República de Colombia Rama Judicial Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Santiago de Cali, veintitrés (23) de abril de dos mil veinticuatro (2024) EXPEDIENTE: 76001-33-33-006-2024-00020-01 MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDANTE: ASOCIACIÓN CÉSAR CONTO1 DEMANDADO: DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI2 TEMA: OBLIGACIONES DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL EN EL TRÁMITE DE COBERTURA ESTUDIANTIL – TRASLADO DE ALUMNOS ENTRE INSTITUCIONES EDUCATIVAS DECISIÓN: CONFIRMA DECISIÓN SENTENCIA: 63 MAGISTRADO PONENTE: EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS
1. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la apelación formulada por el demandante contra de la sentencia No. 045 de 13 de marzo de 2024, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda. 2.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda. (archivo 004) La Asociación César Conto a través de su representante legal instauró el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos contra el Distrito Especial de Santiago de Cali con el fin de que se ordene a la Secretaría de Educación el cumplimiento de la Ley 7 de 19793 en su artículo 8 y la Ley 115 de 19944 en sus artículos 77 y 140.
Como pretensión del medio de control la parte actora solicitó: 1 agustinhvm@hotmail.com 2 notificacionesjudiciales@cali.gov.co; camilo.ordonez@cali.gov.co 3 Por la cual se dictan normas para la protección de la Niñez, se establece el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se reorganiza el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones 4 Por la cual se expide la ley general de educación Sentencia de Segunda Instancia Medio de control cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Radicación: 76001-33-33-006-2024-00020-01 www.ramajudicial.gov.co Página 2 “Se le impartan ordenes a las autoridades renuentes, es decir al señor Alcalde y a la Secretaría de Educación actual del Distrito Especial de Santiago de Cali, para que cumplan los mandatos contemplados en la leyes incumplidas citadas y especialmente que se respete la libertad que tienen las madres y padres de familia para escoger el tipo de educación para sus hijos menores de edad, la autonomía que tienen las instituciones educativas de tal forma que con ellas se les garantice de mejor forma a sus estudiantes la continuidad, permanencia y modalidad educativa, su proyecto de vida, su plan de estudio y especialmente que a los niños, niñas y adolescentes no sean reubicados sin el consentimiento de ellos o el de sus padres o madres de familia.” (sic) Fundamentó su petición en los siguientes supuestos fácticos: 1.
El 24 de noviembre de 2023, la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Santiago de Cali expidió el oficio 2023414305000111501 ordenando a unas instituciones educativas privadas -contratistas- reubicar a 396 estudiantes subsidiados del grado 9 sin autorización de sus padres. 2. Los alumnos del colegio César Conto sede Petecuy fueron trasladados a la Institución Educativa INEM Jorge Isaacs. 3.
El Subsecretario de Educación Distrital remitió comunicación a los padres de familia informando el traslado de sus hijos de centro educativo. 4. El 19 de diciembre de 2023 bajo radicado No. 202341730102383462, reiterada el 2 de enero de 2024 bajo el radicado No. 202441730100004562, el representante legal de la Asociación César Conto en cumplimiento al artículo 8 de la Ley 393 de 1997, solicitó al Distrito de Santiago de Cali el cumplimiento del artículo 8 de la Ley 7 de 1979 y los artículos 77 y 140 de la Ley 115 de 1994.
Una vez admitido el medio de control5 se dispuso la notificación personal de la accionada, encontrándose que dentro del término6 el Distrito Especial de Santiago de Cali ejerció su derecho de defensa. 2.2. De la contradicción Distrito Especial de Santiago de Cali (archivo 021) La entidad accionada a través de apoderado judicial contestó la demanda, señalando que la acción de cumplimiento no es el mecanismo jurídico idóneo para debatir las inconformidades del accionante las cuales tienen su origen en la imposibilidad de prestar el servicio educativo para los grados 10 y 11 dadas las condiciones de la Resolución de Funcionamiento No. 4143.2.21.1002 del 22 de marzo de 2006, por tanto, se entendería que la pretensión del demandante 5 Auto interlocutorio No. 124 de 16 de febrero de 2024 – Archivo 5 6 Constancia secretarial – Archivo 24 Sentencia de Segunda Instancia Medio de control cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Radicación: 76001-33-33-006-2024-00020-01 www.ramajudicial.gov.co Página 3 consiste en la declaratoria de nulidad del referido acto administrativo, que entre otras cosas, ya se encuentra afectada por el fenómeno jurídico de la caducidad.
