1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, quince (15) de abril de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 066 Magistrado Ponente: Dr. GONZALO PERDOMO CABRERA Radicación: 17001333900620180027001 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho laboral Demandante: Luis Alfonso Castrillón Sánchez Apoderado: Oscar Eduardo Guzmán Sabogal mailto:oscareabogado@gmail.com;
Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial – DESAJ Apoderado: Julián Augusto González Jaramillo dsajmzlnotif@cendoj.ramajudicial.gov.co; Ministerio Público: Procurador 136 Judicial II para Asuntos Administrativos de Bogotá Dra. Olga Patricia Chávez opchavez@procuraduria.gov.co Asunto: Prima especial de servicios Decide la Sala Transitoria el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la Sentencia No. 245 proferida el 31 de agosto de 2023 por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Manizales, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda. 1.- ANTECEDENTES Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento el derecho, establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, el señor Luis Alfonso Castrillón Sánchez interpuso demanda1, con el fin de que se acceda a las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.- Que se inapliquen las siguientes disposiciones: artículo 6 del Decreto 618 de 2007, 6 del Decreto 658 de 2008, 8 del Decreto 723 de 2009, Decreto 1388 de 2010, Decreto 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 194 de 2014 y demás decretos expedidos con posterioridad que incidan en los reclamos y que regulen la prima especial de los Jueces de la República. 1 Apoderado Oscar Eduardo Guzmán Sabogal. 2 1.2.- Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Oficio DESAJPE17-727 del 18 de julio de 2017 mediante la cual niega la petición elevada por la parte actora y;
(ii) Acto ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo ante el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión. 1.3.- Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó se condene a la demandada a “reconocer y pagar (…) desde el 21 de agosto de 2005 hasta la fecha y en adelante, mientras permanezca vinculado, la prima especial mensual sin carácter salarial, prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como un agregado, adición o incremento a la remuneración básica y en un equivalente al 30% de esta, conforme al valor decretado por el Gobierno Nacional” (…)pagar y continuar pagando (…) el 100% de la remuneración mensual legalmente establecida en los decretos anuales dictados por el Gobierno Nacional y por medio de los cuales se fija el régimen salarial y prestacional de los servidores de la Rama Judicial, junto con toda su incidencia prestacional…” 1.4.- Que se condene en costas a la entidad demandada y se reajusten los valores reconocidos conforme el I.P.C., el reconocimiento de los intereses de conformidad con los artículos 187, 189 y 192 del C.P.A.C.A. 2.- CONTESTACION DE LA DEMANDA La parte demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento los siguientes argumentos 2: Adujo que, la Ley 4ª de 1992 en su artículo 14 estableció la prima especial sin carácter salarial.
El Consejo de Estado mediante sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019 dejó claro que la administración equivocadamente tuvo el 30% del salario como prima especial, y, por tanto, liquidó las prestaciones sociales y emolumentos laborales sobre el 70% de la remuneración. Así, de acuerdo a dicha providencia, los Jueces de la República tienen derecho al reconocimiento y pago de (i) las diferencias causadas por reliquidación de prestaciones sociales y laborales con base en el 100% del salario básico mensual y, (ii) el 30% adicional, calculado sobre el 100% de la asignación básica, por concepto de prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 sin carácter salarial.
De acuerdo al historial laboral del demandante afirma que al haber laborado hasta el año 2019 se configuró el fenómeno de prescripción y, en atención a que laboró como Magistrado de Tribunal no le son extensivas las reglas de la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, dado que no se les ha descontado suma 2 Abogado Julián Augusto González Jaramillo 3 alguna del 100% de la asignación básica para la liquidación de prestaciones sociales y, además, reciben la bonificación por compensación. Propuso las excepciones que denominó “Prescripción” y “Cobro de lo no debido”. 3.- SENTENCIA APELADA El Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales a través de la providencia No. 245 calendada el 31 de agosto de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda y denegó la condena en costas en contra de la parte demandada.
