REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA – SUBSECCIÓN C SALA DE DECISIÓN Magistrado Ponente FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Bogotá, veintiséis (26) de junio de dos mil veinticuatro (2024) REFERENCIAS MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: MARÍA VÍCTORIA HERRERA ROA ACCIONADOS: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE SOACHA - CMS RADICACIÓN: 11001-33-34-005-2017-00091-01 ==================================== La Sala de Decisión resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra la sentencia de 19 de diciembre de 2022 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá, mediante la cual se denegaron las pretensiones.
I.
ANTECEDENTES I.1. LA DEMANDA1 Y SU REFORMA2. Por intermedio de apoderado judicial, María Victoria Herrera Roa demandó la nulidad del i) Auto No. 025 de 2016, por medio de cual se profirió fallo con Responsabilidad Fiscal en su contra, y los ii) Autos No. 028 de 2016 y No. 020 de 2016, con los cuales fueron resueltos desfavorablemente los recursos de reposición y apelación. Todos expedidos por la Contraloría de Soacha. 1 Folios 1 al 13 del cuaderno No. 1 del expediente físico. 2 Folios 24 a 47 del cuaderno No. 1 del expediente físico.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA NRD 11001-33-34-005-2017-00091-01 MARÍA VÍCTORIA HERRERA ROA Vs. CONTRALORÍA MUNICIPAL DE SOACHA 2 A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordene i) la restitución de la suma de $31.777.647,77, valor pagado con ocasión de la condena impuesta a través de las decisiones acusadas; ii) el pago de los intereses causados con ocasión al préstamo hipotecario que debió solicitar para pagar la suma de dinero previamente referida; iii) el pago de los perjuicios morales causados con ocasión de la condena fiscal, en cuantía de 20 S.M.L.M.V. y, iv) el reconocimiento y pago de las costas y agencias en derecho causadas.
Las referidas pretensiones se fundaron en los siguientes HECHOS RELEVANTES: i. El municipio de Soacha y la Caja de Compensación Familiar CAFAM celebraron el Convenio No. 009 del 27 de octubre de 2010, para implementar el programa recreativo dirigido a 4000 adultos mayores. ii. La demandante ostentó el cargo de supervisora del referido Convenio. iii.
En el mes de diciembre de 2010, entre los contratantes se suscribió acta de liquidación bilateral del Convenio de Asociación con Entidad Sin Ánimo de Lucro, sin salvedades o constancias. iv. La Contraloría de Soacha identificó como hallazgo fiscal una diferencia de 683 personas, equivalentes a $26.124.750, que fueron pagados por el ente territorial a CAFAM, y 101 personas menores de 52 años por los que se pagó al contratista la suma de $3.863.250, para un total de $29.988.000 que constituyeron detrimento al patrimonio del Estado. v. Mediante Auto No. 364 del 9 de diciembre de 2011, la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría de Soacha profirió apertura de responsabilidad fiscal No. 015 de 2011. vi.
Por Auto No. 021 – 2016 del 8 de septiembre de 2016 se profiere imputación de Responsabilidad Fiscal dentro del proceso No. 015 de 2011. vii. A través de Auto No. 025 del 27 de octubre de 2016 se profiere Fallo con Responsabilidad Fiscal en contra de la demandante en cuantía de $31.777.647,77. viii. Con Auto No. 028 del 22 de noviembre de 2016, la Contraloría de Soacha resolvió el recurso de reposición interpuesto FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA NRD 11001-33-34-005-2017-00091-01 MARÍA VÍCTORIA HERRERA ROA Vs. CONTRALORÍA MUNICIPAL DE SOACHA 3 contra la decisión de primera instancia, confirmó el Auto No. 025 y concedió el recurso de apelación interpuesto en forma subsidiaria. ix.
Por Auto No. 020 del 29 de noviembre de 2016, la entidad accionada resolvió el recurso de apelación, confirmando el Auto No. 025. Indicó que los actos acusados son nulos por i) violación al principio de legalidad por no encontrarse acreditados los elementos constitutivos de responsabilidad fiscal y, ii) violación al derecho fundamental al debido proceso y el principio de buena fe, por existencia de acta de liquidación del convenio y el desconocimiento de su alcance y naturaleza.
I.2. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA3. La Contraloría de Soacha se opuso a las pretensiones de la demanda. Para sustentar su oposición, citó los artículos 2, 4, 6, 29, 121, 122 y 123 de la Constitución Política, los artículos 137, 138, 164 y 187 de la Ley 1437 de 2011, los artículos 6, 49, 50 y 51 de la Ley 610 de 2000, el artículo 6 de la Ley 676 de 2001 y el artículo 306 del Código de Procedimiento Civil.
