1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, quince (15) de abril de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 060 Magistrado Ponente: GONZALO PERDOMO CABRERA Radicación: 27001333300220210023101 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho laboral Demandante: Norte América Palacios Pino Apoderado: Gonzalo Bechara Ospina qobeos66@hotmail.com;
Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Apoderada: Nancy Yamile Moreno Piñeros Jur.notificacionesjudiciales@fiscalia.gov.co; Nancyy.moreno@fiscalia.gov.co; Ministerio Público: Procurador 136 Judicial II para Asuntos Administrativos opchavez@procuraduria.gov.co Asunto: Bonificación judicial – Decreto 382 de 2013 Decide la Sala Transitoria el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la Sentencia No. 052 del 30 de marzo de 2023, proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda. 1.- ANTECEDENTES Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento el derecho, establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, la señora Norte América Palacios Pino, interpuso demanda, con el fin de que se acceda a las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.- Que se inaplique por inconstitucional la frase “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud”, contenida en el artículo 1° del Decreto 382 de 2013. 1.2.- Que se declare la nulidad del Oficio SRAEC-31100 del 4 de junio de 2021 que negó la reclamación administrativa. 1.3.- En consecuencia, y a título de restablecimiento se ordene a la demandada a “reconocer que la bonificación judicial de que trata el Decreto 382 de 2013 y que percibe [el demandante] es constitutiva del factor salarial para liquidar todas las prestaciones sociales devengadas y las que se causen a futuro y en consecuencia, pague (…) el producto de la reliquidación de todas sus prestaciones sociales debidamente indexadas a partir del 1° de enero de 2013 hasta que se haga efectivo el reconocimiento y pago”. 1.4.- Que se dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 187, 188, 192 y 195 del C.P.A.C.A. 2 2.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La parte demandada 1 se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento los siguientes argumentos: Los actos administrativos demandados se limitaron a cumplir el deber legal impuesto por el Decreto 382 de 2013, pues tiene plena vigencia y validez jurídica.
La bonificación judicial se creó para los servidores de la Fiscalía que en vigencia del Decreto 382 de 2013 se estuvieran rigiendo por los Decretos Nos. 53 de 1993 y 875 de 2012 y que se encontraran en servicio activo. La bonificación fue producto de la negociación del Gobierno Nacional con los sindicatos de la Rama Judicial y del ente demandado, fundado en la libertad de negociación de las partes y en el ámbito del sector público tal negociación no puede afectar el funcionamiento de la entidad pública, atendiendo los criterios de sostenibilidad fiscal.
Además, en la concertación se dispuso que sólo constituye factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y de salud, lo que impide que – con posterioridad – que se desconozcan los acuerdos logrados y con plena validez. En cuanto a la excepción de inconstitucional dijo que el mencionado Decreto reviste plenos efectos jurídicos pues no ha sido objeto de declaratoria de nulidad y atiende los parámetros de sostenibilidad fiscal, financiera, prevalencia del interes general, entre otros, para concluir que no puede catalogarse como norma inconstitucional y por ende, la figura resulta improcedente.
Propuso las excepciones que denominó “Constitucionalidad de la restricción del carácter salarial”, “Aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 0382 de 2013”, “Legalidad del fundamento normativo particular”, “Cumplimiento de un deber legal”, “Cobro de lo no debido”, “Prescripción de los derechos laborales”, “Buena fe” y “La Genérica”. 3.- SENTENCIA APELADA El Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, a través de la providencia No. 052 calendada el 30 de marzo de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda.
El sustento de esta decisión se encuentra en los siguientes argumentos: La parte actora tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación judicial creada por el Decreto 382 del 6 de marzo de 2013 como factor salarial con la incidencia en la liquidación de las demás prestaciones sociales percibidas, pues, de lo probado en el proceso y conforme con los argumentos expuestos por las partes, se evidencia que a la demandante no se le reconoció la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de sus prestaciones sociales, incluyendo las cesantías, y, de conformidad, con el marco normativo y jurisprudencial expuesto, la bonificación judicial establecida en el Decreto 0382 de 2013, sí reviste carácter salarial y tiene incidencia prestacional, haciendo parte, por tanto, de la asignación mensual, ostentando el carácter permanente de la remuneración, y generando, por ende, la obligación de reliquidar las prestaciones sociales con base en la totalidad del salario que devengaron.
El Decreto 382 de 2013 nace como consecuencia de un acuerdo entre los sindicatos y el Gobierno Nacional, con el único fin de nivelar los salarios de los trabajadores beneficiarios, por consiguiente, no es posible pensar que la referida norma pueda ir en contravía del bloque de constitucionalidad y lo dispuesto en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 1 Apoderada Nancy Yamile Moreno Piñeros 3 Bajo este orden ideas, corresponde inaplicar la frase “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo 1º del Decreto 0382 del 6 de marzo de 2013, en aplicación de la excepción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 4º de la Constitución Política.
Declaró no probadas las excepciones de mérito propuestas y probado el fenómeno de prescripción dada la fecha de presentación de la reclamación administrativa, el 23 de marzo de 2021, por tanto, declaró prescritas las sumas con anterioridad al 23 de marzo de 2018. Por último, se abstuvo de condenar en costas a la entidad demandada, como quiera que no se comprobó su causación. 4.- EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme la parte demandada2 con el fallo de primera instancia interpuso recurso de apelación en su contra, con fundamento en los siguientes argumentos: Se ratificó en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, excepciones y alegatos de conclusión expuestos a lo largo del proceso.