El sustento de esta decisión se encuentra en los siguientes argumentos: El artículo 14 de la Ley 4 de 1992 creo la prima especial y señaló expresamente su carácter de no salarial, y posteriormente, el artículo 1 de la Ley 332 de 1992 modificó la anterior regla indicando que únicamente constituye factor salarial para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. La sentencia CE-SUJ-016-S2-19 del 2 de septiembre de 2019, en la que el Consejo de Estado unificó jurisprudencia en relación con la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y, entre otras cosas, concluyó que dicha prestación constituye un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Precisó que con anterioridad el 29 de abril de 2014 la Sala de Conjueces del Consejo de Estado declaró nulos los decretos del año 1993 a 2007 que habían fijado el 30% como la prima creada por la Ley 4 de 1992, debido a que fue incluida dentro del salario básico en lugar de incrementarla en ese porcentaje, lo que generó una disminución en la liquidación de las prestaciones sociales de los empleados que la devengaban.
Aseveró que la parte demandante se vinculó en la Rama Judicial del Poder Público y ha ejercido el cargo de Juez de la República por lo cual ha devengado la prima especial que se ha venido estudiando; que elevó la reclamación administrativa con el fin de lograr el restablecimiento de sus derechos laborales afectados al haberle sido pagada la prima especial del 30% con parte del salario básico y no como aumento adicional al mismo, lo que provocó los actos administrativos demandados.
Y el error de la administración en la liquidación de la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, incidió negativamente en la liquidación de las prestaciones sociales, por lo que le asiste derecho a que se reliquide con base en la totalidad del salario devengado; aclarando que dicha reliquidación es con base en el 100% del salario básico percibido, dado que la prima especial no tiene carácter salarial y, únicamente debe tenerse en cuenta para la liquidación de las cotizaciones en pensión. Asimismo, precisó que en caso de no haberse descontado los aportes a salud sobre las sumas reconocidas deberán deducirse. 4 Declaró que, de acuerdo a los periodos laborados como Juez por la parte actora, y la fecha en que radico la petición, (27 de abril de 2017) es posible reconocer únicamente los valores causados a partir del 27 de abril de 2014 al haberse configurado el fenómeno de prescripción. 4.- EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme la parte demandada3 con el fallo de primera instancia interpuso recurso de apelación bajo los siguientes argumentos: El artículo 150 numeral 19 literales e) y f) de la Constitución Política disponen que le corresponde al Congreso de la República fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados público.
En desarrollo de dicha competencia se expidió la Ley 4 de 1992 otorgando al Gobierno Nacional autorizando al Gobierno Nacional para fijar estos regímenes a los trabajadores del sector público, incluidos los de la Rama Judicial. Adicionó que, de acuerdo con el Decreto 1251 de 2009 no se puede superar el porcentaje respecto de los Magistrados de Tribunal Seccional y que, la prima no constituye factor salarial, sino exclusivamente para la pensión por vejez.
Argumentó también la imposibilidad presupuestal para atender los mayores valores en nómina para el reconocimiento de estas acreencias laborales a todos los servidores judiciales beneficiarios. Precisó que no es procedente proponer fórmula conciliatoria en aplicación del fenómeno extintivo del que dice es necesario pronunciamiento de fondo.
Afirmó que la sentencia del 29 de abril de 2014 sólo declaró la nulidad de decretos salariales expedidos para los años 1993 a 2007 y no, los posteriores, motivo por el cual gozan de la presunción de legalidad, y en ese orden de ideas no es posible efectuar reconocimiento y pago alguno. Además de esto, la administración se ha ajustado a la normatividad vigente por lo que tampoco es posible acceder a las pretensiones de la demanda.
