TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN “A” Bogotá D.C., catorce (14) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: Dr. LUIS MANUEL LASSO LOZANO Ref: EXP. No. 110013341045202000052-01 Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A E.S.P. Demandado: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SENTENCIA DE APELACIÓN Decide el Tribunal el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 6 de mayo de 2022, proferida por el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá. D.C., mediante la cual se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
La demanda Une Epm Telecomunicaciones S.A. E.S.P., mediante apoderada judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, pidió la nulidad de los siguientes actos. Resolución No. 79444 de 24 de octubre de 2018 “Por medio de la cual se decide de fondo una investigación administrativa”, expedida por el Director de Investigaciones de Protección de Usuarios de Servicios de Comunicaciones de la Superintendencia de Industria y Comercio.
Resolución No. 28968 de 18 de julio de 2019 “Por medio de la cual se decide el recurso de reposición”, expedida por la Directora de Investigaciones de Protección de Usuarios de Servicios de Comunicaciones de la Superintendencia de Industria y Comercio. Resolución No. 44232 de 9 de septiembre de 2019 “Por la cual se resuelve un recurso de apelación”, expedida por la Superintendente Delegada para la Protección del Consumidor de la Superintendencia de Industria y Comercio.
Como consecuencia de lo anterior, pidió a título de restablecimiento del derecho. 2 EXP. No 110013341045202000052-01 Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. M.C. nulidad y restablecimiento del derecho Declarar que la demandante no vulneró las normas que se consideran infringidas en los actos administrativos demandados.
Ordenar a la entidad demandada que reembolse a Une Epm Telecomunicaciones S.A. E.S.P. lo pagado por la sanción impuesta, reajustado conforme a la variación del índice de precios al consumidor hasta la fecha de la sentencia y, a partir de allí, los intereses de mora que se puedan causar hasta a fecha de la devolución. Condenar en costas y en agencias en derecho a la Superintendencia de Industria y Comercio y ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011.
Pretensiones subsidiarias Solicitó que se reduzca el valor de sanción impuesta, conforme al criterio de proporcionalidad. Como consecuencia de lo anterior, pidió que a título de restablecimiento del derecho se ordene a la entidad demandada que reintegre a Une Epm Telecomunicaciones S.A. E.S.P. el excedente del dinero pagado como consecuencia de la sanción impuesta, ajustado conforme a la variación del índice de precios al consumidor hasta la fecha de la sentencia y, a partir de allí, los intereses de mora que se puedan causar hasta a fecha de la devolución. Hechos La parte demandante fundamentó su demanda en los siguientes.
La Superintendencia de Industria y Comercio (en adelante la SIC), mediante la Resolución No. 8449 de 28 de febrero de 2017, inició investigación y formuló cargos en contra de Une Epm Telecomunicaciones S.A. E.S.P. por la presunta violación del numeral 5 del artículo 64 de la Ley 1341 de 2009, al transgredir los derechos de seis usuarios.
Une Epm Telecomunicaciones S.A. E.S.P. presentó sus descargos el 30 de marzo de 2017. 3 EXP. No 110013341045202000052-01 Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. M.C. nulidad y restablecimiento del derecho Mediante la Resolución No. 45879 de 31 de julio de 2017, la Superintendencia de Industria y Comercio incorporó al expediente las pruebas documentales y decretó, de oficio, arrimar las respuestas frente a cada uno de los requerimientos que motivaron el inicio de la investigación. La Superintendencia de Industria y Comercio, mediante la Resolución No. 79444 de 24 de octubre de 2018, impuso una multa de $70.311.780 (90 salarios mínimos legales mensuales vigentes) e impartió una orden administrativa a la sociedad Une Epm Telecomunicaciones S.A. E.S.P Contra la decisión anterior, la sociedad demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación. El primero fue resuelto mediante la Resolución No. 28968 de 18 de julio de 2019, en el sentido de disminuir la multa impuesta a $66.405.570.
El segundo, se desató a través de la Resolución No. 44232 de 9 de septiembre de 2019, en el sentido de ratificar la multa que fue modificada. En escrito de 23 de septiembre de 2019, Une Epm Telecomunicaciones S.A. E.S.P acreditó ante la Superintendencia de Industria y Comercio el pago de la multa impuesta. La demandante señaló como normas vulneradas las siguientes.
