TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 241 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-33-002-2022-00105-02 Demandante: María Virginia Giraldo Rodríguez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Fiduprevisora S.A y Departamento de Caldas.
Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 065 del 18 de octubre de 2024 Manizales, dieciocho (18) de octubre de dos mil veinticuatro (2024). ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA1, corresponde a esta Sala de Decisión decidir el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Caldas contra la sentencia del diecinueve (19) de diciembre de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, que accedió a las súplicas de la demanda, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora María Virginia Giraldo Rodríguez contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio2, Fiduprevisora S.A. y el Departamento de Caldas.
LA DEMANDA En ejercicio de este medio de control interpuesto el 24 de marzo de 2022 (archivo 01, C.1), se solicitó lo siguiente: Pretensiones 1 En adelante, CPACA. 2 En adelante, FOMAG. Exp. 17001-33-33-002-2022-00105-02 2 1. Que se declare la nulidad del acto administrativo ficto surgido con ocasión de la petición del 2 de febrero de 2021, que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria que prevé la Ley 1071 de 2006 por el pago tardío de las cesantías. 2.
Que se declare que a la parte actora le asiste derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria referida. 3. Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condene a las entidades demandadas al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, contados desde los 70 días hábiles después de haber radicado la solicitud de cesantía ante la entidad y hasta cuando el pago de la misma se hizo efectivo. 4.
Que se condene a las entidades demandadas al reconocimiento y pago de los ajustes de valor a los que haya lugar, tomando como base la variación del índice de precios del consumidor desde la fecha en que se efectuó el pago de la cesantía, hasta el momento de la ejecutoria de reconozca el derecho. 5. Que se ordene a las demandadas a dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. 6.
Que se condene en costas a la parte accionada. Hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la demanda, la parte actora expuso lo siguiente: 1. Dado que la parte accionante laboró como docente, el 26 de febrero de 2020 radicó solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías a que tenía derecho. 2. Con Resolución n° 1174-6 del 14 de marzo de 2020, le fue reconocida a la parte demandante la cesantía solicitada, la cual fue pagada el 14 de julio de 2020. 3.
El plazo para cancelar la cesantía requerida vencía el 10 de junio de 2020, pero esto sólo se realizó el 14 de julio de 2020, transcurriendo así 33 días de mora contados a partir de los 70 días hábiles que tenía la entidad para el reconocimiento y pago. Exp. 17001-33-33-002-2022-00105-02 3 4. El 2 de febrero de 2021, la parte accionante solicitó ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Secretaria de Educación del Departamento de Caldas el reconocimiento y pago de la sanción moratoria; petición que fue atendida desfavorablemente a través del acto demandado.
Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante estimó como violadas las siguientes disposiciones: Ley 91 de 1989: artículos 5 y 15; Ley 244 de 1995: artículos 1 y 2; Ley 1071 de 2006: artículos 4 y 5. Refirió que a través de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 se reguló el pago de las cesantías parciales y definitivas a los servidores públicos, señalando un término de quince (15) días para su reconocimiento, contado a partir de la radicación de la solicitud, y cuarenta y cinco (45) días para su pago contado a partir de la expedición del acto administrativo correspondiente.