Asimismo, señaló que se encuentra configurado el fenómeno de prescripción dada la fecha de declaratoria de nulidad de los decretos salariales de los años 1993 a 2007. La parte demandante no se pronunció sobre el recurso de apelación presentado por su contraparte. 3 Abogado Julián Augusto González Jaramillo. 5 5.- CONSIDERACIONES 5.1.- Competencia y marco de análisis en segunda instancia En los términos del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De conformidad con lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la Corporación debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio. No obstante, en el evento en que ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló se hubiere adherido al recurso, el Tribunal se encuentra facultado para resolver sin limitaciones. 5.2.- Problema jurídico En el presente caso, la Sala debe determinar (i) si la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y normas posteriores, debe entenderse como una adición al salario de los servidores beneficiarios de dicha prima y (ii) si en virtud de la falta de apropiación presupuestal, aducida por la parte demandada, hay lugar a revocar la sentencia de primer grado que accedió a las pretensiones de la demanda.
Con el fin de resolver el problema jurídico planteado se abordará el estudio de los siguientes puntos: (i) El control de constitucionalidad por vía de excepción; (ii) Naturaleza y parámetros de la Ley 4ª de 1992; (iii) La prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992; (iv) Pruebas relevantes; (v) Análisis del caso concreto;
(vi) Condena en costas. 5.3.- El control de constitucionalidad por vía de excepción. Como quiera que la sentencia del a quo no hizo alusión a la aplicabilidad de la excepción de constitucionalidad, de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, que regularon la fijación de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, solicitada en la demanda, se hace necesario en este acápite resolver dicho asunto.
En los términos del artículo 4º de la Constitución Política, el modelo de control de constitucionalidad colombiano es de carácter mixto, por cuanto armoniza dos tipos de control: concentrado y difuso o por vía de excepción. El precepto citado dispone: “… La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales…”. 6 El control de constitucionalidad concentrado le compete a la Corte Constitucional, y en forma residual al Consejo de Estado.
Esta Corporación debe asumir el conocimiento de las demandas formuladas en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucional, respecto de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no le corresponda a la Corte Constitucional, de acuerdo con lo previsto en el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución Política.
El control por vía de excepción recae en cabeza de cualquier autoridad ya sea judicial o administrativa, incluso sobre particulares que deban aplicar una norma en un caso concreto. La jurisprudencia constitucional ha definido que dicha herramienta jurídica comprende una facultad – deber para los autoridades y particulares, en el primer caso “…en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales…”4.
El control mediante la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad le permite a la autoridad o al particular inaplicar aquella norma o ley que se oponga de manera palmaria a una norma constitucional, de oficio o a petición de parte, para salvaguardar la supremacía de la Constitución. Los efectos que produce esta determinación son inter partes, respecto del caso concreto, mas no anulan o le restan valor jerárquico y validez de manera definitiva a la norma exceptuada por el hecho de ser contraría a la Constitución. La Corte Constitucional mediante Sentencia T – 681 de 2016 precisó que la facultad enunciada puede ser ejercida cuando concurra cualquiera de los siguientes presupuestos: “…(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad (…);
(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.
En otras palabras, puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”. Dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el control por vía de excepción está consagrado en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011.
En virtud de este mecanismo, el juez goza de la prerrogativa discrecional para inaplicar actos 4 Sentencia SU-132 de 2013. 7 administrativos que vulneren la Constitución Política o la ley. El funcionario judicial o las partes se encuentran legitimados para formular este medio exceptivo. La doctrina enseña que, en la praxis, la excepción de ilegalidad o inconstitucionalidad tiene aplicación cuando la parte demandante interpone una demanda en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, y pretende la declaración de nulidad de un acto administrativo particular expedido con fundamento en un acto administrativo general que contraviene la ley o la Carta Política y por ende resulta necesario inaplicarlo.
Así mismo, la doctrina precisa que al juez administrativo le corresponde pronunciarse en la sentencia sobre la excepción formulada, la cual también puede declarar de oficio si lo estima indispensable. En este caso, el estudio debe estar enfocado en constatar si se presenta una contradicción entre una norma superior y otra inferior sin que se requiera que se advierta en forma flagrante o evidente5. 5.4.- Naturaleza y parámetros de la Ley 4ª de 1992 El artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política asignó al Congreso la función de dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para efectos de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública.
