REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SENTENCIA Nº 62 Aprobada en Acta Nº 004 Santiago de Cali, quince (15) de abril de dos mil veinticuatro (2024) RADICACIÓN 17-001-33-33-004-2021-00151-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL ACCIONANTE ANGELA MARÍA DELGADO DÍAZ Apoderado: Jorge Olmedo Upegui notificaciones@upeguiabogados.com ACCIONADO NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL dsajmzlnotif@cendoj.ramajudicial.gov.co TEMA PRIMA ESPECIAL – ART. 14 LEY 4 DE 1992 DECISIÓN CONFIRMA SENTENCIA APELADA Magistrado ponente: DIEGO LEÓN GÓMEZ MARTÍNEZ Procede la Sala Transitoria de este Tribunal, a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la Sentencia No. 251-2023 del treinta y uno (31) de agosto del dos mil veintitrés (2023) proferida por el Juzgado 403 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial Manizales donde decidió la demanda.
Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 I.
ANTECEDENTES Por conducto de apoderado judicial, la señora Angela María Delgado Díaz, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante C.P.A.C.A), demandó a la Nación - Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. En dicha demanda, se plantearon las pretensiones con el fin de obtener las siguientes, 1.1.
Declaraciones y condenas Depreca la parte actora la inaplicación por inconstitucionales de los Decretos 234 de 2016, 1003 de 2017, 338 de 2018, 997 de 2019, 301 de 2020 por cuanto establecieron una prima especial no salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual devengada por los Jueces de la República y sobre la cual se liquidaron todas sus prestaciones sociales en cada anualidad.
En razón a lo anterior, solicita que se declare la nulidad de la Resolución No. DESAJMAR21-135 del 16 de marzo del 2021 “Por medio de la cual se resuelve un Derecho de Petición” y del acto ficto que surgió producto del silencio administrativo negativo frente al recurso de apelación interpuesto, y, se disponga el reconocimiento, liquidación y pago de la prima especial determinada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, durante los periodos en que ha ejercido como Juez de la República, considerando el porcentaje establecido como prima especial de servicios hasta la fecha en que se desempeñe como tal.
De la misma forma, demanda el reconocimiento, reliquidación y pago de la totalidad de las prestaciones que ha devengado, consistentes en: prima de servicios, prima de productividad, prima de navidad, prima de vacaciones, cesantías e intereses a las cesantías y todas las demás a las que tenga derecho durante el tiempo que se ha desempeñado como Juez de la República teniendo en cuenta que el salario base para efectuar el mencionado calculo deber ser incrementado en un 30%.
Finalmente, reclama la indexación de las sumas reconocidas y la condena en costas y agencias en derecho a la demandada. Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 Planteadas de esa forma las pretensiones de la demanda, la parte actora por conducto de su apoderado planteó las siguientes proposiciones fácticas como fundamentos de su petitum, las cuales se sintetizan en la siguiente forma: 1.2.
Hechos de la demanda La demandante se ha desempeñado como Juez de la República, labor que ha ejercido en diferentes dependencias, respectivamente, así: Dependencia Inicio Fin Juzgado 004 Promiscuo de la Dorada 5/10/2016 21/03/2017 Juzgado 10 Civil Municipal de Manizales 23/06/2017 06/07/2017 Juzgado 003 Promiscuo Municipal Puerto de Boyacá 20/10/2017 19/12/2017 Juzgado 004 Familia del Circuito de Manizales 03/04/2018 09/05/2018 Juzgado 001 Promiscuo del Circuito de Chinchiná 19/07/2018 04/12/2018 Juzgado 003 Promiscuo Municipal Puerto de Boyacá 14/01/2019 28/01/2019 Juzgado 001 Promiscuo del Circuito de Chinchiná 01/02/2019 25/02/2019 Juzgado 002 Promiscuo de Familia de la Dorada 16/07/2019 08/08/2019 Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Villamaría 16/09/2019 01/03/2020 Indica que durante el tiempo de vinculación ha devengado mensualmente un salario básico, una prima de servicios y ha percibido prestaciones sociales; adiciona que, el Congreso de la República en el año 1992 expidió la Ley 4ª mediante la cual fijó normas, objetivos y criterios para que el Gobierno Nacional estableciera el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, consagrando en su artículo 14 una prima para los Jueces de la República no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, por lo que, el Gobierno Nacional ha expedido anualmente los Decretos por medio de los cuales se reguló la materia.
Explica que el Consejo de Estado declaró la nulidad de los artículos de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, entre los años 1993 y 2007, que reglamentaron la mencionada prima especial, considerando que, no ofrecieron claridad y fueron interpretados de manera errada por las entidades encargadas de aplicarlos, al entender, que el 30% del salario era la prima especial, incurriéndose en un error en el pago de la prima y el salario al contravenir las disposiciones constitucionales y legales que establecen la prohibición de desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Manifiesta que las prestaciones que se le han cancelado durante los años 2013, 2014, 2015 y 2016 se encuentran mal liquidadas al tener como soporte un salario disminuido en un 30%. Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 Por lo anterior, el 15 de marzo de 2021, radicó solicitud administrativa ante la Dirección de Administración Judicial con el fin de solicitar el pago de la prima especial de servicios por los periodos laborados desde el 05/10/2016 a la fecha.
Posteriormente, el 16 de marzo de 2021, mediante Resolución DESAJMAR21- 135 se resolvió negativamente la solicitud y mediante Resolución se concedió 21-155 de 24 marzo de 2021 se concedió el recurso de apelación, la cual, hasta la fecha de la presentación de la demanda, aún no ha sido resuelta. 1.3. Normas violadas y concepto de violación según la parte actora Invoca la parte demandante como violadas las siguientes normas: Constitución Política: Preámbulo, artículos 2, 13, 25, 48, 53, 150 numeral 9, 215 y 256 numeral 7.
De orden legal: artículos 1°, 2° y 14 de la Ley 4 de 1992; numeral 7 del artículo 152 de la Ley 270 de 1996; Artículos 24, 32 y 35 del Decreto Ley 546 de 1971; Artículo 9 del Decreto 603 de 1977; Artículo 8 del Decreto Ley 244 de 1981; Artículo 2 del Decreto 1726 de 1973 y el artículo 17, 32, 33, del Decreto Ley 1045 de 1978; artículo 109 del Decreto 1660 de 1978; artículo 4 del Decreto 2916 de 1978; decreto 247 de 1997; artículo 45 del decreto 1042 de 1978;
Ley 1071 de 2006, Ley 344 de 1996, ley 1582 de 1998, Articulo 127 del Código sustantivo del Trabajo También, invocó tratados internacionales suscritos y ratificados por el Estado Colombiano, así como los convenios de la OIT identificado con los números 87, 95, 98, 100, 111, entre otros. Así como, el convenio de la OIT Nro. 95 de 1949 relativo a la protección del salario fue ratificado mediante la Ley 54 de 1962 y, por tanto, conforme al artículo 53 constitucional, forma parte prevalente de la legislación interna.
En cuanto a su concepto de la violación, el abogado de la parte demandante sostiene que la interpretación de la Ley 4ª de 1992 por parte del Gobierno ha sido incorrecta. La ley establece el pago de una prima sin carácter salarial del 30% del sueldo básico, pero el Gobierno la dividió, considerando el 70% como salario y el 30% restante como prima especial.
Esto ha resultado en una disminución de los ingresos laborales de los funcionarios de la Rama Judicial, mientras que aquellos no afectados por la prima especial continúan recibiendo su salario completo. Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 El apoderado argumenta que esta interpretación ha menoscabado los derechos adquiridos de los funcionarios judiciales al reducir sus ingresos y prestaciones sociales.
Además, señala que el Gobierno ha contravenido la ley al disminuir los salarios y prestaciones sociales de los jueces, y cita una sentencia del Consejo de Estado de 2014 que declaró la nulidad de decretos similares. Además, destaca que es deber del Juez actuar frente a la violación del ordenamiento jurídico, incluso si no se ha demandado la nulidad de un acto administrativo.
Por lo tanto, solicita que se inapliquen varios decretos emitidos entre 2016 y 2020 que contienen disposiciones similares a las declaradas inconstitucionales e ilegales. Finalmente, argumenta que las entidades públicas deben aplicar precedentes jurisprudenciales para garantizar la seguridad jurídica y evitar daños al patrimonio público, y que es necesario hacer uso del control por vía de excepción para inaplicar los decretos que incluyen la prima dentro del salario básico, ya que se consideran idénticos a disposiciones previamente anuladas por ser inconstitucionales e ilegales. 1.4.
