MODIFICACIONES AL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Término de vigencia y plazos para su modificación / COMPETENCIA DEL CONCEJO MUNICIPAL - Para los juegos de suerte y azar como actividades comerciales que se prestan dentro del territorio municipal y facultades respecto del uso del suelo – Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala determinar si el parágrafo 3 del artículo 179 del Acuerdo Municipal 022 de 2009, expedido por el Concejo Municipal de Sabaneta, fue aprobado conforme a las competencias que la Constitución y la ley confieren a los municipios, o si, por el contrario, con su expedición se vulneraron principios constitucionales y legales, tales como el principio de legalidad, la seguridad jurídica, la proporcionalidad, y los derechos de participación democrática.
Extracto: ( ) Observa la Sala, que la parte demandante centra los motivos de apelación en tres argumentos: se incurrió en una inadecuada interpretación de los plazos para la modificación del POT; se omitió una justificación técnica para la reubicación de los establecimientos de juegos de azar; y se vulneró el derecho de participación ciudadana en la expedición del nuevo POT.
Sobre estos puntos la Sala se pronunciará en los siguientes términos: ( ). Primero, se debe resaltar que la Ley 388 de 1997, en su artículo 28, dispone un plazo mínimo de tres períodos constitucionales para la revisión general del contenido estructural con vigencia de largo plazo de los Planes de Ordenamiento Territorial. ( ) En cuanto a la definición de "períodos constitucionales", esta Sala considera que los mismos corresponden a los períodos de las administraciones locales, que originalmente eran de tres años.
Sin embargo, con la entrada en vigencia del Acto Legislativo 02 de 2002, los períodos de los alcaldes pasaron a ser de cuatro años, sin embargo para los efectos de plazos que interesan en el caso concreto, debe atenderse a las disposiciones del artículo 7° del precitado acto legislativo, el cual introduce un parágrafo transitorio que consagra que los períodos 4 años de alcaldes y gobernadores comenzarán a partir del 1° de enero de 2008.
( ) Finalmente, es preciso señalar que la presunción de legalidad de los actos administrativos juega un rol crucial en este análisis. La administración municipal actuó dentro del marco de sus competencias y siguiendo los procedimientos normativos, por lo que el Acuerdo goza de la presunción de legalidad hasta que se demuestre lo contrario.
La parte apelante no ha logrado desvirtuar esta presunción ni ha aportado pruebas suficientes para sustentar que los plazos fueron incorrectamente interpretados o aplicados en la expedición del Acuerdo. ( ) Por tanto, se concluye que el Acuerdo 022 de 2009 fue expedido respetando los plazos legales establecidos para la revisión general del PBOT, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 388 de 1997, y no incurrió en una inadecuada interpretación de dichos plazos.
( ) Primero, es necesario subrayar la amplia autonomía de los municipios en la regulación del uso del suelo, conforme lo establece el artículo 334 de la Constitución Política de Colombia y la Ley 388 de 1997. En este marco, los municipios tienen la potestad de decidir sobre la ubicación de las diferentes actividades económicas dentro de su territorio, incluyendo los establecimientos de juegos de azar.
Esta regulación se ejerce con el fin de ordenar adecuadamente el territorio, promoviendo un desarrollo equilibrado y sostenible, y garantizando el bienestar general. Por lo tanto, la reubicación de estos establecimientos en centros comerciales responde a una decisión legítima y razonable dentro de las competencias del municipio de Sabaneta.
( ) En segundo lugar, debe resaltarse que la finalidad de la medida es ordenar el uso del suelo urbano, facilitando un mejor control de las actividades económicas que pueden tener un impacto significativo en el entorno urbano y en la comunidad. La ubicación de los establecimientos de juegos de azar en centros comerciales es una medida que favorece la seguridad ciudadana, permite un control más efectivo de la actividad comercial y reduce posibles riesgos asociados con su dispersión en áreas no reguladas.