En desarrollo de la función citada, el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, cuya naturaleza es la de una norma Marco o Cuadro, con el objeto de que el Gobierno Nacional fijara, entre otros, el régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación, la Rama Judicial y el Ministerio Público. La Corte Constitucional en Sentencia C – 312 de 1997 precisó que la Ley 4ª de 1992 “…constituye la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta.
En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales…”.
De acuerdo con los artículos 1º y 2º de la Ley citada, al Gobierno Nacional le corresponde diseñar y fijar, entre otros, los regímenes salariales y prestacionales de los empleados de la Rama Judicial, el Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación, considerando los criterios de equidad, el respeto de los derechos 5 ARBOLEDA PERDOMO, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Editorial Legis. Segunda edición. Bogotá: 2012. 8 adquiridos y la prohibición de desmejorar sus remuneraciones y prestaciones sociales. Al tenor de lo previsto en el artículo 4º ibidem, los sistemas salariales y prestacionales de los empleados referidos deben modificarse con base en los criterios indicados, determinándose el aumento de sus remuneraciones.
En consecuencia, el régimen salarial o prestacional que contravenga las disposiciones previstas en la Ley 4ª de 1992, o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, será a todas luces ineficaz, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos, conforme con lo establecido en su artículo 10. Ahora bien, sobre el objetivo trazado por el Legislador con la expedición de la Ley Cuadro, la Corte Constitucional en Sentencia C – 244 de 2013, -a través de la cual se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del artículo 15 de la mencionada Ley-, señaló que está encaminado a lograr una nivelación salarial adecuada y más comprensiva de los salarios del sector judicial, en atención a incoherencias internas y externas advertidas: “… en términos de coherencia externa con las otras ramas del poder público, los altos funcionarios judiciales recibían sueldos menores que los percibidos por los congresistas y por los altos cargos del ejecutivo; y, en segundo lugar, al interior de la rama, había falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial (conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, a fortiori, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país…”.
En línea con el objetivo señalado, mediante el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, el Legislador le ordenó al Gobierno Nacional revisar el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. 5.5.- La prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
El artículo 14 de la Ley 4 de 1992, estableció que:
ARTÍCULO 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993. 9 Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. En virtud de la aludida disposición y en cumplimiento de lo establecido en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, durante el período comprendido entre los años 1993 y 2007, el Gobierno Nacional expidió los Decretos mediante los cuales se dictaron disposiciones en materia salarial y prestacional de los servidores de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Justicia Penal Militar.
En estos, se reprodujo la previsión que el 30% del salario devengado por los funcionarios anteriormente enunciados sería considerado como prima. Las mencionadas disposiciones fueron objeto de demanda a través del medio de control de nulidad simple, la cual fue resuelta por el Consejo de Estado en sentencia del 29 de abril de 2014. En dicha providencia se declaró la nulidad de los artículos demandados bajo el argumento que el Gobierno Nacional interpretó erróneamente y aplicó indebidamente la Ley 4 de 1992, al haber dispuesto que el 30% correspondiente a la prima especial de servicios hacía parte del salario en lugar de reconocer el valor de la prestación como un porcentaje adicional al mismo6.
A esa conclusión se llegó, por considerarse que la mentada interpretación es la que más se ajusta a los principios constitucionales de progresividad, favorabilidad y no regresividad en materia laboral, teniendo en cuenta además que los decretos enjuiciados contrariaban los criterios establecidos en la Ley 4 de 1992, conforme a la cual de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Posteriormente, el Consejo de Estado (Sala Plena de Conjueces) reafirmó dicha postura al proferir la Sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, en la que avaló la inaplicación por inconstitucionalidad del artículo 6 del decreto 658 de 2008, el artículo 8 del decreto 723 de 2009, el artículo 8 del decreto 0874 de 2012, el artículo 8 del decreto 1.024 de 2013 y el artículo 8 del decreto 194 de 07 de febrero de 2014, por contravenir los principios consagrados en el artículo 53 de la Constitución Política.