Destacó que los actos demandados se limitaron a señalar el cumplimiento de un deber legal impuesto por el legislador al ente acusador a través del Decreto 382 de 2013. Dicha norma goza del principio de legalidad pues no ha sido anulada, y se emitió en desarrollo de las facultades otorgadas al Gobierno Nacional en virtud del artículo 150 Constitucional y la Ley 4 de 1992, con el fin de establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre estos, los de la Fiscalía General de la Nación. Tampoco se evidenció norma alguna que establezca que todos los dineros percibidos por el trabajador deban hacer parte de la base de liquidación de todos los factores salariales y prestacionales que perciba, contrario a ello es abundante la jurisprudencia donde explica la posibilidad de establecer emolumentos sin que estos constituyan factor salarial.
Afirma que no se vulnera el principio de favorabilidad por cuanto no existe duda de la interpretación de la norma, ni el principio de progresividad porque la bonificación surgió como una retribución adicional lo que confirma precisamente dicho principio. Además, no debe olvidarse que producto de la negociación colectiva se acordó la bonificación judicial con efectos salariales restringidos.
Agrega que la Fiscalía General de la Nación debe aplicar estrictamente el decreto en mención y así realizar el pago conforme a lo allí estipulado. Argumentó que la excepción de inconstitucionalidad no es posible aplicarla puesto que sólo procede cuando es evidente y palmaria la contradicción entre la norma legal y reglamentaria y las disposiciones constitucionales, debiendose argumentar de forma suficiente, porque de lo contrario se vulnera el debido proceso de la entidad.
Finalmente, sostiene que no es posible aplicar la excepción por inconstitucionalidad pues sólo procede cuando sea palmaria la contradicción entre la norma legal o reglamentaria y los preceptos constitucionales, porque de lo contrario se desconocerían normas y por tanto se vulnera el debido proceso de la parte afectada. La parte demandante no se pronunció sobre el recurso de apelación presentado por su contraparte. 2 Abogada Nancy Yamile Moreno Piñeros. 4 5.- CONSIDERACIONES 5.1.- Competencia y marco de análisis en segunda instancia En los términos del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De conformidad con lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la Corporación debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio. No obstante, en el evento en que ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló se hubiere adherido al recurso, el Tribunal se encuentra facultado para resolver sin limitaciones. 5.2.- Problema jurídico En el presente caso, la Sala debe determinar si debe inaplicarse el artículo 1º del Decreto 382 de 2013, bajo la premisa de que la bonificación judicial creada para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación debe constituirse como factor salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales; o por si, por el contrario, tal y como lo sostiene la parte demandada debe revocarse la decisión de primera instancia porque su actuación está enmarcada en el principio de legalidad.
Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el estudio de los siguientes puntos: 5.3.- El control de constitucionalidad por vía de excepción; 5.4.- Naturaleza y parámetros de la Ley 4ª de 1992; 5.5.- Creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación; 5.6.- Pruebas relevantes; 5.7.- Análisis del caso concreto; 5.8.- Condena en costas. 5.3.- El control de constitucionalidad por vía de excepción. En los términos del artículo 4º de la Constitución Política, el modelo de control de constitucionalidad colombiano es de carácter mixto, por cuanto armoniza dos tipos de control: concentrado y difuso o por vía de excepción. El precepto citado dispone: “… La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales…”. El control de constitucionalidad concentrado le compete a la Corte Constitucional, y en forma residual al Consejo de Estado. Esta Corporación debe asumir el conocimiento de las demandas formuladas en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, respecto de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no le corresponda a la Corte Constitucional, de acuerdo con lo previsto en el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución Política.
El control por vía de excepción recae en cabeza de cualquier autoridad ya sea judicial o administrativa, incluso sobre particulares que deban aplicar una norma en un caso concreto. La jurisprudencia constitucional ha definido que dicha herramienta jurídica comprende una facultad – deber para los autoridades y particulares, en el primer caso “…en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales…”3. 3 Sentencia SU-132 de 2013. 5 El control mediante la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad le permite a la autoridad o al particular inaplicar aquella norma o ley que se oponga de manera palmaria a una norma constitucional, de oficio o a petición de parte, con el objeto de salvaguardar la supremacía de la Constitución. Los efectos que produce esta determinación son inter partes, respecto del caso concreto, mas no anulan o le restan valor jerárquico y validez de manera definitiva a la norma exceptuada por el hecho de ser contraría a la Constitución. La Corte Constitucional mediante Sentencia T – 681 de 2016, precisó que la facultad enunciada puede ser ejercida cuando concurra cualquiera de los siguientes presupuestos: “…(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad (…);
(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.
En otras palabras, puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”. Dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el control por vía de excepción está consagrado en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011.
En virtud de este mecanismo, el juez goza de la prerrogativa discrecional para inaplicar actos administrativos que vulneren la Constitución Política o la ley. El funcionario judicial o las partes se encuentran legitimados para formular este medio exceptivo. La doctrina enseña que, en la praxis, la excepción de ilegalidad o inconstitucionalidad tiene aplicación cuando la parte demandante interpone una demanda en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, y pretende la declaración de nulidad de un acto administrativo particular expedido con fundamento en un acto administrativo general que contraviene la ley o la Carta Política y por ende resulta necesario inaplicarlo.
Así mismo, la doctrina precisa que al juez administrativo le corresponde pronunciarse en la sentencia sobre la excepción formulada, la cual también puede declarar de oficio si lo estima indispensable. En este caso, el estudio debe estar enfocado en constatar si se presenta una contradicción entre una norma superior y otra inferior sin que se requiera que se advierta en forma flagrante o evidente4. 5.4.- Naturaleza y parámetros de la Ley 4ª de 1992 El artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política asignó al Congreso la función de dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para efectos de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública.
En desarrollo de la función citada, el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, cuya naturaleza es la de una norma Marco o Cuadro, con el objeto de que el Gobierno Nacional fijara, entre otros, el régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación, la Rama Judicial y el Ministerio Público. La Corte Constitucional en Sentencia C – 312 de 1997 precisó que la Ley 4ª de 1992 “…constituye la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta.