Agrega que la acción propuesta no cumple con el lleno de los siguientes requisitos (i) falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, (ii) la subsidiariedad del mecanismo y (iii) la legitimación en la causa por activa. Así mismo, señala el Distrito que las pretensiones del actor no se enmarcan en el incumplimiento de normas o actos administrativos de carácter general, sino en la presunta vulneración de un interés económico que es individual o subjetivo el cual, solo puede reclamar el interesado, circunstancia que no concurre en el presente caso.
Finalmente, precisa que el contrato de prestación de servicios educativos No. 4143.010.26.1.0539.2023 suscrito con la Asociación César Conto, tiene como única finalidad que el servicio educativo fuera prestado en el Colegio César Conto sede Petecuy para la atención de la población escolar de transición, básica primaria y básica secundaria por lo que se excluye el nivel medio correspondiente al grado 10 y 11, concluyendo que las pretensiones esbozadas por el accionante frente al traslado automático de estudiantes claramente podría configurar como un incumplimiento al contrato de prestación de servicios educativos.
Como excepciones propuso las de falta de legitimación en la causa por activa e inexistencia de la obligación. 3. SENTENCIA. (archivo 036) El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali, mediante sentencia No. 045 de 13 de marzo de 2024, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y negó las pretensiones de la demanda al considerar que la representación en la reclamación del presunto incumplimiento del artículo 8 de la Ley 7 de 1979 recae en los padres de los alumnos y en cuento a la exigencia frente a los artículos 77 y 140 de la Ley 115 de 1994, negó las pretensiones al señalar que esta norma no tiene un imperativo legal.
Fundamenta el a-quo la determinación adoptada en las siguientes consideraciones: En el sub lite, se reitera, la parte accionante solicita se ordene el cumplimiento del artículo 8 de la Ley 7 de 1979 y los artículos 77 y 140 de la Ley 115 de 1994, y con ello, depreca que se inste al alcalde del Distrito de Cali y a la Secretaría de Educación Distrital, que respete la libertad de los padres de familia en la escogencia de la educación de sus hijos, así como la autonomía de las instituciones educativas en la alianza y convenios con otras instituciones, y que los niños no sean reubicados sin su consentimiento y el de sus padres.
Sentencia de Segunda Instancia Medio de control cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Radicación: 76001-33-33-006-2024-00020-01 www.ramajudicial.gov.co Página 4 (…) Aclarado lo anterior, procede el Despacho a revisar cada una de las normas reclamadas en este medio constitucional, partiendo de aquellas consagradas en la Ley 115 de 1994, así: “Artículo 77.
Autonomía Escolar. (…) Artículo 140. Asociaciones de Instituciones Educativas. De la lectura del articulado, con el destacado atribuido por la asociación actora, es fácil deducir que dichas normas consagran facultades y prerrogativas a favor de las instituciones educativas, que consiste en la autonomía para organizar las áreas de conocimiento y las actividades dentro de los lineamientos fijados por el Ministerio de Educación, así como la posibilidad de asociarse en núcleos o instituciones asociadas.
(…)Por tanto, no se puede atribuir incumplimiento de un deber legal respecto de un canon normativo que no contiene un mandato expreso, sino que contrario a ello, está dando paso a la posibilidad de ejercer potestades y herramientas por las instituciones del sector educativo. En consecuencia, se deriva la imposibilidad de catalogar a la entidad como incumplida, ante la inexistencia de confrontación normativa.
Ahora, si en gracia de discusión procediera el examen de las normas en comento, encuentra el Despacho que, con la decisión asumida por el ente distrital de reubicar a los estudiantes del colegio Cesar Conto sede Petecuy, no se está afectando la posibilidad que tiene el plantel educativo de asociarse con otras instituciones, ni se está limitando su autonomía en la designación de sus áreas, facultad que podrá seguir ejerciendo, por cuanto no se encuentra alguna actuación o prohibición de la misma que haya sido ejecutada o dispuesta por la entidad accionada.
Las consideraciones realizadas, dan lugar a negar las pretensiones de la acción constitucional impetrada, en lo que concierne a la regulación legislativa estudiada. Acto seguido, se pasa a revisar el artículo 8 de la Ley 7 de 1979, que reza: (…) Para el estudio de este cargo, está probado en el trámite que la parte accionante es una persona jurídica, que actúa en nombre propio y no en representación de los 26 alumnos o padres de familia que podrían sentirse afectados, quienes en últimas serían los legitimados para reclamar el presunto incumplimiento del artículo 8 de la Ley 7 de 1979, pues dicha disposición consagra un derecho en favor de los padres para escoger el tipo de educación que recibirán a sus hijos, es decir, se trata del ejercicio de un derecho subjetivo que solo puede ser reclamado por el titular del mismo, que no es lo que acontece en este asunto.