En el referido pronunciamiento, fueron fijadas las siguientes reglas: “1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, Consejera Ponente María Carolina Rodríguez Ruiz, Radicación número 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07). 10 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje Máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título pe prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre, que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta. por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado.de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que, si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha "de. presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 - jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional7”.
En la providencia citada, el Consejo de Estado también aclaró que, conforme a lo señalado por la Corte Constitucional en Sentencia C-244 de 2013, no era posible ordenar la reliquidación de la asignación básica de magistrados de tribunales y 7 Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala Plena de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, C.P. Carmen Anaya de Castellanos (Conjuez), radicación número 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18). 11 homólogos en un 30%, cuando ello resultare en superación de los porcentajes máximos fijados por el gobierno nacional: Por último, la Sala, quiere dejar en claro que la sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional – dependiendo del cargo, esto es, Magistrado, Juez de Circuito, Juez Municipal, Fiscales, Procuradores y otro servidores públicos -, a efectos de fijar el salario y las primas y demás prestaciones sociales de los servidores judiciales.
Se deben atender los límites previstos por el Legislador en el artículo 10 de la ley 4 de 1992, que en lo pertinente prevé: “Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”.
La demandada, como consecuencia de la sentencia de unificación, deberá revisar los procedimientos internos de reconocimiento y liquidación de salarios y prestaciones sociales de los beneficiarios de la prima especial de servicios que trata el artículo 14 de la ley 4 de 1992, a efectos de ajustarse a los criterios que aquí se fijan como reglas de interpretación, observando que con ellas no se superen los límites o techos porcentuales determinados por el Gobierno Nacional en los decretos respectivos8. 5.6.- Pruebas relevantes 5.6.1.- Reclamación administrativa radicada el 27 de abril de 2017, con el objeto de obtener el pago de las diferencias que surjan a raíz de la reliquidación de las prestaciones con inclusión del 30% de la asignación básica y el reconocimiento de la prima especial en el mismo porcentaje. 5.6.2.- Oficio DESAJPE17-727 del 18 de julio de 2017 por medio de la cual se niega la petición anterior. 5.6.3.- Escrito contentivo del recurso de apelación contra el acto administrativo relacionado anteriormente, radicado el 4 de agosto de 2017. 5.6.4.- Certificado Laboral No. 230418-153 del 23 de abril de 2018 donde se registraron las vinculaciones del demandante como Juez de la República, así: 8 Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala Plena de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, C.P. Carmen Anaya de Castellanos (Conjuez), radicación número 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18). 12 En la misma certificación se acreditan los valores percibidos por la parte demandante a título de prima especial, como sigue: 5.6.5.- Constancia No. 0489 del 23 de abril de 2018 donde se certifica la vinculación laboral de la parte demandante, de la siguiente manera: En la misma certificación se acreditan los valores percibidos por la parte actora a título de prima especial, como sigue: 13 5.6.6.- Informe Histórico de Acumulados del 01 de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2017 donde se registra que percibió el emolumento denominado prima especial de servicios. 5.7.- Análisis del caso concreto.
En su escrito de alzada, la parte demandada afirma que deben respetarse los porcentajes establecidos en el Decreto 1251 de 2009 dado que no deben superarse los límites allí señalados. Frente a lo planteado, habrá que precisarse que la disposición fue vigente para los años 2009–2010 y consistió en establecer porcentajes para la remuneración de los jueces en esas anualidades, en relación con la percibida por un magistrado de las Altas Cortes, discusión que no es la que nos atañe en este proceso, porque –se insiste– según la jurisprudencia citada del Consejo de Estado, el quebrantamiento del derecho sucedió al tomarse el 30% de la asignación básica de los funcionarios judiciales a título de prima especial (Art. 14 Ley 4/92).