Constitución Política, artículo 29. Ley 1341 de 2009, artículos 64, 65 y 66. Ley 1437 de 2011, artículos 3, 18 y 47. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación. i) falsa motivación en la expedición de los actos demandados, ii) infracción de las normas en que debieron fundarse e iii) interpretación errónea de los criterios para la definición de la sanción y dosimetría de la misma.
La sentencia de primera instancia 4 EXP. No 110013341045202000052-01 Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. M.C. nulidad y restablecimiento del derecho El Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., mediante sentencia de 6 de mayo de 2022, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. “ F A L L A PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de las Resoluciones Nos. 79444 del 24 de octubre de 2018, 28968 del 18 de julio de 2019 y 44232 de 9 de septiembre de 2019, proferidas por la Superintendencia de Industria y Comercio, respecto de la expresión alfanumérica de la tasación de la cuantía de la sanción por valor de “SETENTA Y SEIS MILLONES CUATROCIENTOS CINCO MIL QUINIENTOS SETENTA PESOS ($66.405.570)”, que equivalen a ochenta y cinco (85) salarios mínimos legales vigentes en el año 2018.
SEGUNDO: En consecuencia, ORDENAR a la Superintendencia de Industria y Comercio realizar una nueva tasación de la multa impuesta en los actos administrativos referidos en el numeral anterior, teniendo en cuenta el salario mínimo legal mensual vigente en el año 2017, fecha de ocurrencia de la infracción administrativa.
TERCERO: Así mismo, a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Superintendencia de Industria y Comercio devolver a la sociedad demandante el monto excedente, en virtud del valor adicional pagado de la sanción impuesta en los actos acusados es de tres millones seiscientos noventa y nueve mil seiscientos quince pesos ($3.699.615), suma que deberá ser debidamente indexada de acuerdo a la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: NEGAR las demás súplicas de la demanda.
QUINTO: NO IMPONER CONDENA EN COSTAS, en esta instancia.”. Las consideraciones para acceder fueron las siguientes. En relación con los radicados Nos. 14-57305 Carolina Alaguna Ruiz y 16- 7842 Nelson Jairo González Cardeño. Si bien la demandante dio respuesta a los requerimientos, estos nunca se pusieron en conocimiento de la demandada en el término oportuno, lo que implica desconocer las órdenes impartidas por dicha autoridad administrativa y, con ello, transgredir el numeral 5 del artículo 64 de la Ley 1341 de 2009.
Según la demandante se incurrió en violación al principio de confianza legítima, porque esta dirigió sus respuestas al correo electrónico info@sic.gov.co, que se encontraba vigente para la época de los hechos. 5 EXP. No 110013341045202000052-01 Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. M.C. nulidad y restablecimiento del derecho Sin embargo, el correo electrónico institucional de la Superintendencia de Industria y Comercio, contactenos@sic.gov.co, se encontraba vigente desde el año 2013.
Por lo tanto, el error de la entidad no puede justificarse como una eximente de responsabilidad, en tanto tuvo a su disposición los canales electrónicos para dirigir la información solicitada por la autoridad. En relación con los radicados 16-209715 Yeny Carolina Reyes Barajas; 16- 212842 Edgar Enrique Rojas Jiménez; 16-248607 Olga Lucía Arango Villa; y 16- 81551 Laura Yuliana Velásquez Riaño. No basta con que la operadora del servicio haya atendido las peticiones de los usuarios, pues tal hecho no la exime de su deber de contestar los requerimientos de información realizados por la autoridad demandada.
El desistimiento de tres usuarios de las quejas que presentaron y que la proveedora de servicios haya atendido favorablemente las pretensiones de los usuarios, no impide que la Superintendencia de Industria y Comercio imponga sanción por la infracción cometida. Tampoco es aplicable la configuración del hecho superado. Si bien las pretensiones de los usuarios fueron atendidas favorablemente, la omisión de la demandante en responder las solicitudes de la demandada configura una infracción al Régimen de Protección de los Derechos de los Usuarios de Comunicaciones.