Así las cosas, huelga concluir que hay lugar a declarar la falta de legitimación en la causa de la parte accionante respecto de la norma Sentencia de Segunda Instancia Medio de control cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Radicación: 76001-33-33-006-2024-00020-01 www.ramajudicial.gov.co Página 5 objeto de estudio, que fue formulada por el Distrito Especial de Santiago de Cali.”. 4.
APELACIÓN (archivo 037) La parte demandante en desacuerdo con la decisión de primera instancia presentó escrito de apelación, señalando como aspectos de inconformidad los siguientes: • Principio de eficacia Asegura la parte apelante que la expedición de la circular por parte de la Subsecretaría de Educación municipal habría afectado el derecho de asociatividad de las instituciones educativas contemplado en el artículo 140 de la Ley 115 de 1994, derivándose otros incumplimientos y afectando el principio de eficacia establecido en el artículo 3.11 de la Ley 1437 de 2011. • Incumplimiento de la norma por acción La Secretaría de Educación incumplió cos sus deberes y obstruyó la finalidad del artículo 140 de la Ley 115 de 1994 respecto a la facultad asociativa de las instituciones educativas al obstaculizar con vías de hecho la citada norma, pues con la expedición de la circular o unos oficios se dejó en incertidumbre a la Asociaciones de las Instituciones Educativas. • Excepción de falta de legitimación en la causa por activa Cualquier persona puede adelantar una acción de cumplimiento y excepcionalmente la ley exige como requisito de procedibilidad la legitimación activa, siendo un despropósito su declaratoria en el caso concreto, toda vez que la finalidad de presente asunto es el derecho a la asociatividad de las instituciones educativas.
Concluyendo el escrito de apelación con la petición de revocar en su totalidad el fallo de primera instancia y en su lugar, conceder las pretensiones de la demanda. 5. CONSIDERACIONES 5.1. Competencia De conformidad con los artículos 3 de la Ley 393 de 1997, esta Sala es competente para pronunciarse sobre la impugnación que interpuso la parte accionante contra la sentencia No. 045 de 13 de marzo de 2024, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali.
Sentencia de Segunda Instancia Medio de control cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Radicación: 76001-33-33-006-2024-00020-01 www.ramajudicial.gov.co Página 6 5.2. Problemas jurídicos Corresponde a la Sala determinar: (i) sí la solicitud de cumplimiento del artículo 8 de la Ley 7 de 1979 involucra un derecho general, situación en la cual toda persona está legitimada para ejercer la acción o sí, por el contrario, involucra derechos subjetivos, caso en el cual se debe acreditar la legitimación en la causa por activa.
Por otra parte, debe la Sala establecer sí la acción de cumplimiento es procedente para anular la circular No. 4143.050.22.2.1020.001123 de 17 de noviembre de 2023, expedida por la Secretaría de Educación al constituir una acción que vulnera los artículos 77 y 140 de la Ley 115 de 1994. 5.3. Tesis La Sala confirmará el fallo apelado al determinar que el representante legal de la Asociación César Conto carece de legitimación en la causa por activa frente a la pretensión de cumplimiento del artículo 8 de la Ley 7 de 1979, pues, esta se encuentra dirigida a un sujeto calificado.
En cuanto a la pretensión de cumplimiento de los artículos 77 y 140 de la Ley 115 de 1994, la Sala concluyó que el mecanismo es improcedente, pues, este no puede ser utilizado para debatir el contenido y alcance de derechos que el particular espera le sean reconocido o esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a las disposiciones legales. 5.4.
Generalidades de la acción de cumplimiento El medio de control de cumplimiento consagrado en el artículo 87 de la Constitución Política, puede ejercitarlo cualquier persona y tiene por objeto hacer efectivo el contenido material de la ley o de un acto administrativo desconocido por las autoridades públicas o por un particular investido con facultades públicas, lo cual supone la existencia previa de la norma o acto cuyo cumplimiento se demanda.