En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con 4 ARBOLEDA PERDOMO, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Editorial Legis. Segunda edición. Bogotá: 2012. 6 el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales…”.
De acuerdo con los artículos 1º y 2º de la Ley citada, al Gobierno Nacional le corresponde diseñar y fijar, entre otros, los regímenes salariales y prestacionales de los empleados de la Rama Judicial, el Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación, considerando los criterios de equidad, el respeto de los derechos adquiridos y la prohibición de desmejorar sus remuneraciones y prestaciones sociales.
Al tenor de lo previsto en el artículo 4º ibidem, los sistemas salariales y prestacionales de los empleados referidos deben modificarse con base en los criterios indicados, determinándose el aumento de sus remuneraciones. En consecuencia, el régimen salarial o prestacional que contravenga las disposiciones previstas en la Ley 4ª de 1992, o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, será a todas luces ineficaz, por cuanto carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos, conforme con lo establecido en su artículo 10.
Ahora bien, sobre el objetivo trazado por el Legislador con la expedición de la Ley Cuadro, la Corte Constitucional en Sentencia C – 244 de 2013, -a través de la cual se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del artículo 15 de la mencionada Ley-, señaló que está encaminado a lograr una nivelación salarial adecuada y más comprensiva de los salarios del sector judicial, en atención a incoherencias internas y externas advertidas: “… en términos de coherencia externa con las otras ramas del poder público, los altos funcionarios judiciales recibían sueldos menores que los percibidos por los congresistas y por los altos cargos del ejecutivo; y, en segundo lugar, al interior de la rama, había falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial (conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, a fortiori, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país…”.
En línea con el objetivo señalado, mediante el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, el Legislador le ordenó al Gobierno Nacional revisar el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. 5.5.- Creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación En desarrollo de las normas generales de la Ley 4ª de 1992, el Presidente de la República expidió el Decreto 382 del 06 de marzo de 2013, por intermedio cual creó una bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 2013, en los siguientes términos: “…ARTÍCULO 1.
Créase para los servidores de la Fiscalía General de la Nación a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993, y que vienen rigiéndose por el decreto 875 de 2012 y por las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1 de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año, al valor que se fija en la siguiente tabla: … ARTÍCULO 2°. Los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación que no optaron por el régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y que continúan con el régimen del Decreto 839 de 2012 y las disposiciones que lo modifican o sustituyan, 7 de percibir en el año 2013 y siguientes un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en el decreto 53 de 1993, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio…”.
En el artículo 3º del Decreto Reglamentario citado se reprodujo lo previsto en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992 en el sentido que ninguna autoridad puede establecer o modificar el régimen salarial estatuido por el Ejecutivo. La expedición del Decreto 382 de 2013 se originó a raíz del cese de actividades promovido por los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, que tenía por objeto la materialización de la nivelación salarial ordenada por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y culminó con la suscripción del Acta de Acuerdo calendada noviembre 06 de 2012, conforme con la cual el Gobierno Nacional y los representantes del sector judicial concertaron el compromiso que se cita a continuación: “…1.- Reconocer el Derecho a los Funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad. 2.- Para los efectos a que se refiere el numeral anterior, el Gobierno Nacional dispondrá de la suma de UN BILLÓN DOSCIENTOS VEINTE MIL MILLONES ($1.220.000.000.000) DE PESOS Mcte, cifra que se distribuirá en los presupuestos anuales, iniciando en la vigencia fiscal de 2013, y culminando en la vigencia Fiscal de 2018 (…) El proceso de ajustes en los sistemas de remuneración de los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación, iniciará igualmente en la vigencia fiscal del 2013 y se realizará de forma equivalente al proceso que se realice para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, con el monto que para ello se requiera…”.
(Negrita fuera del texto) La bonificación judicial creada por el Decreto 382 de 2013 fue ajustada por intermedio de los Decretos Nos.022 de 2014, 1270 de 2015, 247 de 2016, 1015 de 2017, 341 de 2018, 993 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, que reiteran que constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
El Consejo de Estado en reciente sentencia5 decidió que el Gobierno no debió sustraer la bonificación judicial como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, debido a que se está en presencia de un emolumento continuo, permanente y de carácter retributivo. Por ende, este mandato no sólo se aparta del marco fijado por el Legislador mediante la Ley 4ª de 1992, en torno al establecimiento de la remuneración de los funcionarios y empleados de la Fiscalía sobre la base de la nivelación o reclasificación y los criterios del principio de la equidad, sino también, de principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los principios mínimos establecidos en el artículo 53 constitucional.
En la providencia citada, la Corporación expuso los siguientes argumentos: a.- Al señalar el Legislador creador de la Ley Cuadro que la revisión del sistema de remuneración se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama, el Gobierno Nacional debió sujetarse a ese marco definido, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo a crear una bonificación ajena, según el Decreto 382 de 2013, por cuanto el mismo indica que dicha bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud”. 5 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 06 de abril de 2022. Conjuez Ponente: Carmen Anaya de Castellanos. Rad. No. 76001233300020180041401 (0470-2020) 8 b.- Por tratarse de un emolumento continuo, permanente y en retribución del trabajo, la bonificación no debió sustraerse como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de los empleados, máxime que existe una sólida línea jurisprudencial que sostiene que ostenta tal carácter, indicando que reúne todos los requisitos del salario que define la legislación laboral colombiana. c.- En ese orden de ideas, al ser claro que la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 involucra un pago habitual y periódico en contraprestación a los servicios prestados por los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, no puede existir motivo alguno para desconocer su carácter salarial, más aún cuando fue creada para materializar la nivelación salarial dispuesta en la Ley Cuadro.
Aceptar lo contrario, implicaría desconocer los límites a la facultad otorgada al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados en el artículo 53 constitucional. Dentro de este acápite, esta Sala destaca que el sustento normativo del carácter salarial de la bonificación judicial se encuentra en el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 14 de la Ley 50 de 1990.
