REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, veinticinco (25) de abril de dos mil veinte cuatro (2024). RADICADO: 76001-33-33-009-2024-00040-01 ACCIONANTE: María del Rosario Cárdenas Borrero ACCIONADO: Alcaldía Distrital de Santiago de Cali - Secretaría de Seguridad y Justicia ASUNTO: IMPROCEDENCIA – DECISIÓN: CONFIRMA LA SENTENCIA APELADA MAGISTRADO PONENTE: GUILLERMO POVEDA PERDOMO Sentencia de segunda instancia No. 77 ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO (Resuelve impugnación de sentencia) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante contra la Sentencia del 03 de abril de 2024, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali.
I. Antecedentes 1.1. La demanda y su contestación 1.1.1. Pretensiones « Rad. No. 76001333300920240004001 Accionante: María del Rosario Cárdenas Borrero Accionado: Alcaldía Distrital Santiago de Cali y Secretaría de Seguridad y Justicia Pág No 2 » 1.1.2. Coadyuvancias Los individuos Alfonso Muñoz Cárdenas, Diana Patricia Zamora, Felio Andrade Peña, en representación de la Veeduría Ciudadana de la Nación Cali, y Raúl Antonio Pineda, director general de la ONG derechos humanos Fundación Árbol Fuente de Vida, han intervenido en apoyo de la Acción de Incumplimiento.
Fueron admitidos y considerados como coadyuvantes mediante autos de trámite en este proceso. En esencia, respaldaron las solicitudes presentadas en este caso. Para este propósito, indicaron: El señor Alfonso Muñoz ha afirmado que él mismo ha sido testigo y víctima de la actuación obstinada de la administración y sus funcionarios, que se ha manifestado en la imposición de sanciones a establecimientos comerciales por requisitos adicionales, en contradicción con lo ordenado explícitamente en el artículo 1 de la Ley 962 de 2005.
Describe esto como un cartel que ha influenciado el ejercicio de la administración pública en la ciudad de Cali, con el objetivo de seguir sometiendo a los ciudadanos a requisitos arbitrarios y caprichosos con objetivos cuestionables. La señora Diana Patricia Zamora ha declarado que es propietaria del establecimiento de comercio Purgaditos y que ha sido víctima de los requisitos adicionales exigidos por un funcionario de la alcaldía. Este funcionario le impuso el cierre definitivo del establecimiento por no presentar un concepto de Esquema de Rad.
No. 76001333300920240004001 Accionante: María del Rosario Cárdenas Borrero Accionado: Alcaldía Distrital Santiago de Cali y Secretaría de Seguridad y Justicia Pág No 3 Implantación y Regularización (EIR). Solicita que se ordene a la Alcaldía y a sus funcionarios cumplir con la Ley 962 de 2005 (Ley Antitrámites). La Veeduría Ciudadana de la Nación Cali – Prensa Alternativa se suma a la iniciativa después de que se admitiera la acción de cumplimiento, destacando que en su labor de supervisión se observa la falta de solicitud de pruebas de manera automática, las cuales fueron requeridas por la parte demandante.
Por lo tanto, se envía una copia de esta situación y se solicita la intervención de la Defensoría del Pueblo. Esta postura es compartida por la ONG Derechos Humanos y la veeduría Fundación Árbol Fuente de Vida. Además, el representante de esta ONG afirma tener conocimiento de conductas irregulares por parte de funcionarios de la alcaldía de Cali, quienes exigen requisitos arbitrarios e injustificados para la operación de negocios locales. 1.1.3.
Fundamentos fácticos Formuló los siguientes hechos, trascripción literal: «1- En Colombia y a la fecha la Reserva de Ley (capacidad de interpretación y/o adaptación) solo existe en cabeza del Congreso de la república, como único órgano legislativo definido en la Constitución Art. 150. Prohibiendo de manera enfática a través de la Ley.962 del 2005 (ley Anti Tramites) la incorporación, añadido y/o modificación de condiciones, exigencias y/o requisitos del ejercicio comercial.
No podrá condicionarse el cumplimiento de los requisitos legales a la expedición de conceptos, certificados o CONSTANCIAS QUE NO SE ENCUENTREN EXPRESAMENTE ENUMERADOS EN LA CITADA LEY.” Lo anterior sumado al hecho de que el ejercicio comercial goza de especial protección Art. 333 C.P aspecto complementado por la prohibición expresa a la interpretación de normas en el Art. 84 C.P salvedad que nace del Art. 6 C.P en el cual se definen las libertades de los ciudadanos a todo excepto lo estrictamente prohibido en las leyes y restringe las acciones de la administración y sus funcionarios a lo restrictivamente delimitado en las funciones, leyes y ordenanzas.
