TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN Mocoa, catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: Marco Antonio Muñoz Mera RADICACIÓN: 86001333300120220008801 DEMANDANTE: HENRY ALBERTO PALACIOS PARRA DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL-FOMAG Y DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-LABORAL Tema: - Sanción moratoria docente SENTENCIA De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012- S2 de 18 de agosto de 2018.
En virtud de lo anterior, la Sala de Decisión, dentro del término de Ley, procede a decidir lo que en derecho corresponda frente a la apelación presentada por la parte demandada- Departamento del Putumayo, contra la sentencia de 17 de marzo de 2023, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, que resolvió1 “(…)
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del Oficio 20211073793831 del 16 de noviembre de 2021 de la FIDUPREVISORA SA que negó el reconocimiento y pago de la Sanción Moratoria establecida en el artículo 5 de la ley 1071 de 2006 a favor del actor.
TERCERO: Como restablecimiento del derecho, se condena al DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO, al reconocimiento y pago en favor de la demandante de un día de salario por cada día de retardo a título de sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, por treinta y seis (36) días de mora, los cuales se liquidarán con base en la asignación básica devengada por la demandante para la anualidad de 2020, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia (…)” 1 Índice N° 03 archivo 44/expediente digital Samai ANTECEDENTES Síntesis de la demanda2 Con la demanda se pretende i) se declare la nulidad del acto ficto o presunto sobre la petición radicada el 27 de noviembre de 2020, ante la Nación- Ministerio de Educación- FNPSM- Secretaría de Educación Departamental del Putumayo-, por el cual se negó el reconocimiento de la sanción moratoria y ii) se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio N° 20211073793831 de 16 de noviembre de 2021, por medio del cual, la Fiduciaria la Previsora S.A, dio respuesta negativa al reconocimiento de la sanción moratoria solicitada el 6 de septiembre de 2021.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar la sanción moratoria establecida en el artículo 5 de la ley 1071 de 2006, por no haber cancelado a tiempo el valor reconocido mediante resolución No. 1835 de 29 de julio de 2020, desde el 28 de septiembre de 2020 hasta el 6 de noviembre de 2020.
Finalmente, pidió la actualización de los valores reclamados y la condena en costas. Hechos3 Las pretensiones, tuvieron, en resumen, el siguiente fundamento fáctico: El 16 de junio de 2020, el demandante solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías a las que tenía derecho. Mediante Resolución N° 1835 de 29 de julio de 2020, la Nación- Ministerio de Educación-FNPSM, le reconoció y ordenó el pago de las cesantías.
El 27 de noviembre de 2020, radicó petición, ante la Nación- Ministerio de Educación-FNPSM, solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, sin que haya obtenido respuesta alguna. El Departamento del Putumayo por medio del oficio N° PUT2021EE026663 de fecha 7 de septiembre de 2021, remitió la referida solicitud a la Fiduciaria la Previsora S.A, por ser de su competencia, quien, a través de oficio N° 20211073793831 de 16 de noviembre de 2021, negó la petición. Intervención de los demandados: Nación- Ministerio de Educación Nacional-FOMAG4. 2 Índice N° 03 archivo 02 /expediente digital Samai 3 Índice N° 03 archivo 02 /expediente digital Samai 4 Índice N° 03 archivo 09 /expediente digital Samai Se opuso a la prosperidad de todas y cada una de las pretensiones de la demanda, considerando que en el caso que nos convoca, no reposa prueba idónea que logre demostrar que la entidad incurrió en mora en el pago de las cesantías parciales, o que efectivamente el pago se haya realizado en la fecha que aduce la parte demandante.
Así mismo, señaló que no existe prueba en el plenario que dé cuenta que el demandante haya presentado solicitud de reconocimiento y pago de la sanción por mora. Sostuvo que, en caso de existir una responsabilidad, la misma debe ser atribuida al Departamento del Putumayo, pues de acuerdo a lo señalado por el demandante, aparentemente la mora se causó en el año 2020 por el ente territorial, esto es, a partir del 30 de septiembre 2020 hasta el 5 de noviembre de 2020.