Y en esa medida, el tope se rige por los decretos que anualmente dicta el Gobierno Nacional para establecer la remuneración básica de los cargos que la perciben. Así, la jurisprudencia explicó: “Por último, la Sala, quiere dejar en claro que la sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional – dependiendo del cargo, esto es, Magistrado, Juez de Circuito, Juez Municipal, Fiscales, Procuradores y otro servidores públicos -, a efectos de fijar el salario y las primas y demás prestaciones sociales de los servidores judiciales.
Se deben atender los límites previstos por el Legislador en el artículo 10 de la ley 4 de 1992, que en lo pertinente prevé: “Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”.
La demandada, como consecuencia de la sentencia de unificación, deberá revisar los procedimientos internos de reconocimiento y liquidación de salarios y prestaciones sociales de los beneficiarios de la prima especial de servicios que trata el artículo 14 de la ley 4 de 1992, a efectos de ajustarse a los criterios que aquí se fijan como reglas de interpretación, observando que con ellas no se superen los límites o techos porcentuales determinados por el Gobierno Nacional en los decretos respectivos..”9.
Así entonces, el menoscabo del 30% de la asignación básica produjo que únicamente se tuviera en cuenta el 70% del mismo rubro para la liquidación de las prestaciones sociales, entre ellas, las cesantías; y siendo así, es claro que a la parte actora le asiste el derecho a que sus prestaciones sociales y salariales se liquiden 9 Ibidem. 14 teniendo en cuenta en la base de liquidación el 100% del salario básico.
Pero ello, no significa que la prima especial constituya factor salarial, como se plantea en la alzada, sino que, no se tuvo en cuenta la totalidad del salario en la liquidación de las prestaciones dado el descuento ilegal (30%). También se demostró que el porcentaje del 30% que se pagó como prima especial, no fue como valor adicional a la asignación básica, y en tal virtud, le asiste igualmente derecho al extremo demandante de percibir la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, dado que se desempeñó como Juez de la República, cargo a favor del cual se estableció el emolumento.
En torno al argumento según el cual el Consejo de Estado sólo anuló los Decretos vigentes para los años 1993 a 2007 y los subsiguientes continúan vigentes en el ordenamiento por lo cual resultan vinculantes a la entidad, encuentra la Sala que al haber reproducido las normas declaradas nulas, resulta procedente acudir a la excepción de inconstitucionalidad establecida en el artículo 4° de la Carta Magna ante la persistencia de la vulneración a los derechos fundamentales del demandante.
Y es que, con fundamento en lo previsto en el artículo 53 de la Constitución Política y a través de la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, el Consejo de Estado determinó que la prima especial de servicios debe ser considerada como un incremento del salario básico, y por tanto, que sus beneficiarios tienen al derecho al pago de las diferencias que surjan ante un pago indebido y a raíz de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la asignación básica, esto es, con inclusión del 30% excluido por concepto de prima especial.
Por tanto, en armonía con lo atrás expuesto, no puede afirmarse que los actos administrativos demandados se expidieron conforme a derecho, puesto que denegaron el derecho reclamado aún a pesar de que resulta procedente su reconocimiento. El a quo pasó por alto la aplicación de la excepción por inconstitucionalidad – Art. 4 Constitucional- pese a la declaratoria de nulidad de los actos demandada, por lo que debe ordenarse la inaplicación del artículo “8 del Decreto 1388 de 2010, 8 del Decreto 1039 de 2011, 8 del Decreto 874 de 2012, 8 del Decreto 1024 de 2013, 8 del Decreto 194 de 2014, puesto que, de acuerdo a la jurisprudencia y normatividad citada anteriormente reprodujo la disposición declarada nula por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado a través de la sentencia del 29 de abril de 2014, que conlleva a interpretar de manera errada que del 100% salario, el 30% debe considerarse prima especial y el 70% restante salario y en su lugar aplicar los preceptos del artículo 53 de la Carta Magna.
La vigencia del artículo 8 del Decreto 194 de 2014 se extendió hasta la fecha de expedición del Decreto 272 de 2021, en la medida en que en este Decreto se estableció y precisó que la prima especial corresponde a una suma adicional a la 15 asignación básica de cada empleo, en atención a la declaratoria de nulidad de los decretos que crearon la prima referida y con el fin de acatar las sentencias de unificación que el Consejo de Estado ha proferido en la materia.