Incluso la misma LEY.1801 del 2016 en su Art.13. Delimita, condiciona y restringe el poder “RESIDUAL” de los concejos Municipales al PROHIBIRLES incorporar requisitos y/o condiciones a las libertades. 2. En la Ciudad de Cali y bajo el conocimiento y respaldo de la administración (Alcaldía), se han aperturado expedientes, amenazas, sanciones y cierres (IRREGULARES y ARBITRARIOS) a establecimientos comerciales al solicitarles de manera caprichosa requisitos adicionales a los establecidos en la ley para el ejercicio de la actividad comercial. transgrediendo el principio de RESERVA DE LEY, arrogándose potestades legislativas al exigir (licencias, certificados y/o conceptos) como CONDICIÓN al ejercicio comercial.
Aspecto clara y enfáticamente prohibido en nuestra C.P. Art 333 y puntualizado en la LEY.963 del 2005 Art. 1. Lo anterior es agravado al realizarse en contravención definida en el C.P.A.C.A. Art 9 N. 5 y en la salvedad estatutaria definida en el mismo Art. 87 que define los requisitos para el ejercicio comercial: Rad. No. 76001333300920240004001 Accionante: María del Rosario Cárdenas Borrero Accionado: Alcaldía Distrital Santiago de Cali y Secretaría de Seguridad y Justicia Pág No 4 Ley 01801 del 2016 Art.87 Parágrafo.2 NINGUNA AUTORIDAD PODRÁ EXIGIR LICENCIA, PERMISO O REQUISITO ADICIONAL DE FUNCIONAMIENTO, para el desarrollo de actividades económicas salvo lo previsto en la ley.” 3.
Aportando como prueba y muestra de la conducta (3), de cientos de casos, donde se hab exigido requisitos (ARBITRARIOS) a comerciantes para el ejercicio de su actividad comercial (Anexo aplicación…) resultando en un “HECHO” comprobable de una conducta recurrente y contumaz. Pues dichos comerciantes del ejemplo ostentaban la plenitud de los requisitos definidos en la Ley.1801. los cuales se limitan a: 1. cumplir con el uso de suelo al estar ubicados en zona donde el P.O.T permita la actividad comercial. 2.
Notificación a la policía del inicio de las actividades comerciales y el pleno de los requisitos. 3. Cumplir con el pago de derechos de autor. 4. Bomberos. 5. Cámara de Comercio e industria y comercio. 6. Salud Pública 7. (Licencia de Construcción, Concepto de EIR, etc…) INEXISTENTE, FALSO, PROHIBIDO e ILEGAL. 4. Incumpliendo e ignorando lo ordenado en el ACTO CON FUERZA MATERIAL DE LEY 962 del 2005.
(…) No obstante numerosos llamados de atención a la autoridad, al ministerio público y a los funcionarios de la Alcaldía se evidencio la RENUENCIA de la administración a dar una directriz clara, contundente y ceñida a lo estipulado en la Ley.962 del 2005 Art.1 que ordenase el cese de la extralimitación y la denuncia al abuso cometido, con el fin de evitar más casos similares y/o análogos donde se evidencien afectaciones, cierres y/o extorsiones por la exigencia de requisitos caprichosos (ILEGALES) y no existentes en la ley.
Por ende la no respuesta a detalle y/o falta de acciones a la resolución de las conductas y arbitrariedades enunciadas y denunciadas, dará lugar a la interposición de una ACCION DE CUMPLIMIENTO para exigir el cumplimiento de un acto con fuerza material de ley (en específico) el Art. 1 de la LEY 962 del 2005. LEY ANTITRAMITES. Reiterando y recalcando que lo solicitado gira en torno únicamente a debatir y detener la incertidumbre jurídica a la cual nos hemos visto expuestos los comerciantes, y propietarios de la ciudad de Cali, ante la transgresión y falta de obediencia a lo puntualizado en el Art. 1 de la Ley.962 del 2005 al exigir “OTROS ” requisitos al “arbitrio” de los inspectores de turno en contubernio con funcionarios de la alcaldía.” 1.1.4.
Contestación a la demanda La Secretaría de Seguridad y Justicia Indicó que era necesario precisar que la Ley 1801 de 2016, “por la cual se expide el código nacional de seguridad y convivencia ciudadana” ley de carácter especial, de manera expresa derogó normas en su artículo 242, derogando lo siguiente: Rad. No. 76001333300920240004001 Accionante: María del Rosario Cárdenas Borrero Accionado: Alcaldía Distrital Santiago de Cali y Secretaría de Seguridad y Justicia Pág No 5 Indicó que la normativa mencionada no solo determinó las medidas correctivas, las autoridades policiales competentes, sus funciones, procedimientos y privilegios, sino que también especificó los requisitos que deben cumplir las actividades económicas.
Entre estos requisitos se incluye la obligación de seguir las normas de uso del suelo como paso previo al inicio de la actividad económica. Por lo tanto, se puede entender lógicamente que los lugares no permitidos son aquellos definidos en las normas a las que el legislador hizo referencia en el artículo 87, relacionado con la capacidad de los municipios para determinar el uso del suelo.
Por esta razón, en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) se definen las actividades a desarrollar. El Acuerdo 373 de 2014, en su Artículo 293, establece las disposiciones relacionadas con el uso del suelo. El Plan de Ordenamiento Territorial (POT) se define como el documento rector que guía el desarrollo físico del municipio. Este plan establece cómo se debe utilizar el territorio, qué áreas necesitan protección, la ubicación de vías y parques, los límites y pautas para la construcción, así como las zonas apropiadas para la vivienda, actividades comerciales, culturales, servicios sociales y recreativos.
Argumentó que el Distrito de Cali, a través de la Secretaría de Seguridad y Justicia y especialmente los inspectores de Policía, no han incurrido en ningún incumplimiento respecto a lo estipulado en el artículo 1 de la Ley 962 de 2005. Es responsabilidad de la autoridad administrativa, de acuerdo con las disposiciones de la Ley 1801 de 2016, velar por el cumplimiento de los requisitos impuestos a los comerciantes mediante funciones de policía administrativa a cargo de las autoridades locales y municipales.
Los comerciantes son responsables de garantizar que su actividad comercial se ajuste a las normas de uso del suelo y otros requisitos establecidos. Arguyó que la presente acción carece de procedencia debido a que la entidad no ha violado ninguna normativa o deber establecido. Señaló que lo solicitado por la parte demandante está regulado por una normativa especial, la Ley 1801 de 2016, y no por el artículo 1 de la Ley 962 de 2005.
En conclusión, solicitó que se declare la improcedencia de la acción y que se rechacen las pretensiones presentadas por el demandante. Rad. No. 76001333300920240004001 Accionante: María del Rosario Cárdenas Borrero Accionado: Alcaldía Distrital Santiago de Cali y Secretaría de Seguridad y Justicia Pág No 6 1.2. Decisión de primera instancia El Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali mediante sentencia declaró improcedente la acción de cumplimiento: «En el caso en estudio, la parte actora en ejercicio de la acción de cumplimiento demandó a la Secretaría de Seguridad y Justicia de la Alcaldía Distrital de Santiago de Cali D.E., en esencia, con el fin de que cumpla lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 962 de 2005 a fin de que sus servidores, particularmente, sus inspectores de policía dejen de exigir requisitos a los comerciantes sin fundamento legal.
Por su parte, la Entidad señala en su defensa que sus actuaciones están sujetas a los previsto en las reglas que regulan la materia, en especial, al Código Nacional de Policía, razón por lo cual la presente actuación debe declararse improcedente. El Despacho considera que, en el presente caso, el problema jurídico planteado por las partes debe resolverse negativamente, puesto que existen varias razones que permiten concluir que el presente medio de control resulta improcedente.
De entrada el Despacho debe empezar por señalar que la parte actora invoca como criterio vinculante de esta decisión, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con fecha 30 de agosto de 2007. Sobre el particular el Despacho debe señalar que constituyen criterios obligatorios en esta jurisdicción las sentencias de unificación que emite del Consejo de Estado de acuerdo a lo señalado en el artículo 270 del CPACA y las decisiones reiteradas de esta misma Corporación en los términos establecidos en la Sentencia C-831 de 2001 de la Corte Constitucional.
En ese sentido, las demás decisiones judiciales son criterios auxiliares de la actividad judicial. Precisado lo anterior, el Despacho debe señalar, como lo enunció, que en este caso la acción de cumplimiento no es procedente, pues existen otros medios de defensa a los cuales pueden acudir los comerciantes interesados para el control de procedimientos adelantados por las autoridades de policía como los que se aportaron como medios de prueba.
Para el asunto en estudio, esto es fundamental, pues lo que acá se cuestiona es que estos servidores vienen exigiendo requisitos como licencias de construcción que no tienen fundamento con lo cual están desconocimiento abiertamente el contenido del artículo 1 de la Ley 962 de 2005. Argumento de legalidad que, en criterio del Despacho se debe discutir ante el juez natural de los actos administrativos para lograr su nulidad, si se considera que estas actuaciones constituyen una violación de la ley, como lo sugiere la parte actora.
Una postura diferente, pondría en tela de juicio el principio de legalidad y el derecho fundamental al debido proceso, pues se pondrían en entredicho las competencias de las autoridades de policía que, entre otras, están instituidas para el control del ejercicio de actividades comerciales, al tiempo que desconocería los procedimientos para el control de los actos de la Administración. Por otra parte, este mecanismo se torna improcedente, pues la norma cuyo cumplimiento se exige no contiene un mandato, claro, imperativo e inobjetable.
Esto es así si se tiene en cuenta que la mencionada norma fue consagrada como un principio, lo que de acuerdo a la doctrina autorizada significa que es un mandato de optimización que se aplica en la mayor medida posible, lo que lo diferencia de las reglas que se aplican en la forma todo o Rad. No. 76001333300920240004001 Accionante: María del Rosario Cárdenas Borrero Accionado: Alcaldía Distrital Santiago de Cali y Secretaría de Seguridad y Justicia Pág No 7 nada.
En otros términos, el principio invocado por la parte actora debe ser analizado en cada caso concreto, pues bajo circunstancias particulares podría resultar incluso sacrificado, esto es no aplicado, lo que significa que no puede considerarse como un imperativo general para todos los casos en los que se discutan requisitos o licencias. Además, tampoco puede considerarse una norma clara e inobjetable de cara a los supuestos planteados en el presente caso, pues esta señala que no pueden ser solicitados requisitos no previsto en la ley.
Situación que al parecer podría ser distinta a la que acontece en este caso, pues según lo señala la demanda, los inspectores viene solicitando requisitos sin fundamento a pesar de que invocan el Código Nacional de Policía. Situación que plantea una discusión jurídica, no solo sobre la aplicación de estas leyes en el tiempo dado que esta última es posterior, sino de interpretación, pues conforme lo señalado por el distrito, las exigencias a los comerciantes si tienen fundamento y es precisamente la Ley 1801 de 2016.
Bajo este contexto, el Despacho debe declarar improcedente la presente acción constitucional, pues de una parte existen medios ordinarios para controvertir las decisiones que presuntamente la accionada viene tomando sin fundamento, al tiempo que, en todo caso, la norma en estudio no contiene un mandato claro e inobjetable, lo que demanda para los afectados el deber de acudir en cada caso a los recursos ordinarios con el fin de establecer el alcance de normativa en cuestión.» 1.3.
Impugnación El accionante impugnó la decisión de primera instancia al estimar que la sentencia no era congruente al no haberse tenido en cuenta que: «FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN El Sr. Juez 9 administravo fundamenta su fallo en La falsedad de que la presente acción de cumplimiento. 6.3.3 ( ) “se torna improcedente, pues la norma cuyo cumplimiento se exige no contiene un mandato, claro, imperativo e inobjetable.” ( ) Ley.962 del 2005.: “Mandato IMPERATIVO, EXPLICITO E INOBJETABLE” “ARTÍCULO 1.
Objeto y principios rectores. La presente ley tiene por objeto facilitar las relaciones de los particulares con la Administración Pública, de tal forma que las actuaciones que deban surtirse ante ella para el ejercicio de actividades, derechos o cumplimiento de obligaciones se desarrollen de conformidad con los principios establecidos en los artículos 83, 84, 209 y 333 de la Carta Política.
En tal virtud, serán de obligatoria observancia los siguientes principios como rectores de la política de racionalización, estandarización y automatización de trámites, a fin de evitar exigencias injustificadas a los administrados: 1. Reserva legal de permisos, licencias o requisitos. Para el ejercicio de actividades, derechos o cumplimiento de obligaciones, ÚNICAMENTE PODRÁN exigirse las autorizaciones, requisitos o permisos que estén previstos taxativamente en la ley o se encuentren autorizados expresamente por esta.
En tales casos las autoridades públicas NO PODRÁN exigir certificaciones, (conceptos, licencias, permisos) o constancias. Las autoridades públicas NO PODRÁN establecer trámites, requisitos o permisos para el ejercicio de actividades, derechos o cumplimiento de obligaciones, salvo que se encuentren expresamente autorizados por la ley; NI TAMPOCO PODRÁN solicitar la presentación de documentos de competencia de otras autoridades.” Rad.
No. 76001333300920240004001 Accionante: María del Rosario Cárdenas Borrero Accionado: Alcaldía Distrital Santiago de Cali y Secretaría de Seguridad y Justicia Pág No 8 2. Procedimiento para establecer los trámites autorizados por la ley. <Numeral modificado por el artículo 39 del Decreto 19 de 2012.> Las entidades públicas y los particulares que ejercen una función administrativa expresamente autorizadas por la ley PARA ESTABLECER UN TRÁMITE, deberán previamente someterlo a consideración del Departamento Administrativo de la Función Pública adjuntando la manifestación del impacto regulatorio, con la cual se acreditará su justificación, eficacia, eficiencia y los costos de implementación para los obligados a cumplirlo; así mismo deberá acreditar la existencia de recursos presupuestales y administrativos necesarios para su aplicación. En caso de encontrarlo razonable y adecuado con la política de simplificación, racionalización estandarización de trámites, el Departamento Administrativo de la Función Pública autorizará su adopción e implementación. 3.
Información y publicidad. Sin perjuicio de las exigencias generales de publicidad de los actos administrativos, TODO REQUISITO, para que sea exigible al administrado, deberá encontrarse inscrito en el Sistema Único de Información de Trámites, SUIT, cuyo funcionamiento coordinará el Departamento Administrativo de la Función Pública; entidad que verificará para efectos de la inscripción que cuente con el respectivo soporte legal.
Toda entidad y organismo de la Administración Pública tiene la obligación de informar sobre los requisitos que se exijan ante la misma, sin que para su suministro pueda exigirle la presencia física al administrado. Igualmente deberá informar la norma legal que lo sustenta, así como la fecha de su publicación oficial y su inscripción en el Sistema Único de Información de Trámites, SUIT.
Mandato IMPERATIVO, EXPLICITO E INOBJETABLE contenido en una ley y acto administrativo Que de manera afirmativa, exclamativa y prohibitivita regula el mismo hecho (7 veces en el mismo Art.1) ordenándole a la Administración que (TIENE PROHIBIDO y QUE NO PODRÁ, AÑADIR, CREAR Y/O EXIGIR, REQUISITOS ADICIONALES). Tanto así, que define todo un protocolo OBLIGATORIO para el análisis, viabilidad, aprobación y publicación de nuevos requisitos y/o condiciones siempre y cuando sea aportados por ente competente. 2.
En un absoluto velo de ilegalidad el Sr. Juez fundamenta su fallo únicamente en la falacia de que el Art.1 de la Ley.962 de 2005. 6.3.3 ( ) “tampoco puede considerarse una norma clara e inobjetable de cara a los supuestos planteados en el presente caso, pues esta señala que no pueden ser solicitados requisitos no previstos en la ley. Situación que al parecer podría ser distinta a la que acontece en este caso, pues según lo señala la demanda, los inspectores viene solicitando requisitos sin fundamento a pesar de que invocan el Código Nacional de Policía. Situación que plantea una discusión jurídica, no solo sobre la aplicación de estas leyes en el tiempo dado que esta última es posterior, sino de interpretación, pues conforme lo señalado por el distrito, las exigencias a los comerciantes si tienen fundamento y es precisamente la Ley 1801 de 2016.” ( ) (…)” PRETENSIONES DE LA APELACIÓN: Magistrado, respetuosamente solicito se respondan los puntos OMITIDOS por el Sr. Juez 9no. pues de lo contrario se estaría configurando una clara violación al principio de legalidad, acceso a la justicia y el derecho a la igualdad, así como una contumaz omisión e incumplimiento efectivo de la Ley y la administración de Justicia. 1.
¡CASO ANÁLOGO!: En razón a la Sentencia de unificación SU 354/2017 y al principio de Stare Decisis así como el (Art.10 CPACA). El Fallo.339 del 2007 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual goza de argumentos facticos y jurídicos con conexitud material y sustancial a los expuestos por esta ciudadana. 3.Responder si en razón al Art.1 N.2,3 de la Ley.962 de 20051.
Los “REQUISITOS, PERMISOS, LICENCIAS y/o CONCEPTOS” exigidos, fueron y/o han sido aportados al Departamento Administrativo de la Función Pública, adjuntando a ellos, la manifestación del impacto regulatorio, la cual Rad. No. 76001333300920240004001 Accionante: María del Rosario Cárdenas Borrero Accionado: Alcaldía Distrital Santiago de Cali y Secretaría de Seguridad y Justicia Pág No 9 acredite su justificación, eficacia, eficiencia y sus costos de implementación y si estos “requisitos” obtuvieron aprobación y esta existe o no en el Sistema Único de Información de Trámites, SUIT.
Según lo exigido y ordenado de manera (IMPERATIVA, EXPLICITA E INOBJETABLE) en el Art.1 N.2,3 de la ley.962 de 2005. II. CONSIDERACIONES El Tribunal es competente para conocer las impugnaciones de las sentencias de los jueces administrativos del Valle del Cauca (Artículo 3 inciso 1.° de la Ley 393 de 1997 y 153 del CPACA concordante con el 155 numeral 10 ibidem) y sobre el trámite surtido en este asunto, no se observa irregularidad para enmendar, por lo que se definirá el problema o litigio objeto del proceso. 2.1.
Problema jurídico y tesis de la Sala El problema jurídico en esta instancia se contrae en determinar la procedencia o no del medio de control. Si procede la acción de cumplimiento para ordenar dar acatamiento o no del medio de control en cuanto a la ley 962 de 2005 articulo 1, por medio de la cual se señala el objeto y principios rectores de la ley anti tramites, a fin de evitar exigencias injustificadas a los administrados Solo en el evento de concluirse la procedencia del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, se analizará los motivos de reparo concreto planteados en cuanto al fondo del asunto.
Para la Sala, en el caso sub examine la acción de incumplimiento es improcedente porque el afectado tiene a su disposición el procedimiento administrativo impuestos a los comerciantes el cual se encuentra contemplado en la ley 1801 de 2016, para lograr los fines o el efecto pretendido. Lo anterior impide abordar un estudio de fondo sobre el tema. 2.2.
Procedencia de la acción de cumplimiento El artículo 87 de la CP consagra la acción de cumplimiento como el mecanismo por medio del cual, cualquier ciudadano puede acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o de un Acto Administrativo, es acción para hacer cumplir a la autoridad la realización de un deber omitido.
De conformidad con el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, el mecanismo procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir el inminente incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos, previa constitución de renuencia (artículo 146 del CPACA). Rad. No. 76001333300920240004001 Accionante: María del Rosario Cárdenas Borrero Accionado: Alcaldía Distrital Santiago de Cali y Secretaría de Seguridad y Justicia Pág No 10 Sobre el objetivo de la acción de cumplimiento, la Corte Constitucional en Sentencia C- 1194/01 estableció: <<De este modo, la acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso, y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan.
Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales, pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias interpretativas lo cual no obsta, claro está, para que con el fin de exigir el cumplimiento de un deber omitido, el contenido y los alcances del mismo sean ineludiblemente interpretados.
Así como el objeto de la acción de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares en disputa, tampoco lo es el cumplimiento general de las leyes y actos administrativos. Dicha acción no consagra un derecho a la ejecución general e indiscriminada de todas las normas de rango inferior a la Constitución ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el ordenamiento jurídico.
Su objeto fue especificado por el propio constituyente: asegurar el “cumplimiento de un deber omitido” contenido en “una ley o acto administrativo” (artículo 87 C.P.) que la autoridad competente se niega a ejecutar. Dicho deber no es, entonces, el deber general de cumplir la ley, sino un deber derivado de un mandato específico y determinado.
Este puede tener múltiples manifestaciones o modalidades, pero no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible porque el artículo 87 no consagró una acción de simple ejecución, sino una acción de mayor alcance. Para que pueda exigirse su cumplimiento el deber ha de predicarse de una entidad concreta competente, es decir, que existe jurídica y realmente y es destinataria del mandato contenido en la norma legal o administrativa.
La entidad no tiene que haber sido la única destinataria del mandato, puesto que las normas generales que regulan una materia pueden tener como destinatarias, por ejemplo, a las autoridades de determinado sector o a todas las entidades de cierto tipo –v.gr. las comisiones de regulación-. De manera tal que el particular, quien actúa en interés propio, en representación de un tercero, o en defensa del interés general, tiene la facultad de exigir, precisamente, la adopción de una decisión, la iniciación o continuación de un procedimiento, la expedición de un acto o la ejecución de una acción material necesaria para que se cumpla el deber omitido, así éste haya sido establecido en una ley que no menciona específicamente a la autoridad renuente.>> (Negrilla de la Sala).
De igual forma, el Consejo de Estado sobre esta acción ha dicho: <<La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el Juez de lo Contencioso Administrativo ordene a la autoridad renuente, provea al cumplimiento de la norma invocada.
Al igual que ocurre con la acción de tutela es subsidiario, en tanto que no procede cuando la persona que promueve la acción tiene o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de Rad. No. 76001333300920240004001 Accionante: María del Rosario Cárdenas Borrero Accionado: Alcaldía Distrital Santiago de Cali y Secretaría de Seguridad y Justicia Pág No 11 la norma o del acto incumplido.
Tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos. La Ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera inobjetable y por ende exigible frente a la autoridad de la cual se reclama su efectivo cumplimiento; que la administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir; que tal renuencia sea debidamente probada por el actor, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.>>1 En esa medida, la acción de cumplimiento fue creada para exigir, ante autoridad jurisdiccional, la realización o el cumplimiento del deber que surge de la Ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad administrativa.
Sobre los requisitos de su procedencia el Consejo de Estado al interpretar la Ley 393 de 1997 ha referido los siguientes: <<(i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos (Art. 1º). ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento.
Empero, si el demandante yerra al determinar la parte obligada a cumplir el precepto, o si la norma cuyo cumplimiento se pretende no indica de manera expresa la autoridad que tiene a su cargo hacerlo efectivo, el juez deberá estudiar el conjunto de normas que integran el sistema jurídico vigente, identificarla y vincularla al proceso.
(Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. 1 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Susana Buitrago Valencia, sentencia de 18 de julio de 2013, radicado 15001-23-33-000-2012-00168-01(ACU).
Rad. No. 76001333300920240004001 Accionante: María del Rosario Cárdenas Borrero Accionado: Alcaldía Distrital Santiago de Cali y Secretaría de Seguridad y Justicia Pág No 12 También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º).>>2 Así, procede para el cumplimiento de normas con fuerza de ley o acto concreto: “Así como el objeto de la acción de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares en disputa, tampoco lo es el cumplimiento general de las leyes y actos administrativos.
Dicha acción no consagra un derecho a la ejecución general e indiscriminada de todas las normas de rango inferior a la Constitución ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el ordenamiento jurídico. Su objeto fue especificado por el propio constituyente: asegurar el “cumplimiento de un deber omitido” contenido en “una ley o acto administrativo” (Artículo 87 C.P.) que la autoridad competente se niega a ejecutar.
Dicho deber no es, entonces, el deber general de cumplir la ley, sino un deber derivado de un mandato específico y determinado. Este puede tener múltiples manifestaciones o modalidades, pero no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible porque el artículo 87 no consagró una acción de simple ejecución sino una acción de mayor alcance”3 De ahí que esta acción constitucional es residual y excepcional, y no puede suplir las vías ordinarias para controvertir los derechos y actuaciones, pues desnaturalizaría la calidad de la acción. En esta medida, ante mecanismos idóneos de defensa procesal para controvertir los hechos que sustentan la acción de cumplimiento, ésta no procede, salvo para evitar un perjuicio irremediable.
Por otra parte, la Sala considera que, por disposición superior y legal, la acción de cumplimiento no tiene por objeto el reconocimiento de derechos particulares, no es el medio procesal para obtenerlos, como de manera precisa lo dispone la ley, fue estatuido para asegurar el cumplimiento de un deber omitido contenido en una ley o acto administrativo.
En ese sentido, la Sala coincide con las determinaciones del fallo de primera instancia, respecto a improcedencia por la subsidiaridad de la acción, teniendo en cuenta que, en el presente caso, la discusión se centra en lograr que se ordene a la autoridad accionada dar cumplimiento a las pretensiones de la demanda reivindicatoria de dominio por él adelantada y, en virtud de ello, decrete la nulidad procesal del auto No. 380 del 14 julio de 2020. 2.3.
Caso concreto 2 Consejo de Estado. CP: Alberto Yepes Barreiro. Providencia del seis (06) de febrero de dos mil catorce (2014), Radicación No. 08001-23-33-000-2013-00247-01. 3 Corte Constitucional. Sentencia C-1194-01. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. Rad. No. 76001333300920240004001 Accionante: María del Rosario Cárdenas Borrero Accionado: Alcaldía Distrital Santiago de Cali y Secretaría de Seguridad y Justicia Pág No 13 Delanteramente la Sala advierte que el análisis se centrará en el requisito de procedencia, motivo principal de reparo, consistente en <<Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción.>> En el caso sub examine, lo pretendido por la parte actora es lograr que se ordene a la autoridad accionada dar cumplimiento artículo 1 de la Ley 962 de 2005 por medio de la cual se señala el objeto y principios rectores de la ley anti tramites, a fin de evitar exigencias injustificadas a los administrados.
El máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha sido reiterativo en afirmar que la acción de cumplimiento, prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, es un mecanismo para exigir el cumplimiento de las normas o de los actos administrativos, subsidiario, no procede cuando la persona tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o del acto incumplido, ni cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos4.
Lo anterior redunda en que la señora María del Rosario, cuenta con un proceso administrativo, impuesto a los comerciantes el cual se encuentra contemplado en la ley 1801 de 2016 (por medio de cuál de expide el código de seguridad y convivencia ciudadana) en su artículo 87 establecido los requisitos para cumplir las actividades económicas así: «ARTÍCULO
87. REQUISITOS PARA CUMPLIR ACTIVIDADES ECONÓMICAS. Es obligatorio, para el ejercicio de cualquier actividad: comercial, industrial, de servicios, social, cultural, de recreación, de entretenimiento, de diversión; con o sin ánimo de lucro, o que siendo privadas, trasciendan a lo público; que se desarrolle o no a través de establecimientos abiertos o cerrados al público, además de los requisitos previstos en normas especiales, cumplir previamente a la iniciación de la actividad económica los siguientes requisitos: 1.
Las normas referentes al uso del suelo, destinación o finalidad para la que fue construida la edificación y su ubicación. 2. Mantener vigente la matrícula mercantil de la Cámara de Comercio de la respectiva jurisdicción donde se desarrolle la actividad. 3. La comunicación de la apertura del establecimiento, al comandante de estación o subestación de Policía del lugar donde funciona el mismo, por el medio más expedito o idóneo, que para tal efecto establezca la Policía Nacional. 4.
Para la comercialización de equipos terminales móviles se deberá contar con el permiso o autorización expedido por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones o su delegado. 5. Para aquellos establecimientos donde se ejecuten públicamente obras musicales causantes de pago, protegidas por las disposiciones legales vigentes sobre derechos de autor, mantener y presentar el comprobante de pago al día. 4 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 12 de junio de 2014, Consejera Ponente: Dra. SUSANA BUITRAGO VALENCIA, Exp. 27001-23-33-000-2014-00002-01(ACU).
Rad. No. 76001333300920240004001 Accionante: María del Rosario Cárdenas Borrero Accionado: Alcaldía Distrital Santiago de Cali y Secretaría de Seguridad y Justicia Pág No 14 6. Para ofrecer los servicios de alojamiento al público u hospitalidad, se debe contar con el registro nacional de turismo.
