17001-33-39-008-2021-00200-02 · Administrative Court of Caldas

[pic] TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 236 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-39-008-2021-00200-02 Demandante: Beatriz Velásquez Romero Demandados: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Departamento de Caldas Vinculada: Fiduciaria la Previsora S.A. Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 065 del 18 de octubre de 2024 Manizales, dieciocho (18) de octubre de dos mil veinticuatro (2024).

ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA[1], corresponde a esta Sala de Decisión decidir los recursos de apelación interpuestos por la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio[2] y el Departamento de Caldas, contra la sentencia del doce (12) de diciembre de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, que accedió a las súplicas de la demanda, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Beatriz Velásquez Romero contra las entidades recurrentes.

LA DEMANDA En ejercicio de este medio de control interpuesto el 7 de septiembre de 2021 (archivo 01, C.1), se solicitó lo siguiente: Pretensiones 1. Que se declare la nulidad del acto ficto configurado con ocasión de la petición del 14 de octubre de 2020 radicada ante la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria que prevé la Ley 1071 de 2006 por el pago tardío de las cesantías. 2.

Que se declare la nulidad del acto ficto configurado con ocasión de la petición del 6 de abril de 2021 radicada ante el Departamento de Caldas, que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria que prevé la Ley 1071 de 2006 por el pago tardío de las cesantías. 3. Que se declare que a la parte actora le asiste derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria referida. 4.

Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condene a las entidades demandadas al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, contados desde los 70 días hábiles después de haber radicado la solicitud de cesantía ante la entidad y hasta cuando el pago de la misma se hizo efectivo. 5.

Que se ordene a la demandada a dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA. 6. Que se condene en costas a la parte accionada. Hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la demanda, la parte actora expuso lo siguiente: 1. Dado que la parte accionante laboró como docente, el 21 de febrero de 2020 radicó solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías a las que tenía derecho. 2.

Con Resolución n° 1079-6 del 11 de marzo de 2020, le fue reconocida a la parte demandante la cesantía solicitada; la cual fue pagada el 14 de julio de 2020. 3. El plazo para cancelar la cesantía requerida vencía el “14 de julio de 2020” (sic), pero esto sólo se realizó el “14 de julio de 2020” (sic), transcurriendo así 38 días de mora contados a partir de los 70 días hábiles que tenía la entidad para el reconocimiento y pago. 4.

El 14 de octubre de 2020, la parte accionante solicitó ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, y el 6 de abril de 2021 ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria; petición que fue atendida desfavorablemente a través de los actos demandados.

Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante estimó como violadas las siguientes disposiciones: Ley 91 de 1989: artículos 5, 9 y 15; Ley 244 de 1995: artículos 1 y 2; Ley 1071 de 2006: artículos 4 y 5; Ley 1955 de 2019: artículo 57. Refirió que a través de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 se reguló el pago de las cesantías parciales y definitivas a los servidores públicos, señalando un término de quince (15) días para su reconocimiento, contado a partir de la radicación de la solicitud, y cuarenta y cinco (45) días para su pago contado a partir de la expedición del acto administrativo correspondiente.

Manifestó que no obstante que la jurisprudencia ha reiterado que entre el reconocimiento y pago de las cesantías no debe superar los 70 días hábiles después de haber radicado la respectiva solicitud, la entidad responsable insiste en cancelarlas tardíamente, haciéndose acreedor de la sanción equivalente a un día de salario por cada día de mora, contado desde que venció el término y hasta cuando se haga efectiva la prestación solicitada.

Agregó que según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el pago de la sanción moratoria corresponde a la secretaría de educación competente cuando incumpla los plazos establecidos para la radicación o entrega de la solicitud al FOMAG. Así mismo, indicó que el pago corresponde al Fondo en caso de que este realice la cancelación de la prestación después de los 45 días previstos por la ley.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Nación – Ministerio de Educación – FOMAG (Archivo 05, C.1). Se opuso a la prosperidad de las pretensiones con sustento en los siguientes argumentos: Refirió que la unificación jurisprudencial por parte de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en el año 2017 y 2018, respectivamente, ha sido adversa a la posición inicialmente sostenida por la Nación Ministerio de Educación Nacional, en los casos relacionados con la sanción por mora en el pago de las cesantías que se imponen al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).

Explicó que las altas Cortes determinaron que la sanción por mora sí es aplicable al pago de cesantías del FOMAG, a pesar que no esté previsto en la Ley 91 de 1989 ni en la Ley 962 de 2005. Indicó que la presencia de problemas operativos en las entidades territoriales impide el cumplimiento de los términos para proyectar las respectivas Resoluciones que reconocen las prestaciones sociales de los educadores nacionales afiliados al Fomag.

Adujo que la solicitud de reconocimiento de prestaciones económicas debe presentarse ante la última entidad territorial en educación que haya ejercido como autoridad nominadora del afiliado, por lo cual debe analizarse la conducta tanto del fondo como ente pagado como de la Secretaría de Educación. Expresó que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no cuenta con partida presupuestal o con dinero que sea destinado a este tipo de pretensiones.