La previsión normativa no establece que se deba efectuar una alusión expresa a cada uno de los criterios para tasar la sanción, sino que puedan identificarse los fundamentos de hecho y de derecho en los que la autoridad administrativa basa su decisión. Según los actos cuestionados, la Superintendencia de Industria y Comercio sí atendió a los criterios del artículo 66 de la Ley 1341 de 2009 en la dosimetría o graduación de la sanción. Si bien las razones expresadas permitirían confirmar la sanción impuesta por la Superintendencia de Industria y Comercio, se presenta la siguiente situación, 6 EXP.
No 110013341045202000052-01 Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. M.C. nulidad y restablecimiento del derecho común a los casos anteriores, que lleva a declarar la nulidad parcial de los actos demandados. El artículo 65 de la Ley 1341 de 2009 no precisó de manera clara y expresa qué salario mínimo debe tenerse en cuenta para imponer sanción; entonces, se entenderá como aplicable el vigente para la época en que sucedieron los hechos.
Le asiste razón a la demandante, pues en el presente asunto se liquidó la sanción con base en el salario mínimo legal mensual vigente para el momento en el que se profirieron los actos demandados. Por lo expuesto, se declarará la nulidad parcial de las resoluciones demandadas con respecto a la tasación de la sanción por $66.405.570 (85 salarios mínimos legales vigentes del año 2018).
Como consecuencia, se ordenará a la Superintendencia de Industria y Comercio que realice una nueva tasación de la multa, teniendo en cuenta el salario mínimo legal mensual vigente para el año 2017, fecha de ocurrencia de la infracción administrativa. Los recursos de apelación Une Epm Telecomunicaciones S.A. E.S.P. y la Superintendencia de Industria y Comercio interpusieron recursos de apelación contra la sentencia de 6 de mayo de 2022.
Los argumentos respectivos serán expuestos, más adelante, al momento de resolver sobre las razones esgrimidas contra la sentencia de primera instancia. Actuación procesal surtida en esta instancia Mediante auto de 2 de septiembre de 2022, se admitieron los recursos de apelación y se advirtió que no era necesario el decreto de pruebas, por lo que no se corrió traslado para rendir alegatos de conclusión. Concepto del Ministerio Público El Agente de Ministerio Público no rindió concepto. 7 EXP.
No 110013341045202000052-01 Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. M.C. nulidad y restablecimiento del derecho Consideraciones de la Sala Problema jurídico planteado Consiste en determinar si hay lugar a revocar la decisión adoptada el 6 de mayo de 2022 por el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., conforme a los términos planteados por las apelantes.
Cuestión previa La presente decisión se profiere en atención a lo previsto por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Acuerdo No. 001 de 19 de enero de 2023, por medio del cual se prorrogó el Acuerdo No. 001 de 14 de julio de 2022 hasta el 30 de junio de 2024, que dispuso la prelación de turno en algunos asuntos.
De otro lado, la apelante planteó en el recurso un argumento nuevo, no expuesto en el escrito de la demanda, a saber, la pretermisión por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio de la etapa de alegatos, que establece el inciso 2 del artículo 48 de la Ley 1437 de 2011. Tal argumento no será analizado porque hacerlo vulneraría el deber de lealtad entre las partes y los derechos al debido proceso, de defensa y de contradicción de la parte demandada, según ha sido indicado por el H. Consejo de Estado 1.
En sentencia de 26 de julio de 2012, dijo que debe haber unidad temática y consecuente entre la demanda, las razones fácticas y jurídicas que lo fundamentan, los argumentos de oposición a las mismas, la sentencia que los examinó y los cuestionamientos de la apelación. Es decir, que en la apelación no se pueden plantear aspectos ajenos a los señalados desde un principio, porque de ser así se viola el deber de lealtad entre las partes, se irrespeta el derecho al debido proceso y se quebranta el derecho de defensa. 1 Sentencia de 4 de noviembre de 2004, Exp. 14403. 8 EXP.
