar tal aspiración, por cuanto se desempeñó en el mismo cargo durante los últimos nueve años previos a su retiro y los nuevos factores salariales, en caso de que existieran, no podían ser tenidos en cuenta en atención al precedente constitucional imperante.
Pero la UGPP no procedió de conformidad, sino que desbordó sus atribuciones al desconocer la Resolución núm. UGM 034052 del 20 de febrero de 2012 y modificar parcialmente su contenido con la expedición del acto administrativo demandado, lo cual afectó negativamente los intereses de la pensionada, pues dejó sin efectos el reconocimiento de múltiples factores salariales y tuvo en cuenta los últimos diez años de servicio de la pensionada y no el interregno fijado en el reconocimiento de la prestación. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333011-2023-00012-01 Sin embargo, lo anterior no quiere significar, de manera alguna, que le asista derecho a la señora Pedraza de Roa a la reliquidación en los términos procurados en la demanda, en tanto que, se insiste, para el año 2020, fecha en la que procuró la reliquidación de su pensión, ya se encontraba vigente el precedente jurisprudencial que fijó las subreglas para la reliquidación del IBL en el régimen de transición; de tal suerte que la UGPP se encontraba vedada para acceder a su pedido, comoquiera que debía aplicar la imperante jurisprudencia constitucional y el obligatorio precedente del H. Consejo de Estado que regía el asunto en cuestión. Conviene precisar que, con independencia de que no se esté juzgando en este proceso la legalidad de la Resolución núm. UGM 034052 del 20 de febrero de 2012, lo cierto es que la solicitud de reliquidación de la prestación allí reconocida fue elevada en el año 2020 y se insistió en ella durante el año 2022, escenario procesal en el que las decisiones judiciales ya se habían inclinado pacífica y unívocamente en la adopción de una medida clara y precisa sobre la reliquidación de las pensiones en relación con el régimen de transición, de manera que no era posible acceder en sede administrativa a lo procurado por la parte actora.
En esa misma línea de intelección, es claro que al proferirse la sentencia de segunda instancia del 22 de julio de 2021 por parte del H. Consejo de Estado al interior del proceso núm. 2013-00253-00, la UGPP debía en estricto sentido proceder a pagar las mesadas pensionales adeudadas entre mayo de 2016 y mayo de 2017, debidamente indexadas, en virtud de la Resolución núm. UGM 034052 del 20 de febrero de 2012, tal y como lo ordenó el a quo, resultando inexplicable la prescripción de estos derechos pensionales que dejaron de cancelarse en virtud de una orden judicial y que habían sido ya reconocidos a través de acto administrativo por la extinta CAJANAL.
Por ende, no se configuró la prescripción de las mesadas pensionales de la demandante como equivocadamente lo señaló la UGPP, pues al estructurarse el retiro definitivo de la servidora judicial, solo debía tomarse esta datación como punto de partida para los efectos fiscales y no para computar nuevamente la prescripción de las mesadas pensionales.
Por tanto, se confirmará la decisión adoptada por el juez de primera instancia sobre la inexistencia de la prescripción. Finalmente, también se refrendará lo atañedero a los perjuicios morales, en tanto que la parte demandante tenía la carga de la prueba de demostrarlos, lo cual pasó por alto. Y pese a ello, así estuvieran probados, surge evidente para la Sala que el cese del pago de la mesada pensional de la demandante, que según el recurso de apelación fue la causa de los mismos, tuvo lugar no por la expedición del acto administrativo demandado, sino en virtud de una medida cautelar de suspensión provisional emitida al interior de un proceso judicial, de manera que estuvieron bien denegados.
En síntesis, se revocará el numeral SEGUNDO de la sentencia del 25 de octubre de 2023, en el que se accedió a la reliquidación pensional conforme lo procuró la parte demandante y se confirmará en sus demás partes la sentencia apelada. 6. Costas de segunda instancia De conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333011-2023-00012-01 costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Recientemente la Subsección B de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 1° de junio de 20235 sostuvo que, la palabra «disponer» a la que hace referencia la citada norma, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución, correspondiendo al juez de lo contencioso administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma; ponderación que, advirtió, se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En igual sentido la Subsección A de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 14 de septiembre de 2023 aclaró que adoptaba una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normatividad (adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021 al art. 188 de la Ley 1437) se le imponga al juez “analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011”6.
Visto lo anterior, teniendo en cuenta que el criterio objetivo valorativo ha sido superado, conforme lo ha señalado la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, se hace necesario abandonarlo para ajustar la posición de la Sala a los lineamientos del órgano de cierre de esta jurisdicción, lo cual implica que de ahora en adelante se prohijará un criterio subjetivo, para el análisis del caso concreto en materia de costas procesales.
Y es esta la postura que se estima más favorable a la parte vencida, porque, adicional a lo ya expuesto, consulta el criterio contenido en sentencia de tutela proferida por la Subsección B del Consejo de Estado, el 8 de febrero de 2019, regla que ha venido siendo adoptada por esta corporación: “( ) 2.5.2 Sobre la condena en costas ( ) Luego, al no existir en la Corporación una postura consistente y unificada sobre el asunto, no podría hablarse de un precedente judicial vinculante para la autoridad judicial y, por tanto, está facultada para acoger el criterio que estime más ajustado a derecho ( )”.
(Negrilla fuera de texto). Así las cosas, aplicando al presente asunto el criterio anunciado, se observa de los fundamentos del recurso de apelación que no se presenta una carencia de fundamentación legal y/o una actuación temeraria que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambas partes en sus escritos manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 5 Consejo de Estado. Sección Segunda Subsección B. Sentencia del 1º de junio de 2023. C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar.
Rad. 47001-23-33-000-2018-00141-01 (3320-2020). 6 Consejo de Estado. Subsección A. Sentencia del 14 de septiembre de 2023. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Rad. 23001-23-33-000-2017-00524-01 (1159-2023). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333011-2023-00012-01 FALLA PRIMERO: REVÓCASE el numeral SEGUNDO de la sentencia del 25 de octubre de 2023, proferida por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: CONFÍRMASE en sus demás partes la sentencia apelada.
TERCERO: SIN CONDENA EN COSTAS de segunda instancia a la parte demandada, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al juzgado de origen.
QUINTO: Se informa a los sujetos procesales que deberán ingresar a través de la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx, los memoriales, peticiones y escritos del proceso judicial; siendo este el único canal habilitado para tal fin, so pena de tenerse por no presentados7.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Aprobado en acta de Sala No.17 de 2024 Firmado FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada Ponente Firmado Firmado IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Magistrado 7 Consejo Superior de la Judicatura. Circular PCSJC24-1 del 11 de enero de 2024.