Propuso las excepciones que denominó “FALTA DE INTEGRACIÓN DE LITISCONSORCIO NECESARIO - RESPONSABILIDAD DEL ENTE TERRITORIAL”; “INEPTITUD SUSTANCIAL DE LA DEMANDA POR FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DEL FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO PARA EL PAGO DE LA SANCIÓN MORATORIA”; “INEPTA DEMANDA POR FALTA DE AGOTMAIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD ATINENTE A LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL”;

“COBRO INDEBIDO DE LA SANCIÓN MORATORIA”; “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PAGO DE LA SANCIÓN MORATORIA GENERADA EN EL 2020 ”; “EXCEPCIÓN GENÉRICA”. Departamento de Caldas (Archivo 13, C.1). Se opuso a las pretensiones de la demandante, para lo cual señaló que, la Secretaría de Educación tiene a su cargo únicamente la recepción y radicación de las solicitudes de prestaciones sociales de los docentes que adscritos a la entidad territorial, así como la certificación de los tiempos y el régimen salarial y prestacional, a fin de realizar los proyectos de los actos administrativos y remitirlos a la Fiduprevisora, para su estudio y posterior aprobación, y los actos administrativos que estén en firme y ejecutoriados enviarlos a dicha entidad para su respectivo control y pago.

Indicó que por disposición legal y reglamentaria, la entidad no puede desbordar la competencia funcional atribuida, pues es la Fiduprevisora, como administradora de los recursos del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, la encargada de efectuar el pago de este tipo de prestaciones económicas. Propuso como medios exceptivos: “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA”; con fundamento en las competencia de la Secretaría de Educación Departamental en el reconocimiento liquidación de dichas prestaciones económicas;

“INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN CON FUNDAMENTO EN LA LEY” reiterando que al Departamento de Caldas no le asiste responsabilidad alguna relacionada con el pago de la obligación reclamada en este proceso; “BUENA FE” con fundamento en que en el presente asunto de presentarse los presupuestos para declararse obligación alguna a cargo del Departamento, existen circunstancias eximentes de tal responsabilidad, como quiera, que de acuerdo al trámite establecido en la Ley, en los pagos de prestaciones sociales en el régimen excepcional de los docentes, el Departamento de Caldas, siempre ha obrado con correcto diligenciamiento y cumpliendo cabalmente los términos estipulados en la Ley; y “PRESCRIPCIÓN” en caso de acceder a las suplicas de la demanda, le solicito con todo respeto Señor Juez, se sirva aplicar la prescripción trienal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 y el Decreto 3115 de 1965.

Fiduprevisora S.A. (Archivo 14, C.1). Se opuso a la totalidad de las pretensiones de la parte demandante con fundamento en lo siguiente: Expuso que de acuerdo con lo previsto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, las sociedades fiduciarias son entidades de servicios financieros, sujetas a la inspección y vigilancia permanente de las Superintendencia Financiera de Colombia y cuya función principal es la de cumplir encargos fiduciarios adquiridos en virtud de contratos de fiducia. Manifestó que la Fiduciaria la Previsora S.A., es una Sociedad Anónima de Economía Mixta de carácter indirecto del Sector Descentralizado del Orden Nacional, sometida al régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado.

Indicó que con ocasión de la separación patrimonial y en relación a las obligaciones de fideicomitente y fiduciario, debe reiterarse que la obligación recae exclusivamente en las entidades territoriales. Propuso las excepciones de fondo que denominó: “COBRO DE LO NO DEBIDO”, toda vez que la Fiduprevisora S.A. como vocera y administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pagó la prestación económica reclamada por la demandante dentro del término legal previsto para ello;

“ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA”, pues de la inexistencia de la obligación se desprende que, de accederse a las pretensiones del demandante se configuraría un enriquecimiento por su parte, sin un causa jurídica que lo certifique; “INDEBIDA COMPOSICIÓN DE LA PARTE PASIVA – FIDUPREVISORA S.A.”, en el entendido que la Fiduprevisora S.A., no es la entidad llamada a reconocer y cumplir con las pretensiones del demandante;

“INEXISTENCIA EN LA RECLAMACIÓN DEL DERECHO”, pues no se encuentra probado en que falta han incurrido las entidades demandadas; y “EXCEPCIÓN INNOMINADA”, en atención al deber de reconocimiento oficioso impuesto al juez cognoscente, cuando hallare probados hechos que constituyan una excepción mérito. LA SENTENCIA APELADA El 12 de diciembre de 2023, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia en el asunto de la referencia (archivo 32, C.1), accediendo a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones.

Afirmó que de acuerdo con la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, la Ley 1071 de 2006 es aplicable al régimen docente, quienes tienen derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de las cuales son beneficiarios por la prestación de un servicio. Explicó que la administración a partir del momento de radicación de la solicitud de las cesantías parciales o definitivas, dispone del término de quince días hábiles para emitir el acto administrativo de reconocimiento de la prestación, y tras el término de la ejecutoria, tiene el plazo de cuarenta y cinco días adicionales para realizar el pago, so pena de causar la sanción moratoria de la Ley 244 de 1995 adicionada por la Ley 1071 de 2006.

Expuso las subreglas jurisprudenciales previstas por el H. Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018, en lo referente con la exigibilidad de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías. Encontró acreditado que la señora Beatriz Velásquez Romero solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías el 21 de febrero de 2020 y el Departamento de Caldas emitió el acto administrativo de reconocimiento el día 11 de marzo del mismo año, es decir, dentro del término de 15 días previsto en el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006.