Propuso como excepciones de mérito las que denominó “JUSTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO” y la “EXCEPCIÓN GENÉRICA INNOMINADA”. Precisó que los actos demandados se encuentran debidamente fundamentados. Alegó que, a partir del estudio de los hechos que motivaron la condena de responsabilidad fiscal, es posible concluir que i) se encuentran acreditados los presupuestos de la responsabilidad endilgada, ii) los argumentos de la demanda únicamente pretenden justificar las actuaciones irregulares desplegadas por la demandante, iii) la tasación del daño se realizó con fundamento en el convenio suscrito y sus modificaciones, y iv) no se vulneró el derecho fundamental al debido proceso, pues la demandante tuvo la oportunidad de defenderse y presentar pruebas.
I.3. LA SENTENCIA RECURRIDA. 3 Folios 116 a 134 del cuaderno principal del expediente físico. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA NRD 11001-33-34-005-2017-00091-01 MARÍA VÍCTORIA HERRERA ROA Vs. CONTRALORÍA MUNICIPAL DE SOACHA 4 El Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá negó las súplicas de la demanda, toda vez que4: i) La Contraloría acreditó los elementos constitutivos de la responsabilidad fiscal endilgada a la parte demandante. ii) En relación con el daño patrimonial al Estado, se demostró que lo constituyó el pago de servicios pagados no prestados, por las prácticas antieconómicas del gestor del gasto, cuya cuantía ascendió a $31.777.647,77. iii) La ola invernal ocurrida entre los años 2010–2011, no constituyó eximente de responsabilidad, en la medida que, inclusive antes de realizarse los estudios previos del Convenio, ya se tenía conocimiento de la misma. iv) La demandante, en su calidad de Secretaria de Desarrollo Social y Participación Comunitaria de Soacha y supervisora del Convenio, tenía dentro de sus obligaciones certificar el cumplimiento de su objeto con el fin de proceder con su pago, por lo que ejerció gestión fiscal. v) La gestión de la demandante implicó una indebida planeación y un inadecuado control en la ejecución del convenio supervisado, que derivó en la indebida destinación de recursos públicos, lo que generó la afectación al patrimonio público. vi) No haber vinculado a CAFAM al proceso de responsabilidad fiscal no constituyó una vulneración al debido proceso, pues no se debatió si CAFAM ejerció o no gestión fiscal. vii) A la Contraloría no le correspondía establecer la legalidad del acta de liquidación bilateral del convenio, debido a que el ejercicio de sus funciones se limitó a determinar la existencia del daño patrimonial y la consecuente responsabilidad fiscal.
I.4. RECURSO DE APELACIÓN. La parte demandante interpuso recurso de apelación5 en contra de la sentencia de primer grado, para que sea revocada y, en su lugar, se accedan a la totalidad de las pretensiones de la demanda. Indicó como motivos de inconformidad: i) tener por acreditados sin estarlos, 4 Folio 203 del cuaderno No. 1 del expediente físico. 5 Folios 578 al 582 del cuaderno No. 1 del expediente físico.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA NRD 11001-33-34-005-2017-00091-01 MARÍA VÍCTORIA HERRERA ROA Vs. CONTRALORÍA MUNICIPAL DE SOACHA 5 los elementos constitutivos de la Responsabilidad Fiscal, ii) haberse expedido los actos acusados con violación al debido proceso por no vincular a CAFAM al proceso de responsabilidad y, iii) la configuración de un daño antijurídico a la demandante.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA II.1. LO DEBATIDO EN SEGUNDA INSTANCIA Y EL PROBLEMA JURÍDICO. 1.1. Tesis del juez de primera instancia. Negó las pretensiones de la demanda. Consideró que no se había desvirtuado la presunción de legalidad de los actos enjuiciados, ya que las decisiones adoptadas por la Contraloría de Soacha no adolecen de nulidad, esto en la medida que se motivaron y se fundaron en normas superiores.