Manifestó que no obstante que la jurisprudencia ha reiterado que entre el reconocimiento y pago de las cesantías no debe superar los 70 días hábiles después de haber radicado la respectiva solicitud, la entidad responsable insiste en cancelarlas tardíamente, haciéndose acreedor de la sanción equivalente a un día de salario por cada día de mora, contado desde que venció el término y hasta cuando se haga efectiva la prestación solicitada.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Nación – Ministerio de Educación – Fomag Según constancia secretarial del 3 de marzo de 2023, el Fomag contestó la demanda dentro del término previsto y se opuso a las pretensiones con fundamento en los medios exceptivos que denominó: “PAGO DE LAS CESANTIAS SE ENTIENDE SATISFECHO EN EL MOMENTO EN QUE SE PRODUCE EL ABONO EN LA CUENTA, INDEPENDIENTEMENTE DEL MOMENTO EN QUE ESTA EL VALOR SE RETIRE POR EL TITULAR DEL DERECHO”;
“DEBIDO A LA INEXISTENCIA DE MORATORIA, CON CORTE A 31 DE DICIEMBRE DE 2019, DEBE OPERAR LA DESVINCULACIÓN DEL PROCESO DE LAS ENTIDADES QUE REPRESENTO”; “INEXISTENCIA ACTUAL DE LA OBLIGACIÓN EN CABEZA DE LAS ENTIDADES QUE REPRESENTO, Y A FAVOR DEL DEMANDANTE - AUSENCIA ACTUAL DEL OBJETO LITIGIOSO, FRENTE A MIS REPRESENTADAS – COBRO DE LO NO DEBIDO, FRENTE A MIS REPRESENTADAS POR PAGO DE LA OBLIGACIÓN”;
“AUSENCIA ACTUAL DE PRESUPUESTOS MATERIALES”; Exp. 17001-33-33-002-2022-00105-02 4 “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DE LAS ENTIDADES QUE REPRESENTO, PARA ASUMIR DECLARACIONES Y CONDENAS POR SANCIÓN MORA, POSTERIORES AL 31 DE DICIEMBRE DE 2019”; “LEGITIMACIÓN EXCLUSIVA EN LA CAUSA POR PASIVA DEL ENTE TERRITORIAL, PARA ASUMIR DECLARACIONES Y CONDENAS, DERIVADAS DE SANCIÓN MORATORIA GENERADAS DESDE EL 01 DE ENERO DE 2020”;
“SANCIÓN MORATORIA CAUSADA EN VIGENCIA DEL AÑO 2020 DEBE SER CANCELADA POR EL ENTE TERRITORIA”; “COBRO DE LO NO DEBIDO POR MORATORIA GENERADA EN EL AÑO 2020, FRENTE A LAS ENTIDADES QUE REPRESENTO”; “IMPROCEDENCIA DE LA INDEXACIÓN DE LA SANCIÓN MORATORIA”; “NO PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS” y “EXCEPCIÓN GENÉRICA”. Fiduprevisora S.A. Manifestó que no le constan los hechos narrados por la accionante y en consecuencia se opuso a la prosperidad de las pretensiones con fundamento en lo siguiente: Expuso que de acuerdo con lo previsto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, las sociedades fiduciarias son entidades de servicios financieros, sujetas a la inspección y vigilancia permanente de las Superintendencia Financiera de Colombia y cuya función principal es la de cumplir encargos fiduciarios adquiridos en virtud de contratos de fiducia. Manifestó que la Fiduciaria la Previsora S.A., es una Sociedad Anónima de Economía Mixta de carácter indirecto del Sector Descentralizado del Orden Nacional, sometida al régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado.
Indicó que, con ocasión de la separación patrimonial y en relación a las obligaciones del fideicomitente y fiduciario, la obligación recae exclusivamente en las entidades territoriales, calidad que no ostenta esa entidad y por lo tanto no debe declararse condena alguna contra la Fiduprevisora S.A. Propuso las excepciones que denominó: “INEPTITUD DE LA DEMANDA POR INDEBIDO AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD”, pues la parte demandante no fue diligente en convocar a la Fiduprevisora S.A. en posición propia a la conciliación extrajudicial;
“COBRO DE LO NO DEBIDO”, toda vez que la Fiduprevisora S.A. como vocera y administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pagó la prestación económica reclamada por la demandante dentro del término legal previsto para ello; “INEXISTENCIA DE LA SANCIÓN MORATORIA: AL CASO Exp. 17001-33-33-002-2022-00105-02 5 APLICAN LOS 70 DIAS (sic) ESTABLECIDOS EN LA SENTENCIA SUJ-012-S2 DE 2018”, ya que los recursos se entregaron a favor de la parte accionante dentro de los términos previstos para tal efecto;
“ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA”, pues de la inexistencia de la obligación se desprende que, de accederse a las pretensiones del demandante se configuraría un enriquecimiento por su parte, sin un causa jurídica que lo certifique; “CULPA EXCLUSIVA DEL ENTE TERRITORIAL – SECRETARIA (sic) DE EDUCACIÓN”, puesto que la entidad territorial superó el término legal previsto para remitir la solicitud a la Fiduprevisora; y “EXCEPCIÓN INNOMINADA”, en atención al deber de reconocimiento oficioso impuesto al juez cognoscente, cuando hallare probados hechos que constituyan una excepción mérito.
Departamento de Caldas – Secretaría de Educación Se opuso a las pretensiones de la demandante, para lo cual señaló que, la Secretaría de Educación tiene a su cargo únicamente la recepción y radicación de las solicitudes de prestaciones sociales de los docentes que pertenecen a la entidad territorial, así como la certificación de los tiempos y el régimen salarial y prestacional, a fin de realizar los proyectos de los actos administrativos y remitirlos a la Fiduprevisora, para su estudio y posterior aprobación, y los actos administrativos que estén en firme y ejecutoriados enviarlos a dicha entidad para su respectivo control y pago.