No 110013341045202000052-01 Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. M.C. nulidad y restablecimiento del derecho Fijación del litigio La Sala procederá a estudiar. (i) Si se configuró un vicio de falsa motivación en los actos demandados. (ii) Si la Superintendencia de Industria y Comercio, pese a los desistimientos presentados por algunos de los usuarios, debió continuar de oficio o no la actuación administrativa, en los términos del artículo 18 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
(iii) Si la sanción de multa impuesta a la sociedad demandante se ajustó a los criterios previstos en el artículo 66 de la Ley 1341 de 2009. (iv) Si la Superintendencia de Industria y Comercio debió establecer el monto de la multa en salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la ejecución de la conducta o al de imponer la sanción. Análisis de los argumentos formulados contra la sentencia de primera instancia 1.
Falsa motivación y contradicción de las normas en que deberían fundarse los actos demandados Argumentos de Une Epm Telecomunicaciones S.A. E.S.P. No se ha sostenido que la demandante desconozca los cargos por los cuales se le investigó. Se ha argumentado que los hechos objeto de estudio, probados durante el proceso, así como las normas aplicables al caso, fueron valorados de forma indebida por la Superintendencia de Industria y Comercio, viciando los motivos determinantes de la decisión. Posición de la Sala A fin de resolver sobre el argumento de la recurrente, la Sala estima del caso precisar la conducta objeto de sanción, en la que incurrió Une Epm Telecomunicaciones S.A. E.S.P., conforme a la Resolución No. 79444 de 24 de octubre de 2018. 9 EXP.
No 110013341045202000052-01 Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. M.C. nulidad y restablecimiento del derecho “ (…) ” La conducta por la cual se sancionó a la recurrente consistió en no remitir a la Superintendencia de Industria y Comercio la información solicitada mediante los radicados Nos. 14-57305 y 16-7842 de 22 de julio de 2016; 16-81661 de 20 de diciembre de 2016; 16-209715 y 16-212842 de 14 de diciembre de 2016; y 16- 248607 de 15 de diciembre de 2016.
Dicha omisión, a juicio de la Sala, configuró una infracción del artículo 64, numeral 5, de la Ley 1341 de 2009, motivo por el cual se desestimará el argumento formulado por la recurrente. 2. En cuanto a la información enviada al correo de la Superintendencia de Industria y Comercio Argumento de Une Epm Telecomunicaciones S.A. E.S.P. En el presente asunto, en dos de los expedientes, las respuestas fueron enviadas al correo info@sic.gov.co que estaba vigente y funcional para la época de las respuestas, por lo que había confianza legítima en las posibilidades de su uso. 10 EXP.
No 110013341045202000052-01 Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. M.C. nulidad y restablecimiento del derecho Posición de la Sala Una vez verificados por la Sala los requerimientos efectuados por la Superintendencia de Industria y Comercio con respecto a las quejas presentadas por Carolina Alaguna Cruz y Nelson Jairo González Cardeño (radicados Nos. 14- 57305 y 16-7842), se observa que en los mismos aparece el correo electrónico al cual se debe remitir la información: contactenos@sic.gov.co.
En este orden de ideas, la Sala no encuentra una explicación razonable al hecho de que la apelante haya remitido la información solicitada a un correo que no estaba disponible para ello (info@sic.gov.co). En suma, contrario al argumento formulado por Une Epm Telecomunicaciones S.A. E.S.P., la Superintendencia de Industria y Comercio no vulneró el principio de confianza legítima. 3.
En cuanto a la información solicitada por la Superintendencia de Industria y Comercio mediante los radicados Nos. 16-081661, 16-209715, 16-212842 y 16- 248607 Argumentos de Une Epm Telecomunicaciones S.A. E.S.P. En cuatro de los requerimientos no fue posible encontrar la totalidad de los soportes de la información por inconsistencias de tipo informático, debido al trascurso del tiempo y a la antigüedad de lo requerido.
Sin embargo, los reclamos o peticiones de los usuarios fueron atendidos en debida forma, por lo que se puede advertir que no haber allegado respuesta a los requerimientos de información, no implicó desconocer las quejas presentadas por los usuarios, cuyo tratamiento estaba indagando la entidad. 11 EXP. No 110013341045202000052-01 Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. M.C. nulidad y restablecimiento del derecho Por el contrario, todas fueron tramitadas.
