SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Cundinamarca

REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA - SUBSECCIÓN C SALA DE DECISIÓN Magistrado Ponente FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Bogotá, cinco (05) de junio de dos mil veinticuatro (2024) REFERENCIAS MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: HEMERA UNIDAD DE INFECTOLOGÍA S.A.S. DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD – SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y HUMANA VIVIR S.A. EN LIQUIDACIÓN. RADICACION: 2500002341000201601971-00 ===================================== La Sala de Subsección procede a dictar sentencia de primera instancia dentro del asunto de la referencia. Negará las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES I.1. LA DEMANDA. 1.- A través de apoderado judicial, la sociedad HEMERA UNIDAD DE INFECTOLOGÍA S.A.S. (en adelante HEMERA), presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social (en adelante Minsalud), la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante Supersalud) y de la sociedad HUMANA VIVIR S.A. -denominada también HUMAN HEART EPS EN LIQUIDACIÓN- (en adelante Humana Vivir), en la que pretendió la nulidad parcial, en lo que afecta a HEMERA, de la Resolución No. 007 de 13 de abril de 2015, por medio de la cual se determinaron los bienes y sumas de dinero excluidos de la masa de FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 2 liquidación y los créditos a cargo de la masa de liquidación de Humana Vivir; y de la Resolución No. 010 de 16 de diciembre de 2015 por medio de la cual se resolvieron los recursos interpuestos en contra de la anterior resolución, ambas expedidas por el liquidador de Humana Vivir. 2.- A título de restablecimiento del derecho pretendió que se condene solidariamente a las demandadas a pagar a la accionante HEMERA la suma de CUATRO MIL CIENTO CINCUENTA Y UN MILLONES CUATROCIENTOS DIEZ MIL TRESCIENTOS TREINTA Y DOS PESOS ($ 4.151’410.332,00), debidamente indexados hasta la fecha que se produzca el pago efectivo y con la inclusión de los intereses que se generen de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1617 del Código Civil, además de condenar solidariamente a las accionadas al pago de cien (100) SMLMV por concepto de perjuicios morales por haber incurrido en un enriquecimiento sin causa al percibir los servicios de salud sin realizar el pago correspondiente de manera oportuna. 3.- Como fundamento de las pretensiones antes referidas expuso los siguientes HECHOS RELEVANTES: a) Humana Vivir suscribió con la sociedad accionante HEMERA el contrato RS-EVENTO2009-122 el 1 de octubre de 2009, con el objeto de proporcionar servicios en salud en la modalidad de Evento (CME) y de IV nivel de atención ambulatoria y hospitalaria, el cual fue prorrogado mediante otrosíes No. 001 de 26 de octubre de 2011 y No. 002 de 24 de septiembre de 2012. b) Durante la ejecución del aludido contrato, vale decir, entre los años 2010 a 2013, la sociedad accionante HEMERA presentó para su reconocimiento y pago a Humana Vivir, las facturas y cuentas de cobro sin que se hayan presentado glosas u objeciones dentro del plazo legal de que trata el inciso primero del artículo 4747 de 2007, razón por la cual debió cancelarlas dentro de los 30 días siguientes a su radicación para el caso del régimen subsidiado, tal y como lo dispone el literal d) del artículo 13 de la Ley 1122 de 2007. c) Mediante Resolución No. 806 de 14 de mayo de 2013, la Supersalud ordenó tomar posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa con fines de liquidación de Humana Vivir, designando para ello a un agente especial liquidador, quien tomó posesión de su cargo el 15 de mayo de 2013. d) El 13 y 27 de enero de 2014, Humana Vivir en Liquidación publicó los avisos de emplazamiento necesarios para que todas las FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 3 personas que se consideraran con derecho a formular reclamaciones las presentaran entre el 17 de febrero y el 17 de marzo de 2014 a través de la página principal de la entidad, aportando prueba siquiera sumaria del crédito a reclamar. e) Según lo anterior, la sociedad demandante HEMERA presentó reclamaciones bajo los números 1408 por valor de $12.695’470.725 y No. 1463 por $12.695’470.725, correspondientes a las obligaciones derivadas de la prestación de los servicios en salud de IV nivel de atención ambulatoria y hospitalaria efectivamente prestados. f) A través del numeral sexto de la Resolución No. 007 del 13 de abril de 2015 se decidió, con respecto de la reclamación No. 1408, reconocer la suma de $ 1.675’580.885 calificados en la quinta clase de prelación de créditos, y rechazar el valor restante de la aludida reclamación, así como la totalidad de la reclamación No. 1463.

Dentro de la oportunidad legal, la sociedad demandante presentó el recurso de reposición en contra del numeral sexto, en lo relacionado con las reclamaciones No. 1408 y No. 1463. Solicitó el reconocimiento como pasivo a cargo de la liquidación, así como la orden de pago de $5.644’672.625, correspondientes a facturas que no se pagaron. g) Mediante Resolución 010 de 16 de diciembre de 2015, el agente liquidador de Humana Vivir revocó las decisiones adoptadas en las resoluciones 007 y 008 de 2015 respecto de las reclamaciones, causales y montos a reconocer allí detallados y, en particular, para la accionante revocó la suma previamente reconocida y ordenó reconocer el valor de $ 1.418’766.482 correspondientes a la reclamación No. 1463 y $ 2.732’643.850 correspondientes a la reclamación No. 1408.

Indicó que no procedía recurso alguno de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 9.1.3.2.6 del Decreto 2555 de 2010. h) De conformidad con el derecho de petición presentado por la demandante el 23 de febrero de 2016, el liquidador de Humana Vivir, mediante oficio de 15 de marzo de 2016, informó que sobre la Resolución No. 010 aún no habían procedido las correspondientes notificaciones y que el pasivo reconocido a la accionante ascendía a $ 4.151’410.332 calificados en la quinta clase de prelación. 4.- Con base en lo anterior, consideró que los actos administrativos demandados violaron lo dispuesto en los artículos 29, 48 y 49 de la Constitución de 1991; el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011; los artículos 1626, 1628, 1653, 1654, 1669 y 2488 y ss del Código Civil;

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 4 el artículo 617 del Estatuto Tributario; los artículos 772, 774, 877 y 1163 del Código de Comercio; los artículos 154, 168 y 177 de la Ley 100 de 1993; la Ley 715 de 2001; el parágrafo 5 del artículo 13 y el parágrafo del artículo 20, así como el literal d) del artículo 13 de la Ley 1122 de 2007; los artículos 11, 21, 22, 23 y 24 del Decreto 4747 de 2007; los artículos 295 y 300 del Estatuto Financiero; el Decreto Ley 254 de 2000, entre otras normas. 5.- Como primer cargo de nulidad propuso la infracción de las normas del Código Civil y del Código de Comercio por cuanto en los actos acusados el liquidador de Humana Vivir adoptó la causal de extinción de la obligación por pago para rechazar el reconocimiento de facturas presentadas en las reclamaciones 1408 y 1463.

Las obligaciones rechazadas con base en esa causal no habían sido canceladas en su totalidad como quiera que no se allegaron copias de los comprobantes de egreso de cada factura cobrada, además de no haberse allegado los correspondientes paz y salvo o constancias o certificaciones del acreedor de que la obligación fuera satisfecha en su totalidad. 6.- Indicó que, conforme a las normas del Código Civil y en el de Comercio, correspondía a Humana Vivir demostrar que realizó el pago de todas las facturas rechazadas por dicha causal, por lo que pretender que la demandante probara el impago la colocaba en la imposibilidad de demostrar un hecho indefinido, como lo es el no pago, por lo que los documentos generados por la propia EPS deudora no constituyen prueba suficiente de la realización del pago de las facturas reclamadas. 7.- Como segundo cargo de nulidad alegó la infracción de los actos demandados al Decreto 4747 de 2007 y a la Ley 1122 de 2007 frente al procedimiento legal para presentar y tramitar el cobro de facturas derivadas de la prestación de servicios de salud, toda vez que las facturas presentadas por la demandante en las distintas reclamaciones reúnen los requisitos de Ley y fueron debidamente radicadas para su cobro, razón por la cual la Humana Vivir debió cancelarlas dentro de los 30 días siguientes a su radicación, sin que aquella formulara alguna glosa y/o devolución conforme a los plazos contemplados en el artículo 23 del Decreto 4747 de 2007, por lo que aquella se encuentra en mora de pagar efectivamente el capital y los intereses moratorios generados de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 Ibid.

I.2. LAS CONTESTACIONES DE LA DEMANDA. 8.- El Minsalud se opuso a los hechos y pretensiones de la demanda. Alegó falta de legitimación en la causa por pasiva, por lo que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la entidad no tiene competencia FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 5 para resolver las diferencias entre la demandante y el liquidador de Humana Vivir. 9.- Precisó que, según la Ley 1122 de 2007 y el Decreto 2462 de 2013, corresponde a la Supersalud ejercer funciones de inspección, vigilancia y control de las entidades sometidas a su vigilancia y que, según lo dispuesto en los artículos 1 del Decreto 1015 de 2002 y 1 del Decreto 3023 del mismo año, en los procesos de intervención forzosa para liquidar de su competencia, la Superintendencia debe aplicar las normas previstas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF). 10.- Con ello, desde que inició el proceso de liquidación de Humana Vivir, los acreedores quedaron sujetos a las medidas que rigen la toma de posesión para su liquidación (principio de universalidad), por lo cual, para que pudieran ejercer sus derechos y hacer efectivo cualquier tipo de garantía, debieron hacerlo dentro del proceso de toma de posesión de conformidad con las disposiciones que lo rigen (derecho concursal), particularmente las normas previstas en el EOSF y en el Decreto 2555 de 2010. 11.- Propuso las excepciones de: i) caducidad de la acción, pues, como quiera que la fecha en que le fue atendido el derecho de petición de 23 de febrero de 2016 a la demandante correspondió al 15 de marzo de 2016, al haberse presentado la demanda el 27 de septiembre del mismo año operó el fenómeno de la caducidad; ii) inexistencia de obligación a cargo de la entidad demandada; iii) cobro de lo no debido; y iv) inexistencia de solidaridad entre las demandadas. 12.- La Supersalud se opuso a las pretensiones de la demanda.

Manifestó que no fue la entidad responsable de expedir los actos administrativos demandados por lo que no tenía competencia para anular o revocar las resoluciones expedidas por el agente especial liquidador, como tampoco detentaba la función de coadministrar con este, pues, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 294 y 295 del EOSF, al agente especial liquidador le corresponde adelantar el proceso liquidatorio bajo su inmediata dirección y responsabilidad, ejerciendo para el efecto funciones públicas transitorias, sin perjuicio de la aplicación de las reglas de derecho privado que deba efectuar respecto de los actos de gestión que adelante. 13.- Precisó que sus competencias en el proceso de intervención forzosa administrativa con fines de liquidación encuentran fundamento en los artículos 48 y 49 de la Constitución, en el parágrafo 2 del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, en el inciso 1 del artículo 6 del Decreto 506 de 2005 y en las Leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011.