Departamento del Putumayo5. Señaló que el acto administrativo deprecado, no fue proferido por el Departamento, por lo tanto, no está llamado a asumir las condenas de restablecimiento de derecho. Fiduciaria la Previsora S.A -Fiduprevisora S.A6. Dijo que, teniendo en cuenta que, frente a la entidad como sociedad financiera, vigilada por la Superfinanciera de Colombia, no se agotó conciliación extrajudicial, debe excluírsela del proceso judicial.
Añadió que, el actor persigue una pretensión, que no recae en la Fiduprevisora S.A., pues no es esta quien por mandato de la Ley deba reconocer el pago de una sanción por mora causada con ocasión a actuaciones o actividades administrativas que no se encuentran en su potestad. Mencionó que tal y como se observa en las pruebas allegadas al expediente, la entidad financiera cumplió con lo regulado por el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006, pues dentro del término legal, realizó el pago de las prestaciones reconocidas por la Secretaría de Educación, por lo tanto, el actor necesariamente debió ser claro al momento de demostrar la falta en la que incurrieron cada una de las demandadas.
La sentencia apelada7 El juzgado de instancia precisó que era procedente la declaratoria de nulidad del acto administrativo ficto, al encontrarse acreditado que se causó un periodo de mora de 36 días en el pago de las cesantías parciales a las que tenía derecho el demandante, esto es, desde el 30 de julio de 2020 hasta el 05 de noviembre de 2020, razón por la cual, el Juzgado determinó que aquella es la entidad llamada a responder. 5 Índice N° 03 archivo 13 /expediente digital Samai 6 Índice N° 03 archivo 16 /expediente digital Samai 7 Índice N° 03 archivo 44 /expediente digital Samai Señaló que, para efectos del cálculo de la sanción moratoria, por tratarse de una reclamación del pago de cesantías parciales, debe tenerse en cuenta la asignación básica vigente al momento en que se causaron, es decir, la asignación correspondiente al año 2020.
Negó la indexación del valor suplicado, con sustento en que la sanción moratoria no se trata de un derecho laboral, sino de una penalidad de carácter económica que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal, sin la intención de compensar contingencia alguna relacionada con el empleo. Dijo que en el presente asunto no ha operado la prescripción trienal del derecho adquirido, toda vez que, el demandante presentó la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías, en el año 2020, luego la solicitud y pago de la sanción moratoria la solicitó el 27 de noviembre de 2020, interrumpiendo así la aludida prescripción, tres años hacia atrás y tres años hacia el futuro con la presentación de la demanda en el año 2021.
Finalmente, negó la condena en costas. El recurso de apelación8 El Departamento del Putumayo, indicó que el A quo, no tuvo en cuenta el Decreto N° 214 de 24 de julio de 2020, por medio del cual, se ordenó el cierre temporal preventivo de las instalaciones administrativas de la Gobernación del Departamento del Putumayo, y la suspensión de términos de todas las actuaciones administrativas por los días 27, 28, 29, 30 y 31 de julio de 2020, a fin de prevenir y evitar la propagación del COVID 19, acto administrativo que fue aportado con la contestación de la demanda y los alegatos de conclusión. Aunado a lo expuesto, señaló que, el Departamento expidió a tiempo el acto administrativo de reconocimiento y pago de las cesantías, pues tenía plazo para emitir el mismo, hasta el 31 de julio de 2020, y el acto fue emitido el 29 de julio de 2020, e igualmente, se envió a tiempo a la Fiduprevisora, sin embargo, está se tomó más de 45 días para realizar el pago, el cual, ocurrió solo hasta el 6 de noviembre de 2020.
Manifestó que, so pena de lo anterior, el juez de primera instancia omitió reconocer que la Fiduprevisora realizó el pago de manera tardía, atribuyendo responsabilidad únicamente al Departamento. Sobre la creación del Tribunal Administrativo del Putumayo El Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdo No. PCSJA23- 12125 del 19 de diciembre de 2023 dispuso la creación del Tribunal Administrativo del Putumayo y el Distrito Judicial Administrativo del Putumayo, conformado por el Circuito Judicial Administrativo de Mocoa, que comprende territorialmente a todos los municipios del departamento del Putumayo.
El Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño mediante Acuerdo No. CSJNAA24-124 del 24 de mayo de 2024, redistribuyó 776 procesos de primera y segunda instancia de los despachos 001, 002, 003, 004, 005 y 8 Índice N° 03 archivo 46 /expediente digital Samai 006 del Tribunal Administrativo de Nariño a los despachos 001, 002 y 003 del Tribunal Administrativo del Putumayo, y asignó a este despacho, el conocimiento del medio de control de la referencia. Actuación en segunda instancia Con auto de 23 de julio de 2024, este Despacho avocó el conocimiento del presente asunto9 y mediante proveído de 04 de septiembre de 202410, admitió el recurso de apelación por haber sido sustentado en término. Así mismo, dentro del lapso comprendido entre la notificación del auto que concede la apelación y la ejecutoria del que admitió el trámite en segunda instancia, el demandante no se pronunció respecto del recurso de apelación interpuesto por el Departamento del Putumayo, conforme a lo regulado en el numeral 3 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
En todo caso, se dictó auto para mejor proveer, antes de dictar sentencia en esta instancia. Concepto Ministerio Público La delegada del Ministerio Público ante esta Corporación, se abstuvo de rendir concepto. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para conocer del recurso de alzada interpuesto en contra de la Sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa.
Sin embargo, el trámite del recurso de apelación limita el pronunciamiento de la segunda instancia exclusivamente sobre lo que es materia de impugnación, tal como lo dispone el artículo 328 del C.G.P., aplicable por expresa remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por el Departamento del Putumayo, el objeto de debate se centra en establecer si a la entidad territorial le asiste responsabilidad en reconocer y pagar al demandante la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías parciales.
Respuesta al problema jurídico 9 Índice N° 08 /expediente digital Samai 10 Índice N° 13 /expediente digital Samai El Tribunal confirmará la decisión de primera instancia, toda vez que, se halló acreditado que la entidad demandada-Departamento del Putumayo, en efecto, incidió en la tardanza para el reconocimiento y pago de cesantías parciales a las que tenía derecho el docente, por lo tanto, es la llamada en asumir el pago de la sanción moratoria.
Análisis Jurídico. Para soportar la decisión judicial que más adelante se tomará, se procede a estudiar los argumentos, jurídicos, facticos y probatorios de la siguiente manera: Régimen legal y jurisprudencial de la sanción moratoria en el pago de las cesantías de los docentes oficiales. Los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se encuentran cobijados por un régimen especial contenido en Ley 91 de 1989, disposición que en su artículo 15 regula lo concerniente al pago de las cesantías, así: "Artículo 15: ( ) 3°.
Cesantías. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en c a s o contrario sobre el salario promedio del último año. Para los docentes que se vinculen a partir del 10 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero solo con respecto a las cesantías generadas a partir del 10 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las c e s a n t í a s del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales v i g e n t e s para los empleados públicos del orden nacional". Como se evidencia, la citada disposición nada establece frente a la sanción por la mora en el reconocimiento y pago de las cesantías.
Por su parte, la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, fijó los términos para el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías de los servidores del sector público, y estableció las condiciones para tramitar la solicitud, el pago de la prestación y el reconocimiento de la sanción por pago tardío, veamos: "ART. 4°-Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PAR. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
ART. 5-Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PAR. -En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este…” (Negrillas fuera del texto). Del contenido de la norma transcrita, se evidencia que si bien el objeto de aquella fue regular el pago de las cesantías de los servidores públicos, el legislador no especificó expresamente en su articulado si se encuentran comprendidos los docentes afiliados al FOMAG, situación que generó que el H. Consejo de Estado planteara posturas disímiles en lo concerniente al reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, para los docentes oficiales.
Así, en algunas oportunidades la Corporación señaló que no existe razón alguna para excluir a los docentes del sector oficial del derecho al pago oportuno de las cesantías desarrollado en dicho precepto legal, al considerar que al igual que los demás servidores públicos comprendidos en el marco del artículo 123 de la Constitución Política, estos son sujetos destinatarios de la sanción moratoria prevista en dichas disposiciones a modo de correctivo represivo e inclusive preventivo, dada la importancia de dicha prerrogativa laboral – cesantías-, así como en aras de materializar el derecho a la igualdad y el principio in dubio pro operario, previstos en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política.
Contrario a la anterior tesis, en algunos pronunciamientos la Alta Judicatura también indicó que no es jurídicamente viable aplicar la sanción moratoria aludida, en garantía del principio de unidad normativa, máxime cuando los docentes se encuentran regulados por un régimen especial previsto en las Leyes 91 de 1989, 962 de 2005 y el Decreto 2831 de 2005, que disponen términos diversos al previsto en el sistema general, en la medida en que las normas aplicables de manera excepcional a los afiliados al FOMAG consagraron términos inclusive más extensos, y adicionalmente, el legislador no contempló en ellas, tal penalidad.