La Ley 393 de 1997 reglamenta este precepto constitucional y establece principios, requisitos y el procedimiento de la misma. Busca darle eficacia al ordenamiento jurídico al exigir a las autoridades y a los particulares que cumplan funciones públicas, la ejecución material de normas y actos administrativos. Tal como lo señala el artículo 1 de la Ley 393 de 1997 “el objeto de esta ley es hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. 5.5.
Requisitos de la acción y deberes del juez El inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 dispone que la acción de cumplimiento procede cuando se ha demostrado la renuencia del demandado a cumplir con el deber legal o administrativo Sentencia de Segunda Instancia Medio de control cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Radicación: 76001-33-33-006-2024-00020-01 www.ramajudicial.gov.co Página 7 omitido, lo cual solo puede excusarse cuando se expone en la demanda la inminencia de un perjuicio irremediable, que exige la intervención inmediata de la orden judicial.
Por su parte, al estudiarse el artículo 97 de la Ley 393 de 1997 y confrontarlo con la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, la prosperidad de este medio de control está sujeto a la observancia de los siguientes presupuestos: “(i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos;
(ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.8”
6. CASO CONCRETO El accionante pretende que con el cumplimiento de los artículos 77 y 140 de la Ley 115 de 1994, se nulite la circular No. 4143.050.22.2.1020.001123 de 17 de noviembre de 2023 expedida por el secretario de Educación informando al Colegio César Conto sede Petecuy el traslado de 26 alumnos a la Institución Educativa Inem Jorge Isaacs. 6.1.
Cuestión previa – falta de legitimación en la causa por activa Previo a estudiar los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento la Sala se debe pronunciar sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por activa respecto a la pretensión de cumplimiento del artículo 8 de la Ley 7 de 1979 por ser este un presupuesto de la sentencia y un punto de apelación. El representante legal de la Asociación César Conto demandó al Distrito de Santiago de Cali por ordenar el traslado de 96 menores de edad del Colegio César Conto sede Petecuy al Institución Educativa INEM Jorge Isaacs, sin solicitud previa de los padres de familia afirmando que esto contraria el artículo 8 de la Ley 7 de 1979. 7 Improcedibilidad.
La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.
Jurisprudencia Vigencia Parágrafo. La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. 8 Consejo de Estado - Sección Quinta - C.P: Carlos Enrique Moreno Rubio - Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil diecinueve (2019) - Radicación: 25000-23-41-000-2019-00102-01(ACU) Sentencia de Segunda Instancia Medio de control cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Radicación: 76001-33-33-006-2024-00020-01 www.ramajudicial.gov.co Página 8 En referencia al instituto de legitimación en la causa en el trámite del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos la Sección Quinta del Consejo de Estado9 en providencia de 31 de marzo de 2016, indicó que en principio la acción de cumplimiento puede ser ejercida por cualquier persona, sin embargo, cuando se trata de la materialización de derechos subjetivos, solo el afectado o titular del derecho puede exigir su cumplimiento.
Pronunciamiento en el cual se reiteró la posición plasmada con anterioridad por la Sala, así: En la sentencia de 23 de febrero de 2003, se concluyó: “La acción de cumplimiento puede ser incoada por cualquier persona cuando se trate de normas o de actos administrativos cuyo cumplimiento sea de interés general, situación que no es la del sub lite, en la cual, por ser de interés individual o subjetivo, sólo el interesado puede hacer uso de la misma, y quien actúe en su nombre, debe ser abogado inscrito y en virtud de poder legalmente conferido, …”10 Por su parte, en el fallo de 9 de mayo de 2012, la Alta corporación expuso: “En efecto, las normas que se solicitan cumplir si bien son de carácter general, impersonal y abstracto, lo que presumiría que exigir su cumplimiento se encuentra en cabeza de cualquier persona, su aplicación en el presente asunto no tiene tal carácter, pues la acción de manera irrebatible tiene un móvil subjetivo, relativo a que en aplicación de las normas que se señalan como incumplidas, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo deje sin efecto la Resolución No. 31295 de 25 de octubre de 2010 mediante la cual el Instituto de Seguro Social reconoció al señor Luis Alberto Moya Rojas la pensión de vejez y el retroactivo de la misma y, como consecuencia de ello, se ordene a la accionada proferir un nuevo acto.