Estas normas le FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 6 permiten tomar posesión de las entidades vigiladas que cumplen funciones de entidades promotoras de salud, instituciones prestadoras de salud de cualquier naturaleza y monopolios rentísticos cedidos al sector salud y no asignados a otra entidad, con el fin de salvaguardar el servicio público de salud y los recursos del SGSSS. 14.- Por lo anterior, no tiene la función de coadministrar con el agente especial liquidador quien, por su parte, tiene la responsabilidad de ejecutar los actos que tiendan a facilitar la preparación y realización de una liquidación rápida y progresiva, celebrar todos los contratos requeridos para el debido desarrollo de la liquidación, incluidos los negocios o encargos fiduciarios que faciliten su adelantamiento e, igualmente, contratar servicios administrativos relacionados con la gestión de la liquidación, así como celebrar convenios con el mismo fin o contratos de mandato con terceros. 15.- Indicó entonces que a la Superintendencia le compete el seguimiento y monitoreo de la gestión del liquidador, con el fin de salvaguardar la prestación del servicio de salud y el cumplimiento de las normas que rigen los procesos liquidatorios, sin que le sea posible coadministrar o asumir la responsabilidad de las acciones de este auxiliar de la justicia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9.1.1.2.3 del Decreto 2555 de 2010. 16.- Así las cosas, propuso las excepciones de: i) falta de legitimación en la causa por pasiva, como quiera que la parte demandante no puede pretender que la Superintendencia revoque actos administrativos no proferidos por esta entidad ni mucho menos que le restablezca derecho alguno cuando no existe relación contractual entre la entidad liquidada y la demandada, además de que la relación de seguimiento no supone que la Supersalud asuma el papel que le corresponde al agente liquidador ni mucho menos la responsabilidad de los actos que este expida; ii) la inexistencia del nexo causal, por cuanto la Superintendencia no fue quien ejecutó el hecho dañoso; iii) la inexistencia de la obligación, pues a aquella no le compete contratar servicios de salud en el marco de sus funciones legales; iv) el hecho de un tercero, como quiera que aquella no expidió las resoluciones demandadas: v) la ausencia de cargos imputables a la entidad por falta de señalamientos fácticos en que se determinen hechos u omisiones de la entidad; y vi) la genérica.

1.3. LA FIJACIÓN DEL LITIGIO. 17.- Mediante auto de 10 de noviembre de 2023, el Despacho Sustanciador fijó el litigio consistente en responder: FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 7 I) Si son nulos: a) el numeral sexto de la parte resolutiva de la Resolución No. 007 de 13 de abril de 2015, por medio de la cual el agente liquidador de Humana Vivir, determinó los bienes y sumas de dinero excluidos de la masa de liquidación y los créditos a cargo de la liquidación de esta sociedad; y b) la Resolución No. 010 de 16 de diciembre de 2015 a través de la cual el agente liquidador resolvió los recursos interpuestos contra la anterior resolución. Lo anterior, por infracción de las normas en que debían fundarse al incumplir normas del Código Civil y del Código de Comercio sobre el pago de obligaciones y desconocer las normas contenidas en el Decreto 4747 de 2007 y la Ley 1122 de 2007 que contemplan el procedimiento legal para presentar y tramitar el cobro de facturas derivadas de la prestación de servicios de salud.

II) Si, por la eventual prosperidad de la nulidad deprecada, las entidades demandadas deben ser condenadas solidariamente al pago de las sumas pretendidas por la sociedad accionante causadas por la indebida sustracción de la masa de liquidación según las normas dispuestas en el ordenamiento para tal fin. III) Si las entidades demandadas deben ser condenadas solidariamente al pago de los perjuicios morales deprecados por la sociedad demandante, por haber percibido Humana Vivir los servicios de salud sin realizar el pago correspondiente de manera oportuna.

I.4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. 18.- Mediante auto de 7 de diciembre de 2023 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que, de considerarlo pertinente, radicaran sus alegaciones finales de instancia por el término de diez (10) días, término dentro del cual presentaron sus alegatos los apoderados judiciales de la parte demandante, del Minsalud y de la Supersalud. 19.- La parte demandante indicó que de la demanda y sus anexos se infiere con suficiente claridad que los actos administrativos demandados le reconocieron la suma de $4.151’410.332.

Pese a lo anterior, mediante Resolución No. 018 de 31 de mayo de 2016, el agente liquidador de Humana Vivir declaró la terminación de la existencia legal de la sociedad presentando el cierre financiero y precisando que los activos remanentes fueron adjudicados forzosamente al Minsalud – Supersalud, sin que se pagara el crédito FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 8 reconocido en favor de la demandante, reconocido previamente en el marco del proceso liquidatorio. 20.- Así las cosas, teniendo en cuenta el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado consistente en tener como parte a la Supersalud en este tipo de procesos, por ser la autoridad encargada de la inspección, vigilancia y control sobre las actuaciones del agente especial liquidador, consideró que es esta entidad la llamada a fungir como extremo pasivo, y, al Minsalud, por cuanto es la subrogataria de las obligaciones de la EPS liquidada en virtud de lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 140 de 2017. 21.- Alegó que, aunque el Minsalud y la Supersalud no intervinieron en la expedición de los actos acusados, por la relación de control y seguimiento que detentaron sobre el agente liquidador, ante la falta de activos remanentes de la liquidación, tales entidades deben subrogarse en las obligaciones insolutas, por lo que existen elementos para acreditar los presupuestos de nulidad alegados en la demanda, razón por la cual se deben conceder las pretensiones. 22.- La Supersalud reiteró que lo que se pretende con la demanda es la nulidad de unos actos administrativos expedidos por un agente liquidador, quien actuó como tercero que cumplía funciones públicas transitorias y sobre el que no existió una relación de subordinación respecto de la entidad, por lo que no se encuentra probada omisión alguna que se le pueda atribuir como tampoco los perjuicios morales pretendidos.

Concluyó que no desatendió ninguna de sus competencias y no está inmersa en actuación u omisión alguna que pueda entenderse como la causa eficiente del presunto daño que la accionante reclama. 23.- El Minsalud reiteró que no fue quien profirió los actos administrativos acusados, ni nombró al agente especial liquidador ni intervino en el proceso de liquidación forzosa.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA II.1. PROBLEMAS JURÍDICOS Y TESIS GENERAL DE LA SALA. 24.- Previo a la indicación de los problemas jurídicos que fueron planteados en la fijación del litigio, la Sala debe dar solución a aquellos que se desprenden de las excepciones alegadas por las entidades demandadas y que harían nugatorio un pronunciamiento sustancial en este proceso, como son, la falta de legitimación en la causa por pasiva del Minsalud y la Supersalud y la caducidad de la acción. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 9 25.- Así las cosas, los problemas jurídicos que se derivan de las excepciones propuestas por las demandadas corresponden a los siguientes: a) ¿Se configura el medio exceptivo de falta de legitimación en la causa por pasiva del Minsalud y la Supersalud teniendo en cuenta que tales entidades no intervinieron en la producción de los actos demandados y que las actuaciones del agente especial liquidador que los expidió se desplegaron bajo el amparo de las facultades normativas previstas en el EOSF y en el Decreto 2555 de 2010? b) ¿Se configuró la caducidad del presente medio de control como quiera que la fecha en que le fue atendido el derecho de petición de 23 de febrero de 2016 radicado por la demandante correspondió al 15 de marzo de 2016, y la demanda se presentó el 27 de septiembre del mismo año? 26.- En caso de que no prosperen las excepciones antes indicadas, esta Corporación resolverá el asunto de fondo de acuerdo con los interrogantes que fueron formulados desde la fijación del litigio así: a) ¿Son nulas las decisiones administrativas del agente liquidador de Humana Vivir, que determinaron los bienes y sumas de dinero excluidos de la masa de liquidación y los créditos a cargo de la liquidación, por infringir las normas del Código Civil y del Código de Comercio al adoptar la causal de extinción de la obligación por pago para rechazar el reconocimiento de las facturas presentadas en las reclamaciones 1408 y 1463, por cuanto las obligaciones no habían sido canceladas en su totalidad? b) ¿Son nulos el numeral sexto de la parte resolutiva de la Resolución No. 007 de 13 de abril de 2015, por medio de la cual el agente liquidador de Humana Vivir, determinó los bienes y sumas de dinero excluidos de la masa de liquidación y los créditos a cargo de la liquidación de esta sociedad, y la Resolución No. 010 de 16 de diciembre de 2015 a través de la cual el agente liquidador resolvió los recursos interpuestos contra la anterior resolución, por haberse expedido sin cumplir las normas contenidas en el Decreto 4747 de 2007 y la Ley 1122 de 2007 que contemplan el procedimiento legal para presentar y tramitar el cobro de facturas derivadas de la prestación de servicios de salud? c) Como consecuencia de lo anterior, ¿Debe condenarse solidariamente a las entidades y sociedad demandadas a pagar a FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 10 la demandante la suma de cuatro mil ciento cincuenta y un millones cuatrocientos diez mil trescientos treinta y dos pesos ($ 4.151’410.332,oo) debidamente indexados hasta la fecha en que se produzca el pago efectivo de la condena junto con los intereses legales civiles por el no reconocimiento de estos valores al interior del trámite de liquidación patrimonial? d) ¿Debe condenarse solidariamente a las entidades y sociedad demandadas a pagar a la demandante el equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes por perjuicios morales, con fundamento en el enriquecimiento sin causa que obtuvo Humana Vivir por haber percibido los servicios de salud sin realizar el pago correspondiente de manera oportuna? 27.- La Sala declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Minsalud, pues no intervino en el procedimiento de intervención forzosa administrativa y en la liquidación de Humana Vivir.

No hará lo mismo respecto de la Supersalud. Esta entidad sí detenta legitimación material en esta causa por cuanto a ella corresponde el ejercicio de las facultades de intervención forzosa administrativa y el desarrollo de la liquidación, por lo cual, al designar un agente liquidador no se desprende de sus funciones y, por el contrario, mantiene el ejercicio de la vigilancia respecto de las funciones ejercidas por el agente liquidador.

También negará la excepción de caducidad, pues se acreditó que, frente a las resoluciones en estudio, la sociedad demandante impetró el medio de control dentro del término previsto en el literal d) del numeral segundo del artículo 164 del CPACA. 28.- Las pretensiones de la demanda se negarán porque se acredita que los actos administrativos enjuiciados se produjeron cumpliendo las normas que regulaban el proceso de liquidación de la EPS Humana Vivir.

Aunque la demandante alegó que la entidad no justificó adecuadamente el pago de las facturas rechazadas, lo cierto es que los actos demandados se fundamentaron en el valor probatorio que el ordenamiento jurídico atribuye a los libros y papeles de comercio de la sociedad intervenida. 29.- Para llegar a tales conclusiones, se resolverán los problemas jurídicos planteados haciendo indicación: i) de las excepciones de falta de legitimación en la causa propuestas por el Minsalud y la Supersalud; ii) de la caducidad del medio de control en el presente caso; iii) de lo probado en el proceso; iv) del proceso de liquidación de las entidades del SGSSS; v) del cumplimiento de las normas sobre el pago como extinción de las obligaciones dispuestas en el Código Civil y en el Código de Comercio; y vi) del cumplimiento de las normas procedimentales FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 11 para el trámite del cobro de facturas por la prestación de servicios de salud.

II.2. DE LAS EXCEPCIONES DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA PROPUESTAS POR EL MINSALUD Y LA SUPERSALUD. 30.- El Ministerio de Salud como la Superintendencia Nacional de Salud propusieron la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Alegaron que no expidieron los actos administrativos demandados y que, en consecuencia, no estaban llamadas a responder por los efectos de los actos expedidos por el agente especial liquidador designado en la causa liquidatoria de la EPS Humana Vivir. 31.- De manera especial, el Minsalud arguyó que, en el ámbito de sus funciones, no tiene atribución alguna respecto de los procesos de liquidación de los prestadores de servicios de salud y que, además, la expedición de los actos administrativos demandados se dio conforme a las competencias atribuidas al agente especial liquidador que adelantó el proceso. 32.- Por su parte, la Supersalud alegó que, pese a ser la entidad encargada de designar el agente especial liquidador que actuaría en la causa como director del proceso liquidatorio y de ostentar facultades de seguimiento a las actividades de aquel, las actuaciones de aquel se debieron ejecutar bajo su inmediata responsabilidad, por lo que no está llamada a responder por los actos que aquel emita como particular investido de funciones públicas transitorias como tampoco a la condena en perjuicios. 33.- Respecto de tales argumentos, la parte demandante, en la fase de alegaciones finales de instancia, indicó que, conforme a lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 140 de 2017 y en consideración a la jurisprudencia emitida por el Consejo de Estado al respecto, el Minsalud sí tiene legitimación en este proceso al obrar como subrogatario de las obligaciones de la entidad liquidada, al tiempo que la Supersalud debe responder por ser la entidad encargada de hacer seguimiento a las actividades desarrolladas por el agente especial liquidador. 34.- Para resolver la excepción planteada, resulta útil volver sobre el concepto y clases de legitimación en la causa que han sido decantadas por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de la siguiente manera: “( ) la legitimación es la idoneidad jurídica que tiene una persona para formular la demanda -vista desde el extremo activo- o contradecir las pretensiones de ella -vista desde el extremo pasivo- FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 12 por ser el sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial que plantea el proceso.

Tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y de conformidad con el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, particular y concreto puede acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el fin de controvertir la presunción de legalidad del acto, solicitar que se le restablezca su derecho o que se le repare el daño causado con la expedición del acto cuya nulidad se solicita.

Así las cosas, la legitimación en la causa por activa ha sido definida como la facultad que tiene el demandante para reclamar el derecho de que es titular, mientras que la legitimación en la causa por pasiva es la capacidad del demandado para acudir al proceso en defensa de la legalidad del acto. […] Ha sido pacífica la jurisprudencia de la Sección Tercera en establecer la distinción entre legitimación en la causa de hecho y la legitimación en la causa material.

La primera se refiere a la relación procesal existente entre el demandante y demandado la cual surge a partir de la presentación de la demanda y la notificación del auto admisorio y se traduce en la posibilidad de los sujetos litigiosos para intervenir en el proceso y ejercer los derechos de defensa y de contradicción. La segunda, en cambio, supone la conexión de las partes con los hechos constitutivos del litigio, bien porque dieron lugar a la producción del daño o porque resultaron perjudicadas.”1 35.- Desde esta perspectiva, al ser la legitimación en la causa la idoneidad para comparecer al proceso contencioso administrativo en aras de formular determinadas pretensiones o de oponerse a ellas, la Sala considera que, conforme al concepto de legitimación material en la causa, no es suficiente el argumento conforme al cual debe declararse la falta de legitimación de las demandadas por no ser aquellas quienes expidieron los actos acusados, sino que, más allá de ello, deberá analizarse si, en el caso concreto, entre la sociedad demandante, el agente liquidador de Humana Vivir, la Supersalud y el Minsalud existió una verdadera relación jurídica material que haya configurado efectos jurídicos concretos y que haga necesaria la participación de las demandadas dirigida a defender la legalidad de los actos acusados y, eventualmente, si el ordenamiento así lo establece, de responder por el restablecimiento del derecho deprecado. 36.- Con todo lo anterior, para determinar la existencia de la aludida relación jurídica material entre las partes de este proceso y para analizar los demás argumentos que soportaron la excepción propuesta por las demandadas, la Sala debe realizar un análisis independiente respecto de los planteamientos propuestos por aquellas y los reparos que frente a estos formuló la accionante, a fin de identificar si se encuentra acreditada la excepción común de falta de legitimación en la causa por pasiva.

Por consiguiente, será necesario establecer si, en el ámbito de sus competencias, aquellas detentaban atribución legal 1 Sección Primera, Sentencia de 24 de septiembre de 2020, Radicado No. 52001-23-31-000-2010-00653-

01. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 13 alguna que les permitiera tener una relación directa o indirecta con el particular que expidió los actos demandados en su calidad de agente especial liquidador y/o detentaban función alguna que les permitiese intervenir directa o indirectamente en el proceso de liquidación de Humana Vivir. 2.1.- De la legitimación del Ministerio de Salud para actuar en este proceso como parte demandada. 37.- Conforme al artículo 5 de la Ley 489 de 1998, que dispone la obligación de las entidades administrativas de ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes a los asuntos que hayan sido asignados expresamente por la Ley, entiende la Sala que, para establecer la legitimación en la causa que le asiste al Ministerio de Salud en este proceso, se requiere un análisis de las competencias funcionales atribuidas normativamente a esta entidad, para, de esta manera, determinar si la misma está llamada a responder por las pretensiones, o si, en su lugar, debe declararse su falta de legitimación para esta causa. 38.- Al respecto, el ordenamiento jurídico integra diversidad de normas en las que se incluyen competencias atribuidas al Minsalud, entre las que se destacan las leyes 100 de 1993, 489 de 1998, 715 de 2001 y 1444 de 2011 y el Decreto-ley 4107 de 2011 como las principales. 39.- Respecto de la primera, el artículo 154 dispuso facultades de intervención del Estado en el servicio de público de Seguridad Social en Salud para garantizar la observancia de los principios constitucionales; asegurar la obligatoriedad del sistema y su naturaleza de derecho social para todos los habitantes; dirigir, coordinar, vigilar y controlar la seguridad social en salud y reglamentar la prestación de servicios de salud; lograr la ampliación progresiva de la cobertura del sistema; establecer la atención básica en salud de forma gratuita y obligatoria; organizar los servicios de salud; y garantizar la adecuada inversión de los recursos y la asignación prioritaria del gasto público para el servicio público de Seguridad Social en Salud, atribuciones conferidas al Presidente de la República y al Gobierno Nacional. 40.- De la misma manera, el artículo 170 de la Ley 100 dispuso que la orientación y regulación del Sistema de Seguridad Social en Salud estaría a cargo del Presidente de la República y del Ministerio de Salud, quienes debe atender las políticas, planes, programas y prioridades del gobierno frente a la salud pública, enfermedades endémicas y epidémicas y el mantenimiento, educación, información y fomento de la salud de acuerdo con lo dispuesto en los planes de desarrollo económico y social.

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 14 41.- Ahora, en lo que respecta a las funciones concretamente asignadas al Ministerio de Salud respecto del sistema, el artículo 173 de la Ley 100 dispuso que le corresponde, entre otras, la formulación y adopción de políticas, estrategias, programas y proyectos del SGSSS; dictar las normas científicas que regulan la calidad de los servicios; expedir normas administrativas de obligatorio cumplimiento para EPS y direcciones seccionales, distritales y locales de salud; y formular y aplicar criterios de evaluación de la eficiencia en la gestión de las entidades del sistema. 42.- Frente a la distribución de competencias y funciones entre entidades del orden nacional y del orden descentralizado territorial, el artículo 42 de la Ley 715 de 2001 dispuso que corresponde a la Nación la dirección del Sector Salud y del SGSSS en el territorio nacional para lo cual, indicó como funciones atribuidas, entre otras, la formulación de políticas, planes, programas y proyectos de interés nacional para el Sector así como coordinar su ejecución, seguimiento y evaluación; expedir la regulación para el sector; brindar asesoría y asistencia técnica a los departamentos, distritos y municipios frente al desarrollo e implementación de las políticas, planes, programas y proyectos en salud; reglamentar, distribuir, vigilar y controlar el manejo y destinación de los recursos del sistema; establecer los procedimientos y reglas para la intervención técnica y/o administrativa de las instituciones que manejan los recursos del sistema; y establecer las reglas de procedimiento para la liquidación de instituciones que manejan recursos del sector. 43.- Ahora bien, mediante la Ley 1444 de 2011 se dispuso la escisión de los objetivos y funciones asignados normativamente al viceministerio de salud y bienestar del entonces Ministerio de la Protección Social para, en su lugar, atribuir tales funciones al Ministerio de Salud y Protección Social, Ley que, a su vez, dotó de facultades extraordinarias al Presidente de la República para que determinara los objetivos y estructura orgánica de los Ministerios creados, así como para la integración de los sectores administrativos respectivos. 44.- Con fundamento en lo anterior, el presidente de la República expidió el Decreto-Ley 4107 de 2011, por medio del cual determinó los objetivos y estructura del Ministerio de Salud y Protección Social e integró el Sector Administrativo de Salud y Protección Social. 45.- Frente a las funciones del creado Ministerio, el artículo 2 del Decreto referido precisó que, además de las indicadas en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 –correspondientes a las funciones generales de FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 15 los Ministerios y Departamentos Administrativos–, debe cumplir las siguientes funciones: “1.

Formular la política, dirigir, orientar, adoptar y evaluar los planes, programas y proyectos del Sector Administrativo de Salud y Protección Social. 2. Formular la política, dirigir, orientar, adoptar y evaluar los planes, programas y proyectos en materia de Salud y Protección Social. 3. Formular la política, dirigir, orientar, adoptar y evaluar la ejecución, planes, programas y proyectos del Gobierno Nacional en materia de salud, salud pública, riesgos profesionales, y de control de los riesgos provenientes de enfermedades comunes, ambientales, sanitarias y psicosociales, que afecten a las personas, grupos, familias o comunidades. 4.

Formular, adoptar, coordinar la ejecución y evaluar estrategias de promoción de la salud y la calidad de vida, y de prevención y control de enfermedades transmisibles y de las enfermedades crónicas no transmisibles. 5. Dirigir y orientar el sistema de vigilancia en salud pública. 6. Formular, adoptar y coordinar las acciones del Gobierno Nacional en materia de salud en situaciones de emergencia o desastres naturales. 7.

Promover e impartir directrices encaminadas a fortalecer la investigación, indagación, consecución, difusión y aplicación de los avances nacionales e internacionales, en temas tales como cuidado, promoción, protección, desarrollo de la salud y la calidad de vida y prevención de las enfermedades. 8. Formular y evaluar las políticas, planes, programas y proyectos en materia de protección de los usuarios, de promoción y prevención, de aseguramiento en salud y riesgos profesionales, de prestación de servicios y atención primaria, de financiamiento y de sistemas de información, así como los demás componentes del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 9.

Formular, adoptar y evaluar la política farmacéutica, de medicamentos, de dispositivos, de insumos y tecnología biomédica, y establecer y desarrollar mecanismos y estrategias dirigidas a optimizar la utilización de los mismos. 10. Establecer los mecanismos para adelantar negociaciones de precios de medicamentos, insumos y dispositivos médicos. 11.

Formular y evaluar la política de talento humano en salud, en coordinación con las entidades competentes, que oriente la formación, ejercicio y gestión de las profesiones y ocupaciones en salud. 12. Dirigir, organizar, coordinar y evaluar el servicio social obligatorio de los profesionales y ocupaciones del área de la salud. 13. Definir los requisitos que deben cumplir las entidades promotoras de salud e instituciones prestadoras de servicios de salud para obtener la habilitación y acreditación. 14.

Regular la oferta pública y privada de servicios de salud, la organización de redes de prestación de servicios y establecer las normas para la prestación de servicios y de la garantía de la calidad de los mismos, de conformidad con la ley. 15. Participar en la formulación y evaluación de las políticas, planes, programas y proyectos en materia de pensiones, beneficios económicos y otras prestaciones. 16.

Participar en la formulación y evaluación de la política para la definición de los sistemas de afiliación, protección al usuario, aseguramiento y sistemas de información en pensiones. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 16 17. Formular la política de salud relacionada con el aseguramiento en riesgos profesionales y coordinar con el Ministerio de Trabajo su aplicación. 18.

Formular y evaluar la política para la definición de los sistemas de afiliación, garantía de la prestación de los servicios de salud y sistemas de información en Riesgos Profesionales. 19. Formular y evaluar las políticas, planes, programas y proyectos en materia de promoción social a cargo del Ministerio. 20. Realizar los estudios y el análisis de viabilidad, estabilidad y equilibrio financiero de los recursos asignados a la salud y promoción social a cargo del Ministerio. 21.