Contestación de la demanda Mediante escrito presentado oportunamente, la apoderada de la entidad demandada contestó oponiéndose a cada declaración y condenas pedidas en el libelo de la demanda. Así, solicitó se absuelva de todo cargo a la entidad que representa. La entidad demandada, a través de su representante legal, después de exponer los hechos y oponerse a las pretensiones, hace referencia al artículo 14 de la Ley 4° de 1992, que establece que la prima especial no constituye salario.
También menciona la sentencia No. 2016-00041-02 del Consejo de Estado del 2 de septiembre de 2019, donde se determinó que la administración erróneamente consideró el 30% del salario como prima especial no salarial, liquidando las prestaciones sobre el 70% del salario. Sostiene que los jueces tienen derecho a la reliquidación de prestaciones sociales y laborales sobre el 100% del salario básico, además del 30% adicional como prima especial.
Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 Como medios exceptivos propuso (i) imposibilidad presupuestal de reconocer los derechos reclamados por el actor al encontrarse en servicio activo (ii) integración del litis consorcio necesario, (iii) prescripción y (iv) la innominada. 1.5.
La sentencia apelada El Juzgado Administrativo Transitorio de Manizales, mediante Sentencia No. 251 – 2023 del treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023). resolvió: “PRIMERO: INAPLICAR para el caso concreto, en virtud de la excepción de inconstitucionalidad la expresión: “… tendrán derecho a percibir…una prima especial, sin carácter salarial, equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico.” contenida en el artículo 4° de los Decretos 234 de 2016, 1003 de 2017, 338 de 2018, 997 de 2019 y 301 de 2020, así como, los demás que de forma posterior la reproduzcan por vulnerar los principios establecidos en el artículo 53 de la Carta Superior y conllevar una abierta desmejora económica de las condiciones laborales protegidas por el Ordenamiento Superior y los Convenios y Tratados Internacionales que hacen parte del bloque de Constitucionalidad.
SEGUNDO. DECLARESE LA NULIDAD de la Resolución No. DESAJMAR21- 135 del 16 de marzo del 2021 suscrita por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Manizales Caldas y del acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo que decidió el recurso de apelación interpuesto el 19 de marzo del 2021, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones denominadas (I) IMPOSIBILIDAD PRESUPUESTAL DE RECONOCER LOS DERECHOS RECLAMADOS POR EL ACTOR AL ENCONTRARSE EN SERVICIO ACTIVO (II) LA INNOMINADA propuesta por la entidad accionada según las razones expuestas en esta providencia.
CUARTO: DECLARAR PROBADA la excepción de “PRESCRIPCIÓN” también propuesta por la accionada tal como se explicó en las consideraciones de la decisión.
QUINTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho SE ORDENA a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, proceda a: I. Reconocer y pagar a la señora ANGELA MARIA DELGADO DIAZ, identificada con cédula de ciudadanía No. 1.053.775.025, quien ha laborado al servicio de la Rama Judicial como Juez de la República durante los periodos de tiempo en los cuales haya desempeñado ese cargo, la prima especial de servicios regulada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en el treinta por ciento (30%) adicional al cien por ciento (100%) del salario básico que devengó, a partir del 03 de abril del 2018 y hasta el 31 de diciembre de 2020, por haber operado la prescripción trienal.
II. Reliquidar, reconocer y pagar las prestaciones sociales, salariales y laborales (prima de Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, entre otras) a la señora ANGELA MARIA DELGADO DIAZ, identificada con cédula de ciudadanía No. 1.053.775.025, tomando como base de liquidación el cien por ciento (100%) de su salario básico mensual (sin deducir el 30% por concepto de prima), pagando los valores diferenciales que correspondan entre lo cancelado y lo que se debió cancelar desde el 03 de abril del 2018 hasta el 31 de diciembre de 2020, durante los periodos de tiempo en los cuales haya desempeñado el cargo de Juez de la República.
III.Teniendo en cuenta, que la prima especial de servicios regulada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, era factor salarial únicamente para los aportes a pensión hasta el 2021, se debe reliquidar, con inclusión del valor de la prima especial de servicios (30%) y el cien por ciento (100%) del salario básico, los aportes a pensión por todo el tiempo que la señora ANGELA MARIA DELGADO DIAZ ha percibido la prima especial de servicios, efectuando la correspondiente devolución de la diferencia de los aportes al Fondo de Pensiones al cual este afiliada, sin perjuicio de lo consagrado en el Decreto 272 del 11 de marzo de 2021.
SEXTO. SE ORDENA a la entidad demandada dar cumplimiento al presente fallo en los términos previstos en el artículo 187 (inciso final), en el artículo 192 y en el numeral 4 del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, previniéndose a la parte demandante sobre la carga prevista en el inciso segundo del artículo 192 citado.
SEPTIMO. SIN COSTAS, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
OCTAVO. NIEGUENSE las demás pretensiones de la demanda.
NOVENO. Sin necesidad de auto que lo ordene, ejecutoriada esta sentencia DEVUELVASE el expediente al Juzgado de Origen, para que se sirva ARCHIVAR el expediente dejando la respectiva constancia secretarial.
DECIMO: NOTIFICAR la presente providencia conforme al artículo 203 de la Ley 1437 de 2011, contra la cual procede el recurso de apelación en los términos del artículo 247 del C.P.A.C.A.” 1.6. Recurso de apelación Recurso de apelación parte demandada La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por intermedio de su apoderada, descontenta con la decisión de primera instancia interpuso recurso de apelación contra la sentencia que la contiene, y solicitó que se revoque en su integridad y, en consecuencia, se denieguen las pretensiones del demandante.
Para ello, argumentó que: Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 Los actos administrativos mediante los cuales se negó la solicitud de la demandante fueron dictados en obedecimiento a normas superiores, sin incurrir en ninguna trasgresión a normas especiales ni generales.
Seguidamente, indicó que es inviable asumir obligaciones sin un respaldo presupuestal, porque “a la fecha el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha asignado recursos de presupuesto para cancelar los mayores valores que se generarían para conciliar la prima especial del 30%, sin carácter salarial, derivados de la sentencia de unificación mencionada y del Decreto 272 citado”.
También, mencionó que debido a esa situación se convocó a una mesa interinstitucional con Ministerio de Hacienda. Y, que a pesar, “de haberse solicitado, el Ministerio de Hacienda no ha realizado la asignación de los recursos que se requieren, en cumplimiento de lo ordenado por el Comité Nacional de Defensa Judicial y Conciliación de la DEAJ, la Entidad, mediante oficio DEAJO21-252 de fecha 11 de mayo de 2021, solicitó al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado - ANDJE promover y convocar a una mesa interinstitucional con el Ministerio de Hacienda, el Departamento Administrativo de la Función Pública y con las entidades que reconocen a algunos de sus servidores la Prima Especial de Servicios (30%) de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como son, Procuraduría General de la Nación, Fiscalía General de la Nación y Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, con el objetivo de lograr la asignación de recursos suficientes que permitan conciliar en los litigios en curso y reconocer en vía administrativa los derechos derivados de la aludida Sentencia de Unificación.” Recurso de apelación parte demandante El apoderado de la parte demandante en su escrito indicó, inicialmente, que mediante la Ley 4ª del dieciocho (18) de mayo de 1992 se facultó al Gobierno para determinar las asignaciones salariales y prestacionales de los miembros de la Rama Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales.
Seguidamente, mencionó que para los jueces se debe aplicar lo estipulado en el Decreto 1251 de 2009, referente al límite en el porcentaje salarial en relación con los magistrados de Tribunal Seccional. En este orden, citó la sentencia 20172015 del Consejo de Estado emitida el 18 de julio de 2018, donde se Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 estableció que la prima especial de servicios no debe considerarse como parte del salario para liquidar las cesantías y que solo tiene efecto en casos de pensión por vejez, invalidez total o parcial, según lo establecido en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
También aclaró que, la administración judicial ha venido liquidando las prestaciones de los jueces utilizando el 70% del salario. Esto se basa en los decretos anuales de salarios, donde se indica que el 30% restante del salario de los jueces corresponde a la prima especial de servicios, regulada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, sin que tenga carácter salarial.
Por otra parte, cita apartados de la sentencia ya mencionada del Consejo de Estado, para en resumen indicar qué dicha sentencia declaró la nulidad de decretos salariales de 1993 a 2007, sin embargo, no se ordenó el reconocimiento de ningún derecho específico ni se anularon los decretos posteriores a 2008. Se sostiene que los decretos salariales emitidos después de 2008 mantienen su presunción de legalidad y continúan vigentes, lo que significa que no se pueden reconocer ni pagar sumas adicionales basadas en el período de 1993 a 2007.