Afirmó que el acto de reconocimiento de cesantías definitivas fue notificado al demandante el 16 de abril de 2020 por lo que el acto administrativo quedó ejecutoriado el 30 de abril del mismo año, causándose la sanción moratoria entre el 10 de julio de 2020, inclusive y el 13 de julio del mismo año, inclusive. Indicó que de acuerdo con los artículos 68 y 69 del CPACA, el Departamento de Caldas tardó un día en realizar la notificación del acto administrativo a la parte accionante.

Así mismo, expresó que la entidad territorial remitió en término el acto administrativo al Fondo. Adujo que de conformidad con el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, las entidades competentes para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria son el Departamento de Caldas por 1 día de mora, y la Nación - Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio por los 3 días de mora restantes.

Sostuvo que no se encuentra configurada la prescripción trienal de la sanción moratoria reconocida en favor de la demandante, como quiera que entre la fecha en la cual se hizo exigible el pago, esta es el 10 de julio de 2020, y las fechas en las que se radicó la reclamación administrativa (14 de octubre de 2020 y 6 de abril de 2021), no transcurrieron más de tres años.

Acogió el criterio establecido por el H. Consejo de Estado respecto de la indexación de la sanción moratoria y en consecuencia ordenó indexar la suma reconocida a partir del día siguiente en que cesó la causación de esta y hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia. EL RECURSO DE APELACIÓN Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fomag Inconforme con la decisión adoptada por la Juez a quo, actuando dentro del término legal, la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia (archivo 34, C.1), alegando que ésta no se ajusta al ordenamiento jurídico aplicable, por las siguientes razones.

Expresó que de conformidad con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, los recursos del Fomag solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. Agregó que en razón con la naturaleza del fondo y lo dispuesto en el parágrafo del artículo mencionado, el pago de la sanción moratoria causada después del 31 de diciembre de 2019 se encuentra a cargo de las entidades territoriales.

Indicó que la sanción moratoria estipulada en la Ley 244 de 1995 no es un derecho laboral, sino una penalidad de carácter económico que sanciona la negligencia del empleador en el gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar a tiempo las cesantías, por lo que es improcedente ordenar su ajuste de valor. Explicó que de acuerdo con la naturaleza jurídica del Fondo y el contrato de fiducia mercantil, el FOMAG es incapaz de expedir actos administrativos y participar en el trámite y reconocimiento de las cesantías del docente.

Agregó que era improcedente la condena en costas, en tanto la entidad actuó de conformidad con lo previsto en la ley. Departamento de Caldas La entidad territorial radicó recurso de apelación contenido en el archivo 35 del expediente digital, en el que indicó que el accionante radicó la petición de reconocimiento de cesantías el 21 de febrero de 2020, la cual fue contestada por el Departamento de Caldas el 11 de marzo de 2020, es decir dentro del término dispuesto para ello.

Manifestó que la notificación del acto administrativo de reconocimiento se dio el 16 de marzo de 2020, refiriendo que el término de notificación y ejecutoria del acto administrativo no se computa como días de sanción moratoria. Reiteró el fundamento jurídico desarrollado en la contestación de la demanda y concluyó que el Departamento de Caldas ha sido diligente en el cumplimiento de dicha normativa.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Las partes demandante y demandada guardaron silencio en esta oportunidad procesal. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no emitió concepto fiscal en este asunto. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto. Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido a este Tribunal el 16 de abril de 2024, y allegado el 30 de abril del mismo año al Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia (archivo 02, C.2).

Admisión y alegatos. Por auto del 30 de abril de 2024 se admitió el recurso de apelación (archivo 02, C.2). El Ministerio Público no emitió concepto fiscal en esta oportunidad. Paso a Despacho para sentencia. El 07 de junio de 2024 el proceso de la referencia ingresó a Despacho para sentencia (archivo 04, C.2), la que procede a dictarse a continuación, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 247 del CPACA.

Se precisa que por tratarse de un asunto que versa sobre un caso similar a los ya decididos por esta Corporación, y en procura de la celeridad y agilidad para dar solución a dichos temas, se profiere este fallo sin tener en cuenta el orden de ingreso del proceso a Despacho para tal efecto, tal como se autoriza por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, en armonía con lo previsto por el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010.

CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Procede el Tribunal a resolver los recursos de apelación interpuestos por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y el Departamento de Caldas contra la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, en los estrictos términos propuestos en aquél. Problema jurídico En el presente asunto, el problema jurídico se contrae a despejar los siguientes interrogantes: ¿Cuál es la entidad que debe asumir el pago de la sanción moratoria generada en el trámite de pago de las cesantías a la parte actora en el presente asunto? ¿Cuáles deben ser los extremos temporales de la sanción moratoria reconocida a favor de la parte actora? ¿Hay lugar al reconocimiento de indexación sobre el valor total de la condena impuesta a título de sanción por mora? Hipótesis de solución del caso Para abordar la solución del problema jurídico precisado, la Sala propone una hipótesis según la cual en este proceso se ha demostrado que la demora en el pago de las cesantías es atribuible al incumplimiento de los plazos que debía acatar el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Caldas, en consecuencia son esas las entidades encargadas de reconocer y pagar a la demandante la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006.