Así las cosas, en criterio de la Sala, para el caso concreto, solo el afectado con el acto puede exigir el cumplimiento de las normas de la Ley 100 de 1993 y del decreto 758 de 1990 ….”11 En este orden de ideas, iniciará la Sala estudiando si frente a la pretensión de cumplimiento del artículo 8 de la Ley 7 de 1979, el representante legal de la Asociación César Conto se encuentra legitimado por activa para ejercer la acción. 9 C.P: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez - Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil dieciséis (2016) - Radicación número: 66001-23-33-000-2015-00569-01(ACU) 10 Consejo de Estado, Sección Primera.
Sentencia de 27 de febrero de 2003, ACU 1726. Consejero Ponente: Manuel Santiago Urueta Ayola. 11 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 9 de mayo de 2012. Expediente: 2011-0889- 01. Consejero Ponente: Susana Buitrago Valencia. Sentencia de Segunda Instancia Medio de control cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Radicación: 76001-33-33-006-2024-00020-01 www.ramajudicial.gov.co Página 9 6.1.1.
Legitimación en la causa por activa – cumplimiento del artículo 8 de la Ley 7 de 1979 El accionante pretende que el Distrito Especial de Santiago de Cali de cumplimiento al artículo 8 de la Ley 7 de 1979, esto es, “Los padres tendrán derecho preferente a escoger el tipo de educación que habrá de darse a sus hijos. En defecto de éstos y a falta de persona responsable, corresponde al Estado asumir la educación de los menores de acuerdo con su edad y aptitudes.” Revisados tanto los anexos de la demanda como los antecedentes administrativos se logra establecer que mediante circular No. 4143.050.22.2.1020.001123 de 17 de noviembre de 2023 expedida por el secretario de Educación se informó al Colegio César Conto sede Petecuy el traslado de 26 alumnos a la Institución Educativa Inem Jorge Isaacs.
Por otra parte, el 28 de noviembre de 2023 la Secretaría de Educación del Distrito de Santiago de Cali, informó a los señores Santiago Bohojorge Soto, Nasly Soloanguie Canamejoy Chamorro, Johan Sebastián Carvajal Labrada, José Ferney Cortes Narváez, Ashley Yireth Cruz Cortes, Nicolas Echeverry Toledo, Jazmín Alejandra Fajardo Correa, Natalia Gallego Angulo, Brayan Stiven González Córdoba, Laura Lizeth Lara Lleras, Juan Esteban Lasso Toledo, Laura Valentina Mancipe Ortiz, Yeison Estiben Melchor Orozco, Michel Dayana Peña Chamorro, Jorge Luis Viveros Perdomo, Miguel Ángel Pérez Toro, César Andrés Rentería Carabali, Michel Dayan Rincón Molina, Joselin Andrea Scarpeta Perea, Astrid Carolina Torres Contreras, Valentino Valencia Esterling, Juan David Valencia Guevara y Yonyelsi Yoscair Vargas Tabares, que, para la vigencia escolar 2024 dispuso la reubicación de sus hijos trasladándolos de establecimiento educativos privados contratados durante el año lectivo 2023 a instituciones educativas oficiales.
Como se observa dentro del proceso administrativo de reubicación estudiantil, la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Santiago de Cali identificó a los alumnos que serían trasladados fijando un derecho subjetivo en cabeza de los padres de dichos estudiantes, razón por la cual, para esta Sala de Decisión le asiste razón al a-quo en señalar que son los representante legales de los estudiantes reubicados los legitimados en la causa por activa para solicitar el cumplimiento del artículo 8 de la Ley 7 de 1979, toda vez, que dicha norma va dirigida a un sujeto cualificado (padres) y no se deriva de un interés general, en consecuencia, habrá de confirmase la decisión de declarar la falta de legitimación en la cusa por activa respecto de esta pretensión. Sentencia de Segunda Instancia Medio de control cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Radicación: 76001-33-33-006-2024-00020-01 www.ramajudicial.gov.co Página 10 6.2.
Cumplimiento de los artículos 77 y 140 de la Ley 115 de 1994 Ahora, procederá la Sala de Decisión a determinar si se encuentran satisfechos los requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento frente a los artículos 77 y 140 de la Ley 115 de 1994. 6.2.1. De la renuencia La Ley 393 de 1997, que desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política, exige en su artículo 8 como requisito de procedibilidad “la renuencia”, esto es, previo a ejercitar el medio de control haber reclamado en sede administrativa el cumplimiento de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento.
Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sección Quinta del Consejo de Estado12 precisó que, “no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención”.