Esta disposición define el salario no sólo como la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.
En palabras del Consejo de Estado, “…en virtud de lo establecido por la legislación laboral, para que una erogación se califique como salario debe: (i) ser una suma que habitual y periódicamente recibe el empleado; (ii) remunerar de forma directa y onerosa la prestación de un servicio; (iii) constituir un ingreso personal del trabajador en su patrimonio, y (iv) ser de carácter retributivo por la labor desarrollada; es decir, que se originen en el marco de una relación laboral…”. 6 Contrario sensu, el pago realizado al empleado de manera esporádica u ocasional y por mera liberalidad al trabajador no puede ser considerado como factor de salario.
Sin embargo, estos presupuestos no se presentan en el caso de la bonificación judicial, conforme con lo ya expuesto en este acápite y los elementos de juicio que reposan en el expediente. Con el fin de profundizar en el planteamiento conforme con el cual la bonificación judicial de los servidores Fiscalía General de la Nación constituye factor salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales, deben traerse a colación el razonamiento que el Consejo de Estado desarrolló en la sentencia del 21 de noviembre de 2022 en torno a la naturaleza de este mismo emolumento reconocido a través del Decreto 383 de 2013 en favor de los servidores públicos de la Rama Judicial, el cual puede hacerse extensivo al caso concreto, en la medida en que ambos beneficiarios salariales se crearon para concretar la nivelación salarial ordenada el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
En dicha oportunidad, la Corporación señaló: “al apartarse el Decreto 0383 de 2013 del marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: i) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, ii) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados. … Por ello en aplicación del artículo 4º de la Constitución Política y la jurisprudencia de las Altas Cortes, es válida la inaplicación en el caso concreto de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Cuarta. Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez. Providencia del 18 de julio de 2019. Rad. No. 25000-23-37-000-2012-00011-02(21026) 9 de Pensiones y al Sistema de Seguridad Social en Salud” para, en su lugar, aplicar los principios y mandatos constitucionales contenidos en los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Nacional, como lo dispuso el juzgador de primera instancia…” 7.
Cabe puntualizar que frente a la aplicación del Decreto 382 de 2013 según lo previsto en su artículo 2º, el Consejo de Estado en sentencia del 06 de abril de 2022 dilucidó que los destinatarios del Decreto citado son todos los empleados y funcionarios sin consideración del régimen al cual pertenezcan, primordialmente, porque la Ley 4ª de 1992 no hizo ninguna diferenciación en torno a la orden de revisión del sistema salarial de los servidores de la Rama Judicial asignada al Gobierno Nacional.
No obstante, el órgano de cierre aclaró que en el caso de los no acogidos al Decreto 53 de 1993, el tope de la bonificación judicial es el 100% del salario mensual devengado por aquel servidor regido por el régimen de los acogidos. Al respecto, la Corporación expresó: “…En este sentido, infiere la Sala que la norma últimamente aludida no refiere discriminación alguna al ordenar el Gobierno Nacional revisar la remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, bajo el esquema de nivelación o reclasificación, con sentido de equidad; lo que indica que el Decreto 382, resulta aplicable para absolutamente todos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, sin fijación del régimen a que pertenezcan, ya que de no ser así se vulneraría el principio de proporcionalidad.
Indicando sí, que el tope de los funcionarios y empleados que pertenezcan al régimen de no acogidos, tendrán un techo que es lo devengado en forma mensual por los del régimen acogidos al Decreto 53 de 1993 y normas que lo modifican y/o complementan, por cuanto resultaría un injusto que unos empleados por pertenecer a un régimen que no es el de acogidos se les liquide la bonificación mensualmente en forma diferente a los que no pertenecen a ese mismo régimen que les liquida en forma anual y sin que haga parte de sus prestaciones sociales. … Ahora bien, como se observa del artículo 2º del Decreto referido que los funcionarios de la Fiscalía que no optaron por el régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y que continúan con el régimen del Decreto 839 de 2012 y las disposiciones que lo modifican o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en el decreto 53 de 1993, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio, no encuentra esta Sala justificación alguna para que a unos funcionarios y empleados (los nos acogidos) se les liquide las diferencias si existieren entre lo percibido en relación con los que perciben la Bonificación Judicial.
Por ello, teniendo en cuenta la incidencia que implica el pago mensual frente al anual, se dispondrá igualdad en el trato al pagarla; esto es, indicando que a los que pertenecen al régimen de no acogidos al Decreto 382 se les liquide la diferencia en forma mensual, toda vez que de esta forma, al ser periódica y permanente, constituye así mismo factor salarial….” 8.
(Resaltado propio del texto) Con fundamento en las consideraciones que se traen y para efectos del caso concreto, el Consejo de Estado resolvió inaplicar la frase “a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993 y que vienen rigiéndose por el Decreto 875 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan” contenida en el artículo 1º del Decreto 382 de 2013, así como el contenido del artículo 2º del mismo Decreto, teniendo en cuenta que sus mandatos son incompatibles con el derecho a la igualdad, los principios de equidad e irrenunciabilidad de los derechos mínimos laborales establecidos en el artículo 53 de la Constitución Política, y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales del 16 de diciembre de 1966, según el cual los empleados deben recibir como retribución por su labor una remuneración acorde con las tareas que desempeñan. 7 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Conjuez Ponente: Sol Marina De La Rosa. Providencia del 21 de noviembre de 2022. Rad. No. 76001233300020160133201 (66117) (AG) 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 06 de abril de 2022. Conjuez Ponente: Carmen Anaya de Castellanos. Rad.