Sin embargo, la Alta Judicatura en Sentencia de Unificación del 18 de julio de 201811, indicó que dado que los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público, en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; les son aplicables las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los servidores públicos.
Criterio que se asemeja a la posición adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-336 de 2017. En dicho proveído, la Corporación también fijó las reglas para el reconocimiento y cómputo de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas y parciales de los docentes oficiales, en los siguientes términos: “82.
Por lo anterior, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido que a los docentes les son aplicables las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los servidores públicos; siendo consonante esta posición, con la adoptada por la Corte Constitucional.
(…) Hipótesis de falta de pronunciamiento, o pronunciamiento tardío.- (…) 91. De conformidad con la exposición de las normas que contemplan el plazo para el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas, y pese a que el parágrafo del artículo 5º, previó la sanción respecto del incumplimiento en el pago, más no en el reconocimiento de la prestación social, de acuerdo con la teleología del legislador, se establece que precisamente una de las razones por las cuales se contempló la penalidad fue en aras de establecer una limitación al defectuoso funcionamiento de la administración pública que debido a los procesos burocráticos y la corrupción posibilitaba cambiar el orden de radicación de las peticiones encaminadas al reconocimiento de la prestación social, aprovechándose de la urgencia del empleado para proveer sus necesidades básicas y de su familia, o simplemente no emitiría el acto administrativo con el fin de que el plazo para la cancelación del valor no iniciase, y por ende, se condicionaría la norma a la actuación de la entidad pública empleadora.
Es preciso indicar así, que el establecimiento de un término para el reconocimiento de la cesantía y de otro para que se efectúe su pago efectivo, busca proteger al trabajador garantizando el cometido de tal prestación, y que justamente con ella, se pueda solventar la eventualidad para la cual la solicitó - parciales- o por la que se causó -definitivas- 11 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. 18 de Julio de 2018. Rad. No.: 73001-23-33-000-2014-00580- 01(4961-15) Así las cosas, no pueden confundirse los mencionados términos de expedición del acto de reconocimiento de la cesantía y de su pago efectivo, con el previsto por el legislador con el propósito de configurar una decisión presunta resultado del silencio administrativo, y menos para entender causada por ésta la sanción por mora; pues, ésta penalidad se encuentra justificada por el simple incumplimiento de la obligación de pago, no por la ficción legal de que la petición que sobre tal prestación se hizo no tuvo respuesta, asumiéndola como negativa por definición. En criterio de la Sala, éste debe ser el real entendimiento de la sanción moratoria por no expedir el acto de reconocimiento en término, pues lo contrario sería asumir que la simple inacción de la administración impediría la acusación de la penalidad analizada en esta sentencia, en detrimento de la filosofía de la cesantía y de los derechos del trabajador.
En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
(…) 193. En tal virtud, la Sala dicta las siguientes reglas jurisprudenciales: Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías.
Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.
Así mismo, en cuanto a que el acto q u e reconoce la cesantía debe ser noticiado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo.
Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria. Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA. (…)
QUINTO: Señalar que el efecto de la presente sentencia de unificación será retrospectivo, y por ende, aplicable de manera obligatoria los trámites pendientes de resolver en sede gubernativa y judicial. Por lo anterior, esta providencia no podrá aplicarse de manera retroactiva, respetando así la cosa juzgada de los conflictos decididos con antelación…” (Negrillas fuera del texto).
Por su parte, el Decreto 1272 de 2018 que modificó el Decreto 1075 de 2015, reafirmó la naturaleza y finalidad del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en el trámite de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales en cabeza de la Nación – Ministerio de Educación Nacional. En la subsección 2 de la norma en cita bajo el título “Reconocimiento y Pago de las Prestaciones Económicas a Cargo Del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, se desarrolló el procedimiento interno de respuesta y gestión del pago de las cesantías solicitadas por el interesado, en los siguientes términos: “(…) Artículo 2.4.4.2.3.2.1.
