TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 238 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-39-007-2023-00009-02 Demandante: Olga Mary Aristizábal Franco Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Departamento de Caldas Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 065 del 18 de octubre de 2024 Manizales, dieciocho (18) de octubre de dos mil veinticuatro (2024).
ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA1, corresponde a esta Sala de Decisión decidir el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio2 contra la sentencia del veintiocho (28) de junio de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales, que accedió a las súplicas de la demanda, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Olga Mary Aristizábal Franco contra la entidad recurrente y el Departamento de Caldas.
LA DEMANDA En ejercicio de este medio de control interpuesto el 18 de enero de 2023 (archivo 01, C.1), se solicitó lo siguiente: Pretensiones 1 En adelante, CPACA. 2 En adelante, FOMAG. Exp. 17001-33-39-007-2023-00009-02 2 1. Que se declare la nulidad de la Resolución n° 3464-6 del 01 de agosto de 2022 expedido por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas y del acto ficto configurado con ocasión de la petición radicada el 6 de julio de 2022 ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que negaron el reconocimiento y pago de la sanción moratoria que prevé la Ley 1071 de 2006 por el pago tardío de las cesantías. 2.
Que se declare que a la parte actora le asiste derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria referida. 3. Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, contados desde los 70 días hábiles después de haber radicado la solicitud de cesantía ante la entidad y hasta cuando el pago de la misma se hizo efectivo. 4.
Que se condene a las entidades demandadas al reconocimiento y pago de los ajustes de valor a los que haya lugar, tomando como base la variación del índice de precios del consumidor desde la fecha en que se efectuó el pago de la cesantía, hasta el momento de la ejecutoria de la sentencia que reconozca el derecho. 5. Que se ordene a la demandada a dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. 6.
Que se condene en costas a la parte accionada. Hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la demanda, la parte actora expuso lo siguiente: 1. Dado que la parte accionante laboró como docente, el 29 de noviembre de 2019 radicó solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías a que tenía derecho. 2. Con Resolución nº 7857-6 del 17 de diciembre de 2019, le fue reconocida a la parte demandante la cesantía solicitada; la cual fue pagada el 13 de abril de 2020. 3.
El plazo para cancelar la cesantía requerida vencía el 11 de marzo de 2020, pero esto sólo se realizó el 13 de abril de 2020, transcurriendo así Exp. 17001-33-39-007-2023-00009-02 3 32 días de mora contados a partir de los 70 días hábiles que tenía la entidad para el reconocimiento y pago. 4. El 6 de julio de 2022, la parte accionante solicitó ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas el reconocimiento y pago de la sanción moratoria; petición que fue atendida desfavorablemente a través de los actos demandados.
Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante estimó como violadas las siguientes disposiciones: Ley 91 de 1989: artículos 5 y 15; Ley 244 de 1995: artículos 1 y 2; Ley 1071 de 2006: artículos 4 y 5. Refirió que a través de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 se reguló el pago de las cesantías parciales y definitivas a los servidores públicos, señalando un término de quince (15) días para su reconocimiento, contado a partir de la radicación de la solicitud, y cuarenta y cinco (45) días para su pago contado a partir de la expedición del acto administrativo correspondiente.
Manifestó que no obstante que la jurisprudencia ha reiterado que entre el reconocimiento y pago de las cesantías no debe superar los 70 días hábiles después de haber radicado la respectiva solicitud, la entidad responsable insiste en cancelarlas tardíamente, haciéndose acreedor de la sanción equivalente a un día de salario por cada día de mora, contado desde que venció el término y hasta cuando se haga efectiva la prestación solicitada.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Nación – Ministerio de Educación – FOMAG (Archivo 12, C.1). Se opuso a la prosperidad de las pretensiones con sustento en los siguientes argumentos: Indicó que a la luz del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el Fomag tiene la responsabilidad del pago de la sanción moratoria únicamente de los días causados hasta el 31 de diciembre de 2019.