En esa medida, el Consejo de Estado no ha tenido por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.13 6.2.2. La renuencia en el caso concreto Con la demanda se allegaron las peticiones radicadas ante el Distrito Especial de Santiago de Cali el 19/12/2023 (radicado 202341730102383462) y el 26/01/2024 (radicado 202441730100004562), mediante el cual el accionante solicitó al alcalde revocar la orden de reubicación de 369 estudiantes, por ir en contravía con los artículos 77 y 140 de la Ley 115 de 1994.
En respuesta, el 30 de enero de 2024 el Director del Departamento Administrativo de Control Disciplinario Interno del Distrito de Santiago de Cali, a través del oficio radicado No. 202441240100000741, dio respuesta a la petición de 26 de enero de 2024 bajo el radicado 202441730100004562, señalando que “este Despacho procederá a incorporar el total de la foliatura contenida en oficio ya mencionado, al expediente con el radicado No. 05-24, conforme a ello se proseguirá según lo dispone la ley disciplinaria vigente”. 12 C.E - Sección Quinta – C.P.: Luis Alberto Álvarez Parra - Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veintiuno (2021) - Radicación: 47001-2333-000-2021-00162-01 (ACU) 13 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp.
ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019. Sentencia de Segunda Instancia Medio de control cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Radicación: 76001-33-33-006-2024-00020-01 www.ramajudicial.gov.co Página 11 Resulta relevante para la Sala precisar que el Consejo de Estado ha señalado que renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente, o porque, aunque sea emitida en tiempo resulte contraria al querer del ciudadano14.
Así las cosas, para la Sala está acreditada la constitución de la renuencia, pues, si bien se advierte que el Distrito Especial de Santiago de Cali dio respuesta a la petición de 26 de enero de 2024, lo cierto es que la respuesta es contraria a la pretensión del accionante. 6.3. De la procedencia de la acción de cumplimiento. Ahora, para que la demanda prospere, se requiere: “(i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos;
(ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado y (v) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos. 6.3.1.
El deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos La parte actora pidió la materialización de los artículos 77 y 140 de la Ley 115 de 1994, los cuales prevén: “Artículo 77. Autonomía Escolar. Dentro de los límites fijados por la presente ley y el proyecto educativo institucional, las instituciones de educación formal gozan de autonomía para organizar las áreas fundamentales de conocimientos definidas para cada nivel, introducir asignaturas optativas dentro de las áreas establecidas en la ley, adaptar algunas áreas a las necesidades y características regionales, adoptar métodos de enseñanza y organizar actividades formativas, culturales y deportivas, dentro de los lineamientos que establezca el Ministerio de Educación Nacional.
Parágrafo. Las Secretarías de Educación departamentales o distritales o los organismos que hagan sus veces, serán las responsables de la asesoría para el diseño y desarrollo del currículo de las instituciones educativas estatales de su jurisdicción, de conformidad con lo establecido en la presente ley.” 14 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 MP.
Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000- 2016-00690-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Sentencia de Segunda Instancia Medio de control cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Radicación: 76001-33-33-006-2024-00020-01 www.ramajudicial.gov.co Página 12 Artículo 140.
Asociaciones de instituciones educativas. Con el fin de prestar un servicio más eficiente, los establecimientos educativos, tanto oficiales como privados, podrán asociarse en núcleos o instituciones asociadas. Así mismo, los municipios podrán asociarse para crear instituciones educativas de carácter asociativo. El Gobierno Nacional fomentará con estímulos especiales, la conformación de estos núcleos o instituciones asociadas.” La Sala encuentra que se cumple con el primero de los requisitos de procedencia de la acción constitucional, toda vez que se busca la materialización de un artículo contemplado en la Ley General de Educación, tal y como lo exige el artículo 115 de la Ley 393 de 1997. 6.3.2.
De la existencia de un mandato imperativo e inobjetable. Revisado el contenido de los artículos 77 y 140 de la Ley 115 de 1994, la Sala concluye que no se está frente a un mandato perentorio, claro y directo a cargo de la Secretaría de Educación Distrital de Santiago de Cali. En primer lugar, el artículo 77 de la Ley General de la Educación otorga a las instituciones educativas la facultad de (i) organizar las áreas de conocimientos para cada nivel y actividades formativas culturales y deportivas (ii) introducir asignaturas optativas dentro de las áreas establecidas en la ley, (iii) adoptar métodos de enseñanza dentro de los lineamientos que establezca el Ministerio de Educación Nacional, así mismo, le impone a las Secretarías la obligación de asesorar en el diseño y currículo, sin que, se advierta de su contenido la reglamentación de un procedimiento previo para el traslado de estudiantes entre entidades educativas.