De este modo, es claro que se atendió en debida forma cada uno de los requerimientos de la Superintendencia de Industria y Comercio, bajo el radicado 16-7842, y se remitió, de buena fe, respuesta efectiva a la dirección de correo electrónico info@sic.gov.co. Tal dirección aparece registrada en la documentación oficial de dicha autoridad, pues la misma entidad, en sus comunicaciones, incorporó el correo aludido como un mecanismo idóneo para comunicarse con ella.
Además, hay constancias de recibo, que no fueron desconocidas ni controvertidas, durante el trámite administrativo ni en la contestación de la demanda. Como lo sintetizó acertadamente la Superintendencia de Industria y Comercio, la remisión de información a dicho buzón se hizo bajo la convicción (confianza legítima) de que se estaba comunicando con la autoridad.
Posición de la Sala La circunstancia de que la recurrente hubiese atendido en debida forma las peticiones o reclamos de los usuarios, no desvirtúa la conducta objeto de sanción, consistente en abstener de remitir la información requerida por la entidad demandada (numeral 5, artículo 64, Ley 1341 de 2009). “ARTÍCULO 64. Infracciones.
Sin perjuicio de las infracciones y sanciones previstas en otras normas, constituyen infracciones específicas a este ordenamiento las siguientes: (…) 5. Abstenerse de presentar a las autoridades la información requerida o presentarla de forma inexacta o incompleta.”. Es decir, la conducta objeto de sanción no consiste en abstenerse de dar respuesta a las peticiones o reclamos de los usuarios.
Además, la recurrente reconoce que incurrió en la conducta imputada, pues señaló que no fue posible encontrar la totalidad de los soportes de la información (para remitirla a la Superintendencia de Industria y Comercio), por inconsistencias 12 EXP. No 110013341045202000052-01 Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. M.C. nulidad y restablecimiento del derecho de tipo informático y en atención al trascurso del tiempo y la antigüedad de lo requerido.
En conclusión, no prosperan los argumentos de la apelante. 4. En relación con los argumentos denominados “hecho superado por carencia de objeto” y “desistimiento de la queja y la extinción de la investigación administrativa”. Argumentos de Une Epm Telecomunicaciones S.A. E.S.P. La demandante tramitó los requerimientos de manera favorable a los usuarios, por lo que la demandada debió acoger la teoría de la carencia actual de objeto por hecho superado, planteada durante el curso de la investigación administrativa, pues las reclamaciones ya no existían.
Además, los usuarios desistieron voluntariamente del trámite y no se transgredió el Régimen de Protección de Usuarios de Comunicaciones, pese a lo cual la Superintendencia de Industria y Comercio continuó con el trámite e impuso una sanción arbitraria y lesiva, so pretexto de la salvaguarda del interés público. Posición de la Sala En cuanto a la aplicación de la teoría del hecho superado.
Dicha teoría, a juicio de la Sala, no resulta aplicable pues la conducta objeto de sanción no se desvirtuó por la recurrente. El hecho de que hubiese dado respuesta de manera favorable a las peticiones de los usuarios, no desvirtúa la omisión de remitir la información requerida por la Superintendencia de Industria y Comercio. En cuanto al desistimiento de las quejas.
El artículo 18 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, establece. “Artículo
18. DESISTIMIENTO EXPRESO DE LA PETICIÓN. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. El nuevo texto es el 13 EXP. No 110013341045202000052-01 Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. M.C. nulidad y restablecimiento del derecho siguiente:> Los interesados podrán desistir en cualquier tiempo de sus peticiones, sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el lleno de los requisitos legales, pero las autoridades podrán continuar de oficio la actuación si la consideran necesaria por razones de interés público; en tal caso expedirán resolución motivada.”.
Según la Resolución No. 79444 de 24 de octubre de 2018, acto sancionatorio, la Superintendencia de Industria y Comercio se pronunció en relación con los desistimientos formulados por los usuarios Edgar Enrique Rojas, Yeny Carolina Reyes Barajas y Olga Lucía Arango Villa, en los siguientes términos. “ (…) (…) (…) 14 EXP. No 110013341045202000052-01 Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. M.C. nulidad y restablecimiento del derecho (…) (…) ” De acuerdo con los apartes transcritos, la Sala observa que la Superintendencia de Industria y Comercio explicó las razones de interés público para continuar, de oficio, con la investigación iniciada contra Une Epm Telecomunicaciones S.A. E.S.P., en los términos del artículo 18 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 1755 de 2015.