Radicación de las solicitudes de reconocimiento de prestaciones económicas. Las solicitudes de reconocimiento de prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deben ser presentadas, ante la última entidad territorial certificada en educación que haya ejercido como autoridad nominadora del afiliado, de acuerdo con el formulario adoptado para el efecto por la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
La sociedad fiduciaria implementará un sistema de radicación único, que registre las solicitudes de estudio de reconocimiento de prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de forma simultánea en la respectiva entidad territorial certificada en educación y en dicha sociedad. El sistema de radicación único debe permitir a los solicitantes y actores del proceso, conocer electrónicamente el estado del trámite, desde su radicación hasta su resolución y pago, asimismo debe permitir identificar aquellos casos en los que se realicen pagos oficiosos ya sea en cumplimiento de una orden judicial o por disposición administrativa.
Artículo 2.4.4.2.3.2.2. Gestión a cargo de las Secretarías de Educación. La atención de las solicitudes relacionadas con las prestaciones económicas que reconoce y paga el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será efectuada a través de la entidad territorial certificada en educación o la dependencia que haga sus veces. Para tal efecto, la entidad territorial certificada en educación correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente, deberá: Recibir y radicar, en estricto orden cronológico, las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de prestaciones económicas, de acuerdo con los formularios que adopte la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos de dicho Fondo.
Expedir, con destino a la sociedad fiduciaria y conforme a los formatos únicos por esta adoptados, certificación de tiempo de servicio y régimen salarial y prestacional del docente peticionario o causahabiente, de acuerdo con la normativa vigente. Subir a la plataforma que se disponga para tal fin el proyecto de acto administrativo debidamente digitalizado con su respectivo expediente para que sea revisado por la sociedad fiduciaria.
Suscribir el acto administrativo de reconocimiento de prestaciones económicas, de acuerdo con lo dispuesto en las Leyes 91 de 1989 y 962 de 2005 y las normas que las adicionen o modifiquen, y surtir los trámites administrativos a que haya lugar, en los términos y con las formalidades y efectos previstos en la ley y en esta Subsección. Remitir a la sociedad fiduciaria copia de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones económicas, junto con la respectiva constancia de ejecutoria para efectos del pago.
Parágrafo. Todos los actos administrativos que sean expedidos por la entidad territorial certificada en educación, a través de los cuales se reconozcan prestaciones económicas a los afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, deberán contar con la aprobación previa por parte de la sociedad fiduciaria, so pena de incurrir en las responsabilidades de carácter disciplinario, fiscal y penal correspondientes (…) Artículo 2.4.4.2.3.2.25.
Elaboración del acto administrativo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. La entidad territorial certificada en educación, dentro de los 5 días hábiles siguientes al recibo, por parte de la sociedad fiduciaria, del documento que contiene la aprobación o la desaprobación del proyecto de acto administrativo, deberá expedir el acto administrativo definitivo que resuelva la solicitud de reconocimiento de cesantías.
Si la entidad territorial certificada en educación tiene objeciones frente al resultado de la revisión de que trata el artículo anterior, podrá presentar ante la sociedad fiduciaria las razones de su inconformidad, dentro de los 2 días hábiles siguientes contados desde la recepción del documento que contiene la aprobación o desaprobación del proyecto de acto administrativo.
La sociedad fiduciaria contará con 2 días hábiles para resolver las observaciones propuestas por la entidad territorial certificada en educación, contados desde la recepción del documento que contiene las objeciones del proyecto. La entidad territorial certificada en educación, dentro del día hábil siguiente contado desde la recepción de la respuesta a la objeción, debe expedir el acto administrativo definitivo.
En cualquier caso, la entidad territorial certificada en educación deberá subir y remitir en la plataforma dispuesta por la sociedad fiduciaria, el acto administrativo digitalizado. Parágrafo. Bajo ninguna circunstancia, los términos previstos en los incisos 2, 3 y 4 del presente artículo podrán ser entendidos como una ampliación del plazo señalado en el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006.
En todos los casos, las solicitudes de que trata este artículo deberán resolverse dentro de los 15 días siguientes a la fecha de su radicación completa por parte del peticionario…” (negrita fuera de texto) De la responsabilidad sobre el pago de la sanción moratoria. Mediante Ley 1955 de 2019, “por la cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022”, se estableció que los entes territoriales debían asumir el pago de la sanción moratoria cuando esta se cause por su incumplimiento en los plazos previstos para la radicación y entrega de la solicitud ante el FOMAG e igualmente, que las sanciones por mora que se hayan causado a cargo del FOMAG hasta diciembre de 2019 se financiaría con cargo a títulos de tesorería emitidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público: “ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaria de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET.