Previa demostración de lo anterior, como producto del examen fáctico y jurídico pertinente, la Sala propone una hipótesis según la cual en este proceso se ha demostrado que se configuró en favor de la parte actora la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006 entre el 10 de julio al 13 de julio de 2020. Finalmente, la Sala considera preliminarmente que la orden del Juez de primera instancia en el sentido de actualizar la condena conforme al artículo 187 del CPACA se encuentra acorde a la postura jurisprudencial expuesta por el H. Consejo de Estado en sentencia de unificación. Para despejar el problema planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) Entidad obligada al pago de la sanción moratoria; ii) hechos acreditados y iii) el caso concreto. 1.- Entidad obligada al pago de la sanción moratoria La Ley 91 de 1989 en su artículo 3º, creó el Fomag como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, que si bien es cierto no tiene personería jurídica, está adscrita al Ministerio de Educación Nacional, cuya finalidad entre otras, es el pago de las prestaciones sociales de los docentes afiliados a dicho fondo (artículos 4 y 5).

A su vez, el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 expresaba que las prestaciones sociales de los docentes oficiales serían reconocidas y pagadas por el Fomag, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual en todo caso debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la entidad territorial certificada correspondiente a la que se encuentre vinculado el docente, sin despojar al Fomag de la competencia para reconocer y pagar las prestaciones sociales de los docentes oficiales.

Con fundamento en dichas disposiciones, el Consejo de Estado[3] sostuvo que: “será el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio quien debe responder por el reconocimiento de la sanción moratoria causada a favor del aquí demandante porque las normas vigentes y aplicables al asunto consagran la responsabilidad a cargo de dicho fondo”.

El artículo 56 de la Ley 962 de 2005 fue derogado por el artículo 336 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019[4] y en cuanto al reconocimiento y pago de las cesantías y el responsable del pago de la sanción moratoria, dispuso: ARTÍCULO 57º. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO.

Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.

El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales FONPET.

En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sólo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.

No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.

El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención”. (Negrilla de la Sala). De acuerdo con lo anterior, a partir del 25 de mayo de 2019, las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 deben ser reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fomag; en aquellos eventos en que el pago de las cesantías sea extemporáneo, como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fomag, la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora.

Ahora, el Decreto 942 de 2022 “Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones” dispuso: “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.25.

Gestión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales definitivas, la Entidad Territorial Certificada en Educación deberá gestionar, inmediatamente a través de la plataforma o herramienta tecnológica dispuesta el trámite de pago para que dentro de los términos contenidos en el presente decreto, la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio desembolse las sumas reconocidas.

(…)

ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.

Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.

PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria. En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad”. 2.- Hechos debidamente acreditados La siguiente es la relación de los hechos debidamente probados que resultan relevantes para solucionar el caso concreto: a) El 21 de febrero de 2020 la señora Beatriz Velásquez Romero solicitó el reconocimiento y pago de cesantía definitiva, correspondiente a los servicios prestados como docente. b) Por Resolución n° 1079-6 del 11 de marzo de 2020[5], la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, actuando en nombre y representación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, reconoció cesantía definitiva a favor de la parte accionante. c) Mediante oficio P.S. 0336 del 21 de abril de 2020, expedido por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas y con firma del contratista del Fomag, se remitió la Resolución n° 1079-6 del 11 de marzo de 2020 al Fomag el 22 de abril de 2020[6]. d) De conformidad con el certificado de pago expedido por Fiduprevisora S.A. obrante en el expediente, las cesantías fueron puestas a disposición de la parte actora el 14 de julio de 2020[7]. e) El 14 de octubre de 2020, la parte accionante solicitó ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de la sanción moratoria[8]. f) El 6 de abril de 2021, la parte accionante solicitó ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas el reconocimiento y pago de la sanción moratoria[9]. g) Las entidades accionadas no profirieron acto expreso negando la petición presentada por la parte accionante. 3.- Sentencia de Unificación En sentencia de unificación proferida el 18 de julio de 2018[10], el Consejo de Estado se pronunció en relación con la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías a los docentes, sentando las siguientes reglas jurisprudenciales: 3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.

Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.

De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.

Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.

Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.” (Resaltado original del texto). En la sentencia mencionada, la Sección Segunda del H. Consejo de Estado resumió en un cuadro la siguiente explicación en torno a la manera de computar la sanción moratoria: [pic] 4.- Examen del caso concreto La Nación - Ministerio de Educación – Fomag expresa en el recurso de apelación que de conformidad con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, los recursos del Fomag solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios y que no podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo al patrimonio del Fondo.

Agregó que la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías que se hubiese generado con posterioridad al 31 de diciembre de 2019. Así mismo, explicó la improcedencia de la indexación de la suma total consolidada como sanción moratoria una vez haya terminado la causación de esta y hasta la ejecutoria de la sentencia. Por su parte, el Departamento de Caldas en el recurso de apelación informó que notificó el acto administrativo de reconocimiento a la parte accionante el 16 de marzo de 2020, adjuntando captura de pantalla del correo electrónico a través del cual remitió dicho acto.

Así mismo, indicó que el término de notificación y ejecutoria del acto administrativo no se computa como días de sanción moratoria. Procede entonces la Sala a examinar los citados temas, así: 1. Extremos temporales de la sanción moratoria Con el fin de dilucidar las controversias planteadas por los apelantes, este Tribunal considera pertinente verificar las fechas determinadas por la Juez de primera instancia por las cuales se acreditó la mora en el pago de las cesantías de la demandante.