No. 76001233300020180041401 (0470-2020) 10 En síntesis, la Corporación desarrolló el análisis que se cita a continuación: “…Esta decisión se adopta por cuanto sería un injusto que unos empleados por pertenecer a un régimen se les liquide la Bonificación mensualmente contrario a los que no pertenecen a ese mismo régimen a quienes se les liquida en forma anual, cuando debe tener mayor prioridad por su antigüedad en la Entidad, pues se rompe el principio de equidad y, al romperse este principio se crea una discriminación laboral reprochable que debe ser eliminada, situación por la cual, así, mismo se inaplicará para el caso concreto el Decreto 382 de 2013 en cuanto contiene esta discriminación y si bien, la demandante fue nombrada en el cargo de Asistente de Fiscal II, esto no impide que se ordene reconocer las diferencias salariales correspondientes al empleo de igual categoría del régimen de acogidos teniendo en cuenta para el caso el principio de irrenunciabilidad de los beneficios mínimos laborales conforme al artículo 53 de nuestra Constitución Política y al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 16 de diciembre de 19666, según el cual los empleados deben recibir como retribución por su labor una remuneración acorde con las tareas que desempeñan9…”.
En adición a lo expuesto, el Consejo de Estado precisó que la interpretación de la expresión y disposición del Decreto 382 de 2013, que alude al régimen de acogidos y no acogidos de la Fiscalía General de la Nación, debe realizarse de conformidad con el principio de favorabilidad, en atención a las diversas formas de interpretación que de ellas surgen, optando siempre por la más ventajosa para el trabajador10. 5.6.- Pruebas relevantes 5.6.1.- Reclamación administrativa presentada por la parte demandante ante la entidad demandada el 26 de marzo de 2021, a través de la cual solicitó el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial. 5.6.2.- Certificación del 24 de agosto de 2022 que acredita la siguiente información: 5.6.3.- Constancias de devengados y deducidos de los años 2013 en adelante con fecha del 7 de septiembre de 2022 que demuestran que la parte demandante percibió la bonificación judicial así:. 9 Ibídem 10 Ibídem 11 5.7.- Análisis del caso concreto Para comenzar, se dirá que, de conformidad con el marco normativo y jurisprudencial atrás expuesto, resulta procedente la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad respecto del artículo 1º del Decreto 382 de 2013, con fundamento en los razonamientos que se pasan a precisar: De acuerdo con los precedentes verticales contenidos en las sentencias del Consejo Estado ya citadas, el caso concreto encuadra dentro de la tercera circunstancia expuesta por la jurisprudencia constitucional para que el funcionario judicial pueda hacer uso de la facultad de inaplicación parcial del artículo 1º del Decreto 382 de 2013, porque esta disposición contraría de manera flagrante los valores, principios y mandatos establecidos en el preámbulo y en los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política; y adicional a ello, no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad en abstracto.
La Sala resalta que, en dichas providencias, el Consejo de Estado concluyó que la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, prevista en el artículo 1º del Decreto 382 de 2013 es incompatible con el ordenamiento constitucional, por cuanto al concurrir en la bonificación judicial todos los elementos que la legislación laboral establece sobre la noción de salario, necesariamente debe considerarse dentro de la liquidación de las prestaciones sociales, en aras de no quebrantar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, los principios mínimos fundamentales a la remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, al igual que los principios de progresividad y primacía de la realidad sobre las formas.
La expresión normativa reprochada también desconoce el parámetro plasmado en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y el principio de equidad. Ello, porque el Gobierno Nacional ha debido crear la bonificación judicial atendiendo los criterios que emanan de tal postulado, sin restarle el carácter de factor salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de los servidores judiciales de la Fiscalía General de la Nación, ya que esta salvedad tergiversa el objetivo perseguido por la Ley Marco, el cual, no es otro que una nivelación salarial justa.
En este sentido, se pronunció esta Corporación a través de la sentencia calendada 05 de julio de 2023, precisando que “…la restricción impuesta por el Gobierno a la bonificación judicial, desnaturaliza la nivelación salarial ordenada por la Ley 4ª de 1992 para los servidores públicos de la Rama Judicial, pues desconoce los criterios que la orientan, los cuales se fundamentan en el principio constitucional de equidad, conforme se estableció del parágrafo del artículo 14 de la citada ley, que ordena al Gobierno establecer el sistema de remuneración salarial y prestacional de dichos servidores conforme al mencionado principio…”11.
Sin duda, con el tratamiento disímil otorgado a la bonificación judicial para efectos de liquidación de las prestaciones sociales y definición de la base de cotización para pensión y salud, el Gobierno se apartó de los criterios que rigen la equidad, como principio general del derecho12, cuyo alcance dentro del caso concreto, debió estar orientado a la creación de un sistema de remuneración justo que logre una verdadera nivelación salarial en el sector judicial en concordancia con lo previsto en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Se realiza la anterior precisión porque la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia ha establecido que el principio general de la equidad carece de un concepto jurídico determinado, siendo esta la razón por la que la delimitación de su 11 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Sentencia del 05 de julio de 2023, M.P. Luz Elena Sierra Valencia. 12 Con relación al concepto de equidad, Juan Camilo Rojas Arias en su artículo “Delimitación del concepto de equidad en la Constitución Política de 1991” destaca que: “…ha sido reconocido por la jurisprudencia colombiana como un principio general del Derecho, con las características que de ello se deriva.
No obstante, como también se analizó, la equidad, al igual que los principios generales del Derecho, tiene la condición de ser irrestricta y ampliar su contenido y funcionalidad conforme se determine por las autoridades públicas, bajo los límites naturales que le son propios…”. Revista de derecho y economía. No. 47. Enero. Junio 2017. 12 alcance le corresponde a las autoridades, de acuerdo con el caso concreto y la finalidad perseguida por el legislador13.
Cabe señalar que este Tribunal Administrativo en sentencia del 13 de junio de 2023 consideró que la expresión normativa objeto de control constitucional contraría la equidad, entendida como principio general del derecho, por cuanto en los espacios dejados por el legislador, su función es la de evitar injusticia como resultado de la aplicación de la ley en un caso concreto; y así mismo que, también debe acudirse a la equidad como un criterio orientador en la aplicación de la norma, soslayando inequidades que el Legislador hubiese querido evitar14.