Tal conclusión fue soportada en la verificación de los elementos de la responsabilidad fiscal endilgada a la demandante y el respeto por la ritualidad propia de este tipo de procedimientos. 1.2. Tesis de la parte recurrente. Inconforme, la parte demandante consideró que: i) La sentencia omitió la determinación de la culpabilidad como elemento estructurador de la responsabilidad fiscal. ii) El juzgado tuvo como probado, sin estarlo, un daño patrimonial al Estado, sin perjuicio de indicar que tampoco existió certeza frente a su cuantificación. iii) No existió nexo causal que sustentara la declaratoria de responsabilidad fiscal. iv) El proceso de responsabilidad fiscal violó el debido proceso de la demandante al no haber vinculado a CAFAM en su calidad de gestor fiscal. v) El proceso de responsabilidad fiscal no hizo referencia a la liquidación del convenio de asociación con entidad sin ánimo de lucro No. 009 de 2010.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA NRD 11001-33-34-005-2017-00091-01 MARÍA VÍCTORIA HERRERA ROA Vs. CONTRALORÍA MUNICIPAL DE SOACHA 6 vi) La demandante sufrió un daño antijurídico, debido a que, aun cuando no estaban acreditados los elementos de la responsabilidad fiscal, tuvo que soportar injustificadamente los efectos de las decisiones acusadas. 1.3.
Planteamiento del problema jurídico y tesis general de la Sala. La Sala de Decisión, con fundamento en el recurso promovido, deberá establecer principalmente si: i) ¿Conforme con las disposiciones legales, la jurisprudencia y el precedente horizontal, el recurso de apelación formulado por la parte accionante fue debidamente sustentado? En el evento que la respuesta al anterior problema jurídico sea afirmativa, la Sala deberá determinar si ii) ¿es procedente revocar la decisión de primera instancia, para en su lugar declarar la nulidad de los actos acusados por haber sido expedidos con falsa motivación por no encontrarse acreditados los elementos constitutivos de responsabilidad fiscal o con desconocimiento del derecho al debido proceso de la demandante? Finalmente, en caso que la pretensión de anulación de los actos demandados prospere, la Sala deberá analizar si resulta procedente a título de restablecimiento del derecho iii) ordenar la devolución de las sumas de dinero pagadas por la demandante en cumplimiento de las decisiones demandadas, iv) ordenar la devolución de los intereses causados con ocasión del crédito hipotecario solicitado por la demandante para poder pagar la condena impuesta a través de los actos acusados, v) condenar a la CMS al pago de los perjuicios morales causados a la demandante con ocasión a la expedición de los actos objeto del litigio y, vi) condenar en costas y agencias en derecho a la entidad accionada.
La Sala confirmará la decisión de primera instancia. Lo anterior en la medida que: i) conforme lo dispone el artículo 322 del Código General del Proceso – C.G.P., aplicable al asunto por disposición del artículo 306 de La Ley 1437 de 2011 - CPACA, en consonancia con los parámetros definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, y conforme el precedente horizontal de esta Corporación, la parte accionante desconoció su carga procesal de sustentación del recurso interpuesto respecto de algunos de los cargos formulados con el recurso y ii) al verificar que en el presente asunto no encontraron prosperidad los demás cargos formulados por la parte demandante, razón por la que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad que cobija los actos acusados.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA NRD 11001-33-34-005-2017-00091-01 MARÍA VÍCTORIA HERRERA ROA Vs. CONTRALORÍA MUNICIPAL DE SOACHA 7 II.2. ESTUDIO Y SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO. 2.1. Hechos probados. La Sala de Decisión encuentra debidamente acreditados los siguientes hechos: a) Según certificación suscrita por la Directora Administrativa de Recursos Humanos del municipio de Soacha, la demandante estuvo vinculada desde el 30 de julio de 2010 y hasta el 31 de mayo de 2011 en el cargo de Secretario de Despacho en la Secretaría de Desarrollo Social y Participación Comunitaria6. b) El 27 de octubre de 2010, la Alcaldía de Soacha y CAFAM suscribieron el “Convenio de asociación para la implementación del programa recreativo dirigido a los adultos mayores del municipio de Soacha”, por un valor total de $153.000.000 y un plazo de ejecución de un (1) mes7.