Solicitó, que, en aplicación del fenómeno extintivo de derechos de la prescripción trienal, se analice la fecha de la reclamación administrativa, que, para el caso, pues consideró que la juez de primera instancia no la declaró, y ante lo cual solicita un pronunciamiento de fondo. Finalmente, solicitó que se desestimen las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, “declarar los medios exceptivos propuestos, y absolver a mi representada de todos y cada uno de los cargos endilgados en la demanda.” 1.7.
Trámite procesal El 27 de abril del 2022 y en virtud del Acuerdo PCSJA22- 11918 del 2022 el Juzgado 402 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales admitió la demanda, una vez notificada, se allegó la contestación de la demanda en término. Posteriormente, mediante auto del 14 de julio del 2022 el despacho judicial decide dar aplicación al artículo 182ª de la Ley 1437 de 2011 y proferir sentencia anticipada, para lo cual con proveído de Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 la misma fecha decide la excepción previa denomina “integración de litisconsorcio necesario”, decreta pruebas y fija el litigio.
El 26 de agosto del 2022, s e corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para presentar el respectivo concepto. La parte demandante guardó silencio en esa etapa procesal, la parte demandada presentó alegatos oportunamente. El ministerio publico no rindió concepto. El 31 de agosto de 2023, el Juzgado Administrativo Transitorio de Manizales emitió la Sentencia 251-2023, la cual fue impugnada mediante recurso de apelación presentado por la entidad demandada.
El 17 de octubre de 2023, el Juzgado Administrativo Transitorio de Manizales concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. Tras haber correspondido por reparto a este Despacho, mediante Auto del 9 de abril de 2024, se admitió el recurso de apelación. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia del presente proceso, en virtud del recurso de apelación incoado contra la reseñada sentencia, según lo que disponen lo artículo 153 del CPACA y artículo 1, parágrafo tercero, numeral 3 del Acuerdo PCSJA24-12140 del 30 de enero de 2024 del Consejo Superior de la Judicatura. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala Transitoria de este Tribunal, como sala especializada, determinar en el caso concreto si hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos concretos y el acto administrativo ficto o presunto producto de la ausencia de resolución del recurso de apelación interpuesto y en consecuencia, si la demandante tiene derecho a la reliquidación de su salario básico mensual, prestaciones sociales y demás emolumentos que en derecho le corresponda, teniendo en cuenta el 100% de su salario mensual, integrando Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 el 30% de éste que a título de prima especial de servicios le fue descontado y al reconocimiento de la prima especial como un plus o adicional al salario básico por los periodos en los que se desempeñó como Juez. 2.2.1.
Metodología de la decisión Para resolver este problema jurídico, la Sala, hará lo siguiente: i) Analizará los requisitos para aplicar la excepción de inconstitucionalidad. ii) Estudiará la competencia para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Judicial y las facultades del legislador para determinar factores salariales. iii) Recordará los principios constitucionales protectores del salario. iv) Auscultará acerca de la creación de la prima especial. v) Se aterrizará en el caso en concreto, teniendo en cuenta las proposiciones fácticas y probatorias planteadas en el proceso, así como las pruebas aportadas, las normas jurídicas y el precedente judicial aplicables al caso subexamine. vi) Con base en los medios de prueba, definirá si la prima especial que percibe el actor es un factor salarial que debe computarse al momento de liquidar prestaciones sociales. vii) Finalmente, se dispondrá sobre la condena en costas. 2.2.2.
Requisitos para aplicar la excepción de inconstitucionalidad La citada excepción está prevista en el artículo 4 de la Constitución Política de 1991, así: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”.
Sobre la supremacía de la Constitución, la jurisprudencia de la Corte Constitucional desde sus inicios estableció que debe prevalecer sobre cualquier norma de inferior rango, puesto que: “…La función de la Constitución como determinante del contenido de las leyes o de cualquier otra norma jurídica, impone la consecuencia lógica de que la legislación ordinaria u otra norma jurídica de carácter general no puede de manera alguna modificar los preceptos constitucionales, pues la defensa de la Constitución resulta más importante que aquellas que no tienen la misma categoría…”1. 1 Corte Constitucional, sentencia C-069 de 1995.
Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 En ese sentido, la jurisprudencia de la Alta Corporación, ha dicho que en atención al postulado superior consignado en el artículo 4 ibídem, nuestro sistema de control constitucional es de carácter mixto, es decir que, por una parte la Corte Constitucional ejerce un control concentrado o abstracto de constitucionalidad respecto de las leyes que se someten a su estudio, en este caso produciendo efectos erga omnes en su decisión, y por otra, se encuentra el control difuso que puede ejercer cualquier autoridad administrativa o judicial en determinado caso concreto, cuando advierta que una ley u otra norma jurídica de inferior rango es contraria a la Constitución, siendo excepcional su aplicación. De igual forma, enfatizó la Corte Constitucional en sentencia C- 122 de 2011, con M.P. Juan Carlos Henao, que conforme a las competencias atribuidas en el numeral 2 del artículo 237 ejusdem, al Consejo de Estado le corresponde ejercer el control concentrado de los decretos reglamentarios expedidos por el Gobierno Nacional, cuya competencia no está atribuida a la Corte Constitucional.
En ese orden, el control por vía de excepción, cuya aplicación puede ser de oficio o a solicitud de parte, tiene como característica, que sus efectos son inter partes, por tanto, la norma legal o reglamentaria exceptuada por inconstitucional continua vigente en el ordenamiento jurídico y se predica su validez. En el campo de la acción de tutela, la Corte Constitucional también ha desarrollado la figura de la excepción de inconstitucionalidad, reflexionando que en virtud del artículo 4º de la Constitución, dicha figura constituye una “herramienta jurídica-política de protección al principio de supremacía constitucional”, que garantiza en cada caso concreto, “su jerarquía y materialidad dentro del sistema de fuentes del derecho”, y la cual puede ser aplicada de manera oficiosa o a solicitud de parte, cuando se configure alguno de los siguientes requisitos: …(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad.
Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 (ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento ius fundamental.
En otras palabras, puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales2. Dicho criterio ha sido reiterado por el Máximo Tribunal Constitucional en sentencias T- 861 de 20163, T- 4374 del 30 de octubre de 2018 y T – 4245 del 18 de octubre del mismo año. De conformidad con lo anterior, como quiera que en el presente caso, se ha aplicado en primera instancia la excepción de inconstitucionalidad contra los decretos reglamentarios de la prima especial ahí señalados, esta Sala Transitoria estima que resulta procedente la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, para efectos de determinar si se configura el segundo presupuesto establecido por la Corte Constitucional, a saber, “La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso”, ya que como lo ha sostenido el Consejo de Estado en reciente sentencia de unificación, precedente aplicable en el presente asunto: “frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional que reprodujeron el contenido de aquellos declarados nulos mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, la sala encuentra procedente acoger la excepción de inconstitucionalidad, […] en cuanto las disposiciones allí contenidas vulneran garantías laborales mínimas de los beneficiarios de la prima especial, en aplicación del artículo 4 de la 2 Ver sentencia T-681 de 2016. 3 Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio. 4 Magistrado Ponente: Alejandro Linares Cantillo. 5 Magistrado Ponente: Alejandro Linares Cantillo.
Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 Constitución Política, relativo a la prevalencia del texto superior frente a las leyes u otras normas jurídicas” 6. Decretos que esta Sala Transitoria tiene por contrarios a los artículos 13 y 53 de la Constitución Política de 1991. 2.3.
Competencia para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Judicial Según el artículo 150 numeral 19 literal e) de la Carta Política, compete al legislador y al ejecutivo, la fijación del régimen salarial de los empleados públicos; de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
Conforme lo aclaró la Corte Constitucional en sentencia C- 133 de 19937, las materias que contiene el mandato superior en cita, deben regularse por el Legislador mediante la expedición de una ley marco que establezca los parámetros y objetivos generales que guíen al Ejecutivo al momento de ejercer su función administrativa de reglamentación a través de la expedición de los respectivos Decretos ejecutivos que regulen cada materia, la cual en todo caso debe estar regida con observancia de los principios establecidos por la Constitución y aquellos determinados por las disposiciones básicas dictadas por el legislador.