Afirmó que el H. Consejo de Estado estableció la incompatibilidad de la indexación con la sanción por mora, por lo cual ordenar en este sentido haría más gravosa la situación de la administración. Exp. 17001-33-39-007-2023-00009-02 4 Propuso las excepciones que denominó “COBRO INDEBIDO DE LA SANCIÓN MORATORIA”, reiterando que la entidad que representa no está llamada a responder a los pagos reclamados en la demanda, remitiéndose al parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019;
“FALTA DE LEGITIMACION (sic) EN LA CAUSA POR PAGO DE LA SANCIÓN MORATORIA GENERADA EN EL 2020”, explicando que la mora se causó a partir de 29 de noviembre de 2019 hasta el 12 de abril de 2020, siendo solo responsabilidad de la entidad la sanción moratoria causada hasta el 31 de diciembre de 2019. Agregó que la entidad territorial no remitió en forma oportuna a FOMAG el acto administrativo correcto para el pago de la prestación y que debido a ello, el FOMAG no canceló dentro de los 45 días hábiles siguientes a la ejecutoria del acto administrativo;
“PRESCRIPCIÓN”, en caso de que se encontrase probada la prescripción de cualquier derecho reconocido en favor del actor; “IMPROCEDENCIA DE LA INDEXACIÓN”, indicando que en caso de encontrarse que a la parte actora le asistiera derecho el reconocimiento de la sanción mora, no es procedente la indexación de la misma; “COMPENSACIÓN”, indicando que cualquier suma que resulte probada en el proceso a favor del demandante y que haya sido pagada por la cartera ministerial;
“SOSTENIBILIDAD FINANCIERA”, señalando que de conformidad con el Acto Legislativo 03 de 2011, todos los órganos y ramas del poder público a orientar sus actividades dentro de un marco de sostenibilidad fiscal; “SOBRE LA CONDENA EN COSTAS”, manifestando que la condena en costas no es objetiva siendo necesario desvirtuar la buena fe de la entidad; y “EXCEPCIÓN GENÉRICA”, en virtud del alcance del principio de búsqueda de la verdad formal en materia de excepciones.
Departamento de Caldas (Archivo 11, C.1). Se opuso a todas y cada una de las pretensiones formuladas por la parte actora con fundamento en los siguientes argumentos. Indicó que el Departamento de Caldas cumplió con los términos legales dispuestos legalmente para las actuaciones de su competencia, por lo cual la responsable en la demora en el pago de las cesantías solicitadas por el demandante es la entidad Fiduciaria administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Manifestó que profirió la resolución de reconocimiento al doceavo día hábil desde la radicación de la petición, notificó dicho acto administrativo dentro de los términos dispuestos para ello y remitió la resolución debidamente ejecutoriada al Fomag. Propuso como medios exceptivos: “CUMPLIMIENTO DE TERMINOS POR Exp. 17001-33-39-007-2023-00009-02 5 PARTE DE LA ENTIDAD TERRITORIAL”; expresando que el procedimiento que se debe surtir ante las secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas para obtener el reconocimiento de prestaciones a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por lo que la solicitud de cesantía está bajo el régimen contemplado en la Ley 1955 de 2019, artículo 57;
“BUENA FE” con fundamento en que en el presente asunto de presentarse los presupuestos para declararse obligación alguna a cargo del Departamento, existen circunstancias eximentes de tal responsabilidad, como quiera, que de acuerdo al trámite establecido en la Ley, en los pagos de prestaciones sociales en el régimen excepcional de los docentes, el Departamento de Caldas, siempre ha obrado con correcto diligenciamiento y cumpliendo cabalmente los términos estipulados en la Ley; y “PRESCRIPCIÓN” en caso de acceder a las suplicas de la demanda, le solicito con todo respeto Señor Juez, se sirva aplicar la prescripción trienal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 y el Decreto 3115 de 1965.
LA SENTENCIA APELADA El 28 de junio de 2024, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia en el asunto de la referencia (archivo 34, C.1), accediendo a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones. Indicó que es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el encargado del reconocimiento de las prestaciones sociales del personal docente oficial y, por lo tanto es dicho Fondo quien debe asumir el pago de la sanción moratoria en todos los casos.
Explicó que la administración a partir del momento de radicación de la solicitud de las cesantías parciales o definitivas dispone del término de quince días hábiles para emitir el acto administrativo de reconocimiento de la prestación, y una vez en firme, tiene el plazo de cuarenta y cinco días adicionales para realizar el pago, so pena de causar la sanción moratoria de la Ley 244 de 1995 adicionada por la Ley 1071 de 2006.