Lo anterior, por mandato del artículo 230 constitucional, que incluye a la equidad como criterio auxiliar de la actividad judicial, y facilita que el legislador y los funcionarios judiciales actúen de manera armónica y complementaria, activando el principio de colaboración entre ramas de poder público plasmado en el artículo 113 ibídem, de tal manera que el juez pueda aplicar las normas generales y abstractas elaboradas por el Congreso, en el caso concreto, teniendo en cuenta sus particulares y logrando que “…la voluntad del legislador se adecue a los matrices que se presenten en la vida real…”15.
A través de la sentencia T – 518 de 1998, la Corte Constitucional esclareció que la aplicación de la norma en los términos precisados: “…no implica que el juez desatienda la norma legal, se aparte de la voluntad del legislador, sino que la module al caso concreto, evitando inequidades manifiestas o despropósitos, resultados que en todo caso también habría impedido el legislador si los hubiera podido prever ” 16.
La expresión del artículo 1º del Decreto 382 de 2013 cuestionada también desconoce la prohibición establecida en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992. Por ende, resulta procedente su inaplicación en virtud de la figura de la excepción de ilegalidad consagrada en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, bajo el entendido de que el Gobierno expidió el Decreto citado contraviniendo las disposiciones de la Ley 4ª de 1992, que ordenan el establecimiento de un sistema de remuneración de los servidores de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.
Es de anotar que la aplicación del medio exceptivo previsto en el artículo 4º de la Constitución Política no puede condicionarse a la acreditación de la existencia de un perjuicio irremediable o afectación del mínimo vital del demandante. La jurisprudencia constitucional no exige el cumplimiento de este requisito específico para efectos de determinar la viabilidad de dicha figura, por cuanto fue diseñada como un mecanismo amplio de protección de principios constitucionales, que, en su mayoría, comprende la categoría de los derechos fundamentales sin exclusión alguna.
Por lo que, dentro de este punto, se reitera que la razón primordial por la que debe inaplicarse la expresión normativa acusada, radica en que su implementación i) impide la protección del derecho fundamental a un trabajo en condiciones dignas y justas del demandante, ii) desconoce los principios fundamentales a la remuneración mínima vital, móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, y primacía de la realidad sobre las formas, que se derivan del valor y principio fundante –trabajo- plasmado en el preámbulo y en los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política.
Lo anterior, con el fin de reforzar la tesis que defiende la viabilidad en torno al uso de la herramienta consagrada en el artículo 4º constitucional, debido a que se acude a su aplicación en aras de proteger los derechos fundamentales de la parte demandante que se encuentran en riesgo con motivo de la exclusión de la 13 Corte Constitucional.
Sentencia C – 284 de 2015 14 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Sentencia del 13 de junio de 2023. M.P. Ronald Otto Cedeño Blume. 15 Corte Constitucional. Sentencia T – 518 de 1998 16 Ibidem 13 bonificación judicial como factor salarial dentro de la liquidación de sus prestaciones sociales, sin que resulte necesaria la comprobación de la existencia de un perjuicio irremediable o afectación de su derecho a un mínimo vital.
Cabe anotar que, el control por vía de excepción realizado dentro del presente asunto no comporta la invasión de la competencia atribuida al Consejo de Estado, dentro del ámbito del control abstracto de constitucionalidad residual, que recae sobre los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, cuya competencia no le corresponda a la Corte Constitucional, al tenor de lo previsto en el artículo 111.5 de la Ley 1437 de 2011, respecto de los actos administrativos de carácter general sin fuerza de ley, como el Decreto 382 de 2013 cuya naturaleza es reglamentaria, por ende, es viable ejercerlo.
La Sala llega a esta conclusión en la medida en que la inaplicación parcial del artículo 1º del Decreto Reglamentario citado no se realiza en términos generales, por encontrarse de por medio una situación particular en la que resulta necesaria la protección de los derechos fundamentales del demandante. Acto seguido, se precisa que nuestro ordenamiento contempla un control de constitucionalidad mixto, ya que combina un control concentrado radicado en la Corte Constitucional y en el Consejo de Estado de manera residual, al igual que, un control difuso que le permite a cualquier autoridad inaplicar una norma que sea contraria a la Constitución Política.
Frente a la inconformidad de la parte demandada fundada en la presunción de legalidad del Decreto 382 de 2013 y de los Decretos que lo modifican se considera que, si bien es cierto, en virtud de en el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, están dotados de esta prerrogativa mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el ordenamiento jurídico en virtud del principio de supremacía constitucional faculta al operador judicial y a la autoridad administrativa para hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad, por solicitud de parte e incluso de oficio para ordenar la inaplicación de los Decretos referidos.
Con la salvedad de que la figura citada no le resta validez al Decreto 382 de 2013 y a aquellos Decretos que lo modifican, de ahí que sus efectos nada más sean para el caso concreto. Dicho lo anterior, es menester aclarar que conforme con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, es desacertado afirmar que el legislador como el ejecutivo cuentan con la discrecionalidad para establecer el régimen salarial de los servidores públicos y definir el carácter y los rubros que pueden hacer parte de las liquidaciones de las prestaciones sociales, si en cuenta se tiene que en el establecimiento del régimen salarial de los servidores de la Fiscalía, el legislativo como el ejecutivo deben desarrollar competencias concurrentes mas no idénticas.
Al Congreso le corresponde trazar las pautas o parámetros mediante una Ley Cuadro y al Presidente diseñar y dotar de contenido al régimen con base en las líneas generales delimitadas por el legislativo 17. En este caso, fue el ejecutivo y no el legislador el que restringió, mediante el Decreto 382 de 2013, el carácter salarial de la bonificación judicial, cuando determinó que no podía considerarse como factor para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de los servidores judiciales, y, por tanto, quien usurpó la competencia del legislador en la materia.