Indicó que por disposición legal y reglamentaria, la entidad no puede desbordar la competencia funcional atribuida, pues es la Fiduprevisora, como administradora de los recursos del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, la encargada de efectuar el pago de este tipo de prestaciones económicas. Desarrolló el régimen jurídico y jurisprudencial del procedimiento de reconocimiento y pago de prestaciones económicas de aquellos docentes afiliados al Fomag, concluyendo que el Departamento de Caldas cumplió diligentemente con los términos de su competencia. Afirmó que de conformidad con la documentación aportada al proceso, con ocasión de la declaratoria de emergencia sanitaria del Gobierno Nacional, los términos de reconocimiento prestacional fueron suspendidos por la Circular n° 065 del 24 de marzo de 2020.
Propuso como medios exceptivos: “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA”; con fundamento en las competencia de la Secretaría de Educación Departamental en el reconocimiento liquidación de dichas prestaciones económicas; “INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN CON Exp. 17001-33-33-002-2022-00105-02 6 FUNDAMENTO EN LA LEY” reiterando que al Departamento de Caldas no le asiste responsabilidad alguna relacionada con el pago de la obligación reclamada en este proceso;
“BUENA FE” con fundamento en que en el presente asunto de presentarse los presupuestos para declararse obligación alguna a cargo del Departamento, existen circunstancias eximentes de tal responsabilidad, como quiera, que de acuerdo al trámite establecido en la Ley, en los pagos de prestaciones sociales en el régimen excepcional de los docentes, el Departamento de Caldas, siempre ha obrado con correcto diligenciamiento y cumpliendo cabalmente los términos estipulados en la Ley.
LA SENTENCIA APELADA El 19 de diciembre de 2023, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia en el asunto de la referencia (archivo 26, C.1), accediendo a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones. Indicó que el reconocimiento y liquidación de las cesantías de los docentes oficiales está a cargo de la entidad territorial certificada, mientas que el pago de la prestación social continúa en cabeza del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Explicó que las entidades territoriales comprometen su responsabilidad patrimonial cuando su gestión supere los términos concedidos en la ley para adelantar las actuaciones de su competencia. Afirmó que una vez en firme el acto administrativo de reconocimiento de cesantías, la entidad territorial debe actuar inmediatamente, es decir, al día siguiente de la ejecutoria y sin dilación alguna debe radicar a través de la plataforma dispuesta por el Fomag para tal efecto, la voluntad administrativa de reconocimiento.
Desarrolló el régimen legal del contrato de fiducia mercantil celebrado entre la Fiduprevisora S.A. y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Determinó que el pago de las cesantías docentes se rige por el procedimiento contemplado en la Ley 244 de 1995, adicionada y modificada por la Ley 1071 de 2006, que dispuso que los siguientes plazos: i) 15 días para expedir la resolución de liquidación de las cesantías a cargo de la entidad territorial; ii) 10 días de ejecutoria del acto administrativo y; iii) 45 días a cargo del Fomag para pagar la prestación. Exp. 17001-33-33-002-2022-00105-02 7 Encontró acreditado que la señora María Virginia Giraldo Rodríguez solicitó el pago de las cesantías el 26 de febrero de 2020 y el Departamento de Caldas emitió el acto administrativo de reconocimiento el día 14 de marzo de 2020, es decir, dentro del término estipulado en el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006.
Expresó que la ejecutoria del acto administrativo se dio el 2 de abril de 2020 y que el mismo debió ser remitido al FOMAG el día hábil siguiente a la ejecutoria, es decir, el 3 de abril de 2020. Agregó que de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, el acto administrativo de reconocimiento fue remitido al Fondo el 1 de junio de 2020.
Adujo que se generaron 59 días de mora en el reconocimiento y pago de las cesantías atribuibles a la entidad territorial quien excedió los términos previstos en la Ley para remitir el acto administrativo de reconocimiento ejecutoriado a la Fiduprevisora. Manifestó que la Fiduprevisora S.A no incurrió en mora para pagar el valor de la prestación, pues realizó el pago de las cesantías a la parte demandante dentro del término previsto.