Igualmente, la Alta Corporación esbozó que “…la expedición de toda ley marco implica una distribución de poderes y facultades legislativas entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional”, pues la institución de las leyes marco, “persigue para determinadas materias, dada su complejidad y constante evolución, la colaboración de Legislativo y Ejecutivo, así: el primero, señalará al Gobierno las pautas generales dentro de las cuales éste último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación…"8. 6 Consejo de Estado, Sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019 – SUJ-016-CES2-2019, Rad. 41001-23- 33-000-2016-00041-02 (2204-18), Sala de Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, Conjuez Ponente Carmen Anaya De Castellanos. 7 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
En dicha sentencia se precisó: “ (…) Las materias que el constituyente autoriza regular por medio de leyes de esta categoría (Marco) son las expresamente señaladas en el artículo 150 numeral 19 de la Carta Política y que se relacionan con asuntos atinentes a la organización del crédito público; regulación del comercio exterior y régimen de cambios internacionales; modificación de aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regulación de la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; las relativas a la fijación del régimen salarial y prestacional d de los empleados públicos, miembros del Congreso Nacional y fuerza pública, como la regulación de las prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, así como las destinadas a regular la educación (…)”. 8 Corte Constitucional.
Sentencia C- 013 de 1993. Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 En ese sentido, ha dicho que “…Lo característico de la figura contemplada por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución Política, es la distribución de competencias, en fases distintas, en lo referente a la regulación de las materias que la norma enuncia: mientras el Congreso, mediante ley, señala reglas y criterios generales, el Ejecutivo los desarrolla en concreto, en ejercicio de una función típicamente administrativa…” 9. 2.4.
La Ley 4ª de 1992 En desarrollo de la competencia señalada en el artículo 150 superior, el legislador expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales.
Así, en el literal b) del artículo 1º de dicha Ley, se estableció que el Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en la misma, fijaría el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los servidores públicos que laboran en la Rama Judicial. Sobre el particular, debe anotar la Sala que en sentencia C-312 de 25 junio de 1997, la Corte Constitucional, reflexionó que si bien el artículo 254 de la Constitución Política, consagra que la Ley establecerá lo relativo a la remuneración de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, la disposición que resulta aplicable en cuanto a su régimen salarial y prestacional es la Ley 4ª de 1992, por cuanto constituye la Ley marco contemplada en el literal e, del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, que atribuye la competencia al legislador y al ejecutivo, para la fijación del régimen salarial de los empleados públicos.
Continuando con el análisis de la Ley 4ª de 1992, el artículo 2º ibídem, dispuso que, para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta entre otros los siguientes objetivos y criterios: “a) El respeto a los derechos 9 Corte Constitucional.
Sentencia C-608/99. M.P: José Gregorio Hernández Galindo. Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales”.
A su turno, el artículo 3º dispone que el sistema salarial de los servidores públicos estará integrado por los siguientes elementos: la estructura de los empleos, de conformidad con las funciones que se deban desarrollar y la escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de cargos. Por su parte, el artículo 10 consagra una cláusula de ineficacia según la cual todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la Ley 4ª de 1992, o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de esta, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.
Respecto al régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Rama Judicial, se encuentra que éste se reflejó principalmente en los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992 y su consagración obedeció a una política pública estatal que intentó mejorar los ingresos de los servidores públicos de esta Rama del Poder Público, frente la percepción que imperaba, respecto a que su sistema de remuneración no era suficientemente alto y que no estaba nivelado de manera equitativa frente a otros funcionarios de las demás Ramas del Poder Público.
Las precitadas disposiciones son del siguiente tenor: (…)
ARTÍCULO 14. Modificado por el artículo 110 de la Ley 332 de 1996. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial25 para los 10 La Ley 332 de 1996 otorgó carácter salarial a la prima de servicios establecida para los funcionarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. El artículo es del siguiente tenor: "La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecida por la Ley.
La anterior prima con las mismas limitaciones, también se aplicará a los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los procuradores Delegados de la Procuraduría General de la Nación. La expresión “…que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio” fue declarada EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-444 de 1997.
De igual manera, la frase “con la excepción allí consagrada” fue declarada EXEQUIBLE mediante sentencia de la Corte Constitucional C-129 de 1998. Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. (Negrillas fuera del texto original).
ARTÍCULO 15. Los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima especial de servicios, sin carácter salarial 26, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere.
El Gobierno podrá27 fijar la misma prima para los Ministros del Despacho, los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública (…). Sobre los antecedentes legislativos de la Ley 4ª de 1992, en lo que concierne al régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial, la sentencia C- 244 de 201311, ilustra de manera clara, como en la exposición de motivos que dio 11 Aparte subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante sentencia C-279-96 de 24 de junio de 1996 de Magistrado Ponente Dr. Hugo Palacios Mejía. Mediante sentencia C-052-99 de 3 de febrero de 1999, Magistrado Ponente Dr. Fabio Morón Díaz, la Corte Constitucional declaró estese a lo resuelto en la referida sentencia. De la revisión de la Jurisprudencia de la Corte Constitucional, se encuentra que el aparte subrayado 'sin carácter salarial' incluido en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992, inicialmente fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante sentencia C-279-96 de 24 de junio de 1996 de Magistrado Ponente Dr. Hugo Palacios Mejía. De igual manera, mediante sentencia C-052-99 de 3 de febrero de 1999, Magistrado Ponente Dr. Fabio Morón Díaz, la Alta Corporación declaró estese a lo resuelto en la primera sentencia citada.
Posteriormente se encuentra que el aparte tachado 'sin carácter salarial' fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante sentencia C-681-03 de 6 de agosto de 2003, Conjuez Ponente Dra. Ligia Galvis Ortiz. La Corte Constitucional se declaró INHIBIDA de fallar sobre la expresión 'podrá' por ineptitud de la demanda, mediante sentencia C-079-06 de 8 de febrero de 2006, Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra 28 Conjuez Sustanciador Dr. Diego E. López Medina.
En esta providencia la Corte Constitucional declaró estarse a lo resuelto en la sentencia C-681-03, en la cual se declaró inexequible la expresión “sin carácter salarial”, contenida en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992. Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 origen a los citados artículos, se manifestó que la finalidad de la norma era lograr la nivelación salarial de los servidores públicos de la Rama Judicial, en la medida que existía una incoherencia “externa” respecto a la remuneración de las demás Ramas del Poder Público, e “interna”, relacionada con la desproporción salarial imperante en la pirámide salarial de los Magistrados de las Cortes de cierre, los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes y, aún más significativa respecto del resto de jueces unipersonales del país y empleados judiciales, lo cual desencadenaba en un desconocimiento del principio de equidad.
Así mismo, señaló que la política salarial consagrada en las normas de la Ley 4ª de 1992, pese a tener como finalidad la nivelación salarial de la Rama Judicial, también había originado controversias y vacíos legales que su vez han suscitado litigios constitucionales y administrativos, como quiera que el legislador no quiso que los beneficios concedidos en los artículos 14 y 15 ibídem, fueran considerados como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales de sus destinatarios, con el fin de evitar una desmesurada carga prestacional y de mantener un cierto equilibrio fiscal.
Igualmente, el Alto tribunal Constitucional reconoció, “…que el esfuerzo de reajuste de ingreso, aunque iba dirigido a todos los jueces, se concentró particularmente en los dos primeros niveles de la jerarquía funcional y nunca llegó a cubrir, en su implementación, al resto de los jueces colombianos…”. 2.5. Facultades del legislador para crear factores salariales Para abordar este tema la Sala analizará los pronunciamientos de la Corte Constitucional frente a los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992.
Así, se encuentra inicialmente, la sentencia C-279 de 1996 12, mediante la cual la Corte Constitucional estudió la demanda de inconstitucionalidad contra la expresión sin “carácter salarial”, contenida en dichos artículos, respecto de la prima especial de servicios reconocida a las diversas categorías de funcionarios públicos allí incluidas, concluyendo que la negación de tal carácter no violaba la Constitución Política, puesto que el legislador tenía plenas atribuciones para limitar el carácter prestacional de dicha prima, en la medida que la ley ordenaba una nivelación relativa, más no una igualdad total de su régimen salarial y prestacional. 12 Conjuez Ponente Hugo Palacios Mejía. Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 Posteriormente, la Alta Corporación emitió la sentencia C-681 de 2003, en la cual se declaró inexequible la expresión “sin carácter salarial”, contenido en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992.
En dicha oportunidad los cargos de inconstitucionalidad se fundamentaban en que la expresión "sin carácter salarial" contenida en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, viola el principio de igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Carta, a partir de la expedición de la ley 33213 de 1996 que desarrolló el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución y modificó parcialmente el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en el sentido de atribuir carácter salarial a la prima de servicios establecida para los funcionarios allí señalados, únicamente en lo que tiene que ver con la cotización y liquidación de pensiones, lo que no sucedió respecto de la prima consagrada en el artículo 15 ibídem.