La supervisión del convenio se encontraba en cabeza de la demandante en virtud del cargo que ostentaba. c) CAFAM precisó, a través de informe final de actividades, que de los 4000 convocados, sólo asistieron un total de 3317 Adultos Mayores, lo que suponía un porcentaje de participación del 83% proyectado8. d) Mediante certificación del 15 de diciembre de 2010, la demandante certificó el cumplimiento a satisfacción del objeto del convenio9. e) En el mes de diciembre de 2010, se suscribió acta de liquidación bilateral del convenio, en el que se dispuso como suma a pagar $153.000.000, correspondientes al total pactado10. f) Con Auto No. 364-2011, la Contraloría de Soacha dio apertura a proceso de responsabilidad fiscal en contra de la demandante por el presunto detrimento patrimonial tasado en suma de $29.998.00011, correspondiente al valor de 683 personas que no disfrutaron de las actividades ofertadas, pero respecto de 6 Folio 38 del expediente administrativo. 7 Folios 18 a 21 del expediente administrativo. 8 Folios 23 a 27 del expediente administrativo. 9 Folio 22 del expediente administrativo. 10 Folio 30 del expediente administrativo. 11 Folios 32 a 34 del expediente administrativo.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA NRD 11001-33-34-005-2017-00091-01 MARÍA VÍCTORIA HERRERA ROA Vs. CONTRALORÍA MUNICIPAL DE SOACHA 8 las que el ente territorial generó el desembolso de los valores correspondientes. g) Con Auto No. 364-2012, la Contraloría imputó responsabilidad fiscal a la demandante en los mismos términos indicados en la apertura del proceso12. h) Por Auto No. 025-2015 del 27 de octubre de 2016, la Contraloría de Soacha profirió fallo con responsabilidad fiscal en contra de la demandante, en cuantía de $31.777.647,7713. i) Con Auto No. 028-2016 del 22 de noviembre de 2016, la Contraloría resolvió el recurso de reposición, confirmándola en todos sus apartes14. j) A través de Auto No. 020-2016 del 29 de noviembre de 2016, la Contraloría resolvió el recurso de apelación interpuesto, confirmando la decisión adoptada15. 2.2.
Del recurso de apelación y debida sustentación como carga procesal del recurrente. El artículo 322 del C.G.P., aplicable al presente asunto por remisión expresa del artículo 306 del C.P.A.C.A., impone al apelante de la sentencia proferida en primera instancia, el deber de precisar en forma concisa los reparos respecto de la decisión recurrida.
Tal disposición debe ser interpretada en diálogo directo con el contenido del artículo 328 del C.G.P., como quiera que esta norma impone un límite a la competencia del Ad quem, que impide cualquier pronunciamiento que exceda los alcances de los argumentos expuestos por los recurrentes en la sustentación del respectivo recurso. Esta interpretación ha sido avalada por la jurisprudencia del Consejo de Estado16, en la medida que i) la sustentación del recurso de apelación establece el poder decisorio del juez de segunda instancia, y, a su vez, ii) se concibe como un requisito de procedibilidad, debido a que la obligación del recurrente no sólo se circunscribe al deber de sustentación del recurso propiamente dicho, sino que además supone que tal sustentación se realice en debida forma, lo anterior en aras 12 Folios 161 a 164 del expediente administrativo. 13 Folios 438 a 455 del expediente administrativo. 14 Folios 474 a 486 del expediente administrativo. 15 Folios 490 a 500 del expediente administrativo. 16 Véase, Sección Primera, C.P. Dr. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, Expediente 25000-23-41-000-2016- 01507-01, Auto del 03 de diciembre de 2018.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA NRD 11001-33-34-005-2017-00091-01 MARÍA VÍCTORIA HERRERA ROA Vs. CONTRALORÍA MUNICIPAL DE SOACHA 9 de no desconocer el debate jurídico y probatorio que fundamentó la decisión de primer grado y el objeto mismo de la alzada. En consecuencia, la Sala de Decisión estima que la sustentación del recurso de apelación como carga procesal del recurrente, se satisface a partir de la determinación precisa y concreto de los argumentos que permitan dar cuenta de los yerros que en el sentir del recurrente motivan la alzada, a través del i) análisis de la valoración probatoria (delimitando los medios de prueba que no se valoraron o se valoraron en forma indebida, así como su vocación de modificar la decisión inicialmente adoptada) o ii) el análisis del sustento normativo (indicación de las normas desconocidas que debieron aplicarse al asunto, determinación de las normas aplicadas que no podían servir como fundamento de la decisión adoptada, o la referencia a disposiciones excluidas del ordenamiento jurídico que erróneamente hubiesen servido de sustento para el a quo).
Todo lo anterior, en concordancia con las pretensiones dispuestas en la demanda, como quiera que se encuentre vedado a las partes sustentar su alzada con la formulación de nuevas pretensiones o argumentos que no se ventilaron ante el fallador de primer grado. Esta posición ha sido reiterada por las decisiones proferidas por esta Corporación17, y particularmente por esta Sala de Decisión18, siendo posición pacífica del precedente horizontal y la jurisprudencia de los tribunales de cierre, en los términos previamente referidos. 2.2.1.
Límites a la competencia de la Sala de Decisión al momento de resolver la apelación. Como ya se ha dicho, la sustentación del recurso, además de corresponder a una carga procesal del recurrente, impone los límites a la competencia material del Juez de segunda instancia al pronunciarse respecto de la alzada. Esta competencia, por regla general, impide al ad quem emitir pronunciamiento ajeno a los argumentos y reparos expresamente dispuestos con el recurso de apelación, salvo que, de manera oficiosa deba adoptar otro tipo de decisión en los casos taxativamente previstos en la Ley, tal como sucede con la declaratoria oficiosa de ciertas excepciones o algunas causales de nulidad.