Sostuvo que no se encuentra configurada la prescripción trienal de la sanción moratoria reconocida en favor de la demandante, como quiera que entre la fecha en la cual se hizo exigible el pago, esta es el 3 de abril de 2020, y la fecha en la que se radicó la reclamación administrativa (2 de febrero de 2021), no trascurrieron más de tres años.
Acogió el criterio establecido por el H. Consejo de Estado respecto de la indexación de la sanción moratoria y en consecuencia ordenó indexar la suma reconocida a partir del día siguiente en que cesó la causación de esta y hasta la fecha de ejecutoría de la sentencia. Condenó en costas por concepto de agencias en derecho al Departamento de Caldas por el equivalente al 4% del valor de las pretensiones solicitadas.
EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por la Juez a quo, actuando dentro del término legal, el Departamento de Caldas interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia (archivo 29, C.1), con fundamento en lo siguiente: Departamento de Caldas Exp. 17001-33-33-002-2022-00105-02 8 Manifestó que la entidad territorial remitió el acto administrativo debidamente ejecutoriado a la Fiduprevisora S.A., el 15 de abril de 2020, es decir al día siguiente de la ejecutoria.
Expresó que la tardanza en la notificación de la Resolución n° 1174-6 del 24 de marzo de 2020 se debió a la suspensión de términos prevista en la Circular n° 064 del 24 de marzo 2024, la cual suspendió los términos en la oficina de prestaciones social de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas desde el 20 de marzo de 2020 hasta el 13 de abril de 2020.
Así mismo, expuso que si se tienen en cuenta los términos de ejecutoria y la fecha de remisión del acto administrativo al Fomag, es posible concluir que la entidad territorial no tiene responsabilidad alguna en la mora causada en el presente asunto. Preciso que la remisión del documento se realizó a través del oficio P.S 317 del 15 de abril de 2020, el cual fue recibido por la funcionaria de ON Base Paula Muñoz para efectos de digitalizar la documentación. Agregó el siguiente cuadro respecto del cómputo de los términos en los que se efectuó el reconocimiento de la prestación reclamada por la accionante: Adujo que en este proceso, la responsabilidad en el pago de las cesantías reclamadas por la parte actora es exclusivamente del Fomag y, en consecuencia, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y proferir la que en su lugar corresponda.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Las partes demandante y demandada guardaron silencio en esta oportunidad procesal. Exp. 17001-33-33-002-2022-00105-02 9 CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no emitió concepto en este asunto. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto. Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido a este Tribunal el 19 de marzo de 2024, y allegado el 23 de abril del mismo año al Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia (archivo 2, C.2).
Admisión y alegatos. Por auto del 24 de abril de 2024 se admitió el recurso de apelación (archivo 02, C.2). El Ministerio Público no emitió concepto fiscal en esta oportunidad. Paso a Despacho para sentencia. El 4 de junio de 2024 el proceso de la referencia ingresó a Despacho para sentencia (archivo 04, C.2), la que procede a dictarse a continuación, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 247 del CPACA.
Se precisa que por tratarse de un asunto que versa sobre un caso similar a los ya decididos por esta Corporación, y en procura de la celeridad y agilidad para dar solución a dichos temas, se profiere este fallo sin tener en cuenta el orden de ingreso del proceso a Despacho para tal efecto, tal como se autoriza por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, en armonía con lo previsto por el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Caldas contra la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, en los estrictos términos propuestos en aquél. Problema jurídico En el presente asunto, el problema jurídico se contrae a despejar los siguientes interrogantes: ¿Cuál es la entidad que debe asumir el pago de la sanción moratoria generada en el trámite de pago de las cesantías a la parte actora en el presente asunto? ¿Cuáles deben ser los extremos temporales de la sanción moratoria reconocida a favor de la parte actora? Exp. 17001-33-33-002-2022-00105-02 10 Hipótesis de solución del caso Para abordar la solución del problema jurídico precisado, la Sala propone una hipótesis según la cual en este proceso se ha demostrado que la demora en el pago de las cesantías es atribuible al incumplimiento de los plazos que debía acatar el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Fomag y, en consecuencia, será esta la entidad encargada de reconocer y pagar a la demandante la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006.