Al respecto, la Corte indicó que con la expedición de la Ley 332 de 1996, se configuró una inconstitucionalidad sobreviniente por violación al principio de igualdad del aparte “sin carácter salarial” consagrado en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 y, por tanto, no operaba la cosa juzgada constitucional respecto de lo resuelto en la sentencia C-279 de 1996.
Además, discurrió que no operaba dicha figura procesal, en la medida que los cargos de la demanda de inconstitucionalidad estaban encaminados a restablecer el equilibrio que garantiza el principio de igualdad entre los beneficios consagrados en los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992. Esto porque a todas luces, según lo decidido por la Corte Constitucional el Estado está obligado a garantizar la igualdad material, la cual, aun admitiendo casos de tratamiento diferencial, estos deben responder a la proporcionalidad, por ello, En relación con el tema que nos ocupa, el principio de igualdad en los servidores públicos se expresa en el tratamiento equitativo y proporcional de 13 Modifica la Ley 4ª de 1992 y se dictan otras disposiciones.
El artículo primero de esta norma estableció: La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4a. de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio, harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley.
La anterior prima con las mismas limitaciones, también se aplicará a los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores Delegados de la Procuraduría General de la Nación. Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 todos los servidores públicos de acuerdo con la escala de clasificación de las diferentes funciones del Estado y de los servidores que las ejercen.
En este orden de ideas, los funcionarios se ubican en las diferentes entidades del orden ejecutivo, legislativo y judicial y todos ellos tienen igual tratamiento en cuanto al régimen salarial y prestacional, al régimen disciplinario y al sistema de control que los cobija. La existencia de la escala diferencial no altera el principio de igualdad.
Tampoco puede afirmarse que la diferencia de salarios altere el principio de igualdad en el régimen de los servidores del Estado. Lo importante es que exista proporcionalidad entre las funciones desempeñadas y la remuneración14. Así, la Corte determinó que, no existía justificación alguna en la Ley 332 para establecer un trato diferenciado entre los funcionarios del artículo 14 y los del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, y por ende, en aplicación del principio de igualdad, la prima especial consagrada en éste último artículo, también debía constituir factor salarial para los funcionarios que allí se señalan, pero tan solo para efectos de la cotización y liquidación de su pensión de jubilación, y sin afectar las otras prestaciones sociales reconocidas por la ley.
Finalmente, resulta pertinente citar la sentencia C- 244 de 2013, Conjuez Sustanciador: Diego López Medina, en la cual la Corte estudió nuevos cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, con relación a la restricción impuesta en la sentencia C-681 de 2003, al carácter salarial de la prima especial consagrada en este artículo, en cuanto reconoció tal carácter solo para efectos de cotización y liquidación de la pensión de jubilación de los funcionarios allí señalados.
En dicha oportunidad, la Corte advirtió que, aunque “avalaba el decisum de la C-681/03”, aclaraba la “doctrina constitucional (ratio decidendi) allí definida para justificar la decisión”, con el fin de que sirviera de “orientación en la interpretación y aplicación de las normas relativas al régimen salarial y pensional de la Rama Judicial y de los funcionarios homologados a ellos en la Ley 4a de 1992 y sus normas adscritas”.
En ese orden de ideas, estableció la Corte en la sentencia C- 244 de 2013 que el principio de igualdad al cual hizo referencia la sentencia C- 681 de 2003, no debe entenderse como una concepción abstracta de equivalencias, sino que, conforme a la Constitución, apunta en “realidad a la redistribución de ingresos, y no hacia su acumulación regresiva”.
Agregó que la Ley 4ª de 1992, en sus 14 Corte Constitucional, Sentencia C-681 de 2003, M.P. Ligia Galvis Ortiz. Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 artículos 14 y 15 “quiso establecer equivalencias genéricas en las magnitudes” y no “equivalencias peso a peso, ni centavo a centavo, especialmente para los altos rangos de ingresos concernidos en estas disposiciones”.
Sostuvo enfáticamente que bajo una interpretación genuina del artículo 53 de la Constitución la orientación fundamental de la igualdad en el derecho social del trabajo, “tiene una concepción de igualdad redistributiva hacia los menores ingresos y hacia las personas económicamente más vulnerables” y no “de una igualdad formal y abstracta entre salarios altos”.
Finalmente, en el citado fallo, sostuvo la Corte Constitucional que: Podría pensarse sensatamente que estas normas tienen una unidad de sentido y propósito; sin embargo, esas normas están dispersas a lo largo y ancho del derecho colombiano, adoptando la forma de leyes unas veces, de actos administrativos otras. Su control de constitucionalidad y legalidad es, por tanto, disperso y exige un diálogo atento entre las diversas jurisdicciones para lograr doctrinas razonables y estables que interprete adecuadamente la Constitución colombiana.
En cualquiera de estas encarnaciones normativas, será deber de los jueces determinar sí estas reglas respetan el principio de igualdad constitucional. Esta tarea, como es obvio, no puede asumirse en este momento, pero se quiere dejar expresa constancia de su íntima relación con la interpretación, esta sí sub-judice, de los artículos 14 y 15.
Ahora bien, el Consejo de Estado en sentencia del 02 de septiembre de 2019 con ponencia de la Conjuez Dra. Carmen Anaya De Castellanos, radicación 41001-23-33-0002016-00041-02 (2204-18), se ha referido expresamente a la materia que nos ocupa destacando que es el Congreso de la República, en su deber constitucional de hacer las leyes, el que tiene la competencia para establecer el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos a través de leyes de marco (Ley 4ª de 1992) que disponen los objetivos y directrices generales que orientan al Presidente de República al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
En relación con este específico punto la corte de cierre en la jurisdicción contencioso administrativa, dejó absolutamente claro que “se advierte de la exposición de motivos de la mencionada norma que el propósito del legislador, entre otros, fue el de: i) establecer parámetros generales fundados en la protección y progresividad de los derecho laborales de los servidores públicos de la Rama Judicial, Fiscalía y Procuraduría entre otros; ii) reconocer a los servidores de Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 la Rama Judicial un salario adecuado a la importancia de sus funciones y así fortalecer la rama judicial y; iii) eliminar las descompensaciones en la escala de remuneración.” Como consecuencia, en la sentencia citada, la cual constituye el precedente judicial que esta Sala Transitoria acata debido a lo dispuesto en la “norma del precedente judicial obligatorio” o stare decisis, creado por la Corte Constitucional en la sentencia C-836 de 200115, entre otras, según lo expresamente normado en el artículo 270 del CPACA, y tal como lo ha reconocido la doctrina especializada16.
La Sala plena de conjueces del Consejo de Estado, expresó que para el caso específico de la Ley 4ª de 1992, de lo que se trató fue de fijar el marco general del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluidos los de la Rama Judicial, el cual el Gobierno Nacional debía seguir a la hora de reglamentar mediante decreto, aplicando criterios de equidad, siempre teniendo en cuenta como que la competencia de fijar ese régimen es de reserva legislativa y, recordando, que la naturaleza de los decretos que dicta el gobierno en esta manera es reglamentaria y, por ello, se encuentran subordinados a la constitución y la ley; por lo que la jurisprudencia constitucional a través de diferentes decisiones ha fijado el criterio de que la regulación de los factores salariales son de libre configuración “del legislador”, más no del ejecutivo, como es el caso que nos ocupa.
En conclusión, para este punto de la decisión, esta Sala Transitoria, siguiendo el precedente del Consejo de Estado citado, con relación a la facultad del legislador y del ejecutivo para establecer factores salariales, acoge la regla, según la cual, “en cumplimiento del mandato legal contenido en el art. 14 de la Ley 4 de 1992, se debe adicionar la prima especial allí ordenada y no sustraerla del salario básico y/o asignación básica para darle esa denominación. En consecuencia, la asignación básica debe pagarse en un 100% y, con base en ese porcentaje, liquidar las prestaciones sociales, pues estas se vieron afectadas al haber reducido el salario en un 30%, [es decir], la manera correcta que obedece reconocer la prima especial el 30% del 100%, en 15 Gómez Martínez, Diego León (2002).
El sentido del “precedente judicial obligatorio”. Palestra y Universidad Santiago de Cali, Lima, 2002, págs. 101-170. 16 “Dado que el CPACA no establece la reiteración como uno de los elementos constitutivos de los de las sentencias de unificación jurisprudencial, bastará un solo pronunciamiento del Consejo de Estado que satisfaga los del artículo 270 del Código para encontrar allí la regla judicial con fuerza de precedente”.