La Superintendencia de Industria y Comercio, de manera clara, señaló que su función es tramitar y decidir las investigaciones contra los proveedores de servicios de telecomunicaciones por infringir el Régimen de Protección a Usuarios de los Servicios de Telecomunicaciones (Ley 1341 de 2009). Con la investigación administrativa, se buscó determinar si el proveedor estaba cumpliendo con su obligación de dar respuesta a los requerimientos de la Superintendencia de Industria y Comercio, en la oportunidad correspondiente.
Concluye la Sala que si bien los usuarios presentaron desistimiento de las denuncias presentadas ante la Superintendencia de Industria y Comercio, Une Epm Telecomunicaciones S.A. E.S.P. incumplió la ley porque no remitió la información solicitada por la Superintendencia de Industria y Comercio. Esta situación, hizo que la Superintendencia de Industria y Comercio, mediante la Resolución No. 8449 de 28 de febrero de 2017, iniciara investigación administrativa en su contra y formulara los cargos respectivos.
Por las razones expuestas, no prosperan los argumentos de la recurrente. 5. Interpretación errónea de las normas que contienen los criterios para la definición de las sanciones y sobre dosimetría sancionatoria. 15 EXP. No 110013341045202000052-01 Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. M.C. nulidad y restablecimiento del derecho Argumentos de Une Epm Telecomunicaciones S.A. E.S.P. La Superintendencia de Industria y Comercio no aplicó la totalidad de los criterios sobre dosificación de la multa (artículo 66, Ley 1341 de 2009).
Tampoco planteó alguna razón objetiva que sustente dicha decisión, aun cuando del análisis que realizó se desprende con claridad que en este caso debieron ser valorados e incorporados al análisis. Sin embargo, la demandada centró su análisis única y exclusivamente en el criterio de gravedad de la conducta establecido en el artículo 66 de la Ley 1341 de 2009, pese a que esta misma disposición prevé de manera clara y taxativa otros tres criterios, que también deben ser considerados.
Posición de la Sala Con el propósito de apreciar la validez de los argumentos expuestos por la apelante, resulta del caso examinar la forma como la Superintendencia de Industria y Comercio motivó la sanción de multa impuesta mediante la Resolución No. 79444 de 24 de octubre de 2018 (acto sancionatorio acusado). 16 EXP. No 110013341045202000052-01 Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. M.C. nulidad y restablecimiento del derecho 17 EXP.
No 110013341045202000052-01 Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. M.C. nulidad y restablecimiento del derecho Sobre el particular, se advierte que los criterios que la Superintendencia de Industria y Comercio debió tener en cuenta para imponer la sanción de que se trata están previstos en el artículo 66 de la Ley 1341 de 2009.
“ARTÍCULO
66. CRITERIOS PARA LA DEFINICIÓN DE LAS SANCIONES. Para definir las sanciones aplicables se deberá tener en cuenta: 1. La gravedad de la falta. 2. Daño producido. 3. Reincidencia en la comisión de los hechos. 4. La proporcionalidad entre la falta y la sanción. En todo caso, el acto administrativo que imponga una sanción deberá incluir la valoración de los criterios antes anotados.”.
Según la norma transcrita, para la imposición de la sanción materia de análisis deberán tenerse en cuenta los criterios mencionados; sin embargo, lo anterior no 18 EXP. No 110013341045202000052-01 Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. M.C. nulidad y restablecimiento del derecho implica que deban concurrir los cuatro criterios de que se trata en un caso determinado.
En el asunto objeto de estudio, se puede apreciar que la Superintendencia de Industria y Comercio valoró los criterios enlistados en los numerales 1, 2, 3 y 4, pues tuvo en cuenta varios aspectos. (i) naturaleza de la infracción (gravedad de la falta), debido a que se omitió entregar la información requerida por la demandada. (ii) contravención del Régimen de Infracciones y Sanciones al Ordenamiento de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (gravedad de la falta).