Encontró acreditado que la señora Olga Mary Aristizábal Franco solicitó el pago de las cesantías el 29 de noviembre de 2019 y el Departamento de Caldas emitió el acto administrativo de reconocimiento el día 17 de diciembre de 2019, es decir, dentro del término estipulado en el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006. Expresó que la resolución de reconocimiento fue notificada el 27 de diciembre Exp. 17001-33-39-007-2023-00009-02 6 de 2020, por lo que, el 14 de enero de 2020 dicho acto administrativo adquirió firmeza y los 45 días previstos para efectuar el pago se cumplieron el 17 de marzo de 2020.
Adujo que se generó mora en el reconocimiento y pago de las cesantías de la parte actora toda vez que, estas fueron pagadas el 13 de abril de 2020. Refirió que el acto administrativo contenido en la Resolución n° 7857-6 del 17 de diciembre de 2019 fue notificado personalmente a la docente el 27 de diciembre del mismo año y adquirió firmeza el 14 de enero de 2020, por lo que la entidad territorial remitió al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el acto administrativo oportunamente.
En ese orden de ideas, declaró responsable a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio por la tardanza en el reconocimiento y pago de las cesantías. Sostuvo que no se encuentra configurada la prescripción trienal de la sanción moratoria reconocida en favor de la demandante, como quiera que entre la fecha en la cual se hizo exigible el pago, esta es el 13 de marzo de 2020, y la fecha en la que se radicó la reclamación administrativa (6 de julio de 2022), no trascurrieron más de tres años.
Acogió el criterio establecido por el H. Consejo de Estado respecto de la indexación de la sanción moratoria y en consecuencia ordenó actualizar la suma reconocida a partir del día siguiente en que cesó la causación de esta y hasta la fecha de ejecutoría de la sentencia. Condenó en costas y agencias en derecho a la parte demandada por el equivalente al 4% del valor de las pretensiones solicitadas.
EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por la Juez a quo, actuando dentro del término legal, la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia (archivo 36, C.1), alegando que ésta no se ajusta al ordenamiento jurídico aplicable, por las siguientes razones.
Reiteró que de acuerdo con el artículo 57 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019, el pago de la sanción moratoria causada después del 31 de diciembre de 2019 se encuentra a cargo de las entidades territoriales. Exp. 17001-33-39-007-2023-00009-02 7 Manifestó que la unificación jurisprudencial por parte de la H. Corte Constitucional y del H. Consejo de Estado en el año 2017 y 2018, respectivamente, ha sido adversa a la posición inicialmente sostenida por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, en los casos relacionados con la sanción por mora en el pago de las cesantías que se imponen al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).
Explicó que las altas Cortes determinaron que la sanción por mora sí es aplicable al pago de cesantías del FOMAG, a pesar que no esté previsto en la Ley 91 de 1989 ni en la Ley 962 de 2005. Indicó que la presencia de problemas operativos en las entidades territoriales impide el cumplimiento de los términos para proyectar las Resoluciones que reconocen las prestaciones sociales de los educadores nacionales afiliados al Fomag.
Afirmó que la liquidación de la sanción moratoria realizada por el Juez de primera instancia es errada, pues la entidad territorial notificó el acto administrativo el 27 de diciembre de 2019 y luego remitió el mismo para pago el 19 de febrero de 2020. Agregó que la entidad tenía como fecha máxima de pago el 24 de abril de 2020, por lo que las cesantías fueron puestas a disposición de la accionante dentro del plazo máximo previsto para ello -13 de abril de 2020-.
Finalmente, expresó su inconformidad con la condena en costas, en tanto consideró que debe tenerse en cuenta la buena fe de la entidad en sus actuaciones procesales. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Las partes demandante y demandada guardaron silencio en esta oportunidad procesal. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no emitió concepto en este asunto.
TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto. Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido a este Tribunal el 16 de agosto de 2024, y allegado el 20 de agosto del mismo año al Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia (archivo 2, C.2). Exp. 17001-33-39-007-2023-00009-02 8 Admisión y alegatos. Por auto del 21 de agosto de 2024 se admitió el recurso de apelación (archivo 02, C.2).