Sobre este punto, en el fallo de primera instancia se indicó lo siguiente: “En el presente caso se acreditó que la señora BEATRIZ VELÁSQUEZ ROMERO solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas el 21 de febrero del 2020, las cuales le fueron reconocidas mediante la Resolución No. 1079-6 del 11de marzo de 2020, dicho acto administrativo fue notificado el 16 de abril de 2020, según lo consignado en el archivo No 21 del expediente electrónico, y sin que exista prueba sobre renuncia a términos; el pago se efectuó el día 14 de julio de 2020.

De acuerdo a la anterior información, se tenían como fechas límites para realizar el trámite de cesantías los siguientes: [pic] Así las cosas, en este caso el acto administrativo fue emitido en tiempo por el ente territorial, esto es, dentro de los 15 días hábiles siguientes a su radicación; la notificación del acto administrativo se realizó el 16 de abril de 2020, según lo consignado en el archivo No 21 del expediente electrónico, sin que exista prueba alguna que permita inferir que la docente hubiese renunciado a términos; por tanto, el término de ejecutoria acaeció el 30 de abril de 2020.

En consecuencia, la entidad tenía 45 días para efectuar el pago, contados a partir del vencimiento de la ejecutoria, esto es, hasta el 09 de julio del 2020, sin embargo, el pago se realizó el 14 de julio de 2020. (…) Ahora, respecto al envío del acto administrativo a la Fiduprevisora, debe establecerse que el Departamento de Caldas informó y demostró haber realizado la remisión a través del Oficio P.S. 0336 del 21 de abril de 2020 suscrito por el Profesional Especializado de Prestaciones Sociales del Magisterio, y recibido el día 22 de abril de 2020, según consta a folio 3 del consecutivo 26 del expediente digital por Paula Muñoz de ONBASE.” Al respecto, este Tribunal no comparte el cómputo de días estipulado en el fallo de primera instancia al advertir que la fecha de ejecutoria del acto administrativo acreditada por el Juez a quo (30 de abril de 2020) no es congruente con la fecha de remisión del mismo al Fondo (22 de abril de 2020), la cual debió efectuarse inmediatamente tras la firmeza de la resolución de reconocimiento.

Sobre este aspecto, el artículo 2.4.4.2.3.2.26 del Decreto 1272 de 2018 dispuso que: “Una vez notificado y ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la entidad territorial certificada en educación deberá subir y remitir este acto administrativo inmediatamente a través de la plataforma empleada para tal fin”.

En este sentido, la Sala considera necesario precisar la fecha de notificación obrante en los documentos aportados al presente asunto, con el fin de establecer la fecha de ejecutoria del acto administrativo. En relación con este particular, la Fiduprevisora S.A. determinó como fechas de notificación y ejecutoria del acto administrativo el 16 y 21 de abril de 2020[11], respectivamente, como se expone a continuación: [pic] Sin embargo, la Sala advierte que el conteo realizado por la Fiduprevisora presenta un error en relación con el plazo de ejecutoria previsto en la Sentencia de Unificación citada[12], pues el término de 10 días para la ejecutoria del acto administrativo, de acuerdo con la fecha de notificación informada por la entidad, debería ser el 30 de abril de 2020, lo cual, no coincide con la fecha de remisión del acto debidamente ejecutoriado al Fondo[13].

De otra parte, el Departamento de Caldas manifestó en el escrito de apelación que la notificación del acto administrativo a la parte accionante se realizó el 16 de marzo de 2020. Frente a lo anterior, la Sala considera que si bien es cierto que durante los momentos procesales oportunos previstos en el artículo 212 del CPACA, no se aportó prueba alguna que permita certificar dicha notificación, también lo es que de acuerdo con los demás hechos acreditados durante el presente asunto, así como las reglas de la sana crítica el Tribunal infiere que la notificación se surtió el 16 de marzo de 2020.

En efecto, precisándose como fecha de notificación el 16 de marzo de 2020 y teniendo en cuenta la Circular Departamental n°065, el término de ejecutoria del acto administrativo de reconocimiento finalizó el 20 de abril de 2020, data congruente con los documentos aportados al expediente digital. Con fundamento en lo anterior, la contabilización debió realizarse de la siguiente manera: |TÉRMINO |FECHA | |Fecha de la radicación de solicitud de pago de|21/02/2020 | |las cesantías | | |Resolución de reconocimiento de las cesantías |11/03/2020 | |solicitadas | | |Vencimiento del término para el reconocimiento|13/03/2020 | |– 15 días (artículo 4 de la Ley 1071 de 2006) | | |Fecha de notificación del acto administrativo |16/03/2020 | |Suspensión de términos de conformidad con la |24/03/2020 a | |Circular n°065 del 24 de marzo de 2020 |13/04/2020 | |Vencimiento del término de ejecutoria – 10 |20/04/2020 | |días (artículos 76 y 87 del CPACA) | | |Fecha máxima para la remisión del acto |21/04/2020 | |administrativo al Fomag. | | |Envío del acto administrativo ejecutoriado al |22/04/2020 | |Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del | | |Magisterio[14] | | |Vencimiento del término para el pago – 45 días|26/06/2020 | |(artículo 5 de la Ley 1071 de 2006) | | |Fecha del pago |14/07/2020 | |Total días de mora |17 | Sin embargo, de conformidad con el principio de non reformatio in pejus establecido en el artículo 31 de la Constitución Política y el inciso 4° del artículo 328 del Código General del Proceso, este Tribunal se abstendrá de modificar el conteo moratorio, en tanto el mismo agravaría la situación de las demandadas definida en la sentencia en primera instancia. Respecto de la mora atribuida en la sentencia de primera al Departamento de Caldas, este Juez Plural considera que de conformidad con la Sentencia del 18 de julio de 2018 del Consejo de Estado, el término de notificación no debe computarse dentro del plazo máximo de reconocimiento y pago de las cesantías docentes, razón por la cual, no le asiste mora a la entidad territorial por dicho concepto.