(iii) frustración en las actividades de la demandada, encaminadas a garantizar la protección de los usuarios de los servicios de comunicaciones (daño producido). (iv) reincidencia, pues la demandante ya había sido objeto de sanción en otro caso resuelto por la Superintendencia de Industria y Comercio (investigación administrativa No. 16-21024).
(v) proporcionalidad entre la falta y la sanción, toda vez que valorados los criterios 1, 2 y 3 se pudo establecer el monto de la sanción, que se ajusta a la previsión del artículo 65 de la Ley 1341 de 2009 (modificado por el artículo 44, Ley 1753 de 2015), pues no supera los 15.000 salarios mínimos mensuales legales vigentes: la multa impuesta fue de 90 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
“ARTÍCULO 44. Sanciones en materia TIC. Modifíquese el artículo 65 de la Ley 1341 de 2009, el cual quedará así: “ARTÍCULO 65. Sanciones. Sin perjuicio de la responsabilidad penal o civil en que pueda incurrir el infractor, la persona natural o jurídica que incurra en cualquiera de las infracciones señaladas en el artículo 64 de la presente ley, será sancionada, además de la orden de cesación inmediata de la conducta que sea contraria a las disposiciones previstas en esta ley, con: 1.
Amonestación. 2. Multa hasta por el equivalente a dos mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales para personas naturales. 3. Multa hasta por el equivalente a quince mil (15.000) salarios mínimos legales mensuales para personas jurídicas. 4. Suspensión de la operación al público hasta por dos (2) meses. 5. Caducidad del contrato o cancelación de la licencia, autorización o permiso.”.
(Destacado por la Sala). 19 EXP. No 110013341045202000052-01 Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. M.C. nulidad y restablecimiento del derecho Por lo expuesto, la Sala concluye que la Superintendencia de Industria y Comercio tuvo en cuenta los criterios establecidos en el artículo 66 de la Ley 1341 de 2009, para imponer la sanción de multa que se analiza.
Además, se debe tener en cuenta que mediante la Resolución No. 28968 de 18 de julio de 2019, se redujo la sanción a $66.405.570 (85 salarios mínimos mensuales legales vigentes). Por las razones expuestas, no prospera el argumento de la recurrente. Apelación propuesta por la entidad demandada Argumentos de la Superintendencia de Industria y Comercio Mediante sentencia C-475 de 2004, la H. Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad de tasar multas administrativas con fundamento en el salario mínimo legal vigente con posterioridad a la ocurrencia de la conducta por sancionar.
No se puede desconocer por parte del juzgado que la corte referida no ha tenido una posición uniforme frente este tema. En la sentencia C-820 de 2005, proferida con escasa posterioridad a la ya referida, dicha corporación indicó lo contrario. Avaló la constitucionalidad de los artículos 188 y 188 A de la Ley 599 de 2000 (Código Penal), cuyos tipos penales, además de establecer penas privativas de la libertad, previeron la imposición de multas tasadas en salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la sentencia condenatoria.
En este orden de ideas, es relevante la sentencia C-394 de 2019. El juzgador no puede perder de vista la flexibilidad del principio de legalidad en el derecho administrativo, particularmente en el presente caso, porque los actos de la demandada atendieron a los criterios establecidos en el artículo 66 de la Ley 1341 de 2009, en la dosimetría o graduación de la sanción. Una sanción de 85 salarios mínimos legales mensuales vigentes no es desorbitante ni genera desigualdad frente a las demás, con el transcurso del tiempo, pues se trató de una falta grave. 20 EXP.
No 110013341045202000052-01 Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. M.C. nulidad y restablecimiento del derecho Posición de la Sala La H. Corte Constitucional, en diversas ocasiones, ha manifestado que resulta constitucionalmente aceptable, conforme al artículo 29 de la Carta, establecer el monto de las multas en salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de imponer la sanción y no al de ejecutar de la conducta.
Esto por cuanto el principio de legalidad se erige a fin de evitar la arbitrariedad en la intervención que realicen las autoridades mediante el axioma nullum crimen nulla poena sine lege praevia. Para lograrlo, se ha expresado que la tipicidad o la legalidad, en sentido estricto, debe ser inequívoca en cuanto a la conducta y su sanción2.