El Ministerio Público no emitió concepto fiscal en esta oportunidad. Paso a Despacho para sentencia. El 30 de agosto de 2024 el proceso de la referencia ingresó a Despacho para sentencia (archivo 05, C.2), la que procede a dictarse a continuación, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 247 del CPACA. Se precisa que por tratarse de un asunto que versa sobre un caso similar a los ya decididos por esta Corporación, y en procura de la celeridad y agilidad para dar solución a dichos temas, se profiere este fallo sin tener en cuenta el orden de ingreso del proceso a Despacho para tal efecto, tal como se autoriza por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, en armonía con lo previsto por el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG contra la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales, en los estrictos términos propuestos en aquél. Problema jurídico En el presente asunto, el problema jurídico se contrae a despejar los siguientes interrogantes: ¿Cuál es la entidad que debe asumir el pago de la sanción moratoria generada en el trámite de pago de las cesantías a la parte actora en el presente asunto? ¿Cuáles deben ser los extremos temporales de la sanción moratoria reconocida a favor de la parte actora? ¿Procede la condena en costas ordenada en el fallo de primera instancia? Hipótesis de solución del caso Para abordar la solución de los problemas jurídicos precisados, la Sala propone una hipótesis según la cual en este proceso se ha demostrado que la demora en el pago de las cesantías es atribuible al incumplimiento de los plazos que debía acatar el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y en consecuencia es esa entidad la encargada de reconocer y pagar a la demandante la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006.
Exp. 17001-33-39-007-2023-00009-02 9 Previa demostración de lo anterior, como producto del examen fáctico y jurídico pertinente, la Sala considera preliminarmente que la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, se causó durante los mismos extremos temporales declarados en la sentencia de primera instancia, desde el 18 de marzo de 2020 al 12 de abril de 2020.
Finalmente, este Tribunal considera de manera hipotética que se encuentra acreditada la condena en costas por concepto de agencias en derecho ordenadas por la Juez a quo. Para despejar el problema planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) Entidad obligada al pago de la sanción moratoria; ii) hechos acreditados y iii) el caso concreto. 1.- Entidad obligada al pago de la sanción moratoria La Ley 91 de 1989 en su artículo 3º, creó el Fomag como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, que si bien es cierto no tiene personería jurídica, está adscrita al Ministerio de Educación Nacional, cuya finalidad entre otras, es el pago de las prestaciones sociales de los docentes afiliados a dicho fondo (artículos 4 y 5).
A su vez, el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 expresaba que las prestaciones sociales de los docentes oficiales serían reconocidas y pagadas por el Fomag, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual en todo caso debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la entidad territorial certificada correspondiente a la que se encuentre vinculado el docente, sin despojar al Fomag de la competencia para reconocer y pagar las prestaciones sociales de los docentes oficiales.
Con fundamento en dichas disposiciones, el Consejo de Estado3 sostuvo que: “será el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio quien debe responder por el reconocimiento de la sanción moratoria causada a favor del aquí demandante porque las normas vigentes y aplicables al asunto consagran la responsabilidad a cargo de dicho fondo”.
El artículo 56 de la Ley 962 de 2005 fue derogado por el artículo 336 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 20194 y en cuanto al reconocimiento y pago de las 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de agosto de 2019, radicación: 68001-23-33-000-2016-00406-01, número interno: 1728-2018, M.P. William Hernández Gómez. 4 Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 pacto por Colombia, pacto por la equidad.
Exp. 17001-33-39-007-2023-00009-02 10 cesantías y el responsable del pago de la sanción moratoria, dispuso: ARTÍCULO 57º. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales FONPET.
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sólo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías. Exp. 17001-33-39-007-2023-00009-02 11 PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención”. (Negrilla de la Sala). De acuerdo con lo anterior, a partir del 25 de mayo de 2019, las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 deben ser reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fomag; en aquellos eventos en que el pago de las cesantías sea extemporáneo, como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fomag, la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora.
Ahora, el Decreto 942 de 2022, “Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones” dispuso: “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.25.
Gestión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales definitivas, la Entidad Territorial Certificada en Educación deberá gestionar, inmediatamente a través de la plataforma o herramienta tecnológica dispuesta el trámite de pago para que dentro de los términos contenidos en el presente decreto, la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio desembolse las sumas reconocidas.