Deik Acostamadiedo Carolina, El Precedente Contencioso Administrativo, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, pág. 433-445. Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 otras palabras, como adicional al salario básico o asignación básica”17; esta sería la forma de liquidación que, según el entendimiento de esta Sala Transitoria, más se ajusta a los principios constitucionales de igualdad, equidad, progresividad, favorabilidad y no regresividad. 2.6.
Los principios constitucionales protectores del trabajo y del salario El parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, prevé que el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial, encomendada al Gobierno Nacional por parte del Legislador, se fundamenta en el principio de equidad y su finalidad fue la de lograr una nivelación de sus funcionarios acorde a la investidura de los cargos desempeñados, en razón a la incoherencia que existía en su escala de remuneración. 2.6.1.
Principio de equidad El preámbulo de la Constitución Política, según ha dicho la Corte Constitucional, tiene pleno valor normativo y hace parte integrante de la norma de normas, a la vez que da cuenta del sentido político y jurídico de todo el ordenamiento colombiano, indicando los principios y fines hacia los que debe estar orientada la actividad estatal, es por ello vinculante sobre todos los actos de la legislación, la administración y la jurisdicción, constituyéndose así en parámetro del control de constitucionalidad y, por tanto, llamado a tener implicaciones en los ejercicios de poder que se encuentran sometidos a su teleología18.
Así las cosas, esta Sala Transitoria, se atiene a dicho mandato finalista de rango constitucional, el cual es protector del trabajo, la justicia y la igualdad, el cual según sus previsiones ha de desarrollarse en un marco jurídico que debe garantizar un orden económico y social justo, que debe lograrse siguiendo el principio constitucional de equidad, que se encuentra previsto en diversas disposiciones de la Constitución Política de 1991 19, como un principio general en el que se fundamenta el Estado Social de Derecho y 17 Consejo de Estado, Sentencia de Unificiación – SUJ-016-CE-S2-2019, Rad. 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) del 02 de septiembre de 2019, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, Conjuez ponente Carmen Anaya De Castellanos. 18 Corte Constitucional, sentencia C-477 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 19 Artículos 20, 95, 116, 150, 152 PAR.
TRANS. —Adicionado. A.L. 2/2004, art. 4º, 226, 227, 230, 247, 267, 356 a) Modificado. A.L. 4/2007, art. 2º y 363. Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 orienta las actuaciones de las instituciones públicas y de los asociados, con la finalidad de lograr la justicia social y la distribución equilibrada de derechos y servicios.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha enmarcado la equidad como un principio general del Derecho de la siguiente manera: “(i) que se trata de un concepto jurídico indeterminado objeto de constitucionalización; (ii) que su reconocimiento se constata en diferentes disposiciones de la Carta que aluden a ella y (iii) que la equidad en materia de administración de justicia tiene su lugar “en los espacios dejados por el legislador” al paso que “su función es la de evitar una injusticia como resultado de la aplicación de la ley a un caso concreto.”20 En torno al principio de equidad dentro de la Constitución y su relación con la labor del poder legislativo y judicial, la Alta Corporación Constitucional, en sentencia C-837/02, interpretó que cuando en un caso particular, “la aplicación de las normas jurídicas relevantes resulta contraria a la voluntad del legislador, la equidad constituye un principio que el juez está obligado a tener en cuenta, en la medida en que ella también gobierna la actividad judicial” y permite “que el propósito del legislador, no se desvirtúe en el momento de la aplicación normativa”, al adaptarla al caso concreto.
También ha enfatizado que en el Estado Social de Derecho el papel de los jueces, no se limita únicamente a la aplicación vertical de derecho, sino que en aplicación del principio de equidad y como receptores “habituales de las particularidades de la realidad social y jurídica de la nación”, deben velar por “la enérgica pretensión de validez y efectividad de los contenidos materiales de la Constitución”, conforme a lo establecido en el artículo 228 superior21.
Lo que de igual manera está ordenado por el artículo 2 de la Constitución Política que, al consagrar los fines del Estado, consagra el deber de las autoridades de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes contemplados en la norma de normas, instituyendo al mismo tiempo a la autoridad pública como garantes de la protección de los derechos y libertades de todas las personas, “para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado”. 20 Corte Constitucional, sentencia SU-837 de 2002, M.P Manuel José Cepeda Espinosa. 21 Corte Constitucional, sentencia C-1547 de 2000, M.P (E): Cristina Pardo Schlesinger.
Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 Por tanto, el trabajo y el salario se encuentran protegidos constitucionalmente a través del principio de equidad, lo que impone su protección en los términos que la Constitución Política de 1991 establece. 2.6.2.
El artículo 53 de la Constitución Política de 1991 El artículo 53 superior, enmarca los principios mínimos fundamentales de rango constitucional que guían la regulación del derecho al trabajo y se erige como el pilar esencial del Estado Social de Derecho para su protección, de ahí que las normas que se expidan en materia laboral deben consultar los principios allí establecidos, dentro de los que se encuentra el principio del salario vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad del trabajo y la irrenunciabilidad a beneficios mínimos consagrados en normas laborales, tal como lo ha considerado el Consejo de Estado, precisando además que lo anterior es deber del Estado Colombiano, ya que esas garantías mínimas deben permear la materialización del derecho al trabajo, en cumplimiento de los artículos 1 y 2 del Protocolo de San Salvador, que consagra la obligación de los Estados partes de adoptar las medidas necesarias en su orden interno y en cooperación con los demás, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen22.
Sobre este principio la Corte Constitucional en sentencia C-521 de 1995, para declarar exequibles los artículos 15 y 16 de la Ley 50 de 1990, dijo que el derecho al trabajo “representa un valor esencial que se erige en pilar fundamental del Estado Social de Derecho”, y es deber del Estado protegerlo mediante la implementación de “condiciones socioeconómicas propicias que promuevan una oferta de oportunidades laborales” para los asociados, mediante la expedición de normas que garanticen de manera justa y digna las condiciones laborales, de cara a los principios fundamentales básicos y mínimos establecidos en el artículo 53 superior.
De esa manera discurrió que, atendiendo a las diversas maneras de trabajo, se debe garantizar que el trabajador, además de gozar de condiciones dignas de trabajo, acceda a una remuneración justa y equilibrada a las labores que ejerza, es decir, que perciba un salario, no solo vital y móvil, sino proporcional a la cantidad y calidad del trabajo desempeñado. 22 Consejo de Estado, sentencia del 27 de enero de 2022, Rad. 2014-00666, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C.P William Hernández Gómez.
Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 Así, la Corte Constitucional precisó que, las características del salario comprenden no solo a la remuneración ordinaria, fija o variable sino también “todo lo que recibe el trabajador en dinero o especie como contraprestación o retribución directa y onerosa del servicio” de manera habitual.
Lo anterior, en relación con la actuación de la administración, como por ejemplo en la fijación de un régimen salarial y prestacional (en desarrollo de una ley marco (Ley 4ª de 1992) y en acatamiento directo de la Constitución impone una nueva compresión del principio de legalidad, el cual se encuentra permeado por un modelo de Estado Social intervencionista que, a su vez, legitima a la Administración pública para actuar no como simple aplicadora estricta del marco legal previamente imperante (concepción clásica), sino como un organismo estatal que toma decisiones en realidades creadoras, que deben poner en marcha soluciones a problemas complejos de la sociedad con una rapidez que no caracteriza la naturaleza de la actividad legislativa23.
Lo anterior implica ya no una vinculación de la actividad administrativa de corte positiva, es decir, detallada en ley mediante reglas precisas, sino más bien una vinculación negativa, en el sentido de ser finalista o programática, fundamentada en principios que tienen amplio margen de apreciación y que ponen en manos del decisor discrecionalmente los parámetros de su decisión. De lo anterior, se puede afirmar que un Estado Social de Derecho regido por una Constitución, como la del 1991, ha pasado de la concepción clásica y formalista de la legalidad a una concepción sustancialista en la que la Constitución concede a la administración potestades originarias en materia reglamentaria y de implementación de políticas públicas, lo que tiene como consecuencia un acatamiento del principio de legalidad teleológica que incluye la exigencia de observancia por parte de la administración de principios y derechos fundamentales que imponen la toma de decisiones que atiendan al principio de proporcionalidad en las materias que se regulan24.
Así las cosas, implica un deber mayor para la administración pública, toda vez que esta concepción actualizada del principio de legalidad, aplicable en Estados que se declaren constitucionalmente como Sociales de Derecho, 23 Marín Hernández, Hugo Alberto. El principio de proporcionalidad en el derecho administrativo colombiano. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, pág. 26. 24 Ibídem, pág. 27.
Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 impone reglas propias de la concepción formal como la sujeción de la administración a la ley formal, pero además el deber constitutivo de acatamiento de principios y valores del ordenamiento que debido a sus características teleológicas fijan directrices finalistas que abren camino a la discrecionalidad, pero que al mismo tiempo sujetan a la administración al respeto del principio de proporcionalidad, al punto de que su infracción termina contrariando el principio de legalidad, porque desconoce su componente programático ordenado por la Constitución25. 2.7.
Creación de la Prima Especial – Artículo 14 de la Ley 4 de 1992 El artículo 14 de la Ley 4 de 1992 creó una prima especial sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar.
En efecto, la norma previó que dicha prima, no constituiría factor salarial, disposición que fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-279 de 1996, en la que se adujo: El Legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen o no salario; así como definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especial no constituyen factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado Colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido con la comunidad internacional.
A partir de la expedición de la Ley 332 del 19 de diciembre de 1996, el carácter no salarial de la mencionada prestación fue modificado en el sentido de que esta debía tenerse en cuenta para efectos de liquidar prestaciones pero únicamente respecto a la pensión de jubilación de los funcionarios señalados 25 Ibídem, pág. 28. Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 en la norma que, a la fecha de su entrada en vigencia, se encontraran vinculados al servicio o que se jubilaran con posterioridad a esta.
El artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 facultó al Gobierno para determinar el porcentaje de la prima especial que, según el legislador, debía oscilar entre el 30 y el 60 % del salario básico, aspecto que ha sido regulado por el ejecutivo anualmente a partir de 1993, al expedir los decretos salariales de los servidores públicos. El ejecutivo reglamentó el régimen salarial ordinario de los servidores públicos, así como previsto en el Decreto 57 de 1993, aplicable a los funcionarios que renunciaron al régimen ordinario y optaron por este y, a quienes se vincularon a partir de su vigencia. Frente al régimen de acogidos al Decreto 57 de 1993, se determinó que «el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial»26.
Y frente al régimen salarial de los no acogidos, se estableció que «los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del decreto 903 de 1992»27.
En tercer lugar, es importante destacar que el entendimiento del concepto de prima ha sido abordado por el Consejo de Estado28 al señalar que el título de «primas» significa invariablemente un agregado en el ingreso de los servidores públicos en ocasiones de naturaleza prestacional, salarial o como simple bonificación, con la constante, eso sí, de representar un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral.
Señaló expresamente la Sala: (…) la noción de “prima” como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implican 26 Artículo 7, Decreto 57 de 1993. 27 Artículo 7, Decreto 51 de 1993. 28 Sentencia del Consejo de Estado – Sección Segunda del 2 de abril de 2009, expediente 11001-03-25-000-2007- 00098-00 (1831-07), actor: Luis Esmeldy Patiño López, magistrado ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante Sentencia del veintinueve (29) de abril de dos mil catorce (2014)29 declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30 % la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, por haberla incluido dentro del salario básico de los servidores beneficiarios de la misma, en lugar de incrementarlo en ese porcentaje.
El mencionado fallo consideró que los decretos expedidos anualmente, con el fin de reglamentar la previsión del 30 % del salario denominada prima, no fueron claros, lo que conllevó a una interpretación errada por parte de las entidades encargadas de aplicarlos, toda vez que entendieron que dicho porcentaje hacia parte del salario, es decir, que el 100 % de este se discriminaría así: 30 % correspondía a prima y el 70 % restante al salario; y no de la manera correcta que obedece a reconocer como prima especial el 30 % del 100 % del salario, en otras palabras, como un adicional al salario básico o asignación básica.
Según el fallo judicial que hizo tránsito a cosa juzgada, la última forma de liquidación es la que más se ajusta a los principios constituciones de progresividad, favorabilidad y no regresividad, por lo que el Gobierno Nacional, con la expedición de tales decretos contrarió los criterios establecidos en la Ley marco –Ley 4° de 1992-, que estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
En consecuencia, con la aplicación de estos decretos, las entidades, disminuyeron los salarios, al liquidar el 30 % como prima especial sin tenerla como un adicional al mismo; por lo anterior, la Sala de Conjueces, concluyó 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz.
Expediente No. 11001-03-25-000-2007-00087-00. Actor: Pablo Cáceres Corrales. Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 en aquella oportunidad (sentencia de 29 de abril de 2014), que se evidenciaba una contravención a la Constitución y a la Ley marco por parte de los decretos salariales demandados por lo que decretó su nulidad.
Dijo expresamente la Sala: Lo anterior, amerita reflexionar en torno a si asiste razón a la tesis que considera que el concepto de prima dentro de los componentes que integran la remuneración de los servidores públicos puede válidamente tener significado contradictorio, es decir, negativo a lo analizado o por lo menos, ambiguo para representar al mismo tiempo un agregado en la remuneración y contemporáneamente una merma de efecto adverso en el valor de la misma.
Prima facie, es dable afirmar que una noción que representa al tiempo contenidos contradictorios, debe disolverse por la acción de la Justicia, es decir, es carga de la Judicatura entender los alcances del ordenamiento jurídico de forma consistente a la protección de los derechos de las personas- inciso 2° del artículo 53 de la Constitución Política-, todo ello dentro del contexto de un cometido que proporciona y justifica la existencia del Estado, de manera que, atendiendo esta mínima y básica realidad, no será posible asignar al concepto de prima usado por el Legislador en los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992, una consecuencia diferente a la de representar un incremento remuneratorio.
Este razonamiento, además, es consecuente con el principio de progresividad, constitucionalmente plasmado en el artículo 53 de la Carta Política, ya citado, pues deriva la noción de salario vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad del trabajo; justamente, hay que reconocer que la funcionalidad de las ´primas´ en la remuneración de empleados y trabajadores, desarrolla y expresa esta característica conceptual con el alcance jurídico que precisamos dentro el sistema salarial vigente.
Como resulta un contrasentido lógico, extraño al derecho, aceptar que las primas por más exentas que estén de su carácter salarial representen una merma al valor de la remuneración mensual de los servidores públicos, es consecuencia evidente de lo considerado, concluir que el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico.
El carácter negativo al valor del salario que justifica la anulación, se visualiza en el nexo que existe entre los conceptos salariales admitidos por el Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 ordenamiento para esquematizar el elenco de factores que lo integran y los montos prestacionales que de manera ordinaria representan consistencia y coordinación con lo estrictamente salarial.
Así pues, la exclusión del artículo en examen, demuestra además, porqué la norma demandada materializa una situación jurídica insostenible a la luz de los principios constitucionales y de la ley marco sobre el sistema y criterio de la estructura salarial de la función pública, y desde luego, a toda una tradición jurídica que consistentemente ha regulado el sistema salarial y prestacional para en su conjunto permitirle a la Sala precisar, que el alcance de las primas indicadas dentro de la Ley 4a de 1992 no puede ser otro que el aquí aludido.
Frente a lo anterior, el Consejo de Estado en Sentencia de Unificación del dos (2) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), Consejera Ponente, Dra. Carmen Anaya de Castellanos (Conjuez), radicado 41-001-23-33-000-2016- 00041-02 (2204-18), estableció la siguiente regla: en cumplimiento del mandato legal contenido en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992, se debe adicionar la prima especial allí ordenada y no sustraerla del salario básico y/ o asignación básica para darle esa denominación. En consecuencia, la asignación básica debe pagarse en un 100 % y, con base en ese porcentaje, liquidar las prestaciones sociales, pues estas se vieron afectadas al haber reducido el salario en un 30 %.
Para la sala, demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/ o asignación básica, sea teniendo en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no cabe más que restablecer este derecho Frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional que reprodujeron el contenido de aquellos declarados nulos mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, la sala encuentra procedente acoger la excepción de inconstitucionalidad, rogada por la parte actora, en cuanto las disposiciones allí contenidas vulneran garantías laborales mínimas de los Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 beneficiarios de la prima especial, en aplicación del artículo 4 de la Constitución Política, relativo a la prevalencia del texto superior frente a las leyes u otras normas jurídicas30 (Negrilla del Consejo de Estado).
Regla que, como se señaló anteriormente, constituye precedente judicial que esta Sala Transitoria acata debido a lo dispuesto en la “norma del precedente judicial obligatorio” o stare decisis, creado por la Corte Constitucional en la sentencia C-836 de 200131, entre otras. Finalmente, el Consejo de Estado en el fallo citado en precedencia, reconoció como regla de unificación de jurisprudencia, que: Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial.
En síntesis, para esta Sala, la prima especial debe adicionarse al salario, y no sustraerla del salario básico y/o asignación básica, para darle esa denominación, por lo que cualquier acto administrativo que se encuentre en contravía de dicha interpretación debe ser inaplicado vía excepción de inconstitucionalidad. En consecuencia, los funcionarios beneficiaron de la prima especial tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 2.8.