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sólo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención”. De la norma en cita se infiere que el pago de la sanción moratoria recae en las entidades territoriales en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere por el incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud por parte de la Secretaría de Educación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Es decir, que antes de la expedición de la ley 1955 de 2019, la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías parciales o definitivas estaba en cabeza del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, de manera que no era relevante determinar la actuación de la entidad territorial en el trámite administrativo. Sin embargo, en vigencia de norma en cita es necesario verificar si la entidad incumplió o no con los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de determinar su responsabilidad.
El Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en reciente jurisprudencia12, hizo el análisis sobre la responsabilidad de las entidades territoriales en materia de sanción moratoria y la aplicabilidad de la ley en el tiempo, concluyendo que, dependiendo de la fecha de la presentación de la solicitud de reconocimiento y pago de auxilio de las cesantías, se atribuirá responsabilidad por el pago tardío. 5.
Del caso concreto En el caso sub examine se encuentra acreditado lo siguiente: El 16 de junio de 2020, el actor, radicó solicitud ante la entidad demandada, para que se le reconozca el pago de su cesantía parcial13, la cual, fue resuelta favorablemente, a través de Resolución No. 1835 de 29 de julio de 2020. Conforme a la certificación que data del 19 de noviembre de 2020 expedida por la Vicepresidencia del Fondo de Prestaciones del Magisterio – Fiduprevisora S.A., la entidad dejó a disposición del actor el monto reconocido por concepto de cesantías parciales, a partir del 06 de noviembre de 202014.
El 6 de septiembre de 2021, el demandante solicitó el reconocimiento, liquidación y pago de la sanción moratoria, ante la Secretaria de Educación Departamental del Putumayo15, quien, a través de oficio N° PUT2021EE026663 de fecha 7 de septiembre de 2021, remitió la petición a la Fiduciaria la Previsora S.A16. El 27 de noviembre de 2020, el demandante nuevamente solicitó el reconocimiento, liquidación y pago de la sanción moratoria, ante el Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio17; petición que fue resuelta por la Fiduprevisora, por medio de oficio N° 20211073793831, negando la petición18.
En este orden de ideas, como la solicitud se presentó el 16 de junio de 202019 y que el acto administrativo de reconocimiento resolución N° 1835 se emitió el 29 de julio de 202020, se puede concluir que se expidió por fuera del término legal de los 15 días previstos en el artículo 4 de la ley 1071 de 2006, toda vez que, el mismo debió emitirse hasta el 9 de julio de 2020.
Como ya se dijo, habida cuenta que la resolución de reconocimiento de las cesantías se expidió por fuera del término establecido en la Ley, tal y como también lo precisó el A quo, habrá de aplicarse la segunda regla que establece la Sentencia de Unificación en cita, esto es, “cuando el acto 12 Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Segunda- Subsección A Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez – fecha cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024)- Radicación: 25-000-23-42-000-2022-00010-01 (1876-2024) 13 Índice N° 03 archivo 02 páginas 13 a 14/expediente digital Samai 14 Índice N° 03 archivo 02 página 15 /expediente digital Samai 15 Índice N° 03 archivo 02 página 20 /expediente digital Samai 16 Índice N° 03 archivo 02 página 24 /expediente digital Samai 17 Índice N° 03 archivo 02 página 16 /expediente digital Samai 18 Índice N° 03 archivo 02 páginas 26 a 28 /expediente digital Samai 19 Índice N° 03 archivo 02 páginas 13 a 14/expediente digital Samai 20 Índice N° 03 archivo 02 páginas 13 a 14/expediente digital Samai que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago”.
Así entonces, los plazos descritos debieron transcurrir: Sobre la responsabilidad en el pago de la sanción moratoria En punto del recurso de alzada, el apelante señaló que el A quo no tuvo en cuenta el Decreto N° 214 de 24 de julio de 2020, aportado con la contestación de la demanda y los alegatos de conclusión, por medio del cual, se ordenó el cierre temporal y preventivo de las instalaciones administrativas de la Gobernación del Departamento del Putumayo, y la suspensión de términos de todas las actuaciones administrativas durante los días 27, 28, 29, 30 y 31 de julio de 2020, a fin de prevenir y evitar la propagación del COVID 19.