(…) Exp. 17001-33-39-007-2023-00009-02 12 ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria. En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad”. 2.- Sentencia de Unificación En sentencia de unificación proferida el 18 de julio de 20185, el Consejo de Estado se pronunció en relación con la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías a los docentes, sentando las siguientes reglas 5 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia del 18 de julio de 2018. Radicación número: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). Exp. 17001-33-39-007-2023-00009-02 13 jurisprudenciales: 3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.” (Resaltado original del texto). En la sentencia mencionada, la Sección Segunda del H. Consejo de Estado resumió en un cuadro la siguiente explicación en torno a la manera de computar la sanción moratoria: Exp. 17001-33-39-007-2023-00009-02 14 3.- Hechos debidamente acreditados La siguiente es la relación de los hechos debidamente probados que resultan relevantes para solucionar el caso concreto: a) El 29 de noviembre de 2019, la señora Olga Mary Aristizábal Franco solicitó el reconocimiento y pago de cesantía parcial, correspondiente a los servicios prestados como docente. b) Por Resolución nº 7857-6 del 17 de diciembre de 20196, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, actuando en nombre y representación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, reconoció cesantía parcial a favor de la parte accionante. c) El citado acto administrativo fue notificado a la parte actora el 27 de diciembre de 20197. d) Según el Oficio P.S 0025 del 15 de enero de 20208 expedido por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas y con firma del contratista de Fomag, se remitió la Resolución 7857-6 del 17 de diciembre de 2019 al Fomag el 15 de enero de 2020. 6 Páginas 1 a 3 del archivo n° 04 y 22 a 24 del archivo n° 11 del cuaderno 1 del expediente digital. 7 Página 25 del archivo n° 11 del cuaderno 1 del expediente digital. 8 Página 26 del archivo n° 11 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-007-2023-00009-02 15 e) Según certificación expedida por la Fiduprevisora S.A.9, el 13 de abril de 2020 fue puesto a disposición de la parte demandante el valor por concepto de cesantía parcial. f) El 6 de julio de 2022, la parte accionante solicitó ante la entidad demandada el reconocimiento y pago de la sanción moratoria10. g) El 1 de agosto de 2022, el Departamento de Caldas profirió Resolución n° 3464-6 por la cual negó el reconocimiento y pago de sanción moratoria11. 4.- Examen del caso concreto Según se indicó, la parte recurrente cuestiona dos aspectos de la decisión adoptada por la Juez de primera instancia de la siguiente manera: Manifestó la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que la entidad territorial será la responsable del pago de la sanción mora que se hubiese generado con posterioridad a diciembre de 2019.
Adicionalmente, agregó que no incurrió en mora en tanto la fecha de pago estaba estipulada para el 24 de abril de 2020 como consecuencia de la remisión tardía del acto administrativo por parte de la entidad territorial el 19 de febrero de 2020. Procede entonces la Sala a examinar los citados temas, así: 4.1. Extremos temporales de la sanción moratoria Con el fin de dilucidar la controversia planteada por la apelante, este Tribunal considera pertinente verificar las fechas determinadas por la Juez de primera instancia por las cuales se acreditó la mora en el pago de las cesantías de la demandante.
Sobre este punto, en el fallo de primera instancia se encontraron acreditados los siguientes extremos temporales: 9 Página 4 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital 10 Página 17 a 29 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital 11 Archivo n° 25 del cuaderno 1 del expediente digital Exp. 17001-33-39-007-2023-00009-02 16 “La demandante OLGA MARY ARISTIZÁBAL FRANCO en su calidad de docente, solicitó el reconocimiento y pago de cesantías el 29 de noviembre de 2019.
Las cesantías fueron reconocidas por medio de la Resolución 7857-6 del 17 de diciembre de 2019, y según certificación de pago emitido por la FIDUPREVISORA, el dinero fue puesto a disposición de la demandante el 13 de abril de 2020. De acuerdo con lo anterior, concluye el Despacho inicialmente que la Resolución 7857-6 del 17 de diciembre de 2019 por medio de la cual se reconocieron las cesantías solicitadas se profirió dentro del término de quince (15) días siguientes a la radicación de la solicitud, la cual fue notificada personalmente el 27 de diciembre de 2019, es decir en término oportuno, cobrando ejecutoria el acto administrativo el 14 de enero de 2020.