Caso concreto 2.8.1. Sobre los reparos de la apelación presentada por la entidad demandada 30 «ARTÍCULO 4o. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. (…)». 31 Gómez Martínez, Diego León (2002). El sentido del “precedente judicial obligatorio”.
Palestra y Universidad Santiago de Cali, Lima, 2002, págs. 101-170 Cfr. Deik Acostamadiedo Carolina, El Precedente Contencioso Administrativo, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, pág. 433-445. Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 Como se citó en precedencia, en efecto, la prima especial no constituye factor salarial.
El demandante manifestó en su primer reparo que la facultad para fijar las remuneraciones para los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional, por lo que está expresamente facultado para expedir los decretos salariales teniendo la potestad de determinar que el 30% de la remuneración mensual sea considerada prima especial sin carácter salarial.
Ello, a primera vista, es cierto, pues, en efecto, el Gobierno Nacional tiene la potestad de determinar que el 30 % de la remuneración mensual sea considerada prima especial sin carácter salarial. Sin embargo, la prima especial debe adicionarse al salario, y no sustraerla del salario básico y/o asignación básica, para darle esa denominación. Por ello, cualquier acto administrativo que se encuentre en contravía de dicha interpretación debe ser inaplicado vía excepción de inconstitucionalidad, tal y como lo hizo el Juez de primera instancia. En consecuencia, los funcionarios beneficiarios de la prima especial tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial.
En conclusión, para este punto de la decisión, esta Sala Transitoria, siguiendo el precedente del Consejo de Estado citado, con relación a la facultad del legislador y del ejecutivo para establecer factores salariales, acoge la regla, según la cual, “en cumplimiento del mandato legal contenido en el art. 14 de la Ley 4 de 1992, se debe adicionar la prima especial allí ordenada y no sustraerla del salario básico y/o asignación básica para darle esa denominación. En consecuencia, la asignación básica debe pagarse en un 100% y, con base en ese porcentaje, liquidar las prestaciones sociales, pues estas se vieron afectadas al haber reducido el salario en un 30%, [es decir], la manera correcta que obedece reconocer la prima especial el 30% del 100%, en otras palabras, como adicional al salario básico o asignación básica”32; esta sería la forma de liquidación que, según el entendimiento de esta Sala Transitoria, más se ajusta a los principios constitucionales de igualdad, 32 Consejo de Estado, Sentencia de Unificiación – SUJ-016-CE-S2-2019, Rad. 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) del 02 de septiembre de 2019, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, Conjuez ponente Carmen Anaya De Castellanos. Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 equidad, progresividad, favorabilidad y no regresividad.
Por ello, el primer reparo no está llamado a prosperar. Frente al segundo reparo señalado, este es, que es inviable que la Administración pueda acceder a las pretensiones formuladas por el funcionario judicial, toda vez que su actuación se ha ajustado al mandato expreso de la legislación aplicable en cada vigencia pues por disposición legal consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ta de 1992, la aludida prima no tiene carácter salarial, la decisión adoptada en primera instancia no implica que se esté variando o modificando el régimen salarial y prestaciones de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios contenida en la Ley 4 de 1992, pues mantiene la regla contenida en el artículo 10 de la Ley 4 de 1992, en relación con los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional, además de lo anteriormente expuesto en relación con el carácter no salarial de la citada prima.
Frente a ello, el Consejo de Estado en Sentencia de Unificación del dos (2) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), Consejera Ponente, Dra. Carmen Anaya de Castellanos (Conjuez), radicado 41-001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18), determinó que: la sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional – dependiendo del cargo, esto es, Magistrado, Juez de Circuito, Juez Municipal, Fiscales, Procuradores y otro servidores públicos-, a efectos de fijar el salario y las primas y demás prestaciones sociales de los servidores judiciales.
Se deben atender los límites previstos por el Legislador en el artículo 10 de la ley 4 de 1992 (…) Por lo anteriormente expuesto, y entendiendo que el segundo y último reparo no prospera, la decisión de primera instancia se mantendrá incólume. Respecto del reparo, sobre declarar la prescripción trienal, el apoderado de la parte demandante indicó en su apelación que en primera instancia no se declaró la misma, sin embargo, se tiene que en las consideraciones de la demanda la juez la declaro e indicó qué cómo la demandante ha trabajado Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 para la Rama Judicial como Juez Promiscuo Municipal y Juez Civil del Circuito en intervalos desde el 02 de agosto de 2010 y presentó su reclamo administrativo el 15 de marzo de 2021, permite considerar los montos generados desde el 15 de marzo de 2018, en relación con el plazo de prescripción de tres años.
Sin embargo, en ese momento no ocupaba el cargo de Juez, ya que la fecha más cercana a la prescripción es el 03 de abril de 2018, momento en el que comenzó a ejercer nuevamente como Juez en el Juzgado 004 de Familia del Circuito de Manizales. Por tanto, reconoció los derechos a partir del 03 de abril de 2018. Así, respecto de la excepción “prescripción”, prospera de la forma en que fue declarada en la primera instancia. Principio del formulario Finalmente, el apelante reiteró las excepciones propuestas.
Frente a ello, si bien las excepciones fueron resueltas en primera instancia, esta Sala procederá a hacer mención frente a cada una de ellas, de manera breve, entendiendo que guardan estrecha relación con los argumentos previamente esgrimidos. Frente a la excepción denominada “de la imposibilidad material y presupuestal de reconocer las pretensiones del demandante”, debe manifestar esta Sala que, si el juez decidiera exclusivamente tomando en cuenta las consecuencias eventuales de sus fallos, entonces dejaría de ser independiente para convertirse en un órgano político, y el derecho perdería todo su sentido como instancia normativa de cohesión social, con graves efectos sobre la seguridad jurídica, la confianza legítima en las instituciones y los derechos individuales.
Lo anterior ha de considerarse, precisamente, en observancia del inciso cuarto del artículo 334 de la Constitución de 1991, que prevé, tratándose de la sostenibilidad fiscal y las consideraciones que sobre ella puedan recaer que “en ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales”. Lo que viene a ser forzado por el parágrafo de la misma disposición al fijar su propio criterio interpretativo, al reglar que “al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los <sic> derechos fundamentales, Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 restringir su alcance o negar su protección efectiva”.
Por ello, dicha excepción no está llamada a prosperar. Frente a la excepción de “ausencia de causa petendi”, debe esta Sala Transitoria precisar que no prosperará en los términos definidos por el a quo según lo dicho en las consideraciones de la presente sentencia. 2.9. Costas procesales El artículo 365 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA dispone que se condenará en costas a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, siempre que en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. Sobre la interpretación del mencionado artículo, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en proveído del 7 de abril de 201636, dijo que hay lugar a la imposición de la condena en costas con tan sólo verificar que se causaron en la medida de su comprobación. En sede de apelación, considerando la regla señalada en numerales 3 y 6 del artículo 365 ibídem, la condena en costas se impondrá a la parte demandada, por cuanto le fue resuelto de manera desfavorable el recurso de apelación interpuesto.
La liquidación de costas deberá realizarla el Juzgado que conoció el proceso en primera instancia en los términos definidos en el artículo 366 ibídem, cuando en el expediente se advierta que se causaron y en la medida de su comprobación. Las agencias en derecho se fijan en la suma de un (1) salario mínimo legal mensual vigente, atendiendo lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 366 del Código General del Proceso y en el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura.
Demandante: Angela María Delgado Díaz Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Radicado expediente: 17-001-33-33-004-2021-00151-01 En mérito de lo expuesto, la Sala Transitoria Jurisdiccional del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMESE en su integridad la Sentencia No. 251-2023 del treinta y uno (31) de agosto del dos mil veintitrés (2023) proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Manizales, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: ORDÉNASE a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el pago de las expensas y gastos sufragados por la parte actora en segunda instancia siempre y cuando estén acreditados. FÍJASE como agencias en derecho a ser incluidas en dicha liquidación la suma de un salario mínimo mensual legal vigente (1SMMLV).
LIQUIDENSE en forma concentrada por el Juzgado a-quo.
TERCERO: Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas anotaciones en la plataforma judicial “SAMAI” y demás medios informativos dispuestos para el efecto.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Los Magistrados, Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente DIEGO LEÓN GÓMEZ MARTÍNEZ GONZALO PERDOMO CABRERA Magistrado Ponente Magistrado Firmado electrónicamente MARÍA EUGENIA CLAVIJO Magistrada