En segundo lugar, el artículo 140 de Ley 115 de 1994, autoriza a las instituciones educativas a asociarse ya sea con otras privadas o públicas, lo cual, no obliga a las Alcaldías a mantener vigente un convenio. Ahora bien, la parte demandante afirma que el presente medio de control procede contra toda “acción” de la autoridad, expresando que la expedición de la circular No. 4143.050.22.2.1020.001123 de 17 de noviembre de 2023, constituye una “acción” de la Secretaría de Educación que obstaculiza con vías de hecho el artículo 140 de la Ley 115 de 1994.
En este punto de inconformidad, la Sala precisa que, si bien es cierto el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 señala “La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos.” 15 Objeto.
Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos. Sentencia de Segunda Instancia Medio de control cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Radicación: 76001-33-33-006-2024-00020-01 www.ramajudicial.gov.co Página 13 También es cierto que, al analizar la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 8 y 9, parcial, de la Ley 393 de 1997, la Corte Constitucional en sentencia C-1191-0116, estableció que “las manifestaciones del incumplimiento de la administración pueden materializarse a través de su inacción o de una acción que manifiesta ineficiencia o evasión de la administración en el cumplimiento de sus deberes.” Así mismo, el fallo en mención precisó que la acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso y no para obtener reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan.
Agregando que “Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales17, pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias interpretativas lo cual no obsta, claro está, para que, con el fin de exigir el cumplimiento de un deber omitido, el contenido y los alcances del mismo sean ineludiblemente interpretados18”. 16 Referencia: expediente D-3513 – M.P: Manuel José Cepeda Espinosa - Bogotá, D.C., noviembre quince (15) de dos mil uno (2001) 17 Cfr. la sentencia ACU-141 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 13 de febrero de 1998, Consejero Ponente: Delio Gómez Leyva.
En esta oportunidad el actor pretendía mediante una acción de cumplimiento esclarecer el tipo de funciones que le corresponde cumplir a la Registraduría frente a la posibilidad de llevar a cabo un referendo derogatorio en la ciudad de Manizales que en su opinión era inocuo. En dicha ocasión se dijo: “se trata, pues, a través de la acción de cumplimiento, como su nombre lo indica, de hacer efectivo el cumplimiento del ordenamiento jurídico, por parte de las autoridades competentes; para lograr tal objetivo se requiere que tal ordenamiento consagre de manera clara determinada obligación para la administración, lo cual excluye que a través de la acción de cumplimiento se puedan promover interpretaciones respecto a la existencia de una obligación {contenidas en la Ley 134 de 1994}, pues la finalidad es exigir el cumplimiento de las existentes, y no provocar, vía interpretación, la consagración de obligaciones”. 18 La jurisprudencia de la Corte Constitucional también ha establecido la necesidad de distinguir entre el objeto de la acción de cumplimiento (la realización de un deber omitido por la administración), y la discusión que puede plantearse alrededor del reconocimiento y garantía de un derecho subjetivo y particular, circunstancia frente a la cual existen otros mecanismos de defensa idóneos.
Cfr. sentencia C-193 de 1998 MM.PP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Barrera Vergara. Se estudió aquí la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2o., 3o., 5º., y 9º., todos parcialmente de la Ley 393 de 1997. Como se dijo, uno de los puntos abordados en esta ocasión tiene que ver con la relación de la acción de cumplimiento con los mecanismos ordinarios de defensa jurídica respecto de la ejecución de actos administrativos de carácter particular.
Se señaló, entonces, que: “cuando se trata de actos administrativos subjetivos, que crean situaciones jurídicas individuales, concretas y particulares, el cumplimiento efectivo del respectivo acto interesa fundamentalmente a la esfera particular de la persona y no a la que corresponde a la satisfacción de los intereses públicos y sociales.
Por ello se justifica constitucionalmente, por considerarse razonable y no afectar el contenido esencial de la norma del artículo 87 constitucional, la previsión del legislador, en el sentido de que en tales casos, el afectado, o sea, a quien se le lesiona directamente su derecho pueda acudir a los mecanismos ordinarios que también éste ha instituido para lograr el cumplimiento de tales actos, porque dentro de la autonomía discrecional de que goza para la configuración de la norma jurídica, no resulta contrario al referido mandato constitucional que el precepto acusado permita la existencia de mecanismos alternativos para el cumplimiento de esta clase de actos, salvo cuando de no asegurarse la efectiva ejecución del acto particular y concreto se pueda derivar para el interesado `un perjuicio grave e inminente´.