Administrar los recursos que destine el Gobierno Nacional para promover la sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuando quiera que no exista norma especial que los regule o reglamente, ni la administración se encuentre asignada a otra entidad. 22. Constituir con otras personas jurídicas de derecho público o privado, asociaciones, fundaciones o entidades que apoyen o promuevan el cumplimiento de las funciones o fines inherentes al Ministerio de Salud y Protección Social, así mismo, destinar recursos de su presupuesto para la creación, funcionamiento e inversión del Instituto de Evaluación de Tecnologías en Salud de que trata el artículo 92 de la Ley 1438 de 2011 o al de las asociaciones, fundaciones o entidades que constituya. 23.

Definir y reglamentar los sistemas de información del Sistema de Protección Social que comprende afiliación, recaudo, y aportes parafiscales. La administración de los sistemas de información de salud se hará en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 24. Promover acciones para la divulgación del reconocimiento y goce de los derechos de las personas en materia de salud, promoción social, y en el cuidado, protección y mejoramiento de la calidad de vida. 25.

Promover, de conformidad con los principios constitucionales, la participación de las organizaciones comunitarias, las entidades no gubernamentales, las instituciones asociativas, solidarias, mutuales y demás participantes en el desarrollo de las acciones de salud. 26. Promover la articulación de las acciones del Estado, la sociedad, la familia, el individuo y los demás responsables de la ejecución de las actividades de salud, riesgos profesionales y promoción social a cargo del Ministerio. 27.

Promover el estudio, elaboración, seguimiento, firma, aprobación, revisión jurídica y la ratificación de los tratados o convenios internacionales relacionados con salud, y promoción social a cargo del Ministerio, en coordinación con las entidades competentes en la materia. 28. Proponer y desarrollar, en el marco de sus competencias, estudios técnicos e investigaciones para la formulación, implementación y evaluación de políticas, planes, programas y proyectos en materia de salud y promoción social a cargo del Ministerio. 29.

Asistir técnicamente en materia de salud, y promoción social a cargo del Ministerio, a las entidades u organismos descentralizados territorialmente o por servicios. 30. Preparar las normas, regulaciones y reglamentos de salud y promoción social en salud, aseguramiento en salud y riesgos profesionales, en el marco de sus competencias. 31.

Administrar los fondos, cuentas y recursos de administración especial de protección social a cargo del Ministerio. 32. Las demás funciones asignadas por la Constitución y la ley. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 17 46.- Con todo lo anterior, normativamente al Ministerio de Salud se le asignaron funciones propias de la función de gobierno relacionadas con la formulación, adopción y evaluación de políticas públicas en el ámbito de competencias del Sector Salud, así como la generación e implementación de estrategias, planes, programas y proyectos de este mismo sector, sumado a funciones regulatorias, de administración de recursos del Sector y de apoyo y coordinación a otros organismos descentralizados territorialmente o por servicios distribuidos en este sector. 47.- Con fundamento en tales facultades, encuentra esta Corporación que al Ministerio de Salud no le asiste ninguna atribución relacionada con su participación en los procesos de intervención forzosa administrativa de las entidades del Sector Salud, ni mucho menos facultad de nominación o intervención en la designación de los agentes especiales liquidadores que deban ser nombrados para el desarrollo de los procesos liquidatorios de los prestadores del sector, pues, como bien lo dispuso el artículo 42 de la Ley 715 de 2001 en sus numerales 8 y 9, a esta entidad solo le corresponde facultades regulatorias tendientes a establecer los procedimientos y reglas para la intervención de instituciones que manejan los recursos del SGSSS y establecer las reglas y procedimientos para la liquidación de las entidades intervenidas para tal fin, disposiciones que, por su parte, fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional a través de Sentencia C-246 de 2019. 48.- A este respecto podría alegarse que, de acuerdo con lo dispuesto en las competencias legales atribuidas a la entidad demandada, al ostentar estas funciones regulatorias frente al desarrollo de los procesos de liquidación de las entidades prestadoras de servicios de salud, entonces aquella estaría legitimada para intervenir en defensa de los actos administrativos que se expidan en el curso de los aludidos procesos liquidatorios. 49.- Sin embargo, este argumento no es de recibo para la Corporación pues confunde lo que, en su esencia, implica el ejercicio de la función regulatoria del Estado, con las actividades propias de ejecución atribuidas a los organismos que integran la rama ejecutiva del poder público y, en particular, con el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control atribuidas a las superintendencias y aquellas que, por disposición legal, pueden ser asumidas por particulares. 50.- Desde esta perspectiva, no podría afirmarse que, por el hecho de que el ordenamiento jurídico le atribuya al Ministerio de Salud la función de regular los procedimientos que deben seguir las autoridades competentes para adelantar los procesos liquidatorios de las entidades FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 18 del Sector Salud, entonces sea esta misma entidad la encargada de ejecutar tales procedimientos, pues, como se anotó desde el inicio de este acápite, las actuaciones administrativas que adelanten las autoridades públicas no puede desbordar el ámbito de competencias que ha sido atribuido por la Ley, de lo contrario, se estaría incurriendo en una grave violación al principio de legalidad y al principio general de responsabilidad de los servidores públicos previsto en la Constitución de 1991 que establece que los funcionarios del Estado responde por acción, omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. 51.- La función regulatoria que, en torno a los procesos de liquidación de las entidades del Sector Salud le corresponde al Minsalud, no supone que esta participe directa o indirectamente en el desarrollo de tales procesos, pues, conforme al marco de competencias de las autoridades públicas, tal función le corresponde a otra entidad distinta, por lo que no podía justificarse por ello que a esta entidad le competa asumir de manera directa o indirecta tales procedimientos, ni mucho menos que tenga algún nivel de responsabilidad sobre el desarrollo de los mismos o de las consecuencias que estos generan. 52.- Así las cosas, no encuentra esta Corporación marco funcional alguno que determine la participación de la entidad demandada en el proceso de intervención forzosa y designación de un agente especial liquidador para las entidades prestadoras de servicios de salud, más allá de las expresas facultades regulatorias que le fueron asignadas al Minsalud, por lo que, en el contexto del caso concreto, no se encuentra fundamento normativo alguno que justifique la vinculación de tal entidad a este proceso. 53.- Por el contrario, el patrón común que podría caracterizar las atribuciones dispuestas en la diversidad de normas que regulan las competencias de la referida entidad se centra en establecer facultades de promoción, adopción, dirección, coordinación, ejecución y evaluación de políticas, estrategias, programas y proyectos del sector salud, por lo que las mismas en nada se relacionan con la intervención directa y forzosa, con fines de liquidación, que se desplegó al interior de la causa administrativa que aquí se analiza. 54.- Pese a lo anterior, la demandante indicó que el Minsalud está llamado a responder por las pretensiones incoadas en la medida que aquella institución resulta ser la subrogataria de las obligaciones insolutas que quedaron como resultado del proceso liquidatorio de Humana Vivir, para lo cual refirió lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 140 de 2017.

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 19 55.- Frente a ello, la Sala desestima el argumento propuesto teniendo en cuenta que el aludido Decreto no es una norma que sea aplicable al proceso de liquidación de la EPS Humana Vivir. Por el contrario, la norma alegada por la demandante, si bien sí establece la obligación del Minsalud de subrogarse en las obligaciones de una entidad del Sector Salud, establece tal subrogación en el contexto del proceso liquidatorio de CAPRECOM, entidad que correspondía a una Empresa Industrial y Comercial del Estado según las disposiciones de la Ley 314 de 1996, que, por su misma naturaleza de entidad oficial del orden nacional sector descentralizado, debía dar aplicación a las normas dispuestas para la liquidación de entidades públicas del orden nacional previstas en el Decreto-Ley 254 de 2000, que establece que los derechos y obligaciones de la entidad liquidada, una vez culminado el proceso de liquidación, se traspasarían al ministerio, departamento administrativo o entidad descentralizada que determinara la ley o el acto Administrativo expedido por el Gobierno Nacional. 56.- Así las cosas, encuentra la Corporación que no existe fundamento legal para tener al Ministerio de Salud como subrogatario de las obligaciones de Humana Vivir, al ser esta última un sujeto de derecho privado.

Por el contrario, cualquier interpretación semejante implicaría entender que la Nación y, con ello, el presupuesto general de la Nación se convertiría en garante de todas y cada una de las obligaciones insolutas derivadas de relaciones jurídicas entre particulares, lo cual conllevaría a una catástrofe presupuestal que atentaría contra el cumplimiento de los fines y cometidos estatales previstos en la Constitución. 57.- En este orden de ideas, se concluye que, ni por sus competencias funcionales, ni por la existencia de obligaciones a su cargo respecto de la entidad liquidada, el Minsalud debía ser llamado a este proceso como parte demandada por no hacer parte de la relación jurídica material que se deriva del proceso de intervención y liquidación de la EPS Humana Vivir, razón por la cual carece de legitimación material en la causa, lo que conlleva a que la excepción propuesta prospere. 2.2.- De la legitimación de la Superintendencia Nacional de Salud para actuar en este proceso como parte demandada. 58.- Ahora bien, frente a la excepción de la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Supersalud, la Corporación debe desplegar el mismo análisis desarrollado respecto al Ministerio de Salud para determinar si, con respecto a ella, existen competencias legales que la constituyan en parte de la relación jurídica material integrada para el desarrollo del proceso de liquidación de Humana Vivir y, con ello, que la vinculen de manera directa o indirecta con el desarrollo de tal proceso FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 20 y, de contera, con la expedición de los actos administrativos demandados. 59.- Desde esta perspectiva, como ocurre con el marco funcional del ordenamiento jurídico para el Minsalud, la Supersalud también detenta competencias consignadas en diversos instrumentos normativos, entre los que se destacan la Constitución de 1991, las leyes 100 de 1993, 715 de 2001, 1112 de 2007 y los decretos 1015 de 2002 y 2462 de 2013. 60.- Conforme al contenido de los artículos 48 y 49 de la norma superior, a esta entidad le corresponde el ejercicio de la función de control sobre las entidades que integran el sistema de seguridad social en salud, que se entiende, desde la perspectiva constitucional, como servicio público de carácter obligatorio, naturaleza que determina la importancia de la intervención que la Superintendencia Nacional de Salud ejerce para la garantía efectiva de este servicio. 61.- En similar sentido, el artículo 334 constitucional establece al Estado como director general de la economía y le atribuye, para tal ejercicio, la intervención en los servicios públicos y privados para la racionalización de la economía y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del territorio nacional, al tiempo que el artículo 365 señala la inherencia de estos servicios a la finalidad social del Estado así como el deber de las autoridades para asegurar su prestación eficiente a través de la regulación, el control y la vigilancia de los mismos, funciones últimas que, en el Sector Salud, son ejercidas por la Superintendencia Nacional de Salud. 62.- La Ley 100 de 1993 le atribuyó a esta entidad la facultad de resolver administrativamente las diferencias que se presenten en materia de preexistencias del sector salud.