Nótese que, esta Sala, amparándose en el precedente del Consejo de Estado, con relación a la facultad del legislador y del ejecutivo para establecer factores salariales, resolvió acoger la siguiente regla: “el no reconocimiento como carácter salarial de la Bonificación, considera la Sala que es un asunto de reserva legal; por lo que la jurisprudencia constitucional a través de diferentes decisiones ha fijado el 17 Al respecto se puede consultar la sentencia del Consejo de Estado calendada 10 de octubre de 2019, M.P. William Hernández Gómez, proferida dentro proceso que cuenta con el número de radicación: 11001-03-25-000-2012-00582-00 (2171-12 y 1501-15) 14 criterio de que la regulación de los factores salariales son de libre configuración “del legislador”, mas no del ejecutivo, como es el caso que nos ocupa18”.
La regla antedicha se extrajo de la sentencia del 06 de abril de 2022, proferida por el Consejo de Estado, que sustenta su tesis en la sentencia C – 101 de 2003, con relación al alcance de la potestad reglamentaria del ejecutivo, delimitado por el marco señalado por el legislador en la Ley 4ª de 1992 19. Por otra parte, con el propósito de lograr que se revoque la sentencia impugnada, no es viable el argumento de la parte demandada, según el cual, la bonificación judicial del Decreto 382 de 2013 solo se creó en beneficio de aquellos servidores regidos por el Decreto 53 de 1993.
Con independencia del régimen salarial y prestacional que se aplique, el servidor siempre tendrá derecho al reconocimiento de la bonificación judicial, por consiguiente, a que se liquiden sus prestaciones con su inserción como factor salarial, ante la inaplicación parcial del artículo 1º del Decreto 382 de 2013, conforme con lo explicado por el Consejo de Estado en providencia del 06 de abril de 2022, en la que se señala que el beneficio creado por el Decreto referido cobija a los servidores acogidos y no acogidos, debido a que la Ley 4ª de 1992 no contempla una distinción en este sentido.
De otro lado, con fundamento en la prohibición instaurada en el artículo 3º del Decreto 382 de 2013, no puede afirmarse que la liquidación de las prestaciones sociales exenta de la bonificación judicial en su condición de factor salarial se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico. Son dos las razones primordiales que conllevan a esta a conclusión: a.- El artículo 3º del Decreto 382 de 2013 debe ser interpretado en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992.
De este ejercicio se desprende que, si bien es cierto, ninguna autoridad puede modificar el régimen salarial estatuido en el Decreto referido, esta proscripción debe ceder, cuando la jurisdicción advierte que dicho régimen contraviene las disposiciones de la Ley 4ª de 1992, como sucede en el caso concreto, al punto que la misma Ley Marco dispone que de presentarse esta circunstancia, carecerá de eficacia o lo que es lo mismo de todo efecto jurídico. b.- Las autoridades administrativas y judiciales se encuentran sometidas al imperio de la ley, “lo cual significa sobre todo al imperio de la Constitución, de conformidad con los artículos 2 y 4 Superiores” 20.
Luego entonces, en el caso que se examina, debe prevalecer la interpretación que sea compatible con la Constitución, en consecuencia, aquella que sostiene que la bonificación judicial debe considerarse dentro de la liquidación de las prestaciones sociales, sin importar la restricción consagrada en el artículo 3º del Decreto citado. Ahora, la parte demandada no puede sustentar la inviabilidad de la inaplicación de las expresiones contenidas en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013 en los consensos que contiene el acuerdo logrado entre los representantes de los servidores de la Fiscalía y el Gobierno, con el objeto de que se materialice la nivelación salarial ordenada por la Ley 4ª de 1992.
Las condiciones laborales pactadas no pueden desconocer los derechos y las garantías mínimas de los trabajadores mencionados en el desarrollo de la parte considerativa de esta providencia, que se encuentran plasmados en el artículo 53 de la Constitución Política. 18 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Sentencia del 19 de julio de 2023.
M.P. Diego León Gómez Martínez 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 06 de abril de 2022. Conjuez Ponente: Carmen Anaya de Castellanos. Rad. No. 76001233300020180041401 (0470-2020) 20 Corte Constitucional. Sentencia C – 539 de 2011 15 Entre los derechos mínimos irrenunciables del trabajador se encuentra el salario, por lo tanto, la bonificación judicial dada su naturaleza salarial intrínseca.
Siendo así, al tenor de lo previsto en el artículo 53 ibídem, y como quiera que el pacto se encuentra por debajo de este mínimo irrenunciable, carece de todo efecto vinculante, toda vez que resultó limitando su carácter salarial en el campo de la liquidación de las prestaciones sociales. Por último, se precisa que la parte demandante no se equivocó en la escogencia del medio del control de nulidad y restablecimiento del derecho, habida consideración de que la fuente del daño directa se encuentra en los actos administrativos particulares demandados.
En otras palabras, el medio de control de nulidad y restablecimiento de que trata el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 es el procedente, en atención a que la pretensión principal de la parte demandante gira en torno a la declaración de nulidad de actos administrativos de carácter particular. En esta vía procesal, conforme a lo ya explicado en precedencia, es perfectamente posible solicitar la inaplicación de actos administrativos generales en los que se amparen los actos administrativos particulares demandados, por ser los primeros ilegales o inconstitucionales.
Finalmente, las dificultades presupuestales no pueden ser impedimento para garantizar los derechos salariales de los empleados, como el múltiples ocasiones ha dispuesto la jurisprudencia. La Corte Constitucional a través de la sentencia T- 098 de 200421 esclareció que la administración no puede invocar la falta de presupuesto como excusa o prerrequisito adicional para el reconocimiento de un derecho laboral: “…No es aceptable la excusa que presenta la Administración Seccional Judicial de Antioquia al informar al actor que no reconocerá su derecho por no contar con disponibilidad de recursos para su efectivo pago.