(…) De acuerdo con lo anterior, concluye el Despacho que los cuarenta y cinco (45) días hábiles posteriores a la fecha en que quedó ejecutoriado el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, previstos para el reconocimiento y pago de la prestación social (Cesantía), se cumplieron así: Al respecto, este Tribunal comparte el anterior argumento al encontrar probado en el expediente los supuestos del mismo: TÉRMINO FECHA Fecha de la radicación de solicitud de pago de las cesantías 29/11/2019 Resolución de reconocimiento de las cesantías solicitadas 17/12/2019 Vencimiento del término para el reconocimiento – 15 días (artículo 4 de la Ley 1071 de 2006) 20/12/2019 Exp. 17001-33-39-007-2023-00009-02 17 Fecha de notificación del acto administrativo 27/12/2019 Vencimiento del término de ejecutoria – 10 días (artículos 76 y 87 del CPACA) 14/01/2020 Envío del acto administrativo al Fondo12 15/01/2020 Fecha máxima para la remisión del acto administrativo al Fomag (Artículo 2.4.4.2.3.2.26 del Decreto 1272 de 2018) 15/01/2020 Vencimiento del término para el pago – 45 días (artículo 5 de la Ley 1071 de 2006) 17/03/2020 Fecha del pago 13/04/2020 Periodo de mora 18/03/2020 al 12/04/2020 Ahora, dado que el pago se puso a disposición de la demandante el 13 de abril de 2020, se generaron 26 días de mora, los cuales, valga indicar, deben ser asumidos por la Nación - Ministerio de Educación – Fomag en tanto la entidad territorial cumplió con su deber de remitir al Fondo el acto administrativo debidamente ejecutoriado el día 15 de enero de 2020, al día siguiente a su ejecutoria.
En efecto, si la pretensión de la Nación - Ministerio de Educación – Fomag era que a la Secretaría de Educación territorial se le imputara la mora en los términos previstos en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, le correspondía demostrar adecuadamente que se presentó un incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la dependencia territorial, circunstancia que no ocurrió en este asunto.
Por lo anterior, lo que se evidencia es una mora imputable a la demandada Nación - Ministerio de Educación – Fomag en los términos del inciso primero del artículo 57 de la de la Ley 1955 de 2019 que señala que, “Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaria de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”. 12 Página 26 del archivo n° 11 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-007-2023-00009-02 18 Finalmente, de la lectura integral del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 no se puede inferir que se excluyó a la Nación - Ministerio de Educación de la obligación del pago de la sanción moratoria; aunado a que, el parágrafo transitorio de dicho artículo lo que contempló fue una autorización al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería a efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fomag causadas a diciembre de 2019; sin que por esta razón pueda indicarse que, tácitamente se le excluyó de la obligación de pago de la sanción moratoria causada a partir de enero de 2020.
Lo anterior, no es obstáculo para que la Nación - Ministerio de Educación adelante las acciones pertinentes frente a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al tenor de lo establecido en el parágrafo del artículo 2.4.4.2.3.2.28 del Decreto 942 de 2022 que establece que “La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria”. Al advertirse que la entidad responsable del pago de la sanción moratoria en el presente asunto concuerda con lo establecido por la Juez de primera instancia, el Tribunal confirmará la sentencia recurrida en este sentido. 4.2 Costas de primera instancia Antes de resolver si en el caso particular se encuentran dados los supuestos de procedencia para la condena en costas, este Tribunal considera necesario, como lo ha hecho el Consejo de Estado13, indicar qué comprende dicho concepto, así: El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos o expensas del proceso llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos 13 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección ‘A’. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. Sentencia del 7 de abril de 2016. Radicado: 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-14). Exp. 17001-33-39-007-2023-00009-02 19 ordinarios del proceso14 y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.
Igualmente, el concepto de costas incluye las agencias del derecho que corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora atendiendo a los criterios sentados en los numerales 3º y 4º del artículo 366 del CGP15, y que no necesariamente deben corresponder al mismo monto de los honorarios pagados por dicha parte a su abogado16 los cuales deberán ser fijados contractualmente entre éstos conforme los criterios previstos en el artículo 28 numeral 8.º de la ley 1123 de 200717.