Partiendo de esta premisa y basado en el estudio del principio de legalidad, se ha establecido que la aplicación del mismo -desde el derecho administrativo sancionatorio- es más flexible por sus implicaciones, que se distingue de los asuntos penales. En estos, se aplica de manera más estricta dicho principio porque, en medio, se encuentra un pilar fundamental del Estado de derecho: la libertad.
Al respecto la H. Corte Constitucional ha señalado. “el derecho administrativo sancionador es compatible con la Carta Política si las normas que lo integran –así sean generales y denoten cierto grado de imprecisión– no dejan abierto el campo para la arbitrariedad de la administración en la imposición de las sanciones o las penas.” Bajo esta perspectiva, se cumple el principio de legalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador cuando [por el Legislador] se establecen: (i) “los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada”;
(ii) “las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar la claridad de la conducta”; (iii) “la sanción que será impuesta o, los criterios para determinarla con claridad.”3. 2 Sentencia C-297 de 2016, MP Gloria Stella Ortiz Delgado. 3 Sentencia C-242 de 2010 (MP Mauricio González Cuervo), reiterada en Sentencia C-491 de 2016 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) 21 EXP.
No 110013341045202000052-01 Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. M.C. nulidad y restablecimiento del derecho En este sentido, como la norma se refiere a salarios mínimos legales mensuales vigentes (artículo 65, Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 44 de la Ley 1753 de 2015), se trata de una norma en blanco que remite al valor que establezca el gobierno nacional sobre el salario mínimo.
El respeto por el principio de legalidad consiste en que dicha tasación es plenamente conocida por el administrado al momento de cometer la conducta4. La H. Corte Constitucional también ha respaldado la posibilidad de indexar las sanciones, tesis que persigue la misma finalidad de actualizarlas cuando estas se formulan en salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de imponer la sanción. “(e)l fenómeno de desactualización de las cuantías en pesos, adoptadas como parámetro para regular la agravación de las penas, ha venido siendo contrarrestado, y sus efectos distorsionadores corregidos por el Legislador mediante el establecimiento de cuantías fijadas en salarios mínimos, ajustando automáticamente el valor de los bienes en la economía. La demora en la actualización de las normas penales no puede tener como efecto la restricción de otros bienes jurídicos.”5.
El cargo contra la sentencia de primera instancia, que accedió a la nulidad parcial de los actos demandados, prospera. En consecuencia, se revocará la nulidad parcial decretada en primera instancia. En su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda. Condena en costas El artículo 365 del Código General del Proceso, numeral 4, dispone: “Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.”.
Por lo anterior, se condenará en costas a Une Epm Telecomunicaciones S.A. E.S.P. y se ordenará adelantar el trámite correspondiente, por Secretaría, en armonía con los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso. 4 C-394 de 2019, MP Cristina Pardo Schlesinger 5 C-070 de 1996, MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Ver también sentencia C-280 de 1996, C-533 de 2001 C-820 de 2005 y C-412 de 2015 22 EXP.
No 110013341045202000052-01 Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. M.C. nulidad y restablecimiento del derecho Decisión En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- REVÓCASE la sentencia de 6 de mayo de 2022, proferida por el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por Une Epm Telecomunicaciones S.A. E.S.P. contra la Superintendencia de Industria y Comercio.
En su lugar, se dispone. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda. SEGUNDO.- CONDÉNASE en costas de ambas instancias a Une Epm Telecomunicaciones S.A. E.S.P., las cuales se liquidarán por el juzgado de primera instancia, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso. TERCERO.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen y déjese inactivo en el sistema de información SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en la Sala de la fecha. Firmado electrónicamente LUIS MANUEL LASSO LOZANO Magistrado Firmado electrónicamente CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO Magistrada Firmado electrónicamente FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA Magistrado La presente providencia fue firmada electrónicamente en el sistema de información SAMAI por los magistrados Luis Manuel Lasso Lozano, Claudia Elizabeth Lozzi Moreno y Felipe Alirio Solarte Maya.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, conforme al artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. E.Y.B.C.