Ahora bien, en relación con el envío del acto administrativo al Fomag, la Sala encuentra acreditado que la entidad territorial no cumplió con su deber de remitir al Fondo el acto debidamente ejecutoriado al día siguiente de su ejecutoria, es decir, el 21 de abril de 2020. En tal sentido y de acuerdo con lo establecido por el Juez a quo, se incurrió en 4 días de mora (del 10 de julio al 13 de julio de 2020), los cuales, valga indicar, deben ser asumidos por la Nación – Ministerio de Educación – Fomag y el Departamento de Caldas.

En efecto, el Departamento de Caldas debía remitir el acto administrativo al Fomag como máximo el 21 de abril de 2020 y solo fue hasta el 22 de abril de 2020 que se acreditó su envío, por tanto, la entidad territorial deberá pagar 1 de los 4 días de mora reconocidos al demandante, y los otros 3 días estarán a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Por lo anterior, lo que se evidencia es una mora imputable a las demandadas Nación - Ministerio de Educación – Fomag y Departamento de Caldas en los términos del inciso primero y del parágrafo del artículo 57 de la de la Ley 1955 de 2019 respectivamente:

ARTÍCULO

57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaria de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

(…) La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Finalmente, de la lectura integral del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 no se puede inferir que se excluyó a la Nación - Ministerio de Educación de la obligación del pago de la sanción moratoria; aunado a que, el parágrafo transitorio de dicho artículo lo que contempló fue una autorización al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería a efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fomag causadas a diciembre de 2019, sin que por esta razón pueda indicarse que, tácitamente se le excluyó de la obligación de pago de la sanción moratoria causada a partir de enero de 2020.

Lo anterior, no es obstáculo para que la Nación - Ministerio de Educación adelante las acciones pertinentes frente a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al tenor de lo establecido en el parágrafo del artículo 2.4.4.2.3.2.28 del Decreto 942 de 2022 que establece que “La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Indexación de la sanción moratoria En relación con la posibilidad de indexar las sumas reconocidas a título de sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías durante el tiempo en que aquellas se causaron, la Sala advierte que la misma ha sido considerada improcedente por la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, con fundamento en que ello implicaría un doble castigo al empleador por un solo hecho.

Así quedó consignado en la sentencia del 18 de julio de 2018[15], con la cual el Consejo de Estado unificó su jurisprudencia, entre otros aspectos, en el relativo a la improcedencia de la indexación de la sanción por mora, bajo el entendimiento que la indexación constituiría doble castigo por la misma causa, ya que la sanción moratoria por no reconocer y pagar en tiempo las cesantías es una penalidad económica que sanciona la negligencia del empleador y que no tiene la intención de compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo.

Sobre el tema, indicó: 182. Visto lo anterior, es preciso concluir que la sanción moratoria por pago extemporáneo de las cesantías, es una sanción o penalidad cuyo propósito es procurar que el empleador reconozca y pague de manera oportuna la mencionada prestación, más no mantener el poder adquisitivo de la suma de dinero que la representa y con ella, la capacidad para adquirir bienes y servicios o lo que la ley disponga como su propósito. 183.

Desde la óptica del empleado, si bien la sanción moratoria representa una suma de dinero considerable, sucesiva mientras no se produzca el pago de las cesantías; ella ni lo compensa ni lo indemniza por la ocurrencia de la mora del empleador en cumplir con su obligación de dar, puesto que su propósito es procurar el pago oportuno de la prestación social, razón por la cual, no es posible hablar que estamos ante un derecho o una acreencia derivada de la relación de trabajo o de las eventualidades que el empleador ampare en virtud de lo que ordena la ley. 184.

De ahí que, en materia de sanción moratoria sea necesario distinguir su naturaleza de la voluntad legislativa de orientar que el empleado fuera su beneficiario, y en ese panorama concluir que se trata de un derecho; pues contrario a ello, no se erige como una prerrogativa prestacional en la medida que no busca proteger al trabajador de las eventualidades a las que puede verse sometido durante una relación laboral, sino que se instituye como una penalidad económica contra el empleador por su retardo en el pago de la prestación social de las cesantías y en favor del servidor público. 185.

En tal sentido, al no tratarse de un derecho laboral, sino de una penalidad de carácter económica que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía, no es procedente ordenar su ajuste a valor presente, pues, se trata de valores monetarios que no tienen intención de compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo.

(…) las penalidades constituyen una sanción severa a quien incumple con determinada obligación, siendo inviable su indexación porque con ello se estaría ante doble castigo por la misma causa. 188. Adicionalmente, otro argumento que permite descartar la posibilidad de indexar la sanción moratoria, se encuentra en el régimen anualizado previsto en la Ley 50 de 1990 cuando concurren diversas anualidades de mora, en cuyo caso, según el criterio de la jurisprudencia la base para calcularla será el correspondiente al de la ocurrencia del retardo, en donde el salario como retribución por los servicios prestados por el trabajador necesariamente y por definición viene reajustada cada año con los índices de precios al consumidor o en su defecto, con el aumento que disponga el ejecutivo, si se trata de relaciones legales y reglamentarias. 189.