En otros términos, no es inconstitucional que el Legislador haya considerado que la acción de cumplimiento no subsume de manera absoluta Sentencia de Segunda Instancia Medio de control cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Radicación: 76001-33-33-006-2024-00020-01 www.ramajudicial.gov.co Página 14 Igualmente, precisó la Alta Corporación que la acción de cumplimiento no está encaminada a buscar “el reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan”, como tampoco para “esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales19, pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias interpretativas …” – se subraya- De acuerdo con todo lo anterior, se logra concluir por la Sala que la expedición de la circular No. 4143.050.22.2.1020.001123 de 17 de noviembre de 2023, por parte de la Secretaría de Educación Distrital, no constituye una acción de la autoridad que incumpla la Ley o un acto administrativo, por el contrario, en una decisión de la administración que afecta intereses particulares, los cuales no pueden ser controvertidos a través de la acción de cumplimiento, pues, ello también iría en contra vía del requisito de subsidiariedad establecido por la Ley 393 de 1997.
En este sentido, concluye la Sala que no estamos frente al ejercicio de un mecanismo de protección constitucional sino frente a una controversia jurídica de carácter legal, la cual debe ventilarse dentro de otro medio de control, en consecuencia, la presente acción de cumplimiento deviene improcedente, pues, no se advierte la existencia de un mandato imperativo e inobjetable, en consecuencia, habrá lugar a confirmar la decisión de primera instancia.
7. CONDENA EN COSTAS. La Ley 393 de 1997 señala en el numeral 7 del artículo 21 que el fallo deberá contener la condena en costas en caso de que hubiere lugar, precisando el inciso final del artículo en mención que “En el evento de no prosperar las pretensiones del actor, el fallo negará la petición advirtiendo que no podrá instaurarse nueva acción con la misma finalidad, en los términos del artículo 7 de la presente Ley”. las acciones que existen en los diferentes ordenamientos procesales para asegurar la ejecución de actos de contenido particular o subjetivo”. 19 Cfr. la sentencia ACU-141 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 13 de febrero de 1998, Consejero Ponente: Delio Gómez Leyva.
En esta oportunidad el actor pretendía mediante una acción de cumplimiento esclarecer el tipo de funciones que le corresponde cumplir a la Registraduría frente a la posibilidad de llevar a cabo un referendo derogatorio en la ciudad de Manizales que en su opinión era inocuo. En dicha ocasión se dijo: “se trata, pues, a través de la acción de cumplimiento, como su nombre lo indica, de hacer efectivo el cumplimiento del ordenamiento jurídico, por parte de las autoridades competentes; para lograr tal objetivo se requiere que tal ordenamiento consagre de manera clara determinada obligación para la administración, lo cual excluye que a través de la acción de cumplimiento se puedan promover interpretaciones respecto a la existencia de una obligación {contenidas en la Ley 134 de 1994}, pues la finalidad es exigir el cumplimiento de las existentes, y no provocar, vía interpretación, la consagración de obligaciones”.
Sentencia de Segunda Instancia Medio de control cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Radicación: 76001-33-33-006-2024-00020-01 www.ramajudicial.gov.co Página 15 Por su parte el artículo 30 dispuso que en los aspectos no contemplados en esta norma se seguirá el Código Contencioso Administrativo, hoy Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo que sea compatible con la naturaleza de las acciones de cumplimiento, encontrando en el artículo 18820 de la Ley 1437 de 2011, que la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas del Código de Procedimiento Civil.
Encontrando en el artículo 365 del C.G.P.21, las reglas para su imposición y en el artículo 36122 ejusdem, lo referente a su composición. Así las cosas, la Sala se abstendrá de condenar en costas al accionante y le advertirá que no podrá instaurarse nueva acción con la misma finalidad. 8. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Confirmar la sentencia No. 045 de 13 de marzo de 2024, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali.
SEGUNDO. No condenar en costas en esta instancia.
TERCERO. En firme la presente decisión, vuelva el expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Providencia discutida y aprobada en Sala de decisión de la fecha. Acta No. 38. Los magistrados, (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS OSCAR SILVIO NARVÁEZ DAZA (firmado electrónicamente) OMAR EDGAR BORJA SOTO 20 Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil 21 “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: “1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código”. 22 Artículo 361. Composición. Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.
Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.