Aunado a lo anterior, dijo que el Departamento, emanó a tiempo el acto administrativo de reconocimiento y pago de las cesantías, pues tenía plazo para expedir el mismo, hasta el 31 de julio de 2020, y el acto fue emitido el 29 de julio de 2020, e igualmente, se envió a tiempo a la Fiduprevisora, sin embargo, está se tomó más de 45 días para realizar el pago, el cual, ocurrió solo hasta el 6 de noviembre de 2020, situación que el juzgado omitió reconocer, atribuyendo responsabilidad únicamente al Departamento.
Frente a lo expuesto, contrario a lo afirmado por el recurrente, es necesario iterar que, el Departamento tenía hasta el 9 de julio de 2020 para expedir el acto administrativo de reconocimiento y pago de las cesantías parciales a las que tenía derecho el docente y no hasta el 29 de julio, toda vez que, la solicitud se presentó el 16 de junio de 202021, por lo tanto, el argumento expuesto por el apelante, no es de recibo para esta Corporación. De la misma manera, frente a la suspensión de términos, en las actuaciones administrativas de la Gobernación del Departamento del 21 Conforme lo establece la segunda regla de la sentencia de unificación del 23 de julio de 2018 “cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago”.
Putumayo, durante los días 27, 28, 29, 30 y 31 de julio de 2020, cabe advertir que, para aquella época el Departamento ya había incurrido en mora en la expedición del acto administrativo, razón por la cual, los días de suspensión a los que se hace alusión, son inexcusables, máxime cuando de la revisión de las pruebas aportadas en la primera instancia, se echa de menos el referido decreto.
Ahora, en lo que atañe a la manifestación realizada por la entidad territorial, esto es, que emitió y envió a la Fiduprevisora el acto administrativo que reconoció las cesantías del actor, dentro de los términos de ley, la Corporación, con la finalidad de esclarecer dicho punto, en virtud del artículo 213 de la Ley 1437 de 2011, el 3 de octubre de 2024, dictó auto para mejor proveer22, en el cual, puntualmente, solicitó al Departamento “(…)allegue con destino a este proceso: Constancia del envío o radicación de la Resolución No. 1835 de 29 de julio de 2020, por medio del cual, se le reconoció el pago de las cesantías parciales al docente Henry Alberto Palacios Parra, identificado con cc N° 1.077.426759, ante la Nación- Ministerio de Educación-FOMAG-Fiduprevisora, a través de la plataforma “Humano en línea”.
Sin embargo, la entidad guardó silencio, frente al requerimiento realizado23. Por tal motivo, en punto del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, es oportuno señalar que, la entidad que incida en la tardanza para el reconocimiento y pago de cesantías parciales, es la responsable en asumir la sanción moratoria, para el caso, se trata del Departamento del Putumayo, pues se itera que no existe prueba que demuestre lo contrario.
Según la Ley 1071 de 2006 “en caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
(…)” (Subraya la Corporación). De conformidad con lo anotado, se confirmará el fallo de primera instancia. CONCLUSIÓN. Teniendo en cuenta los anteriores argumentos, la Sala procederá a confirmar el fallo de primer grado, de acuerdo con lo explicado. CONDENA EN COSTAS. En cumplimiento de lo consagrado en el artículo 188 del CPACA24, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas en esta instancia a la parte demandada, comoquiera que el recurso de apelación no prosperó. De conformidad con el numeral 4 del artículo 366 del C.G.P., las agencias en derecho deberán fijarse atendiendo a las tarifas establecidas por el H. 22 Índice 21/expediente digital Samai 23 Índice 28/expediente digital Samai 24 Adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
Consejo Superior de la Judicatura y de conformidad con el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 expedido por esa Corporación. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 17 de marzo de 2023, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, conforme a las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: CONDENAR en costas en esta instancia al Departamento del Putumayo, según lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: EJECUTORIADO este fallo, devuélvase el expediente al juzgado de origen, dejando las respectivas constancias en el libro radicador y en el sistema de información Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha, Firmado electrónicamente en Samai MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Firmado electrónicamente en Samai GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada Firmado electrónicamente en Samai MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador