TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 220 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-39-005-2022-00409-02 Demandante: Danilo Sánchez Osorio Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Departamento de Caldas Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 063 del 4 de octubre de 2024 Manizales, cuatro (4) de octubre de dos mil veinticuatro (2024).
ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA1, corresponde a esta Sala de Decisión decidir el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio2 contra la sentencia del cinco (05) de marzo de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, que accedió a las súplicas de la demanda, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Danilo Sánchez Osorio contra las entidad recurrente y el Departamento de Caldas.
LA DEMANDA En ejercicio de este medio de control interpuesto el 15 de diciembre de 2022 (archivo 01, C.1), se solicitó lo siguiente: Pretensiones 1 En adelante, CPACA. 2 En adelante, FOMAG. Exp. 17001-33-39-005-2023-00409-02 2 1. Que se declare la nulidad del acto ficto configurado el 17 de noviembre de 2021, que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria que prevé la Ley 1071 de 2006 por el pago tardío de las cesantías. 2.
Que se declare que a la parte actora le asiste derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria referida. 3. Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad demandad al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, contados desde los 70 días hábiles después de haber radicado la solicitud de cesantía ante la entidad y hasta cuando el pago de la misma se hizo efectivo. 4.
Que se ordene a la demandada a dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y siguientes del CPACA. 5. Que se condene a la entidad accionada al reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria. 6. Que se ordene a la entidad demandada a reconocer y pagar los intereses moratorios a partir del día siguiente a la fecha de la ejecutoria de la sentencia y hasta que se efectúe el pago de la sanción por mora. 7.
Que se condene en costas a la parte accionada. Hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la demanda, la parte actora expuso lo siguiente: 1. Dado que la parte accionante laboró como docente, el 25 de febrero de 2020 (sic) radicó solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías a que tenía derecho. 2. Con Resolución 1238-6 del 9 de marzo de 2021, le fue reconocida a la parte demandante la cesantía solicitada, la cual fue pagada el 23 de julio de 2021. 3.
El plazo para cancelar la cesantía requerida vencía el 31 de mayo de 2021, pero esto sólo se realizó el 23 de julio de 2021, transcurriendo así 53 días de mora contados a partir de los 70 días hábiles que tenía la entidad para el reconocimiento y pago. Exp. 17001-33-39-005-2023-00409-02 3 4. La parte accionante solicitó ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas el reconocimiento y pago de la sanción moratoria; petición que fue atendida desfavorablemente a través del acto demandado.
Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante estimó como violadas las siguientes disposiciones: Ley 91 de 1989: artículos 5 y 15; Ley 244 de 1995: artículos 1 y 2; Ley 1071 de 2006: artículos 4 y 5. Refirió que a través de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 se reguló el pago de las cesantías parciales y definitivas a los servidores públicos, señalando un término de quince (15) días para su reconocimiento, contado a partir de la radicación de la solicitud, y cuarenta y cinco (45) días para su pago contado a partir de la expedición del acto administrativo correspondiente.
Manifestó que no obstante que la jurisprudencia ha reiterado que entre el reconocimiento y pago de las cesantías no debe superar los 70 días hábiles después de haber radicado la respectiva solicitud, la entidad responsable insiste en cancelarlas tardíamente, haciéndose acreedor de la sanción equivalente a un día de salario por cada día de mora, contado desde que venció el término y hasta cuando se haga efectiva la prestación solicitada.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Nación – Ministerio de Educación – FOMAG. Se opuso a la totalidad de las pretensiones solicitadas por el demandante, con fundamento en que la totalidad de la sanción moratoria causada durante el año 2020 debe ser asumida por la entidad territorial. Expresó que en el caso concreto, la sanción moratoria se causó exclusivamente durante el año 2020, por lo cual la única responsable del pago sería la entidad territorial de conformidad con el mandato previsto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Propuso las excepciones que denominó “COBRO INDEBIDO DE LA SANCIÓN MORATORIA”, reiterando que la entidad que representa no está llamada a responder a los pagos reclamados en la demanda, remitiéndose al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019; “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DE LA SANCIÓN MORATORIA”, explicando que la Exp. 17001-33-39-005-2023-00409-02 4 mora se causó a partir de 4 de junio de 2021 hasta el 23 de julio de la misma anualidad, siendo solo responsabilidad de la entidad la sanción moratoria causada hasta el 31 de diciembre de 2019.
Agregó que la entidad territorial no remitió en forma oportuna a FOMAG el acto administrativo correcto para el pago de la prestación y que debido a ello, el FOMAG no canceló dentro de los 45 días hábiles siguientes a la ejecutoria del acto administrativo; “PRESCRIPCIÓN” en caso de que se encontrase probada la prescripción de cualquier derecho reconocido en favor del actor;
“IMPROCEDENCIA DE LA INDEXACIÓN DE LAS CONDENAS” indicando que en caso de encontrarse que a la parte actora le asistiera derecho el reconocimiento de la sanción mora, no es procedente la indexación de la misma; “COMPENSACIÓN”, indicando que cualquier suma que resulte probada en el proceso a favor del demandante y que haya sido pagada por la cartera ministerial;
“SOSTENIBILIDAD FINANCIERA”, señalando que de conformidad con el Acto Legislativo 03 de 2011, todos los órganos y ramas del poder público a orientar sus actividades dentro de un marco de sostenibilidad fiscal; “GENÉRICA”, en virtud del alcance del principio de búsqueda de la verdad formal en materia de excepciones. Departamento de Caldas Se opuso a las pretensiones de la demandante, indicando que el Departamento de Caldas, cumplió con los términos legales dispuestos legalmente para las actuaciones de su competencia, por lo cual la responsabilidad en la demora en el pago de las cesantías solicitadas por el demandante es de la entidad Fiduciaria administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Propuso los medios exceptivos que denominó: “CUMPLIMIENTO DE TÉRMINOS POR PARTE DE LA ENTIDAD TERRITORIAL”; “BUENA FE” y “PRESCRIPCIÓN”. LA SENTENCIA APELADA El 5 de marzo de 2024, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia en el asunto de la referencia (archivo 18, C.1), accediendo a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones.
Explicó que la administración a partir del momento de radicación de la solicitud de las cesantías parciales o definitivas, dispone del término de quince días hábiles para emitir el acto administrativo de reconocimiento de la prestación, y una vez en firme, tiene el plazo de cuarenta y cinco días Exp. 17001-33-39-005-2023-00409-02 5 adicionales para realizar el pago, so pena de causar la sanción moratoria de la ley 244 de 1995 adicionada por la ley 1071 de 2006; empero, en caso de que el acto administrativo no sea expedido en el mencionado término legal, los términos de su ejecutoria y de pago serán computados como si aquel hubiese sido proferido en término. Refirió que los docentes del sector público cuentan con una regulación especial en materia de cesantías prevista la ley 91 de 1989 que no contempla expresamente dentro de su articulado la sanción moratoria por su pago extemporáneo.
No obstante, es de considerarse que las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 fijan los términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, que en términos del artículo 123 de la Constitución Política, son “los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”, clasificación que acoge a los docentes del sector público como servidores del Estado; por tanto, si las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 contienen unas claras sanciones en cabeza de “la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías”, sin hacer una exclusión respecto del sector docente, se colige que estas disposiciones le son aplicables a este sector.
Encontró acreditado que el señor Danilo Sánchez Osorio solicitó el pago de las cesantías el día 25 de febrero de 2021 y el Departamento de Caldas emitió la Resolución n° 1238-6 de reconocimiento el día 9 de marzo de 2021. Afirmó que el acto de reconocimiento de las cesantías fue notificado el 17 de marzo de 2021 y que dicho acto quedó ejecutoriado el 5 de abril de 2021.
Adujo que los 45 días que tenía el Fondo para pagar, luego de estar notificado y ejecutoriado el acto administrativo de reconocimiento de cesantías, vencieron el día 9 de junio de 2021. Sin embargo, consideró que en virtud de la Resolución N° 2280-6 de 24 de mayo de 2021 “por medio de la cual se aclara la resolución n° 1238-6 de 09 de marzo de 2021”, se generó una suspensión en la orden inicial de pago a cargo del Fondo.
Señaló que para la fecha efectiva de notificación del acto aclaratorio (3 de junio de 2021), se computaron 41 días que tenía el Fondo para realizar el pago de cesantías, los cuales fueron suspendidos hasta la ejecutoria de la Resolución No. 2280-6 de 24 de mayo de 2021, es decir, hasta el 21 de junio de 2021, desde el cual se reanuda el término de pago de cesantía definitiva a favor del docente, con plazo de pago para el día 25 de junio de 2021.
Exp. 17001-33-39-005-2023-00409-02 6 Manifestó que el pago solo fue efectuado el día 23 de julio de 2021, por lo que se generaron días de mora entre dichas fechas. Indicó que el Departamento de Caldas remitió en el plazo previsto el acto administrativo definitivo que ordenó el pago de las cesantías al accionante y, en consecuencia, no le es aplicable la disposición contenida en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
En ese orden de ideas, manifestó que la mora comprendida entre el 26 de junio de 2021 al 22 de julio de 2021, es responsabilidad del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Sostuvo que no se encuentra configurada la prescripción trienal de la sanción moratoria reconocida en favor de la demandante, como quiera que entre la fecha en la cual se hizo exigible el pago, esta es el 25 de junio de 2021, y la fecha en la que se radicó la reclamación administrativa (17 de agosto del 2021), no transcurrieron más de tres años.
Acogió el criterio establecido por el H. Consejo de Estado respecto de la indexación de la sanción moratoria y en consecuencia ordenó indexar la suma reconocida a partir del día siguiente en que cesó la causación de esta y hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia. EL RECURSO DE APELACIÓN Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fomag Inconforme con la decisión adoptada por la Juez a quo, actuando dentro del término legal, la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia (archivo 20, C.1), alegando que ésta no se ajusta al ordenamiento jurídico aplicable, por las siguientes razones.
Reiteró que de acuerdo con el artículo 57 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019, el pago de la sanción moratoria causada después del 31 de diciembre de 2019 se encuentra a cargo de las entidades territoriales. Manifestó que la unificación jurisprudencial por parte de la H. Corte Constitucional y del H. Consejo de Estado en el año 2017 y 2018, respectivamente, ha sido adversa a la posición inicialmente sostenida por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, en los casos relacionados con la sanción por mora en el pago de las cesantías que se imponen al Fondo Exp. 17001-33-39-005-2023-00409-02 7 Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).
Explicó que las altas Cortes determinaron que la sanción por mora sí es aplicable al pago de cesantías del FOMAG, a pesar que no esté previsto en la Ley 91 de 1989 ni en la Ley 962 de 2005. Indicó que la presencia de problemas operativos en las entidades territoriales impide el cumplimiento de los términos para proyectar las Resoluciones que reconocen las prestaciones sociales de los educadores nacionales afiliados al Fomag.
Afirmó que la liquidación de la sanción moratoria realizada por el Juez de primera instancia es errada, pues la entidad territorial al remitir el acto administrativo aclaratorio el 24 de junio de 2021, la Fiduprevisora tenía hasta el 30 de agosto de 2021 para realizar el pago de las cesantías. Agregó que el pago fue realizado el 27 de julio de 2021, por lo que no incurrió en mora.
Finalmente, expresó su inconformidad con la condena en costas, en tanto consideró que debe tenerse en cuenta la buena fe de la entidad respecto de sus actuaciones procesales. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Las partes demandante y demandada guardaron silencio en esta oportunidad procesal. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no emitió concepto en este asunto.
TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto. Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido a este Tribunal el 18 de abril de 2024, y allegado el 30 de abril del mismo año al Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia (archivo 2, C.2). Admisión y alegatos. Por auto del 30 de abril de 2024 se admitió el recurso de apelación (archivo 02, C.2).
El Ministerio Público no emitió concepto fiscal en esta oportunidad. Paso a Despacho para sentencia. El 7 de junio de 2024 el proceso de la referencia ingresó a Despacho para sentencia (archivo 04, C.2) la que procede a dictarse a continuación, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 247 del Exp. 17001-33-39-005-2023-00409-02 8 CPACA.
Se precisa que por tratarse de un asunto que versa sobre un caso similar a los ya decididos por esta Corporación, y en procura de la celeridad y agilidad para dar solución a dichos temas, se profiere este fallo sin tener en cuenta el orden de ingreso del proceso a Despacho para tal efecto, tal como se autoriza por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, en armonía con lo previsto por el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG contra la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, en los estrictos términos propuestos en aquél. Problema jurídico En el presente asunto, el problema jurídico se contrae a despejar los siguientes interrogantes: ¿Cuál es la entidad que debe asumir el pago de la sanción moratoria generada en el trámite de pago de las cesantías a la parte actora en el presente asunto? ¿Cuáles deben ser los extremos temporales de la sanción moratoria reconocida a favor de la parte actora? Hipótesis de solución del caso Para abordar la solución de los problemas jurídicos precisados, la Sala propone una hipótesis según la cual en este proceso se ha demostrado que se configuró en favor de la parte actora la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006 entre el 5 de marzo de 2020 y el 19 de marzo de 2020.
Previa demostración de lo anterior, como producto del examen fáctico y jurídico pertinente, la Sala considera preliminarmente que las entidades encargadas de reconocer y pagar la referida sanción es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Caldas. Para despejar el problema planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) Entidad obligada al pago de la sanción moratoria; ii) hechos acreditados y iii) el caso concreto. 1.- Entidad obligada al pago de la sanción moratoria Exp. 17001-33-39-005-2023-00409-02 9 La Ley 91 de 1989 en su artículo 3º, creó el Fomag como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, que si bien es cierto no tiene personería jurídica, está adscrita al Ministerio de Educación Nacional, cuya finalidad entre otras, es el pago de las prestaciones sociales de los docentes afiliados a dicho fondo (artículos 4 y 5).
A su vez, el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 expresaba que las prestaciones sociales de los docentes oficiales serían reconocidas y pagadas por el Fomag, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual en todo caso debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la entidad territorial certificada correspondiente a la que se encuentre vinculado el docente, sin despojar al Fomag de la competencia para reconocer y pagar las prestaciones sociales de los docentes oficiales.
Con fundamento en dichas disposiciones, el Consejo de Estado3 sostuvo que: “será el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio quien debe responder por el reconocimiento de la sanción moratoria causada a favor del aquí demandante porque las normas vigentes y aplicables al asunto consagran la responsabilidad a cargo de dicho fondo”.
El artículo 56 de la Ley 962 de 2005 fue derogado por el artículo 336 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 20194 y en cuanto al reconocimiento y pago de las cesantías y el responsable del pago de la sanción moratoria, dispuso: ARTÍCULO 57º. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO.
Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de agosto de 2019, radicación: 68001-23-33-000-2016-00406-01, número interno: 1728-2018, M.P. William Hernández Gómez. 4 Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 pacto por Colombia, pacto por la equidad.
Exp. 17001-33-39-005-2023-00409-02 10 Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales FONPET.
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sólo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención”. (Negrilla de la Sala). De acuerdo con lo anterior, a partir del 25 de mayo de 2019, las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 deben ser reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fomag; en aquellos eventos en que el pago de las cesantías sea extemporáneo, como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fomag, la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora.
Exp. 17001-33-39-005-2023-00409-02 11 Ahora, el Decreto 942 de 2022 “Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones” dispuso: “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.25.
Gestión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales definitivas, la Entidad Territorial Certificada en Educación deberá gestionar, inmediatamente a través de la plataforma o herramienta tecnológica dispuesta el trámite de pago para que dentro de los términos contenidos en el presente decreto, la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio desembolse las sumas reconocidas.
(…)
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías Exp. 17001-33-39-005-2023-00409-02 12 imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria.
En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad”. 2.- Hechos debidamente acreditados La siguiente es la relación de los hechos debidamente probados que resultan relevantes para solucionar el caso concreto: a) El 25 de febrero de 2021, el señor Danilo Sánchez Osorio solicitó el reconocimiento y pago de cesantía parcial, correspondiente a los servicios prestados como docente5. b) Por Resolución n° 1238-6 del 9 de marzo de 20216, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, actuando en nombre y representación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, reconoció cesantía parcial a favor de la parte accionante. c) A través de Resolución n° 2280-6 del 24 de mayo de 20217, la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales aclaró los parágrafos del artículo primero de la Resolución n° 1238-6 del 9 de marzo de 2021. d) El citado acto administrativo de reconocimiento fue notificado a la parte actora por correo electrónico el 17 de marzo de 20218. e) Según el Oficio P.S 0201 del 9 de abril de 20219 expedido por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, el contratista del Fomag encargado de la radicación en el aplicativo ON BASE recibió el acto administrativo debidamente ejecutoriado para su remisión el 12 de abril de 2021. f) De conformidad con el comprobante de pago obrante en el expediente, las cesantías fueron puestas a disposición del accionante el 23 de julio de 5 Página 3 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 6 Páginas 3 a 5 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 7 Páginas 6 a 7 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 8 Páginas 13 a 15 del archivo n° 09 del cuaderno 1 del expediente digital. 9 Página 42 del archivo n° 08 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-005-2023-00409-02 13 202110. g) El 17 de agosto de 2021, la parte accionante solicitó ante la entidad demandada el reconocimiento y pago de la sanción moratoria11. h) La entidad accionada no profirió acto expreso negando la petición presentada por la parte accionante. 3.- Sentencia de Unificación En sentencia de unificación proferida el 18 de julio de 201812, el Consejo de Estado se pronunció en relación con la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías a los docentes, sentando las siguientes reglas jurisprudenciales: 3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto 10 Página 8 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 11 Página 1 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 12 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia del 18 de julio de 2018. Radicación número: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). Exp. 17001-33-39-005-2023-00409-02 14 que lo resuelva. Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.” (Resaltado original del texto). En la sentencia mencionada, la Sección Segunda del H. Consejo de Estado resumió en un cuadro la siguiente explicación en torno a la manera de computar la sanción moratoria: 4.- Examen del caso concreto Según se indicó, la parte recurrente cuestiona dos aspectos de la decisión adoptada por la Juez de primera instancia de la siguiente manera: Manifestó la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que la entidad territorial será la responsable del pago de la sanción mora que se hubiese generado con Exp. 17001-33-39-005-2023-00409-02 15 posterioridad a diciembre de 2019.
Adicionalmente, agregó que no incurrió en mora en tanto la fecha de pago estaba estipulada para el 30 de agosto de 2021 como consecuencia de la remisión del acto administrativo aclaratorio por parte de la entidad territorial el 24 de junio de 2021. 4.1. Extremos temporales de la sanción moratoria Sobre este punto la Sala encuentra que en el fallo de primera instancia se indicó lo siguiente: Está acreditado que el señor Danilo Sánchez Osorio, solicitó el día 25 de febrero de 2021, el reconocimiento y pago de una cesantía definitiva, prestación a la que tenía derecho por los servicios prestados como docente en el Departamento de Caldas.
Su solicitud fue atendida mediante la Resolución No. 1238-6 de 9 de marzo de 2021 expedida por la Secretaría de Educación del aludido ente territorial en nombre y representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reconociendo y ordenando el pago de cesantías, que tuvo lugar el 23 de julio de 2021. De esta manera, dado que no fue superado el tiempo previsto en la ley para proferir el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías solicitadas (15 días hábiles) ya que este se expidió el 9 de marzo de 2021, contando la entidad hasta el 18 de marzo de 2021 para tales efectos, resulta necesario contabilizar desde la fecha de la notificación del acto administrativo que reconoció las cesantías, un total de 55 días hábiles (10 días hábiles de la ejecutoria de la actuación anterior y los 45 días con que contaba la entidad para el pago).
En este orden ideas, como quiera que la petición de reconocimiento y pago de cesantías fue presentada el 25 de febrero de 2021, el acto administrativo de reconocimiento fue expedido en término, esto es el 9 de marzo de la misma anualidad, siendo notificado el 17 de marzo de 2021. A su vez, conforme al numeral 2 del artículo 87 del CPACA en concordancia con el artículo 76 de la misma disposición, el término de ejecutoria transcurriría hasta el día 5 de abril de 2021 del mismo año, por tanto, el pago debió efectuarse por tardar el 9 de junio de 2021.
No obstante, en virtud de la Resolución No. 1238-6 de 9 de marzo de 2021, la Fiduprevisora S.A. en hoja de revisión de cesantía definitiva, fechada el 4/05/21, hizo devolución del trámite por inconsistencia en la liquidación, generando la expedición de la Resolución No. 2280-6 de 24 de Exp. 17001-33-39-005-2023-00409-02 16 mayo de 2021 “POR MEDIO DE LA CUAL SE ACLARA LA RESOLUCIÓN N° 1238-6 DE 09 DE MARZO DE 2021”.
Acto notificado el 3 de junio de 2021 por correo electrónico y ejecutoriado el 21 de junio de 2021, con envío al día siguiente por parte de la Secretaría de Educación Departamental en Oficio PS 0429 de 22 de junio de 2021. (…) Frente a esta situación anormal, el Despacho hace notar que existió modificación de acto liquidatario, con respectiva notificación al docente, sin que se objetará la cuantía inicial en un primer momento o se renunciará a términos de ejecutoria frente a la Resolución No. 2280-6 de 24 de mayo de 2021 “POR MEDIO DE LA CUAL SE ACLARA LA RESOLUCIÓN N° 1238-6 DE 09 DE MARZO DE 2021”, por lo que dicha actuación administrativa tuvo la vocación de suspender la orden inicial de pago a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En este sentido, para la fecha efectiva de notificación del acto aclaratorio, se computaron 41 días, que tendrían suspensión hasta la ejecutoria de la Resolución No. 2280-6 de 24 de mayo de 2021, ocurrida el día 21 de junio de 2021, desde el cual se reanuda el término de pago de cesantía definitiva a favor del docente, con efectivo plazo de pago para el día 25 de junio de 2021.
Con todo, en vista que la entidad realizó el pago el 23 de julio de 2021, incurriendo en mora al haber superado el plazo que disponía para ello, se hace responsable de la sanción prevista en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, desde el 26 de junio al 22 de julio de 2021. De tal suerte, la sanción correspondiente será pagada con el salario percibido por el accionante durante el año 2020, atendiendo con esto, la fecha de retiro del servicio.
De igual manera se encuentra probado en el expediente que, una vez expedido el acto administrativo contenido en la Resolución No. 1238-6 de 9 de marzo de 2021 y Resolución No. 2280-6 del 24 de mayo de 2021 por parte del Departamento de Caldas en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la notificación personal de los mencionados actos se realizó 17 de marzo y 3 de junio de 2021, razón por la cual, de acuerdo con los Oficios No. PS 0201 de 9 de abril de 2021;
No. PS 0429 de 22 de junio de 2021, recibidos el 12 de abril y 22 de junio de 2021 por parte de la entidad pagadora, fueron remitidos dentro del término previsto en el Decreto 2831 de 2005 artículo 3º, esto es, tres (3) días siguientes a la firmeza del acto que le reconoció las cesantías y aclaró su liquidación al docente. Exp. 17001-33-39-005-2023-00409-02 17 Al respecto, esta Corporación considera pertinente indicar que la Ley 1071 de 2006 no prevé que el acto aclaratorio suspenda o reinicie el término de pago de las cesantías como se determinó en la sentencia de primera instancia, pues dicha normativa dispuso unicamente que “La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.” (Negrilla de la Sala) En ese orden de ideas, el Juez a quo debió realizar la contabilización para el pago de cesantías a partir del día siguiente al vencimiento del plazo de ejecutoria del acto administrativo n° 1238-6 del 9 de marzo de 2021, pues este ya había reconocido y ordenado el pago de las cesantías parciales a favor de la parte demandante.
Así mismo, la Sala precisa que la emisión del acto aclaratorio no afecta la continuidad del plazo establecido para el cumplimiento de dicho pago, es decir, que no interrumpe ni reinicia el plazo para el pago de las cesantías, ya que su propósito es simplemente clarificar aspectos del acto principal sin modificar su efecto o vigencia. Con fundamento en lo expuesto y de acuerdo con lo probado en el expediente, el cómputo de días debió llevarse a cabo de la siguiente manera: TÉRMINO FECHA Fecha de la radicación de solicitud de pago de las cesantías 25/02/2021 Resolución de reconocimiento de las cesantías solicitadas 09/03/2021 Vencimiento del término para el reconocimiento – 15 días (artículo 4 de la Ley 1071 de 2006) 18/03/2021 Fecha de notificación del acto administrativo 17/03/2021 Vencimiento del término de ejecutoria – 10 días (artículos 76 y 87 del CPACA) 5/04/2021 Envío del acto administrativo al Fondo13 12/04/2021 13 Página 42 del archivo n° 08 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-005-2023-00409-02 18 Fecha máxima para la remisión del acto administrativo al Fomag (Artículo 2.4.4.2.3.2.26 del Decreto 1272 de 2018) 6/04/2021 Vencimiento del término para el pago – 45 días (artículo 5 de la Ley 1071 de 2006) 9/06/2021 Fecha del pago 23/07/2021 Periodo de mora 10/06/2021 al 22/07/2021 Total días de mora 43 Días de mora a cargo del Departamento de Caldas 6 Días de mora a cargo del Fomag 37 Sin embargo, de conformidad con el principio de non reformatio in pejus establecido en el artículo 31 de la Constitución Política y el inciso 4° del artículo 328 del Código General del Proceso, este Tribunal se abstendrá de modificar el conteo moratorio, en tanto el mismo agravaría la situación del apelante único definida en la sentencia en primera instancia. En tal sentido y de conformidad con lo establecido por el Juez a quo, se incurrió en 27 días de mora (del 26 de junio al 22 de julio de 2021), los cuales, valga indicar, deben ser asumidos por la Nación – Ministerio de Educación – Fomag y el Departamento de Caldas en tanto la entidad territorial no cumplió con su deber de remitir al Fondo el acto debidamente ejecutoriado al día hábil de su ejecutoria.
En efecto, el Departamento de Caldas debía remitir el acto administrativo al Fomag como máximo el 6 de abril de 2021 y solo fue hasta el 12 de abril de 2021 que se acreditó su envío, por tanto la entidad territorial deberá pagar 6 de los 27 días de mora reconocidos al demandante, y los otros 21 días estarán a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Por lo anterior, lo que se evidencia es una mora imputable a las demandadas Nación - Ministerio de Educación – Fomag y Departamento de Caldas en los términos del inciso primero y del parágrafo del artículo 57 de la de la Ley 1955 de 2019 respectivamente:
ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS Exp. 17001-33-39-005-2023-00409-02 19 RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaria de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…) La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Finalmente, de la lectura integral del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 no se puede inferir que se excluyó a la Nación - Ministerio de Educación de la obligación del pago de la sanción moratoria; aunado a que, el parágrafo transitorio de dicho artículo lo que contempló fue una autorización al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería a efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fomag causadas a diciembre de 2019; sin que por esta razón pueda indicarse que, tácitamente se le excluyó de la obligación de pago de la sanción moratoria causada a partir de enero de 2020.
Lo anterior, no es obstáculo para que la Nación - Ministerio de Educación adelante las acciones pertinentes frente a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al tenor de lo establecido en el parágrafo del artículo 2.4.4.2.3.2.28 del Decreto 942 de 2022 que establece que “La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria”. Al advertirse que deben precisarse las entidades responsables del pago de la sanción moratoria ordenada en el fallo de primera instancia, el Tribunal modificará la sentencia recurrida en este sentido.
Exp. 17001-33-39-005-2023-00409-02 20 4.2. Costas de primera instancia Sobre las costas en primera instancia la Sala de decisión advierte que el ordinal noveno del fallo apelado dispuso lo siguiente:
NOVENO: SIN condena en costas. En este sentido, los argumentos del recurso de apelación relacionado con la condena en costas en este asunto no encuentran sustento en tanto la entidad demandada no fue condenada por este concepto. 5.- Conclusión La Nación - Ministerio de Educación y el Departamento de Caldas son las entidades obligadas a responder por la sanción moratoria por la tardanza en el pago de las cesantías a la demandante, por cuanto, se evidencia una mora generada con ocasión del incumplimiento de los términos previstos para ambas entidades, lo cual resulta imputable de acuerdo con lo previsto en el artículo 57 de la de la Ley 1955 de 2019.
De conformidad con lo expuesto en esta providencia, esta Corporación estima que la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales debe ser modificada. 6.- Costas De conformidad con lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala de Decisión se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, como quiera que no observa que esté probada la causación de las mismas.
En efecto, siguiendo el criterio objetivo valorativo al cual acude el Consejo de Estado14, el Tribunal observa que no hay prueba de gastos o expensas en los que hubiera incurrido la parte demandada en esta instancia, sumado al hecho que no se acreditó intervención activa ante esta Corporación, razón por la cual no es procedente emitir condena en costas por concepto de agencias en derecho.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. Sentencia del 18 de enero de 2018. Radicación número: 44001-23-33-000-2014-90035-01(1575-16).
Exp. 17001-33-39-005-2023-00409-02 21 República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. MODIFÍCASE el ordinal segundo de la sentencia del cinco (05) de marzo de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, que accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Danilo Sánchez Osorio contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Caldas, en el sentido de DECLARAR no probada la excepción de “Cumplimiento De Términos Por Parte De La Entidad Territorial” propuesta por el Departamento de Caldas.
Segundo. MODIFÍCASE el ordinal cuarto de la sentencia recurrida el cual quedará así:
CUARTO: ORDÉNASE a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO pagar a favor del señor DANILO SÁNCHEZ OSORIO, las sumas correspondientes a veintiún (21) días de mora, y al DEPARTAMENTO DE CALDAS pagar el valor de seis (6) días de mora en razón de la sanción moratoria prevista en el artículo 5o de la Ley 1071 de 2006, causada desde el 26 de junio al 22 de julio de 2021.
La cual será cancelada en la forma prevista en la parte considerativa de esta sentencia. Tercero. CONFÍRMASE en lo demás la sentencia objeto de apelación. Cuarto. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto. Quinto.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Sexto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, Exp. 17001-33-39-005-2023-00409-02 22 AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.