Ahora bien, esta situación debe ser mirada desde la óptica de ser una sanción que se causó al constituirse en mora y cesar con el pago de la cesantías, y ese contexto, la sentencia que la reconoce simplemente declara su ocurrencia y la cuantifica, sin que ello implique el incumplimiento de una obligación generada por ministerio de la ley, tratándose de empleados públicos, susceptible de ser ajustada con los índices de precios al consumidor, cuyo propósito es mantener la capacidad adquisitiva y la finalidad que la justifica en el ordenamiento jurídico. 190.

Por ello, en juicio de la Sala para justificar la indexación de la sanción por mora en el pago de las cesantías, no es viable acudir al contenido del último inciso del artículo 187 del CPACA, según el cual, «Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el índice de precios al consumidor», pues en estricto sentido, la sentencia no reivindica ningún derecho ni obligación insatisfecha, erigiéndose como generadora de un beneficio económico para el demandante cuya única causa fue la demora en el pago de una prestación. 191.

En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido.

Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA. (…) 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria. Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA. (Negrilla y líneas son del texto).

De conformidad con lo expuesto, la referida sentencia de unificación dispuso que la indexación de la sanción por mora es improcedente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA, que prevé que “Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor”.

Tal afirmación dio lugar a que en providencia del 26 de agosto de 2019[16], la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado sostuviera que la indexación de la sanción moratoria no procede durante el tiempo de su causación, pero sí una vez ésta finaliza y se ordena por condena judicial. En efecto, explicó que: (…) en acatamiento del precedente de unificación, en el presente caso no procede la indexación del valor a cancelar por sanción moratoria a la demandante, en los términos solicitados en la demanda.

No obstante, es importante precisar la frase consignada en la sentencia de unificación reseñada, cuando indica que “[…] Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA.[…]”, porque ha dado lugar a varias interpretaciones entre quienes consideran que 1)sí hay lugar a aplicar el artículo 187 desde que termina de causarse la sanción, 2) quienes señalan que la indexación opera luego de la ejecutoria de la sentencia y 3) aquellos que entienden que en ningún caso hay lugar a la indexación de la sanción moratoria como tal.

Por tanto, según el contexto de la sentencia de unificación, aquella quiso precisar que no es posible indexar la sanción moratoria mientras esta se causa, sin que ello sea obstáculo para aplicar el artículo 187 del CPACA por tratarse de una condena al pago de una cantidad líquida de dinero. De lo anterior se colige que la interpretación que más se ajusta a la sentencia de unificación es la siguiente: Por lo tanto, a) mientras se causa la sanción moratoria día a día esta no podrá indexarse. b) cuando termina su causación se consolida una suma total, ese valor total sí es objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia – art. 187 – y c) una vez queda ejecutoriada la condena no procede indexación sino que se generan los intereses según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA.

En virtud de lo anterior, se modificará la orden que al respecto dio el a quo frente a la indexación, en el sentido de que el valor total generado por sanción moratoria se ajustará en su valor tomando como base el índice de precios al consumidor conforme lo dispone el art. 187 del CPACA a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria su causación, esto es, desde 10 de julio de 2015, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y en adelante correrán los intereses consagrados en los arts 192 y 195 del CPACA.

En conclusión: No es procedente la indexación del valor a pagar por sanción moratoria durante el día a día de su causación, dada la naturaleza de dicha indemnización, sin embargo el valor total generado sí se ajustará en su valor desde le fecha que cesó dicha mora (10 de julio de 2015) hasta la ejecutoria de la sentencia. (Negrilla del texto, líneas de la Sala).

Adicionalmente, en fallo del 29 de octubre de 2020[17], la misma Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado se refirió a la expresión “sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA” consignada en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 antes referida, precisando lo siguiente: No obstante, atendiendo la postura expuesta en un reciente pronunciamiento de esta Subsección[18], en el que se consideró que cuando termina la causación de la sanción moratoria se consolida una suma total que sí es objeto de ajuste, la Sala reconocerá el ajuste de la condena impuesta, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia. Lo anterior, se armoniza con la regla expuesta en la sentencia de unificación antes reseñada en cuanto a la improcedencia de la indexación de la sanción moratoria, «sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA».

Al respecto, en sentencia del 26 de agosto de 2019, la Subsección precisó la forma en que debe interpretarse la frase consignada en la regla jurisprudencial sentada en la sentencia de unificación en cuanto a la aplicación del artículo 187 del CPACA. No obstante, es importante precisar la frase consignada en la sentencia de unificación reseñada, cuando indica que “[…] Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA.[…]”, porque ha dado lugar a varias interpretaciones entre quienes consideran que 1)sí hay lugar a aplicar el artículo 187 desde que termina de causarse la sanción, 2) quienes señalan que la indexación opera luego de la ejecutoria de la sentencia y 3) aquellos que entienden que en ningún caso hay lugar a la indexación de la sanción moratoria como tal.