PARÁGRAFO 1 o. Los anteriores requisitos podrán ser verificados por las autoridades de Policía en cualquier momento, para lo cual estas podrán ingresar por iniciativa propia a los lugares señalados, siempre que estén en desarrollo de sus actividades económicas.
PARÁGRAFO 2 o. Ninguna autoridad podrá exigir licencia, permiso o requisito adicional de funcionamiento, para el desarrollo de actividades económicas salvo lo previsto en la ley. Evidencia la Sala que la parte actora no realizó una adecuada interpretación de la norma, respecto al requisito primero del presente articulo «1. Las normas referentes al uso del suelo, destinación o finalidad para la que fue construida la edificación y su ubicación.» debido que este requisito está supeditado a la facultad de los municipios de definir el uso del suelo, en el Plan de Ordenamiento territorial POT.
El cual define cómo poder utilizar el territorio, qué áreas deben ser protegidas, dónde deben de ir las vías y parques, dónde y cuánto se puede construir, dónde es posible ubicar la vivienda y dónde es adecuado desarrollar las actividades comerciales, culturales, de servicios sociales y de esparcimiento. El parágrafo segundo del artículo 87 de la ley 1801 de 2016, estableció que no se podrá exigir ninguna licencia, permiso…. salvo lo previsto en la ley, (negrillas de la Sala) Tal cual como lo establece, las normas referentes al uso del suelo, destinación o finalidad para la que fue construida la edificación y su ubicación, definidas a través del plan de ordenamiento territorial.
No puede pretender la parte actora, no cumplir con los requisitos basados en una interpretación inadecuada del artículo 1° de la ley 962 de 2005 y de esa manera no cumplir con los requisitos exigidos y establecidos en el artículo 87 de la ley 1801 de 2016, requisitos exigidos a los comerciantes para cumplir con sus actividades económicas.
Además, para la Sala no se evidencia la configuración de un perjuicio irremediable, pues no hay prueba de una afectación de tal magnitud que requiera la intervención del juez constitucional. Al respecto, el Consejo de Estado ha considerado5 de vieja data que: 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 28 de noviembre de 2002, radicado No. 66001-23-31-000-2002-0857-01 (ACU 1641).
Rad. No. 76001333300920240004001 Accionante: María del Rosario Cárdenas Borrero Accionado: Alcaldía Distrital Santiago de Cali y Secretaría de Seguridad y Justicia Pág No 15 “En efecto, de conformidad con el artículo 1 de la ley 393 de 1997 y en armonía con el artículo 87 de la Constitución, la acción de cumplimiento tiene por objeto el que cualquier persona acuda ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de leyes o actos administrativos.
Esa acción no se puede utilizar como mecanismo orientado a obtener del juez una orden dirigida a una autoridad administrativa o a una persona privada que ejerza funciones públicas para que reconozca un derecho o un beneficio que el accionante cree tener a su favor, pues ello implicaría un desconocimiento de la Constitución o de la ley que le asigna a esa autoridad la competencia para decidir sobre el particular.
Es decir que mediante la acción de cumplimiento no se puede sustituir a la autoridad que de acuerdo con la Constitución o la ley es competente para resolver sobre el reconocimiento de un determinado derecho. Y si esa entidad con competencia decide no reconocerlo, el afectado con esa decisión tiene a su alcance instrumentos judiciales para controvertir la y obtener del juez competente un pronunciamiento sobre el particular, para el evento de que se promueva el proceso que corresponda.” Entonces, en el presente análisis del caso no se superó el requisito de subsidiaridad de la acción de cumplimiento, de conformidad con lo dispuesto en la ley (inciso segundo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997), por tener el actor otro mecanismo de defensa en curso (proceso policivo, articulo 92 numeral 12 ley 1801 de 2016), a través del cual tiene las herramientas necesarias para materializar lo aquí pretendido y en caso de no estar de acuerdo con las decisiones allí tomadas podría acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: - CONFIRMAR la Sentencia del 03 de abril de 2024 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali, conforme las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: - NOTIFICAR esta decisión a las partes en los términos del artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: - DEVOLVER el expediente al juzgado de origen. La decisión adoptada en la presente providencia fue discutida y aprobada en Sala Virtual de la fecha, según consta en acta que se entrega a la Secretaría de la Corporación por medios virtuales. Rad. No. 76001333300920240004001 Accionante: María del Rosario Cárdenas Borrero Accionado: Alcaldía Distrital Santiago de Cali y Secretaría de Seguridad y Justicia Pág No 16
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. firma electrónica) GUILLERMO POVEDA PERDOMO Magistrado (firma electrónica) PAOLA ANDREA GARTNER HENAO Magistrada (firma electrónica) KATIA ALEXANDRA DOMÍNGUEZ GARCÉS Magistrada