Cabe mencionar que el Decreto 1257 de 2015 no reprodujo la disposición declarada nula por el Consejo de Estado al igual que los Decretos posteriores que han modificado el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial, y así mismo, que los Decretos referidos tampoco introdujeron una disposición que modifique o derogue lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto 194 de 2014.
Por este motivo, el precepto citado cobró vigencia hasta tanto entró en vigor el Decreto 272 de 2021. En consecuencia, se adicionará la parte resolutiva de la parte apelada, debido a que el a quo no inaplicó el artículo 8 del Decreto 1388 de 2010, 8 del Decreto 1039 de 2011, 8 del Decreto 874 de 2012, 8 del Decreto 1024 de 2013, 8 del Decreto 194 de 2014, por tratarse de la norma vigente en materia de prima especial, durante los periodos en que la parte demandante ocupó el cargo de juez de la República- a partir del 01 de abril de 2010 en adelante- declaratoria con efectos inter partes.
Se precisa que la anterior determinación no agrava la situación del apelante único, en la medida en que la decisión adoptada por el a quo se mantiene, aún a pesar de la adición que debe ser introducida. Por último, en lo relacionado con la declaratoria de prescripción, se dirá que su cómputo deberá hacerse siguiendo la regla dispuesta en la sentencia de unificación citada, según la cual “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.”, y no de la forma planteada en el recurso de alzada.
En efecto, se configuró el fenómeno por cuanto el extremo actor elevó la solicitud el 27 de abril de 2017, esto es, más de 3 años después de la fecha en que se vinculó al cargo de Juez de la República (Año 2010), por lo que se encuentran prescritos los valores que se hubieren podido causar con anterioridad al 27 de abril de 2014. En suma, cabe declarar probada la excepción, tal y como lo hizo el juez de primer grado. 5.8.- Condena en costas En materia de condena en costas, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 dispone lo siguiente: “…Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil…”. 16 El artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 adicionó el anterior precepto, estableciendo que, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Acerca de la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado ha sostenido que si “ bien una lectura rápida de la disposición que antecede, podría llevar a la errónea interpretación de que la condena en costas debe imponerse en forma objetiva, es decir, de manera forzosa, automática e ineluctable en todos aquellos procesos contencioso administrativos en los cuales se ventile un interés de carácter individual o particular, lo cierto es que cuando la norma utiliza la expresión “dispondrá”, lo que en realidad está señalando es que el operador jurídico está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto frustradas sus pretensiones procesales”10…”.
Por ende, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado para determinar si se debe o no condenar en costas debe acudirse a las reglas previstas en el artículo 365 del C.G.P. En sede de apelación, considerando la regla señalada en el artículo 365.8 ibídem, no se condenará en costas, como quiera que no se encuentra acreditado que se causaron en el curso de esta instancia. 6.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR en su totalidad la sentencia No. 245 del 31 de agosto 2023, proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial del Manizales y ADICIONARLA en los siguientes términos: “OCTAVO: INAPLICAR por inconstitucional para el caso en concreto el artículo 8 del Decreto 1388 de 2010, 8 del Decreto 1039 de 2011, 8 del Decreto 874 de 2012, 8 del Decreto 1024 de 2013, 8 del Decreto 194 de 2014, y en su lugar, se aplica el artículo 53 de la Constitución Política”
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás el fallo recurrido.
TERCERO: Sin condena en costas en segunda instancia. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de abril de 2015. Rad. No. 25000-23-24-000-2012-00446-01. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. 17 CUARTO: Una vez en firme la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial del Manizales, y efectúense las anotaciones en el programa “SAMAI”.
NOTÍFIQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, GONZALO PERDOMO CABRERA Firmado electrónicamente MARÍA EUGENIA CLAVIJO DIEGO LEÓN GÓMEZ MARTÍNEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.