En ese sentido, como producto del examen fáctico y jurídico pertinente, la Sala considera preliminarmente que deben modificarse los días de sanción moratoria que deben reconocerse a favor de la demandante. Para despejar el problema planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) Entidad obligada al pago de la sanción moratoria; ii) hechos acreditados y iii) el caso concreto. 1.- Entidad obligada al pago de la sanción moratoria La Ley 91 de 1989 en su artículo 3º, creó el Fomag como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, que si bien es cierto no tiene personería jurídica, está adscrita al Ministerio de Educación Nacional, cuya finalidad entre otras, es el pago de las prestaciones sociales de los docentes afiliados a dicho fondo (artículos 4 y 5).
A su vez, el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 expresaba que las prestaciones sociales de los docentes oficiales serían reconocidas y pagadas por el Fomag, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual en todo caso debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la entidad territorial certificada correspondiente a la que se encuentre vinculado el docente, sin despojar al Fomag de la competencia para reconocer y pagar las prestaciones sociales de los docentes oficiales.
Con fundamento en dichas disposiciones, el Consejo de Estado3 sostuvo que: “será el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio quien debe responder por el reconocimiento de la sanción moratoria causada a favor del aquí demandante porque las normas vigentes y aplicables al asunto consagran la responsabilidad a cargo de dicho fondo”.
El artículo 57 de la Ley 962 de 2005 fue derogado por el artículo 336 de la Ley 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de agosto de 2019, radicación: 68001-23-33-000-2016-00406-01, número interno: 1728-2018, M.P. William Hernández Gómez. Exp. 17001-33-33-002-2022-00105-02 11 1955 del 25 de mayo de 20194 y en cuanto al reconocimiento y pago de las cesantías y el responsable del pago de la sanción moratoria, dispuso: ARTÍCULO 57º.
EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales FONPET.
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sólo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones 4 Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 pacto por Colombia, pacto por la equidad. Exp. 17001-33-33-002-2022-00105-02 12 Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención”. (Negrilla de la Sala). De acuerdo con lo anterior, a partir del 25 de mayo de 2019, las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 deben ser reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fomag; en aquellos eventos en que el pago de las cesantías sea extemporáneo, como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fomag, la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora.
Ahora, el Decreto 942 de 2022, “Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones” dispuso: “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.25.
Gestión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales definitivas, la Entidad Territorial Certificada en Educación deberá gestionar, inmediatamente a través de la plataforma o herramienta tecnológica dispuesta el trámite de pago para que dentro de los términos contenidos en el presente decreto, la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio desembolse las sumas reconocidas.
(…) Exp. 17001-33-33-002-2022-00105-02 13 ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria. En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad”. 2.- Unificación de jurisprudencia En sentencia de unificación proferida el 18 de julio de 20185, el Consejo de Estado se pronunció en relación con la sanción moratoria por el pago tardío de 5 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia del 18 de julio de 2018. Radicación número: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). Exp. 17001-33-33-002-2022-00105-02 14 las cesantías a los docentes, sentando las siguientes reglas jurisprudenciales: 3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.” (Resaltado original del texto). 3.- Hechos debidamente acreditados La siguiente es la relación de los hechos debidamente probados que resultan relevantes para solucionar el caso concreto: Exp. 17001-33-33-002-2022-00105-02 15 a) El 26 de febrero de 2020, la señora María Virginia Giraldo Rodríguez solicitó el reconocimiento y pago de cesantía definitiva, correspondiente a los servicios prestados como docente. b) Por Resolución n° 1174-6 del 14 de marzo de 20206, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, actuando en nombre y representación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, reconoció cesantía definitiva a favor de la parte accionante. c) El citado acto administrativo fue notificado a la parte actora por correo electrónico el 13 de abril de 20207. d) La parte actora a través de correo electrónico renunció a términos para interponer recursos el 14 de abril de 20208. e) Mediante oficio P.S. 317 del 15 de abril de 2020, expedido por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas y con firma del contratista del Fomag, se remitió la Resolución n° 1174-6 del 14 de marzo de 2020 al Fomag el 15 de abril de 20209. f) De conformidad con el comprobante de pago obrante en el expediente, las cesantías fueron puestas a disposición del accionante el 14 de julio de 202010. g) El 2 de febrero de 2021, la parte actora solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria a la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas11. h) La entidad accionada no profirió acto expreso negando la petición presentada por la parte accionante. 4.- Examen del caso concreto Según se indicó, la entidad recurrente cuestiona la decisión adoptada por la Juez de primera instancia en los siguientes aspectos: El Departamento de Caldas indicó que no es la entidad competente para 6 Páginas 4 a 8 del archivo n° 018 del cuaderno 1 del expediente digital. 7 Página 10 del archivo n° 018 del cuaderno 1 del expediente digital. 8 Página 13 del archivo n°010 de cuaderno 1 del expediente digital. 9 Página 11 del archivo n° 010 del cuaderno 1 del expediente digital. 10 Página 3 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 11 Página 8 a 22 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-002-2022-00105-02 16 efectuar el pago de la sanción moratoria toda vez que cumplió con los términos legales previstos para cada una de sus actuaciones. En este sentido la entidad territorial manifestó que la Juez de primera instancia no tuvo en cuenta, i) la suspensión de términos prevista en la Circular n° 065 del 24 de marzo de 2020 en relación con la notificación del acto administrativo a la parte accionante; y ii) los documentos que informan de la remisión oportuna del acto administrativo debidamente ejecutoriado al Fomag.
Procede entonces la Sala a examinar el tema citado, así: 4.1. Extremos temporales de la sanción moratoria Con el fin de dilucidar la controversia planteada por el apelante, este Tribunal considera pertinente verificar aquellos extremos temporales probados durante el trámite de primera instancia, frente a los cuales manifestó inconformidad la recurrente: Al respecto, esta Sala de decisión considera que al contabilizar el término de ejecutoria del acto administrativo, la Juez a quo no tuvo en cuenta el argumento del Departamento de Caldas, según el cual, la Secretaría de Educación Departamental expidió la Circular n° 065 del 24 marzo de 2020, en la que se suspendieron los términos para los trámites de reconocimientos prestacionales del personal adscrito al Fomag.
Exp. 17001-33-33-002-2022-00105-02 17 Así pues, la notificación no se surtió luego de la expedición del acto administrativo, sino que se realizó teniendo en cuenta la suspensión de términos decretada desde el 24 de marzo de 2020 hasta el 13 de abril del mismo año por la Circular Departamental n°065. En ese sentido, la Sala advierte que el cómputo de ejecutoria del acto administrativo no tuvo en cuenta la renuncia a términos manifestada por la parte actora el 14 de abril de 2020, por lo que la fecha máxima de remisión del acto administrativo al Fomag era el 15 de abril de 2020, exigencia acreditada a través del Oficio n° P.S. 317.
Adicionalmente, sobre la contabilización del término para el pago de las cesantías, este Juez plural precisa que la misma debió realizarse desde el día siguiente al vencimiento del plazo de ejecutoria del acto administrativo, y bajo esta perspectiva atender lo previsto en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 que dispuso lo siguiente: “(…) La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo.
(…)” (Negrilla de la Sala) De este modo, el cómputo del término para el pago de las cesantías debió realizarse de la siguiente manera: TÉRMINO FECHA Fecha de la radicación de solicitud de pago de las cesantías 26/02/2020 Resolución de reconocimiento de las cesantías solicitadas 14/03/2020 Vencimiento del término para el reconocimiento – 15 días (artículo 4 de la Ley 1071 de 2006) 18/03/2020 Circular n°065 del 24 de marzo de 202012 24/03/2020 a 13/04/2020 Fecha de notificación del acto administrativo 13/04/2020 Vencimiento del término de ejecutoria – Renuncia a términos (artículos 87 del CPACA) 14/04/2020 Fecha máxima para la remisión del acto administrativo al Fomag. 15/04/2020 12 Página 14 Archivo n° 018 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-002-2022-00105-02 18 Envío del acto administrativo ejecutoriado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio13 15/04/2020 Vencimiento del término para el pago – 45 días (artículo 5 de la Ley 1071 de 2006) 19/06/2020 Fecha del pago 14/07/2020 Ahora, dado que el pago se efectuó el 14 de julio de 2020, se generaron en realidad 24 días de mora, los cuales, valga indicar, deben ser asumidos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Fomag en tanto la entidad territorial cumplió con su deber de remitir al Fondo el acto administrativo debidamente ejecutoriado el día 15 de abril de 2024, inmediatamente después de la fecha de ejecutoria.
En efecto, si la pretensión de la Nación - Ministerio de Educación – Fomag era que a la Secretaría de Educación territorial se le imputara la mora en los términos previstos en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, le correspondía demostrar adecuadamente que se presentó un incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la dependencia territorial, circunstancia que no ocurrió en este asunto.