Como ya se explicó, el reconocimiento del derecho es una actuación jurídica diferente al efectivo pago del derecho reconocido, en tanto son actuaciones sometidas al cumplimiento de requisitos y condiciones de índole constitucional y legal muy distintas. Así, la Administración Seccional Judicial de Antioquia debe simplemente verificar que el trabajador cumpla con los requisitos exigidos para el reconocimiento del derecho y expedir el acto administrativo reconociendo o no lo reclamado.
Asunto diferente es el de la disponibilidad presupuestal, que indudablemente se requiere para el pago, mas no para el reconocimiento…” Dicho de otro modo, la falta de presupuesto no puede condicionar la legalidad de los actos administrativos acusados y el reconocimiento del derecho acá reclamado tanto en sede administrativa como judicial.
Para efectos del reconocimiento aludido, basta con que la parte demandante cumpla con las condiciones que la ley y la jurisprudencia exigen, tal y como sucede en el caso concreto. Una tesis similar planteó el Consejo de Estado cuando interpretó el contenido de los artículos 5 y 6 del Decreto 1661 de 1991 que radican en el jefe de cada organismo de la Rama Ejecutiva del Poder Público, la competencia para asignar la prima técnica y expedir la consecuente resolución motivada, previa obtención del respectivo certificado de disponibilidad presupuestal: “…Al respecto, debe precisar la Sala que si bien las normas citadas parecieran condicionar el reconocimiento de la prima técnica de un lado a las necesidades específicas de cada Entidad y de otro a la disponibilidad presupuestal existente para su pago, lo cierto es que ninguno de tales aspectos constituye óbice para que una vez configurados los requisitos para su otorgamiento, es decir, cumplidos cada uno de los elementos definidos en la norma para la asignación de la prima técnica, se expida el respectivo acto administrativo. … Asimismo, la previsión respecto de la existencia de certificado de disponibilidad presupuestal previo otorgamiento de la prima técnica, no impide la configuración legal del derecho ni su reconocimiento, pues como en otras oportunidades lo ha manifestado 21 Corte Constitucional.
Sentencia T -098 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil 16 esta Corporación, ello constituye un procedimiento obligatorio de orden presupuestal que obedece al principio constitucional de legalidad en el gasto público, cuya finalidad es garantizar la existencia de recursos para el pago de la prima técnica dentro de la respectiva vigencia presupuestal, pero no un requisito adicional o condición legal para su reconocimiento22…” Esclarecido como se encuentra que la existencia de un certificado de disponibilidad presupuestal no incide en la configuración y reconocimiento del derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, no queda otra alternativa que desestimar la inconformidad de la parte recurrente que aboga por una postura contraria.
Así las cosas, se concluye que la parte demandante tiene derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales con inclusión de la bonificación salarial en su condición de factor salarial, a raíz de la inaplicación de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, prevista en el artículo 1º del Decreto 382 de 2013, la cual, fue reiterada en los Decretos posteriores que lo modificaron.
En su lugar, se deben aplicar el preámbulo y los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política y el principio de la equidad. Por todo lo expuesto, se modificará el numeral 1º de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en el sentido de inaplicar la frase “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” y en su lugar debe aplicarse el preámbulo y los artículos 1 y 25 de la Constitución Política, teniendo en cuenta que el A quo sólo inaplicó la palabra únicamente contenida en la misma disposición. Respecto de la prescripción se advirtió que la petición fue elevada el 23 de marzo de 2021 por lo que las sumas anteriores al 23 de marzo de 2018 se encuentran prescritas, tal y como fue declarado por el juez de primer grado. 5.8.- Condena en costas En materia de condena en costas, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 dispone lo siguiente: “…Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil…”.
El artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 adicionó el anterior precepto, estableciendo que, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Acerca de la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado ha sostenido que si “ bien una lectura rápida de la disposición que antecede, podría llevar a la errónea interpretación de que la condena en costas debe imponerse en forma objetiva, es decir, de manera forzosa, automática e ineluctable en todos aquellos procesos contencioso administrativos en los cuales se ventile un interés de carácter individual o particular, lo cierto es que cuando la norma utiliza la expresión “dispondrá”, lo que en realidad está señalando es que el operador jurídico está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto frustradas sus pretensiones procesales”23…”. 22 Consejo de Estado.
Sala de Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección “A”. Sentencia del 10 de noviembre de 2010. C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Rad. No. 25000 2325 000 2006 02826 01 (2273-07). 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de abril de 2015. Rad. No. 25000-23-24-000-2012-00446-01.
C.P. Guillermo Vargas Ayala. 17 Por ende, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado para determinar si se hay lugar o no a condenar en costas debe acudirse a las reglas previstas en el artículo 365 del C.G.P. En sede de apelación, considerando la regla señalada en el artículo 365.8 ibídem, no se condenará en costas, como quiera que no se encuentra acreditado que se causaron en el curso de esta instancia. 6.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero de la sentencia No. 052 del 30 de marzo de 2023, proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, el cual, quedará así: “INAPLICAR por inconstitucional la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo 1° del Decreto 382 de 2013 y demás Decretos que los modifiquen y sustituyan, y en su lugar, se aplican el preámbulo y los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política y el principio constitucional de equidad, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia…”.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás el fallo recurrido.
TERCERO: Sin condena en costas en segunda instancia.
CUARTO: Una vez en firme la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, y efectúense las anotaciones en el programa “SAMAI”. NOTÍFIQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, GONZALO PERDOMO CABRERA Firmado electrónicamente MARÍA EUGENIA CLAVIJO DIEGO LEÓN GÓMEZ MARTÍNEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.