De esa manera, la Sala acoge la anterior interpretación pues considera que tratándose de una condena impuesta por la no consignación de las cesantías anualizadas, también se consolida una suma total que debe ser objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia. Por tanto, la Sala modificará la orden que al respecto dio el a quo frente a la indexación, en el siguiente sentido: - El valor total generado por sanción moratoria se ajustará tomando como base el índice de precios al consumidor, en los términos del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, a partir del día siguiente al que cesó su causación hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia. En consecuencia, comoquiera que en el sub examine la condena se impuso frente a dos vínculos laborales distintos, para el primero de ellos el valor total de la sanción moratoria se ajustará a partir del 21 de marzo de 2002 hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia. En cuanto a la condena impuesta por la segunda vinculación laboral de la demandante, el valor total se ajustará a partir del 1 de enero de 2004 hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia. En conclusión: No es procedente la indexación del valor a pagar por sanción moratoria durante el día a día de su causación, dada la naturaleza de dicha indemnización; sin embargo, el valor total generado sí se ajustará en su valor desde la fecha en que cesó la mora hasta la ejecutoria de la sentencia. El anterior criterio se reiteró en providencia del 30 de septiembre de 2021[19], en la que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró que: “(…) sí es viable disponer el ajuste de la condena, en tanto que ello comprende un imperativo legal, derivado de la norma en cita, en el entendido de que la condena conlleva el pago de una suma líquida de dinero, lo que no es igual a reconocer, en forma simultánea, indexación y sanción moratoria”.

En el presente asunto, la Juez de primera instancia ordenó que las sumas reconocidas deben pagarse debidamente indexadas “conforme al artículo 187 del CPACA”, disposición que se advierte acorde a la postura jurisprudencial expuesta por el H. Consejo de Estado en la referida sentencia de unificación. 3. Costas de primera instancia Sobre las costas en primera instancia la Sala de decisión advierte que el ordinal séptimo del fallo apelado dispuso lo siguiente:

SÉPTIMO: NEGAR las costas por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia. En este sentido, los argumentos del recurso de apelación relacionado con la condena en costas en este asunto no encuentran sustento en tanto la entidad demandada no fue condenada por este concepto. Conclusión La Nación - Ministerio de Educación – Fomag y el Departamento de Caldas son las entidades obligadas a responder por la sanción moratoria por la tardanza en el pago de las cesantías a la demandante, por cuanto, se evidencia una mora generada con ocasión del incumplimiento de los términos previstos para las entidades, lo cual resulta imputable de acuerdo con lo previsto en el inciso primero y parágrafo del artículo 57 de la de la Ley 1955 de 2019.

De conformidad con lo expuesto en esta providencia, esta Corporación estima que la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales debe ser confirmada. 5.- Costas De conformidad con lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala de Decisión se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, como quiera que no observa que esté probada la causación de las mismas.

En efecto, siguiendo el criterio objetivo valorativo al cual acude el Consejo de Estado[20], el Tribunal observa que no hay prueba de gastos o expensas en los que hubiera incurrido la parte demandada en esta instancia, sumado al hecho que no se acreditó intervención activa ante esta Corporación, razón por la cual no es procedente emitir condena en costas por concepto de agencias en derecho.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. CONFÍRMASE la sentencia del doce (12) de diciembre de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, que accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Beatriz Velásquez Romero contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Caldas.

Segundo. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto. Tercero.

NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en la plataforma informática “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021. ----------------------- [1] En adelante, CPACA. [2] En adelante, FOMAG. [3] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de agosto de 2019, radicación: 68001-23-33-000-2016-00406-01, número interno: 1728-2018, M.P. William Hernández Gómez. [4] Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 pacto por Colombia, pacto por la equidad. [5] Páginas 24 a 25 del archivo n° 02 del cuaderno 1 del expediente digital. [6] Página 3 del archivo n° 26 del cuaderno 1 del expediente digital. [7] Página 26 del archivo n° 02 del cuaderno 1 del expediente digital. [8] Páginas 29 a 32 del archivo n° 05 del cuaderno 1 del expediente digital. [9] Páginas 34 a 39 del archivo n° 05 del cuaderno 1 del expediente digital. [10] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia del 18 de julio de 2018. Radicación número: 73001-23-33- 000-2014-00580-01(4961-15). [11] Archivo n° 21 del cuaderno 1 del expediente digital [12] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.

Subsección B. Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia del 18 de julio de 2018. Radicación número: 73001-23-33-000-2014- 00580-01(4961-15). [13] Archivo n° 26 del cuaderno 1 del expediente digital. [14] Página 3 del archivo n° 26 del cuaderno 1 del expediente digital. [15] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Segunda. Subsección B. Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia del 18 de julio de 2018. Radicación número: 73001-23-33- 000-2014-00580-01(4961-15). [16] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. Sentencia del 29 de octubre de 2020.

Radicación número: 70001-23-31-000- 2005-00025-01(0800-18). [17] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. Sentencia del 29 de octubre de 2020. Radicación número: 70001-23-31-000- 2005-00025-01(0800-18). [18] Cita de cita: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 26 de agosto de 2019.

Radicación número: 68001-23-33-000-2016-00406-01(1728-18). [19] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 30 de septiembre de 2021. Radicación número: 68001- 23-33-000-2018-00071-01(4850-19). [20] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. Sentencia del 18 de enero de 2018. Radicación número: 44001-23-33-000-2014- 90035-01(1575-16).