Por lo anterior, lo que se evidencia es una mora imputable a la demandada Nación – Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Fomag, en los términos del inciso primero del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y durante los extremos temporales establecidos anteriormente:
ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaria de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Finalmente, de la lectura integral del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 no se puede inferir que se excluyó a la Nación - Ministerio de Educación de la obligación del pago de la sanción moratoria. En efecto, el parágrafo transitorio de dicho artículo lo que contempló fue una autorización al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería a efectos de 13 Página 11 del archivo n° 010 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-002-2022-00105-02 19 financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fomag causadas a diciembre de 2019, sin que por esta razón pueda indicarse que tácitamente se le excluyó de la obligación de pago de la sanción moratoria causada a partir de enero de 2020. Lo anterior, no es obstáculo para que la Nación - Ministerio de Educación adelante las acciones pertinentes frente a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al tenor de lo establecido en el parágrafo del artículo 2.4.4.2.3.2.28 del Decreto 942 de 2022 que establece que “La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria”. Al advertirse que el período por el cual se debe reconocer la sanción moratoria difiere del establecido en primera instancia y que la entidad responsable del pago de la sanción moratoria en el presente asunto es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Fomag, el Tribunal modificará la sentencia recurrida en ambos aspectos. 5.- Conclusión El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Fomag es la entidad obligada a responder por la sanción moratoria por la tardanza en el pago de las cesantías a la demandante, por cuanto, se evidencia una mora atribuible a dicha entidad, lo cual resulta imputable de acuerdo con lo previsto en el inciso primero del artículo 57 de la de la Ley 1955 de 2019.
De conformidad con lo expuesto en esta providencia, esta Corporación estima que la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales debe ser modificada en relación con la entidad responsable y los extremos temporales de la sanción moratoria. 6.- Costas De conformidad con lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala de Decisión se abstendrá de Exp. 17001-33-33-002-2022-00105-02 20 condenar en costas en esta instancia, como quiera que no observa que esté probada su causación. En efecto, siguiendo el criterio objetivo valorativo al cual acude el Consejo de Estado14, el Tribunal observa que no hay prueba de gastos o expensas en los que hubiera incurrido la parte demandada en esta instancia, sumado al hecho que no se acreditó intervención activa ante esta Corporación, razón por la cual no es procedente emitir condena en costas por concepto de agencias en derecho.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. MODIFÍCASE el ordinal primero de la sentencia del diecinueve (19) de diciembre de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, que accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora María Virginia Giraldo Rodríguez contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el Departamento de Caldas y la Fiduprevisora S.A., en el sentido de DECLARAR no probados los medios exceptivos formulados por la Nación– Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Segundo. MODÍFICASE el ordinal segundo de la sentencia recurrida en el sentido de DECLARAR probada la excepción denominada “INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN CON FUNDAMENTO EN LA LEY”, propuesta por el Departamento de Caldas. Tercero. MODÍFICASE el ordinal tercero de la sentencia recurrida el cual quedará así:
TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD del acto ficto configurado con ocasión de la petición del 2 de febrero de 2021, por medio del cual le fue negado el reconocimiento y pago de la sanción por mora ocasionada por la tardanza en el pago de las cesantías a la demandante, por parte de las entidades accionadas. 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. Sentencia del 18 de enero de 2018. Radicación número: 44001-23-33-000-2014-90035-01(1575-16). Exp. 17001-33-33-002-2022-00105-02 21 A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Nación– Ministerio De Educación Nacional – Fondo Nacional De Prestaciones Sociales Del Magisterio a reconocer y pagar a favor de MARÍA VIRGINIA GIRALDO RODRÍGUEZ, la sanción por mora contenida en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo por el periodo comprendido entre el 20 de junio al 13 de julio de 2020, equivalente a los 24 días de mora para el pago de la prestación. La sanción será liquidada con la asignación básica al retiro del servicio, esto es, 30 de diciembre de 2019.
Las sumas reconocidas deben pagarse dentro de los términos fijados por el artículo 192 del C.P.A.C.A., debidamente indexadas, conforme al artículo 187 del C.P.A.C.A., es decir, actualizadas mediante la aplicación de los ajustes de valor, para lo cual la demandada, tendrá en cuenta la fórmula citada en la parte motiva de esta providencia y la forma como deberá hacer esos ajustes.
Cuarto. CONFÍRMASE en todo lo demás la sentencia objeto de apelación. Quinto. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto. Sexto.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Séptimo. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Exp. 17001-33-33-002-2022-00105-02 22 CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.