También indicó que el procedimiento administrativo que adelante esta entidad será el mismo que consagran las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera de Colombia (par.2 art. 233). 63.- El artículo 68 de la Ley 715 de 2001 dispuso que la Supersalud tiene como competencia realizar la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales del sector salud y de los recursos del mismo, para lo cual, le atribuyó también el ejercicio de la inspección, vigilancia y control de las instituciones prestadoras de servicios de salud en relación con el cumplimiento de las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras del sector salud, así como el ejercicio de la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 21 vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, empresas promotoras de salud (EPS) e instituciones prestadoras de salud (IPS) de cualquier naturaleza. 64.- Frente a esta última facultad, el Decreto 1015 de 2002 dispuso que el procedimiento de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas debe desarrollarse conforme a lo normado en el artículo 116 del Decreto-Ley 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero – EOSF), en la Ley 510 de 1999 y el Decreto 2418 de 1999 y demás normas que las modifiquen o desarrollen. 65.- De otro lado, la Ley 1122 de 2007 indicó que corresponde a esta entidad el desarrollo de las funciones de inspección, vigilancia y control del FOSYGA (actual ADRES), de las direcciones territoriales de salud; señalar los procedimientos aplicables con sujeción al Código de Procedimiento Administrativo para desarrollar investigaciones administrativas sancionatorias; ejercer la competencia preferente de la inspección, vigilancia y control de los vigilados; entre otras. 66.- Por último, el artículo 6 del Decreto 2462 de 2013 dispuso de un catálogo taxativo de funciones atribuidas a esta entidad, entre las que se destacan, para los efectos de lo que aquí se indaga, las previstas en los numerales 26 y 27, relacionadas con la realización de los procedimientos de fusión, adquisición, liquidación, cesión de activos, pasivos y contratos, toma de posesión para administrar y liquidar y otras acciones y medidas especiales aplicables a las entidades promotoras y prestadoras que permita garantizar la adecuada prestación de los servicios de salud, cuando concurran las causales previstas en la Ley y en ejercicio de su función de control; y con la ejecución de los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplen funciones de entidades administradoras de planes de beneficios en salud, prestadores de servicios de cualquier naturaleza y monopolios rentísticos cedidos al sector, entre otras. 67.- Con todo lo anterior, nótese como el ordenamiento jurídico dispuso en cabeza de la Supersalud el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control de las entidades promotoras y prestadoras de servicios de salud de cualquier naturaleza que ejerzan sus funciones en nuestro ordenamiento jurídico, así como a las demás entidades indicadas en la Ley, para lo cual, dispuso que esta entidad sería la competente para desarrollar la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar entidades vigiladas, además de atribuirle la realización de los respectivos procedimientos de liquidación. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 22 68.- Corresponde entonces a la Supersalud no solo el desarrollo de los procesos administrativos de intervención forzosa con fines de administración y/o liquidación, sino que, además, el ordenamiento le atribuye la función de desarrollar los procesos liquidatorios de las entidades sometidas a su vigilancia y control, tal y como lo indican el artículo 68 de la Ley 715 de 2001 así como los numerales 26 y 27 del artículo 6 del Decreto 2462 de 2013, para lo cual, tanto el parágrafo segundo del artículo 233 de la Ley 100 como el Decreto 1015 de 2002, dispusieron que debía sujetarse al procedimiento previsto en los artículos 291 y siguientes del EOSF y demás normas complementarias o modificatorias aplicables a los procesos de liquidación. 69.- Con todo lo anterior, no debe confundirse de ninguna manera el procedimiento aplicable con la competencia atribuida, pues, uno de los argumentos expuestos por la Supersalud se centró en defender que, como quiera que su función se limitaba a la designación de un agente especial liquidador para el desarrollo del procedimiento liquidatorio, entonces no era coadministradora con aquel, pues el mismo desarrolló sus funciones bajo su propia dirección y responsabilidad. 70.- De acuerdo con tal apreciación, considera la Sala que mal puede pensarse que, como quiera que el ordenamiento establece que el procedimiento aplicable para los procesos liquidatorios es el previsto en el EOSF y que tales normas imponen la designación de un agente liquidador para adelantar tal proceso, entonces el agente liquidador resulta ser el único responsable del proceso liquidatorio. 71.- Lo anterior resulta ser un argumento alejado de la realidad jurídica de los procesos liquidatorios de las entidades del Sector Salud en nuestro ordenamiento, pues, como se puede advertir de las normas previamente señaladas, el proceso de liquidación se encuentra atribuido como una competencia legal de la Superintendencia Nacional de Salud, no de otra entidad, ni mucho menos de un particular. 72.- Argumento distinto constituye el entender que las normas que regulan el procedimiento para la liquidación de una EPS imponen la designación de un agente especial liquidador que debe direccionar el proceso y que, al tenor de su función y de lo dispuesto en el artículo 291 del EOSF y en el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010, corresponde a un particular que ejerce funciones públicas transitorias. 73.- Esto es la concreción de una modalidad de la acción administrativa denominada doctrinaria y jurisprudencialmente como descentralización FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 23 por colaboración2, modalidad por la que una función administrativa no es ejercida por una autoridad pública en estricto sentido, sino que, en virtud de autorización legal, puede ejecutarse por un particular, quien, a través del ejercicio de tal función o conjunto de funciones, colabora con la administración en el cumplimiento de los fines y cometidos estatales previstos en la Constitución, modalidad que, desde otra perspectiva, supone la directa aplicación del principio de eficiencia administrativa. 74.- Con ello, el argumento de la Supersalud, según el cual, no debe estar llamada al proceso por cuanto no fue la entidad que expidió los actos administrativos y no coadministró con el agente especial liquidador, no es de recibo para la Sala, pues, como se advirtió, la competencia funcional de adelantar los procesos de intervención forzosa administrativa con fines de administración o liquidación y el desarrollo de tales procesos de liquidación, ha sido asignada legalmente a esta superintendencia. Cosa distinta es que para ello la misma pueda valerse de un agente especial liquidador que direccione tal proceso en su calidad de particular investido transitoriamente de funciones públicas. 75.- Desde esta perspectiva, la Sala considera que el agente especial liquidador, en este tipo de procesos, funge como un auxiliar de la administración que, conforme a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, ejerce transitoriamente las facultades de liquidación atribuidas por la Ley a la Superintendencia de Salud.

En el ejercicio de tales facultades, el agente liquidador representa a la autoridad estatal que detenta competencia legal para su ejercicio; vale decir, en las actuaciones desplegadas que configuran verdaderas actuaciones administrativas, el agente liquidador actúa como si fuese la entidad estatal a quien se le ha atribuido el ejercicio de esas funciones, razones por las cuales los actos que de ello emanan se consideran verdaderos actos administrativos. 76.- Así lo reconoció también la entidad demandada al expresar en sus medios exceptivos que, en cualquier caso, el agente liquidador es un sujeto sometido al régimen de los auxiliares de la justicia (en este caso, 2 Para la Corte Constitucional: “Existen varios tipos de descentralización, a saber: territorial, funcional o por servicios, por colaboración y, finalmente, por estatuto personal.

La descentralización territorial se entiende como el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a las entidades territoriales regionales o locales, las cuales se ejecutan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. La descentralización funcional o por servicios consiste en la asignación de competencias o funciones del Estado a ciertas entidades, que se crean para ejercer una actividad especializada, tales como los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.

La descentralización por colaboración se presenta cuando personas privadas ejercen funciones administrativas, v. gr. las Cámaras de Comercio y la Federación Nacional de Cafeteros y, por último, la descentralización por estatuto personal, cuyo concepto fundamental es el destinatario de la norma jurídica. En esta hipótesis, la descentralización se realiza teniendo en cuenta las características distintas de las personas que habitan el territorio del estado.

"Pueden dictarse normas, con validez para todo el territorio jurídico, de diferente contenido para hombres de diferentes características, como ser diferente lenguaje, religión, raza, sexo, etc., o inclusive de diferente profesión". Sentencia C-1051 de 2001. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 24 auxiliar de la administración) razón por la cual a ella también le estaba atribuido realizar el seguimiento de su actividad conforme a lo dispuesto en el artículo 9.1.1.2.3 del Decreto 2555 de 2010. 77.- Por todo lo anterior, es claro que la Supersalud sí hace parte de la relación jurídico material que se desarrolló con ocasión y como consecuencia del proceso liquidatorio de la EPS Humana Vivir, pues: i) el proceso de intervención forzosa administrativa con fines de administración o liquidación así como el procedimiento liquidatorio eran funciones legalmente atribuidas a esta entidad; ii) en el ejercicio de tales funciones y dando aplicación al procedimiento previsto para ello, la entidad designó un agente liquidador, agente que correspondió a un particular que ejerció funciones públicas transitoriamente, funciones que originariamente están atribuidas a la autoridad que lo designó, por lo que actuó bajo la modalidad de la acción administrativa denominada descentralización por colaboración, a través de la cual actuó como un agente de la administración solo para los efectos del procedimiento liquidatorio, pues, para lo demás actuó como un agente particular sujeto a las reglas del derecho privado; y iii) tenía a su cargo el seguimiento de la actividad de aquel por lo que no podía desprenderse por completo de su facultad, razón por la cual, no es cierto que la actividad del agente liquidador se desarrolló únicamente bajo la dirección y responsabilidad de este. 78.- Además, si a ello se le suma el hecho acreditado en este proceso conforme al cual la presentación de la demanda se dio con posterioridad a la declaratoria de culminación de la existencia legal de Humana Vivir, pues, como lo indicó la Supersalud, al responder el requerimiento hecho por el Despacho sustanciador de este proceso mediante auto de 3 de agosto de 2023 que la exhortó a indicar quien fungía como agente especial liquidador para que concurriera a la causa, la existencia legal de la sociedad en comento se declaró culminada mediante Resolución No. 018 de 31 de mayo de 2016.

Entonces, resulta evidente la necesidad de la vinculación de la Superintendencia referida, teniendo en cuenta que, por su marco funcional y por hacer parte de la relación jurídica material que se analiza, es la única legitimada en estas instancias del proceso para concurrir a defender la legalidad de los actos administrativos demandados. 79.

Así lo reiteró la Sección Primera del Consejo de Estado en reciente pronunciamiento en el que indicó: “( ) es importante resaltar que esta Sección, en reiterados pronunciamientos, ha considerado que se debe vincular a la Superintendencia Nacional de Salud en este tipo de controversias, por ser la encargada de la inspección, vigilancia y control en los FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 25 trámites de los procesos seguidos en contra de las entidades que se encuentran en proceso de liquidación. 23.

Dicha tesis fue reiterada, mediante autos de 19 de julio de 2018, 19 de diciembre de 2019 y 26 de abril de 2021 y 28 de julio de 2022, en los cuales se concluyó que: ‘[…] aunque la Superintendencia Nacional de Salud no haya expedido los actos que hoy se cuestionan, es posible exigir un pronunciamiento de fondo para que se manifieste sobre la legalidad de los actos que expidió el liquidador que ésta nombró, teniendo en cuenta que el liquidador designado es agente suyo y que era su obligación realizar seguimiento sobre su gestión. […]’"3 80.- Pero, además de ser la llamada por el ejercicio de sus funciones, cierto es que la desvinculación de su participación en este proceso implicaría un palmario desconocimiento del derecho de la demandante al libre acceso a la administración de justicia y de la legitimación que le asiste de incoar de la jurisdicción el respectivo control de legalidad de los actos emitidos por el agente liquidador de Humana Vivir, por lo que, en todo caso, no resulta ajustada al ordenamiento la declaratoria de su falta de legitimación en esta causa. 81.- Todo lo anterior lleva a esta Sala a concluir que la Supersalud sí está llamada a intervenir en este proceso por tener legitimación material en el objeto del litigio, toda vez que, al ser la adjudicataria de las funciones legales de adelantamiento del procedimiento de intervención forzosa administrativa y de desarrollo del proceso liquidatorio, resulta tener también un interés directo en las declaraciones que en este proceso se persiguen, por lo que está llamada a defender la legalidad de los actos administrativos demandados, razones que llevarán a esta Corporación a declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la entidad.

II.3. DE LA CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL EN EL PRESENTE CASO. 82.- El Minsalud también propuso la excepción de caducidad del presente medio de control. Manifestó que, como quiera que el 15 de marzo de 2016, mediante oficio No. GF-CE-2016-025, la demandante obtuvo respuesta a un derecho de petición radicado el 23 de febrero de 2016 y que la demanda se radicó el 27 de septiembre del mismo año, ya había acontecido para esta última fecha el fenómeno de la caducidad de la acción. 3 Sección Primera, Auto de 14 de marzo de 2024, Radicado No. 25000234100020210099601.

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 26 83.- Al respecto, la Corporación encuentra que, lo que se pretende en la demanda es la nulidad parcial, en lo que afecta a la demandante, de las resoluciones 007 de 13 de abril de 2015 y 010 de 16 de diciembre de 2015, proferidas por el agente especial liquidador de Humana Vivir, a través de las cuales determinó los bienes y sumas de dinero excluidos de la masa de liquidación de la entidad intervenida y los créditos a cargo. 84.- Desde esta perspectiva, la excepción de caducidad propuesta no está llamada a prosperar, por cuanto se funda en la expedición de la respuesta a un derecho de petición que no constituye el objeto del presente litigio.

Por el contrario, la Sala encuentra que los actos demandados corresponden a los previamente indicados y que obra en el expediente constancia de notificación de la Resolución No. 010 de 2015, de fecha 20 de abril de 2016, día después del cual comenzaba a correr el término de caducidad previsto en el literal d) del numeral segundo del artículo 164 del CPACA.

Así las cosas, el término de caducidad para demandar la nulidad de los actos que aquí se analizan comenzó a correr el 21 de abril de 2016, con vencimiento inicial el 21 de agosto del mismo año. 85.- Ahora bien, considerando que la sociedad demandante radicó solicitud de conciliación extrajudicial para cumplir el requisito de procedibilidad ante la Procuraduría General de la Nación el 12 de agosto de 2016, se tiene que con tal solicitud el término de caducidad se logró suspender por un total de 10 días. 86.- Obra también en el expediente constancia de no acuerdo expedida por la Procuraduría 12 Judicial II para Asuntos Administrativos donde se expresa que, celebrada la audiencia entre las partes, no existió ánimo conciliatorio, constancia que se expidió el 22 de septiembre de 2016. 87.- Con fundamento en lo anterior, el término de caducidad se reanudó el 23 de septiembre de 2016 por los 10 días que se encontraban suspendidos y, dado que la demanda se radicó el 27 de los mismos mes y año, se tiene que en el caso concreto la caducidad del medio de control no se configuró. II.4.

DE LO PROBADO EN EL PROCESO. 88.- Para la resolución de los problemas jurídicos planteados, encuentra la Corporación que en el presente caso se encuentran plenamente acreditados los siguientes hechos: FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 27 a) Entre las sociedades Humana Vivir y Hemera Unidad de Infectología se celebró el Contrato No. RS-EVENTO2009-122 de 1 de octubre de 2009, que tuvo por objeto la prestación de los servicios en salud por parte de la segunda a la primera, de IV nivel de atención ambulatoria y hospitalaria y suministrar de forma ambulatoria y hospitalaria medicamentos contemplados en el paquete de servicios contratados para usuarios afiliados al régimen subsidiado de seguridad social que escogieron al contratante como administrador en salud, por el término de un (1) año prorrogable si ninguna de las partes manifestaba su intención de darlo por terminado con una antelación no inferior a 30 días calendario previos a la culminación del plazo inicial o de cada una de sus prórrogas. b) Mediante otrosí No. 001 al Contrato No. RS-EVENTO2009- 122 de 1 de octubre de 2009, suscrito el 26 de octubre de 2011, las partes contratantes convinieron en actualizar el contrato a partir del 1 de noviembre de 2011 en el sentido de adicionar el objeto y la población a la que estaban dirigidos los servicios contratados. c) Mediante otrosí No. 002 al Contrato No. RS-EVENTO2009- 122 de 1 de octubre de 2009, suscrito el 24 de septiembre de 2012, las partes contratantes convinieron nuevamente en adicionar el objeto contractual en relación con los servicios contratados. d) Mediante Resolución No. 806 del 14 de mayo de 2013, la Supersalud ordenó tomar posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa de Humana Vivir, para lo cual designó un agente liquidador quien tomó posesión de sus funciones el 15 de mayo del mismo año. e) Mediante Resolución No. 001 de 29 de noviembre de 2013, el agente liquidador de Humana Vivir fijó fecha para dar inicio al trámite de emplazamiento y reclamaciones establecido en los artículos 9.1.3.2.1 y 9.1.3.2.2 del Decreto 2555 de 2010. f) Mediante Resolución No. 002 de 10 de enero de 2013, el agente liquidador de Humana Vivir fijó el término para presentar reclamaciones dentro del proceso liquidatorio.

Dispuso para tal fin el plazo comprendido entre el 17 de febrero de 2014 y el 17 de marzo del mismo año. g) La sociedad demandante presentó reclamaciones dentro del anterior proceso liquidatorio. Sin embargo, no hay prueba del documento contentivo de las mismas, ni de la fecha en que se radicó, ni de su contenido, toda vez que aportó con el escrito de la demanda un CD que obra a folio No. 29 del expediente físico de este proceso, FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 28 en el que se relacionó la existencia del documento de reclamación junto con los respectivos anexos, pero, pese a tal indicación, en los archivos digitales aportados no se adjuntó el documento contentivo de tal solicitud, sino solamente el poder conferido al apoderado especial de la causa y el certificado de existencia y representación legal de la accionante, así como un conjunto de facturas que se relacionan como anexos de la indicada solicitud. h) El 13 de abril de 2015, el liquidador de Humana Vivir expidió la Resolución No. 007, por medio de la cual determinó los bienes y sumas de dinero excluidos de la masa de liquidación y los créditos a cargo de la misma masa.

En ella quedó incluido que la demandante radicó dos reclamaciones: la primera, identificada con el No. 1408 por un valor de $ 12.695’470.725,00; y la segunda, identificada con el No. 1463 por un valor de $ 12.695’470.725,00. Respecto de la primera, el agente liquidador reconoció un valor de $ 1.675’580.885,00, calificándolo en la quinta clase del orden de prelación de créditos, y rechazó el pago por $ 11.019’889.840,00; en tanto que, de la segunda, rechazó el pago de la totalidad de los $ 12.695’470.725,00 reclamados. i) La sociedad demandante interpuso recurso de reposición en contra de la anterior resolución. Sin embargo, pese a que tal circunstancia se encuentra acreditada, lo cierto es que no reposa en el expediente el documento contentivo, o al menos la copia, del recurso interpuesto. j) Mediante Resolución No. 010 de 16 de diciembre de 2015, el agente liquidador resolvió los recursos interpuestos contra las resoluciones No. 007 y 008 de 2015.

Revocó la disposición de la resolución impugnada relacionada con la reclamación No. 1463 y, en su lugar, reconoció un valor total de $ 1.418’766.842,00; y revocó la disposición relacionada con la reclamación No. 1408 y, en su lugar, reconoció un valor total de $ 2.732’643.850,00. k) Mediante derecho de petición radicado ante el agente especial liquidador, el 23 de febrero de 2016, la accionante solicitó: i) certificación de los pagos realizados por la EPS con cargo a obligaciones causadas con anterioridad al inicio de la medida liquidatoria, mediante la cual se relacionen, número de la factura, valor de la misma y valor pagado; ii) copia de los comprobantes de pago de los valores pagados a aquella relacionados en el punto anterior; iii) soportes del valor relacionado en el anexo técnico referente a pagos y legalizaciones; iv) señalar los motivos o causas de rechazo persistentes después de desatado el recurso de FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 29 reposición; y v) certificación del valor total reconocido en el marco del proceso de graduación y calificación de créditos. l) Mediante Resolución No. 018 de 31 de mayo de 2016, el agente especial liquidador de Humana Vivir declaró la culminación de la existencia legal de la entidad intervenida. m) El 7 de junio de 2016 se inscribió la resolución en el folio No. 2110315 del Libro IX de la respectiva matrícula mercantil de la sociedad, por lo que se canceló la respectiva matrícula.

II.5. EL PROCESO DE LIQUIDACIÓN DE LAS ENTIDADES DEL SGSSS. 89.- Para resolver de fondo los cargos propuestos en la demanda, la Sala considera pertinente hacer una revisión, al menos general, del procedimiento que el ordenamiento jurídico dispone para el proceso de liquidación de una persona jurídica integrada al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), para, de esta manera, establecer en este acápite si dentro del proceso liquidatorio de Humana Vivir se omitió la aplicación de las reglas previstas en el derecho privado frente al pago como modo de extinguir las obligaciones y las reglas dispuestas en el Decreto 4747 de 2007 y a la Ley 1122 de 2007, frente al procedimiento legal para presentar y tramitar el cobro de facturas derivadas de la prestación de servicios de salud, tal y como lo defendió en su escrito de demanda la sociedad accionante. 90.- Según lo anterior, hay que precisar que, a partir de las disposiciones contenidas en los artículos 152 y siguientes de la Ley 100 de 1993, se creó el Sistema de Seguridad Social en Salud colombiano con el fin de garantizar la prestación del servicio público esencial de salud y crear las condiciones de acceso a toda la población al servicio de salud en todos los niveles de atención. También dispuso la obligación del Estado de intervenir en el servicio público de Seguridad Social en Salud, conforme a las competencias dispuestas en la misma Ley, para lo cual le otorgó las funciones y responsabilidades de dirección, coordinación, vigilancia y control del servicio, con la obligación especial de evitar que los recursos del sistema fuesen destinados a fines distintos (artículo 154 de la Ley 100). 91.- La Ley 100 dispuso entonces que el sistema de salud estaría integrado, además de los entes de dirección, vigilancia y control, por los organismos de administración y financiación, entre los que incluyó a las entidades promotoras de salud (E.P.S.), quienes, según el artículo 177, corresponden a las entidades responsables de la afiliación, registro FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 30 de los afiliados y recaudo de las cotizaciones por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía (anterior FOSYGA, hoy ADRES), con el fin de organizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestación del plan de salud obligatorio a los afiliados y girar la diferencia entre los ingresos por cotizaciones de sus afiliados y el valor correspondiente a la Unidad de Pago por Capitación (UPC) al fondo de solidaridad ya mencionado. 92.- Para constituir una E.P.S., la Ley exigió, entre otros requisitos, la existencia de una persona jurídica reconocida por el Estado, en cuya razón social debe expresarse la naturaleza de ser E.P.S., sin distinguir la configuración de reglas especiales para su constitución y extinción, por lo que, con ello, puede afirmarse que a estas instituciones les son aplicables las reglas generales de constitución y extinción dispuestas en el derecho privado, particularmente, en el estatuto mercantil. 93.- De la misma manera, la citada Ley dispuso que la inspección, vigilancia y control de las entidades del sistema está a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud, quien, para el desarrollo de estas funciones, debe acudir al procedimiento administrativo previsto para el ejercicio de las funciones de la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera. 94.- De acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo segundo del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, cuyo contenido se acaba de sintetizar, cuando, en virtud del ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control, la Supersalud requiere la toma de posesión y la intervención forzosa con fines de liquidación de una entidad que hace parte del SGSSS, debe acudir al procedimiento dispuesto en la parte XI del Decreto-ley 663 de 1993 (EOSF) y en las normas que lo reglamenten, complementen o modifiquen. 95.- Con ello, el procedimiento de liquidación forzosa administrativa de las entidades del sector salud corresponde a un proceso concursal cuya finalidad se centra en la pronta realización de los activos y al pago gradual y rápido del pasivo externo de la entidad hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre los acreedores y reconociendo, en todo caso, las reglas de exclusión y preferencia de los créditos de acuerdo con la clasificación que establezca el ordenamiento jurídico (artículo 293 del EOSF), que deben corresponder, en su orden, a las normas especiales sobre la materia, a las disposiciones orientadas a la expedición de actos administrativos dispuestas en el CPACA y a las normas del derecho privado aplicables al proceso de realización de activos y actos de gestión. 96.- Al tenor de lo dispuesto en el artículo 294 del EOSF, el proceso de liquidación debe estar a cargo de un agente liquidador, quien actúa FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 31 como un auxiliar de la justicia (numeral sexto artículo 295 del EOSF) – para estos casos, auxiliar de la administración– y ejerce funciones públicas transitorias, por lo que, en relación con las decisiones de aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos, emite verdaderos actos administrativos, en tanto que, con respecto de los actos de gestión o los contratos que celebre, sus actuaciones estarán regidas por el derecho privado. 97.- Este agente liquidador debe actuar como representante legal de la entidad intervenida y ejecutar los actos necesarios para facilitar la preparación y realización de la liquidación en términos de prontitud y progresividad, para lo cual, el numeral 9 del artículo 295 del EOSF lo dotó de precisas facultades. 98.- Conforme a lo anterior, el proceso de liquidación fue regulado en el artículo 300 del EOSF, en el cual se dispuso que los créditos a cargo de la entidad en liquidación deben ser pagados siguiendo de manera estricta las reglas de prelación de obligaciones dispuestas en el ordenamiento jurídico. 99.- Para ello, dentro de los 6 meses siguientes a la adopción de la medida de liquidación forzosa administrativa, el agente especial liquidador debe hacer un inventario detallado de los activos de propiedad de la intervenida, para posteriormente, con base en avalúos técnicos, expedir un acto administrativo de valoración del inventario.

Estos inventarios pueden ser actualizados cuando existan circunstancias que incidan notoriamente en los avalúos determinados o cuando aparezcan nuevos activos de propiedad de la institución en liquidación, activos que pueden enajenarse según las reglas del artículo 9.1.3.4.1 del Decreto 2555 de 2010. 100.- Respecto a la determinación del pasivo a cargo de la institución en liquidación, los artículos 9.1.3.2.1 y siguientes del Decreto 2555 de 2010 dispusieron el procedimiento a aplicar, que debe iniciar con un emplazamiento a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la entidad intervenida, seguido de un término para presentar tales reclamaciones que no puede ser superior a un (1) mes; un término de traslado de las reclamaciones presentadas para la formulación de las objeciones a que haya lugar por parte de los interesados y la decisión de estas objeciones; y la determinación de los créditos a cargo de la masa de liquidación mediante resolución debidamente motivada susceptible del recurso de reposición. 101.- Ahora bien, en lo que respecta a la prelación de créditos que se debe tener en cuenta al momento de determinar las acreencias con cargo a la masa de liquidación, el artículo 12 de la Ley 1797 de 2016 FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 32 dispuso que, previo al cubrimiento de los recursos adeudados al FOSYGA y los recursos relacionados con los mecanismos de distribución de riesgos (no masa), la prelación para el pago de acreencias correspondería a: i) deudas laborales; ii) deudas reconocidas a E.P.S’s; iii) deudas de impuestos nacionales y municipales; iv) deudas con garantía prendaria o hipotecaria; y v) créditos quirografarios. 102.- Al respecto, es necesario aclarar que, previo a la expedición de la Ley 1797 de 2016, al no existir norma especial que dispusiese las reglas de prelación de créditos para el pago de acreencias al interior de estos procesos liquidatorios, debían ser aplicables las reglas generales de prelación dispuestas en el Código Civil, circunstancia que será de gran importancia para resolver los cargos de fondo propuestos por la parte demandante en este proceso. 103.- Una vez proferido el acto administrativo de determinación del pasivo a cargo de la masa de liquidación, debe procederse al pago de las obligaciones excluidas de la masa y de las que se reconocieron con cargo a ella, luego de lo cual, ante la existencia de recursos, mediante acto administrativo, se debe determinar el pasivo cierto no reclamado para que este sea pagado, así como la compensación por pérdida del poder adquisitivo del dinero, en la medida en que las disponibilidades de la entidad intervenida lo permitan y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 9.1.3.5.7 y 9.1.3.5.8 del Decreto 2555 de 2010. 104.- Culminado el proceso liquidatorio, descrito a grandes rasgos, procede la declaratoria de terminación de la existencia legal de la entidad en liquidación, para lo cual se debe cumplir ciertas condiciones: i) que se encuentren plenamente determinadas las sumas y bienes excluidos de la masa, los créditos a cargo de la masa, el pasivo cierto no reclamado y la desvalorización monetaria; ii) que se encuentra plenamente determinado el activo a cargo de la entidad en liquidación; iii) que el pasivo externo se encuentra total y debidamente cancelado o que la totalidad de los activos se han distribuido entre los acreedores; iv) que en caso de que el proceso de liquidación forzosa administrativa se halle en desequilibrio financiero el liquidador haya adoptado los esquemas de los artículos 9.1.3.6.3 y 9.1.3.6.4 del Decreto 2555 de 2010; v) que las reservas dispuestas en el artículo 9.1.3.5.10 del aludido decreto para el pago de obligaciones condicionales o litigiosas originadas durante el proceso liquidatorio se hayan constituido; vi) que la provisión para el mantenimiento y conservación del archivo de la entidad se haya constituido y que el mismo se haya entregado a la quien haya de tener su custodia; vii) que se haya realizado el cierre contable; entre otras reglas dispuestas en el artículo 9.1.3.6.5. del Decreto 2555 de 2010.

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 33 105.- Cumplido lo anterior, se proferirá el acto administrativo por el cual se declare terminada la existencia legal de la entidad en liquidación, con publicación en un diario de circulación nacional e inscripción en el registro mercantil, y así queda culminado el proceso de liquidación forzosa administrativa.

II.6. DEL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS SOBRE EL PAGO COMO EXTINCIÓN DE LAS OBLIGACIONES DISPUESTAS EN EL CÓDIGO CIVIL Y EN EL CÓDIGO DE COMERCIO EN LOS ACTOS DEMANDADOS. 106.- El primer cargo de nulidad se centró en alegar que los actos administrativos demandados se apartaron de las normas del Código Civil y del Código de Comercio, por cuanto en ellos el liquidador de Humana Vivir adoptó la causal de extinción de la obligación por pago para rechazar el reconocimiento de facturas presentadas en las reclamaciones 1408 y 1463, sin que se entregaran a la accionante los comprobantes de egreso de cada factura cobrada, además de no haberse allegado los correspondientes paz y salvo o constancias o certificaciones del acreedor de que la obligación fuera satisfecha en su totalidad.

Precisó que quien debía probar el pago de las facturas que fueron rechazadas era el agente liquidador, por cuanto tal circunstancia la hace probar un hecho indefinido consistente en el no pago de tales obligaciones. 107.- Al respecto, la Corporación encuentra que, conforme a las reglas del Código Civil, el pago constituye el modo natural a través del cual están llamadas a extinguirse las obligaciones jurídicas válidamente contraídas (Arts. 1625 núm. 1 y 1626 del C.C.), de manera que, ante la configuración de este especial negocio jurídico a través del cual el titular de una obligación determinada da cumplimiento a la prestación que debe, no existe razón jurídica válida que lleve al acreedor de la relación obligatoria a exigir nuevamente el cumplimiento de lo ya cumplido, por cuanto, una vez acreditado el pago, la obligación desaparece del tráfico jurídico y, por lo mismo, deja de conservar exigibilidad jurídica por su extinción. 108.- Por ello es que el pago se convierte en el principal instrumento de defensa del deudor a quien se le pretende reclamar nuevamente el cumplimiento de una obligación que ya cumplió y que, por lo mismo, ya se extinguió. 109.- Ahora bien, escasas son las prescripciones que el Código Civil establece respecto de las reglas probatorias aplicables al pago como modo natural de extinción de las obligaciones, pues, respecto de la FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 34 prueba, el artículo 1628 establece que, en los pagos periódicos, la aportación de la carta de pago de 3 períodos determinados y consecutivos hará presumir los pagos de los períodos anteriores siempre que se hayan efectuado entre los mismos deudor y acreedor, sin que la legislación civil estime mayores requisitos respecto de quién debe probar y cómo debe probarse el pago ante una eventual disputa de quien lo alega. 110.- Frente a esto, la ausencia de regulación sobre las reglas probatorias del pago permite a la Sala concluir dos aspectos de trascendental importancia para el caso que se examina, a saber: i) Uno de orden fáctico, que indica que quien debe probar el pago es quien se ha de beneficiar de su configuración, vale decir, el deudor, pues, si quien exige el pago de una obligación es el acreedor, no resulta lógico a efectos de la finalidad procesal perseguida que sea a este a quien se le exija la carga de la prueba del cumplimiento de la obligación que persigue, toda vez que no resultaría válido que el mismo acreedor alegara el incumplimiento y que a él se le atribuyera al mismo tiempo la carga de demostrar el cumplimiento de lo debido, razón por la cual, quien debe demostrar el cumplimiento de la prestación es la persona en quien recaía el objeto de la obligación; y ii) Uno de orden procesal-probatorio, consistente en que, ante la ausencia de reglas probatorias para la acreditación del pago, se deben aplicar los distintos medios de prueba con que cuente el deudor para tal fin, lo que corresponde a una aplicación del principio de libertad probatoria que rige en nuestro ordenamiento. 111.- En relación con lo anterior y dadas las reglas sobre prueba del pago que pudo concluir esta Sala, es claro que a quien le corresponde acreditar el pago en casos de reclamaciones de acreencias en un proceso liquidatorio de una entidad del SGSSS es al deudor, vale decir, a la persona a quien se le reclama, o lo que es lo mismo, a la persona jurídica objeto del proceso de liquidación. 112.- Pero, además de lo anterior, resulta claro a los efectos de este proceso que, para acreditar el pago de las acreencias reclamadas, la entidad intervenida cuenta con todos los medios probatorios previstos en el ordenamiento jurídico para probar que la extinción de las obligaciones que alega se dio por el pago de estas, por lo que no resulta válido afirmar que solo a través de la exhibición o suministro de los comprobantes de pago se tendría que dar por acreditada la existencia de una obligación cumplida, por cuanto el ordenamiento jurídico no FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 35 exige una tarifa legal probatoria que determine la forma como debe demostrarse el pago de determinada obligación. 113.- Conforme a ello, la Corporación encuentra que los actos administrativos demandados, particularmente aquel que resolvió los recursos de reposición interpuestos contra el acto que determinó el pasivo a cargo de la masa de liquidación de Humana Vivir, fundamentaron su decisión de excluir de la masa determinadas facturas presentadas por la demandante por cuanto, derivado del análisis de los libros o sistemas de contabilidad, logró constatar que aquellas obligaciones que rechazó ya se encontraban satisfechas. 114.- Por lo anterior, los mismos actos demandados dan cuenta del valor probatorio que el Código de Comercio otorga a los libros y papeles de comercio, incluidos los libros o sistemas de contabilidad que integran los registros de ingresos y egresos de la persona jurídica objeto de liquidación y cuyo diligenciamiento, además, constituye un deber del comerciante según las disposiciones del artículo 19 del mismo estatuto mercantil. 115.- Pero además de lo anterior, el valor probatorio de tales registros no solamente es reconocido por el Código de Comercio sino que también se encuentra contenido en las normas del Decreto 2555 de 2010, que regulan el procedimiento liquidatorio de las entidades intervenidas, al establecer, en el literal b) del artículo 9.1.3.2.1 y en el artículo 9.1.3.2.7, que las obligaciones no reclamadas o la exigidas de manera extemporánea solamente serán calificadas como pasivo cierto no reclamado siempre que aparezcan debidamente comprobadas en los libros de contabilidad oficiales de la entidad. 116.- Por esta razón, la Sala no encuentra que se haya configurado la causal de nulidad alegada, por cuanto, ante la inexistencia de reglas específicas que determinen la forma de acreditación del pago como modo de extinción de las obligaciones, el agente liquidador de Humana Vivir podía acudir a cualquier medio probatorio para comprobar la configuración del pago de cualquiera de las obligaciones reclamadas, entre los que, por supuesto, se integran los papeles de comercio a los cuales el estatuto mercantil les otorga todo valor probatorio. 117.- Así las cosas, teniendo en cuenta que el numeral segundo del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero otorga a los actos del liquidador la naturaleza de verdaderos actos administrativos –para aquellos actos que no corresponden a actos de gestión– y por lo mismo, aquellos están revestidos de la presunción de legalidad propia de esta naturaleza, lo cierto es que la acreditación del pago de las acreencias rechazadas con fundamento en las conclusiones arrojadas FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 36 del análisis de los libros o sistemas de contabilidad se encuentran cobijados por tal presunción. 118.- Lo anterior cobra mayor relevancia si se considera que, en el caso concreto, lo que el accionante pretende es la declaratoria de nulidad de un acto administrativo revestido de la aludida presunción de legalidad, la cual, en estricto sentido, hace que los actos administrativos válidamente emitidos se presuman correctos o lo que es lo mismo, se presuma que su contenido está ajustado al ordenamiento jurídico. 119.- En este escenario, la carga de la prueba para desvirtuar tal pretensión de corrección no recae en otra persona distinta que en la del demandante, por cuanto es este quien requiere de la administración de justicia su declaratoria de nulidad y el consecuente restablecimiento del derecho que alega conculcado con la expedición de los actos cuestionados. 120.- Por la razón anterior, tampoco es lógico para la Sala que el cargo propuesto por el demandante determine que los actos administrativos demandados están viciados de nulidad porque la accionada no aportó los soportes de pago de los recursos que rechazó con fundamento en la causal de pago.

Ello, por cuanto, derivado de la presunción de corrección o de legalidad de tales actos, ya no es a la accionada a quien le corresponde acreditar el pago en su condición de deudora –pese a que aquí ya se afirmó que la autoridad sí lo hizo conforme al valor probatorio de los libros de comercio–, sino que, por el contrario, es al accionante a quien le corresponde desvirtuar esta presunción demostrando que el fundamento o contenido de los actos que demanda no se ajusta al parámetro de corrección que lo debió haber precedido. 121.- Desde esta perspectiva, para desvirtuar la presunción de legalidad de los actos demandados por la causal analizada, no era suficiente que el demandante alegara que el agente liquidador no probó el pago al no suministrarle copia de los comprobantes de pago de las facturas rechazadas, sino que, para acreditar tal yerro, la accionante debió desvirtuar la prueba del pago en la que se fundamentaron las decisiones de rechazo de acreencias, vale decir, desvirtuar la validez de los registros de contabilidad en los que se fundamentó dicha exclusión, circunstancia que, en todo caso, se extraña de sus intervenciones en este proceso. 122.- Así las cosas, no es cierto, como lo afirmó el demandante, que la administración la puso en desventaja por cuanto le adjudicó la carga de probar un hecho indefinido como el no pago, pues, lo que sucede en realidad es que a la accionante le corresponde desvirtuar la pretensión de corrección que cobija a los actos demandados.

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 37 123.- En tal sentido, no es preciso indicar que en el caso concreto la demandante, como acreedora de un negocio jurídico, debió probar el pago con la actuación de la demandada, pues aquí no se analiza el ajuste a derecho del negocio celebrado entre las partes. 124.- De lo que se trata es del análisis de legalidad de los actos administrativos enjuiciados, razón por la cual, el argumento de que a la demandante se le puso en posición de desventaja al tener que probar el no pago como un hecho indefinido en su calidad de acreedora no es sólido, pues, como se ha anotado, es a esta última a quien le corresponde desvirtuar la presunción de legalidad de los actos que demanda y, en tal sentido, a ella es a quien le corresponde probar un desajuste en las valoraciones que la entidad hizo a efectos de rechazar las acreencias dentro del proceso liquidatorio, circunstancia que se echa de menos en la actuación procesal. 125.- Por todo lo anterior, para la Sala, la parte demandante no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados por esta causa, pues, en suma, la alegada infracción a las normas que, sobre el pago, están incluidas en las legislaciones civil y comercial, no se configuró, teniendo en cuenta que los actos demandados se fundaron en el valor probatorio que el agente liquidador le otorgó a los libros y papeles de comercio de la sociedad Humana Vivir y que, no lograron ser controvertidos por la parte accionante, por lo que, de tal alegación, la Corporación no logra evidenciar una infracción normativa que tenga el alcance de afectar la validez de las resoluciones demandadas.

II.7. DEL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS PROCEDIMENTALES PARA EL TRÁMITE DEL COBRO DE FACTURAS POR LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD. 126.- La accionante también alegó que, a través de los actos acusados, se incurrió en infracción de las normas contenidas en el Decreto 4747 de 2007 y a la Ley 1122 de 2007 frente al procedimiento legal para presentar y tramitar el cobro de facturas derivadas de la prestación de servicios de salud.

A su juicio, las facturas presentadas en las distintas reclamaciones reúnen los requisitos de Ley y fueron debidamente radicadas para su cobro, razón por la cual la E.P.S. Humana Vivir debió cancelarlas dentro de los 30 días siguientes a su radicación, sin que aquella formulara alguna glosa y/o devolución conforme a los plazos contemplados en el artículo 23 del Decreto 4747 de 2007.

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 38 127.- Frente a ello, la Sala evidencia que las normas referidas aluden, como dice la accionante, al proceso de cobro, análisis, reconocimiento y pago de acreencias derivadas de la prestación de servicios de salud, por lo que en ellas se establecen los requisitos que deben cumplir las entidades prestadoras para obtener dichos pagos, procedimiento alejado del desplegado por el agente liquidador. 128.- Lo anterior, por cuanto el procedimiento de cobro, reconocimiento y pago previsto en las normas indicadas por el demandante debe ser aplicado cuando el prestador ha cumplido su objeto contractual y requiere del administrador de recursos el cumplimiento de las prestaciones económicas a que se comprometió en el contrato suscrito por aquellos, lo que lleva a concluir que el mismo es aplicable cuando se trata de EPS activas que ejercen sus funciones sin ningún contratiempo. 129.- Sin embargo, en tratándose del reconocimiento y pago de las acreencias de una EPS en liquidación, el procedimiento aplicable responde a una naturaleza distinta.

En él, la realidad económica de la EPS lleva al despliegue de un conjunto de actuaciones especiales que imponen al liquidador la realización de los activos y al pago gradual y rápido del pasivo externo de la entidad hasta la concurrencia de sus activos, por lo que el legislador dispuso de la aplicación de un procedimiento especial regulado en el EOSF y en las normas que lo reglamenten o modifiquen. 130.

La justificación de la aplicación de un procedimiento especial se centra precisamente en la realidad de la entidad intervenida, pues, la intervención se justifica ante la imposibilidad de la realización del giro ordinario de los negocios de la EPS, ya sea por razones de orden operativo o financiero o aquellas que están dispuestas en la Ley, razón por la cual se debe ejecutar el procedimiento de determinación y valoración de los activos y de determinación y calificación de los pasivos para que aquellos sean pagados hasta donde el activo de la sociedad lo permita. 131.- Así las cosas, el procedimiento especial para la determinación y calificación del pasivo de la entidad intervenida es el regulado en el artículo 9.1.3.2.1 del Decreto 2555 de 2010, conforme al cual, existe una etapa de emplazamiento a los interesados, una de presentación de reclamaciones, otra de presentación de objeciones a las reclamaciones, una de traslado de dichas objeciones y una última de determinación del pasivo de la entidad en liquidación. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 39 132.- En la etapa de reclamaciones resulta obvio que quien pretenda el pago de una acreencia insoluta a cargo de la entidad intervenida, debe presentar su solicitud con los soportes que la fundamenten. 133.- Ahora bien, en el procedimiento de reconocimiento y calificación de tales reclamaciones, el liquidador debe garantizar el cumplimiento de las normas aplicables al proceso, así como que los recursos que constituyen el activo se destinen al pago de verdaderas y válidas acreencias en las que la intervenida es deudora, razón por la cual, el examen no se centra en determinar si los servicios objeto de reclamación fueron susceptibles o no de glosas cuando la EPS funcionaba normalmente, sino en establecer si dichas acreencias han sido presentadas con los documentos que determinan su validez, para proceder al reconocimiento o rechazo de las mismas. 134.- Lo anterior no quiere decir que las normas alegadas por la accionante no se consideren para corroborar los requisitos de validez de la reclamación por parte del liquidador, sino que pueden ser tenidas en cuenta al interior del proceso de reconocimiento de créditos pero no para los fines que pretende, vale decir, para que se reconozca inexorablemente su categoría de crédito de la masa de liquidación, sino para que se determine el cumplimiento de los debidos soportes de la reclamación, pues, es para el reconocimiento de la deuda como acreencia atribuida a la masa de liquidación que se desarrolla todo el procedimiento de determinación del pasivo de la intervenida. 135.- Por lo anterior, es completamente posible que en el giro ordinario de los negocios de la EPS se haya reconocido a algún prestador ciertos créditos, bien porque se presentaron con todos los soportes o bien porque dentro del término exigido en las normas analizadas la entidad no emitió las respectivas glosas. 136.- Sin embargo, tal circunstancia no lleva a que inexorablemente tales créditos tengan que ser reconocidos como pasivo de la masa de liquidación en el proceso de intervención para liquidación, toda vez que, por la naturaleza misma del proceso y para el cumplimiento del pago gradual y rápido del pasivo externo de la entidad hasta la concurrencia de sus activos, el agente liquidador debe hacer un exhaustivo análisis de las reclamaciones a fin de identificar cuáles resultan ser atribuibles a la masa de liquidación y cuales no, ya sea porque aquellas ya fueron pagadas o porque, sin serlo, las reclamaciones no se presentaron con los debidos soportes que le permiten corroborar la validez de la reclamación, entre otros motivos de rechazo aplicables al procedimiento de reconocimiento y calificación de pasivos.

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 40 137.- Con todo lo anterior, encuentra la Corporación que en el presente proceso no se transgredieron las normas contenidas en el Decreto 4747 de 2007 y a la Ley 1122 de 2007 frente al procedimiento legal para presentar y tramitar el cobro de facturas derivadas de la prestación de servicios de salud, por cuanto de lo que se trataba era, no de un procedimiento de cobro de facturas derivadas de la prestación de servicios de salud a una EPS activa, sino de un proceso liquidatorio especialmente regulado en los artículos 291 y siguientes del EOSF y en los artículos 9.1.3.1.1 del Decreto 2555 de 2010. 138.- Con ello, es claro que la expedición de los actos demandados se sujetó al procedimiento previsto en las normas indicadas y atendiendo la naturaleza y las finalidades propias del proceso liquidatorio adelantado, por lo que el segundo cargo de nulidad propuesto por la sociedad demandante tampoco está llamado a prosperar, razón por la cual, no queda de otra que negar las pretensiones de la demanda. 139.- Así las cosas, desestimada la nulidad de los actos pretendida por la accionante, tampoco hay lugar al pronunciamiento que sobre el restablecimiento del derecho y la reparación de perjuicios derivados de la expedición de los actos que exigió la accionante en el escrito de su demanda.

II.8. COSTAS PROCESALES. 140.- El artículo 188 del CPACA dispone que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Canon normativo que fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, así: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. 141.- Como en este caso no se avizora la carencia de fundamento legal, la Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho en esta instancia en contra de la parte demandante por ser la vencida.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2016-01971-00 HEMERA S.A.S. Vs. MINSALUD Y OTROS 41 FALLA: PRIMERO.- Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva promovida por el Ministerio de Salud y Protección Social, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva promovida por la Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de esta sentencia. TERCERO.- Declarar no probada la excepción de caducidad del medio de control propuesta por el Ministerio de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. CUARTO.- NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia. QUINTO.- SIN condena en costas en esta instancia. SEXTO.- Por Secretaría, efectúese la liquidación de los gastos del proceso y devuélvanse los remanentes si a ello hay lugar.

SÉPTIMO. - En firme la presente decisión, archívese el expediente previas las respectivas anotaciones en el aplicativo SAMAI. Esta Sentencia fue aprobada en Sala de Decisión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (firmado electrónicamente en SAMAI) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA (firmado electrónicamente en SAMAI) LUÍS NORBERTO CERMEÑO (firmado electrónicamente en SAMAI) ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES IHGM