Lo anterior si, además, se considera que el Juez Colegiado no puede acudir al 17 Cfr. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, Sección Tercera, Subsección C, Expediente 11001-33-36-038-2014-00311-01, Sentencia del 4 de agosto de 2021. 18 Cfr. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, Sección Primera, Subsección C, Expediente 11001-33-34-002-2014-00111-02, Sentencia del 26 de julio de 2023.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA NRD 11001-33-34-005-2017-00091-01 MARÍA VÍCTORIA HERRERA ROA Vs. CONTRALORÍA MUNICIPAL DE SOACHA 10 principio de iura novit curia bajo pretexto de desconocer el alcance de su pronunciamiento. La observancia estricta de la competencia del fallador de segundo grado constituye garantía material de los principios de la non reformatio in pejus y congruencia de las decisiones judiciales, lo anterior se itera, como quiera que cuando el recurso de apelación no está encaminado claramente a desvirtuar o controvertir las argumentaciones y conclusiones plasmadas en la sentencia de primera instancia, resulta inviable estudiar de oficio el contenido de la providencia. Se infiere entonces que el incumplimiento de la carga procesal en el estricto sentido a cargo del recurrente suprime la competencia del fallador de segunda instancia, y deriva indefectiblemente en la confirmación de la decisión recurrida, lo anterior en aplicación del principio tantum devolutum quantum appellatum19. 2.2.2.
De la sustentación del recurso en el caso concreto. Del escrito contentivo del recurso de apelación, la Sala encuentra que se incumplió parcialmente el deber de sustentación, por las razones que se pasan a indicar: En lo que respecta a los acápites del recurso de apelación, denominados “3. El proceso de Responsabilidad Fiscal violó el debido proceso al no vincular a CAFAM” y, “3.1.
El proceso de responsabilidad fiscal no hace referencia a la Liquidación del Convenio de Asociación con Entidad sin Ánimo de Lucro No. 009 de 2010”, a juicio de la Sala, corresponden a argumentos que pretenden enervar los actos demandados, sin presentar inconformidad o reparo concreto respecto de la argumentación que sirvió como fundamento de la sentencia objeto del recurso de apelación, en la medida que se limitan a presentar consideraciones que sólo cuestionan los fundamentos y la actuación procesal surtida en el trámite del proceso administrativo que dio origen a los actos demandados.
Con fundamento en lo anterior, la Sala advierte que, con respecto a algunos de los cargos indicados, la parte recurrente no cumplió con la carga que le asiste de sustentar de manera clara y precisa los motivos que determinan la inconformidad con el fallo recurrido. En relación con ellos, el recurso presentado carece de objeto, por lo que 19 Véase al respecto, CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección A, Expediente 25000-23-26- 000-1995-01692-01(20046), Sentencia del 21 de febrero de 2011.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA NRD 11001-33-34-005-2017-00091-01 MARÍA VÍCTORIA HERRERA ROA Vs. CONTRALORÍA MUNICIPAL DE SOACHA 11 la competencia de la Corporación se encuentra vedada frente a estos asuntos. Además, la Sala concluye que dichos argumentos fueron analizados por el juzgado al momento de proferir su decisión, razón por la que tampoco existe justificación para que esta Corporación deba entrar a analizar los cargos no sustentados por la parte demandante.
Así las cosas, se limitará a desarrollar aquellos cargos que si fueron sustentados en debida forma. 2.3. De la existencia del daño patrimonial y su cuantificación en el marco del proceso de responsabilidad fiscal. La parte demandante considera que, contrario a lo indicado por el fallador de primer grado, no se acreditó al interior del proceso de responsabilidad fiscal el daño patrimonial que sirvió como fundamento de la condena impuesta, esto debido a que: i) Se prestó el servicio de vacaciones recreativas para la totalidad de la población beneficiaria indicada en el convenio. ii) La forma de pago pactada correspondió a las actividades o servicios ejecutados, pero no al pago por persona, razón por la que los servicios prestados superaron el valor del convenio. iii) Se acreditó que los pagos realizados correspondieron a los servicios efectivamente prestados según lo establecido en la propuesta presentada por CAFAM y reflejada en el convenio suscrito. iv) No existió certeza frente a la cuantificación del daño, en la medida que considera que el eventual detrimento patrimonial sólo podría establecerse por el monto de los almuerzos no suministrados a los adultos mayores. v) Se confundió el cumplimiento del convenio de asociación con un convenio de suministro, en desconocimiento del régimen jurídico contenido en la Ley 489 de 1998. vi) No era del ámbito de CAFAM ir más allá de su aporte, por lo que conforme lo acordado era del resorte de la contratante asumir un mayor aporte de ser necesario.