En pronunciamiento de la Sección Segunda del Consejo de Estado18 se señaló que la condena en costas “(…) implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes. (…)”, y en virtud de lo cual el Juez debe revisar si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Como sustento de dicha conclusión, el Tribunal remite a providencia de la misma Alta Corporación19, en la que abordó en forma extensa el tema y concluyó lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en 14 Cita de cita: Artículo 171 No. 4 en conc.
Art. 178 ib. 15 Cita de cita: “[…] 3. La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.
Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables. Si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]” 16 Cita de cita: Criterio aceptado por la Corte Constitucional en Sentencia C-043 de 2004 y C-539 de 1999 17 Cita de cita: Regula la norma como deber de los abogados, el de “…fijar sus honorarios con criterio equitativo, justificado y proporcional frente al servicio prestado o de acuerdo a las normas que se dicten para el efecto, y suscribirá recibos cada vez que perciba dineros, cualquiera sea su concepto” 18 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. Sentencia del 18 de enero de 2018. Radicación número: 44001-23-33-000-2014-90035-01(1575-16). 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez.
Sentencia del 7 de abril de 2016. Radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-14). Exp. 17001-33-39-007-2023-00009-02 20 costas, al pasar de un criterio “subjetivo” –CCA- a uno “objetivo valorativo” –CPACA-. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP20, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. De lo hasta aquí expuesto concluye este Tribunal que con el CPACA, la imposición de condena en costas no fue establecida de manera subjetiva en los términos previstos anteriormente por el Código Contencioso Administrativo y el Código de Procedimiento Civil, esto es, apelando a la observancia de buena conducta por parte de la parte vencida, sino atendiendo un criterio denominado por la jurisprudencia “objetivo valorativo”, producto del cual las costas proceden siempre y cuando las mismas se hayan causado y la parte interesada haya aportado prueba de su existencia, de su utilidad y de su correspondencia con actuaciones autorizadas por la ley.
Descendiendo al caso concreto y siguiendo el criterio objetivo valorativo, no se observa que la parte demandante incurrió en gastos o expensas con ocasión de este proceso. En ese sentido, no se observa que la Juez de primera instancia haya condenado en costas por este concepto (gastos del proceso). No es así en relación con la fijación de agencias en derecho (concepto que 20 Cita de cita: “ARTÍCULO 366.
LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:(…)” Exp. 17001-33-39-007-2023-00009-02 21 también hace parte de las costas), en criterio de esta Sala de Decisión, tal y como fue determinado por la Juez a quo, su imposición se encuentra justificada, como quiera que en el expediente se observa que la parte actora fue representada judicialmente por profesional del derecho que intervino activamente en el proceso.
En ese orden de ideas, concluye la Sala que en el sub examine hay lugar a mantener la condena en costas por concepto de agencias en derecho impuesta en primera instancia a la parte accionada. 5.- Conclusión Conforme a lo expuesto en esta providencia, estima esta Corporación que la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales debe ser confirmada. 6.- Costas De conformidad con lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala de Decisión se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, como quiera que no observa que esté probada la causación de las mismas.
En efecto, siguiendo el criterio objetivo valorativo al cual acude el Consejo de Estado21, el Tribunal observa que no hay prueba de gastos o expensas en los que hubiera incurrido la parte demandada en esta instancia, sumado al hecho que no se acreditó intervención activa ante esta Corporación, razón por la cual no es procedente emitir condena en costas por concepto de agencias en derecho.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. CONFÍRMASE la sentencia del veintiocho (28) de junio de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del 21 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. Sentencia del 18 de enero de 2018. Radicación número: 44001-23-33-000-2014-90035-01(1575-16). Exp. 17001-33-39-007-2023-00009-02 22 Circuito de Manizales, que accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Olga Mary Aristizábal Franco contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Segundo. RECONOCESE personería jurídica a la abogada Heidy Lorena Riveros Cruz, identificada con cédula de ciudadanía n° 1.023.969.326 de Bogotá, y la Tarjeta Profesional n° 371.001 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de conformidad con el poder obrante en el expediente22.
Tercero. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto. Cuarto.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Quinto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES 22 Página 13 del archivo n° 36 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-007-2023-00009-02 23 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.