Con relación al daño como elemento constitutivo de la responsabilidad endilgada a la demandante, la Sala encuentra que la Contraloría de Soacha consideró en las decisiones enjuiciadas que: “(…) en consecuencia este Despacho considera, que debió cancelar dichos costos por los 3317 Adultos Mayores, que fueron beneficiados y que con valor individual de $38.250 x FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA NRD 11001-33-34-005-2017-00091-01 MARÍA VÍCTORIA HERRERA ROA Vs. CONTRALORÍA MUNICIPAL DE SOACHA 12 Adulto Mayor beneficiado, esto nos da un resultado de CIENTO VEINTISEIS MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL DOSCIENTOS CINCUENTA ($126.875.250 M/CTE), y no cancelar el valor total que fue de CIENTO CINCUENTA Y TRES MILLONES DE PESOS ($153.000.000 M/CTE).20 Al referirse al daño patrimonial, el fallador de primerea instancia precisó que no existió prueba alguna que sustentara el pago de los servicios prestados en el marco del convenio a 683 personas por un valor de $38.250 cada uno, para un valor total de $26.124.750, razón por lo que, al pagarse por unos servicios no prestados, se generó un detrimento patrimonial que debe ser resarcido por la demandante como gestora fiscal por prácticas antieconómicas.
Ahora bien, para resolver el cargo formulado en sede de apelación, la Sala debe precisar que el objeto del convenio referido fue la implementación del programa recreativo dirigido a los adultos mayores del municipio de Soacha, para lo que, como obligación específica de CAFAM, se dispuso: “Brindar los servicios de alimentación, recreación, transporte, entrada y uso de zonas recreativas dirigida a la atención de la población Adulta Mayor del Municipio de Soacha, a cuatro mil (4.000) adultos mayores según propuesta adjunta, la cual hace parte integral del proceso contractual.” En la cláusula octava del Convenio se indicó que el valor total del convenio ascendía a la suma de $153.000.000, discriminados de la siguiente manera: No. de salidas No. de personas por salida Valor por persona $ No. Total de personas Vr.
Total $ 8 500 38.250.00 4.000 153.000.000 Adicionalmente, en relación con la forma de pago, la cláusula décima dispuso que el cálculo de las sumas a pagar se establecería de acuerdo con la discriminación de costos individuales dispuestos en la propuesta aceptada. Al verificar la referida propuesta21, la Sala encuentra que el costo ofertado correspondió a un valor global por persona en cuantía de 20 Folio 452 del expediente administrativo. 21 Folios 87 a 90 del expediente administrativo.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA NRD 11001-33-34-005-2017-00091-01 MARÍA VÍCTORIA HERRERA ROA Vs. CONTRALORÍA MUNICIPAL DE SOACHA 13 $38.250, sin que en forma alguna se desagregaran valores o conceptos adicionales. Finalmente, debe resaltarse que el pago de dichos valores debía contar con previa certificación cumplimiento por parte del supervisor del convenio, esto es, la demandante en virtud de su cargo al interior de la administración municipal.
Con fundamento en lo previamente expuesto, la Sala considera que el cargo no cuenta con vocación de prosperidad, esto en la medida que: i) Contrario a lo indicado por la parte recurrente, el Convenio fue explícito en precisar que la forma de pago, conforme la propuesta aceptada, se establecía a partir del valor global por persona y el número total de adultos mayores beneficiarios del convenio suscrito.
Esto supone que, en la medida que CAFAM en su informe final de actividades precisó que sólo se logró la asistencia de 3.317 adultos mayores a las actividades programadas en virtud del convenio suscrito, los valores que la administración debió pagar se limitaban al valor correspondiente a la población efectivamente impactada. No obstante, previa certificación de cumplimiento por parte de la demandante, en su calidad de supervisora del convenio, se desembolsó el valor total del mismo, sin consideración alguna de los valores que debieron descontarse.
Lo anterior derivó en la configuración del daño patrimonial que sirvió como fundamento de los actos demandados. ii) No son de recibo los argumentos con los cuales se pretende sostener que se prestó el servicio de vacaciones recreativas a la totalidad de la población objetivo, toda vez que no se demostró que, en el desarrollo del Convenio suscrito, se hayan proporcionado los servicios a los 4000 adultos mayores proyectados.
Ello si se considera que, como se indicó en precedencia, sólo se logró la asistencia del 83% de la población convocada, correspondiente a 3317 adultos mayores. La Sala debe precisar sobre este aspecto que, en virtud de la forma de pago pactada, no resulta posible realizar el ejercicio de desagregación de conceptos con los que la parte demandante pretende justificar la ejecución de los recursos, máxime si se considera que en la cláusula respectiva se dispuso que la forma de lograr el 100% de cobertura era a través de la designación de nuevos adultos mayores que subsanaran las ausencias.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA NRD 11001-33-34-005-2017-00091-01 MARÍA VÍCTORIA HERRERA ROA Vs. CONTRALORÍA MUNICIPAL DE SOACHA 14 iii) No existe duda sobre la cuantificación del daño patrimonial endilgado a la demandante, debido a que, como se ha reiterado, el mismo se determinó a partir del ejercicio aritmético de tomar el número de personas pactadas en el convenio, restar el número final de adultos mayores beneficiados y multiplicar esa cifra por el valor individual contenido en la propuesta elevada por CAFAM, como se presenta a continuación: No. pactado en el convenio No. beneficiarios finales Diferencia Valor individual según propuesta Valor total del daño patrimonial 4000 3317 683 $38.250 $26.124.750 iv) En este asunto, no se discute si se cumplieron o no los objetivos de la política de interés social, como lo fue el programa que motivó la suscripción del convenio antes referido, ya que el proceso de responsabilidad fiscal solo determina la existencia de un detrimento patrimonial del Estado y lograr la recuperación de dichos recursos. v) La demandante, pese alegar que la sentencia de primera instancia omitió analizar el régimen jurídico del Convenio suscrito y afirmar que se confundió con un convenio de suministro, sus argumentos se encaminan a justificar el cumplimiento de los fines del programa dirigido a los adultos mayores, pero no enerva en forma alguna los elementos de la responsabilidad endilgada a partir del daño patrimonial causado.
En todo caso, se reiteran las consideraciones previas relativas a la forma de pago convenida, y la inexistencia de prueba que desvirtúe el detrimento patrimonial que sirvió como fundamento de las decisiones acusadas. vi) Finalmente, el argumento tendiente a sustentar que CAFAM no debía ir más allá de sus aportes no pretende discutir en forma alguna la responsabilidad fiscal de la demandante en la medida que se limita a presentar argumentos relativos a las obligaciones de la entidad con el ente territorial de cara a garantizar el cumplimiento del plan de desarrollo municipal, razón por la que no existe punto sobre el que esta Corporación deba pronunciarse.
Por lo anterior, la Sala de Decisión concluye que el cargo no prospera. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA NRD 11001-33-34-005-2017-00091-01 MARÍA VÍCTORIA HERRERA ROA Vs. CONTRALORÍA MUNICIPAL DE SOACHA 15 2.4. De la culpabilidad de la demandante como elemento constitutivo de responsabilidad fiscal. La demandante considera que la decisión de primera instancia confundió la determinación de su culpabilidad con la existencia de una conducta indebida en su calidad de gestora fiscal.
Lo anterior en la medida que afirma que no actuó con culpa grave, debido a que, desde la suscripción del convenio, se buscó la optimización de recursos de la administración en procura de beneficiar a la población objetivo, siempre bajo los principios de la función administrativa y la gestión fiscal. También indica que no existió falta de planeación en la convocatoria, esto en la medida que se buscó la manera de reponer los beneficios para los adultos mayores, como objetivo estatal de la implementación del programa recreativo dirigido a esta población. Por lo indicado, que al no encontrarse acreditado tal elemento inherente a la responsabilidad fiscal, los actos demandados se encuentran viciados de nulidad por violación al contenido del artículo 5 de la Ley 610 de 2000.
Para resolver el cargo, la Sala inicialmente se referirá al análisis de culpabilidad que sustentó las decisiones demandadas, para lo que precisará que la Contraloría al respecto consideró: “Es decir que con los elementos probatorios recaudados este despacho considera que la señora MARIA VICTORIA HERRERA ROA, Secretaria para el Desarrollo Social y Participación Ciudadana actuó de manera negligente y falta de cuidado que se ve reflejado en las actividades jurídicas ejercidas lo que le da la calidad de gestora fiscal, además su conducta fue GRAVEMENTE CULPOSA por haber omitido un acto propio de las funciones asignadas al cargo que ella desempeñó, como se encuentra demostrado”.22 Lo anterior como consecuencia de indicar que la demandante, i) como supervisora del convenio, debió procurar la devolución de los dineros correspondientes a los servicios no prestados conforme se indicó contractualmente, y no permitir que se compensaran, como efecto sucedió y, ii) debió velar por la coordinación y control de los diferentes aspectos que intervinieron en la suscripción del convenio para la correcta ejecución del convenio.
El juzgado, al referirse a la conducta de la demandante, precisó que, con fundamento en las obligaciones del municipio y en particular del supervisor del convenio, se desatendieron los principios de eficacia y 22 Folio 454 del expediente administrativo. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA NRD 11001-33-34-005-2017-00091-01 MARÍA VÍCTORIA HERRERA ROA Vs. CONTRALORÍA MUNICIPAL DE SOACHA 16 economía, en la medida que se realizó el desembolso de dineros correspondientes a servicios no prestados, cambiándose la forma de pago estipulada.
La Sala de Decisión advierte que los argumentos formulados en la alzada no cuentan con vocación de prosperidad, en la medida que: i) La decisión de primera instancia encontró acreditado que en el ejercicio de gestión fiscal se desplegaron actividades antieconómicas que atentaron contra los principios que rigen la función pública y, particularmente, la administración de los recursos del Estado, circunstancia que no encontró justificación alguna y que derivó en la configuración del daño patrimonial. ii) La recurrente se limitó a afirmar que siempre actuó bajo los principios de la función administrativa y la gestión fiscal, con eficiencia, eficacia, economía, no obstante, tal manifestación no pretendió discutir los fundamentos del análisis de culpabilidad realizado por la primera instancia, en la medida que no presentaron argumentos tendientes a demostrar la existencia una valoración indebida de la conducta, su calificación a título de culpa grave o la aplicación errónea de las disposiciones contenidas en el artículo 53 de la Ley 610 de 2000. iii) La manifestación tendiente a justificar que no existió una falta de planeación por parte de la demandante, debido a que se realizaron todas las gestiones tendientes a reponer los beneficios para los adultos mayores y lograr el objetivo estatal, sólo permite ratificar que la conducta desplegada desbordó las condiciones del convenio suscrito, esto en la medida que, conforme se indicó en la cláusula 3.2., el monto de las actividades no ejecutadas debía ser reintegrado o descontados del valor total de la liquidación del mismo, no obstante, con su actuar omisivo y negligente de cara a verificar el cumplimiento del objeto del convenio y de las obligaciones de las partes, permitió el desembolso de sumas de dinero que no fueron ejecutadas, circunstancia que derivó en el detrimento patrimonial.
Esta Corporación por lo expuesto concluye que el cargo no prospera. 2.5. De la ruptura del nexo de causalidad. La parte demandante al formular el cargo se limitó a indicar que no existió detrimento patrimonial ni una conducta gravemente culposa, FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA NRD 11001-33-34-005-2017-00091-01 MARÍA VÍCTORIA HERRERA ROA Vs. CONTRALORÍA MUNICIPAL DE SOACHA 17 se rompe el nexo causal que sirvió como fundamento de la responsabilidad fiscal endilgada.
La Sala se limitará a indicar que conforme se indicó al momento de estudiar los cargos previos, en el presente asunto la decisión de primer grado en forma acertada encontró acreditado el daño patrimonial al Estado y la existencia de una conducta gravemente culposa de la demandante, razón suficiente para desvirtuar la manifestación en la que se funda el cargo formulado.
Para la Sala, en consecuencia, el cargo no prospera. II.3. CONDENA EN COSTAS. El artículo 188 del C.P.A.C.A. al referirse a la condena en costas, remite expresamente a las normas del procedimiento civil contenidas hoy día en el C.G.P., con indicación de su procedencia en los eventos en que el fallador encuentre que la acción es carente de fundamento legal.
Como quiera que en el presente asunto no se avizora una manifiesta carencia de fundamento legal que pudiese inferir un actuar temerario de la parte demandante en el ejercicio de su derecho de acción, la Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho en esta instancia en contra de la parte vencida en juicio. III. DECISIÓN Por lo expuesto, la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia del 19 de diciembre de 2022, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá, que negó las pretensiones del medio de control, por lo expuesto en precedencia. SEGUNDO.- SIN condena en costas en esta instancia. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA NRD 11001-33-34-005-2017-00091-01 MARÍA VÍCTORIA HERRERA ROA Vs. CONTRALORÍA MUNICIPAL DE SOACHA 18 TERCERO.- Devuélvase el expediente al Despacho de origen y de ello déjese registro en el aplicativo SAMAI.
Esta Sentencia fue aprobada en Sala de Decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (firmado electrónicamente en SAMAI) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA (firmado electrónicamente en SAMAI) LUIS NORBERTO CERMEÑO (firmado electrónicamente en SAMAI) ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES FRFP