Esta decisión es coherente con los objetivos de la planificación territorial y responde a las necesidades del municipio en cuanto a la organización del espacio urbano. ( ) Finalmente, debe recordarse que, en materia de planeación urbana, los entes territoriales tienen la potestad de adoptar medidas preventivas, de manera que se anticipen posibles problemáticas derivadas del uso no planificado del suelo.
En este caso, la concentración de los establecimientos de juegos de azar en centros comerciales se enmarca dentro de una estrategia de prevención que busca evitar la dispersión descontrolada de este tipo de negocios en zonas donde puedan generar conflictos o afectaciones al entorno urbano. Esta decisión, como medida precautoria, es válida y no requiere de estudios técnicos exhaustivos para cada caso específico, siempre que responda a criterios de orden y desarrollo territorial.
( ) La competencia de los municipios para regular el uso y ocupación del suelo en su territorio se fundamenta en la necesidad de adaptar el desarrollo urbano y rural a las especificidades locales, asegurando que el crecimiento y la planificación urbana estén en armonía con los objetivos de desarrollo sostenible y bienestar de la comunidad.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERR Medellín, dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control Nulidad Radicado 05001-33-33-025-2015-00557-01 Instancia Segunda Sentencia 249 de 2024 Demandante Juegos Mónaco S.A y otro Demandado Municipio de Sabaneta Tema: Modificaciones al plan de ordenamiento territorial, término de vigencia y plazos para su modificación. Competencia del Concejo Municipal para regular los juegos de suerte y azar como actividades comerciales que se prestan dentro del territorio municipal y facultades respecto del uso del suelo.
Decisión: Confirma decisión de primera instancia Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por los demandantes, en contra de la sentencia del 13 de diciembre de 2016, proferida por el Juzgado 25 Administrativo Oral de Medellín, en donde se resolvió: “Primero. NEGAR la pretensión principal de la nulidad del Acuerdo 022 de 2009 “Por el cual se revisa y ajusta el plan básico de ordenamiento territorial para el municipio de Sabaneta", en la demanda de nulidad impetrada por las empresas Juegos Mónaco S.A y Entretenciones Bonaparte S.S.A, por lo expuesto.
Segundo. NEGAR la pretensión secundaria de la nulidad del parágrafo 3 del artículo 179 del Acuerdo 022 de 2009 “Por el cual se revisa y ajusta el plan básico de ordenamiento territorial para el municipio de Sabaneta”, en la demanda de nulidad impetrada por las empresas Juegos Mónaco SA y Entretenciones Bonaparte S.S.A por las razones de la parte motiva.
Tercero. - NO condenar en costas a la parte demandante por tratarse de un asunto de interés público, conforme el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 025 2015 00557 01 Cuarto. ARCHIVAR el expediente una vez en firme la presente decisión.” I.
ANTECEDENTES 1. La demanda y su objeto. Se solicita declarar la nulidad del Acuerdo 022 de 2009 “Por medio del cual se modifica el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del municipio de Sabaneta” expedido por el Concejo Municipal de Sabaneta. Subsidiariamente se solicita declarar la nulidad del Artículo 179 de este mismo Acuerdo. 2.
Los fundamentos de la pretensión de nulidad El demandante solicita la nulidad del Acuerdo Municipal 022 de 2009, emitido por el Concejo Municipal de Sabaneta, bajo el argumento de que este viola varios principios legales y constitucionales. En primer lugar, se alega que el Acuerdo se expidió sin cumplir con los requisitos establecidos por la Ley 388 de 1997, específicamente en lo que respecta a los períodos mínimos para la modificación de los planes de ordenamiento territorial.
El Acuerdo 011 de 2000, que adoptó el Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT), establecía que el mismo solo podía ser revisado y modificado después de un mínimo de tres períodos constitucionales. Sin embargo, el Acuerdo 022 de 2009 fue aprobado antes de que este término fuera cumplido, lo cual constituye una clara violación a las disposiciones legales aplicables, generando inseguridad jurídica.
Adicionalmente, el demandante argumenta que la modificación introducida por el Acuerdo, en lo que respecta a la reubicación de los establecimientos de juegos de azar como casinos y bingos, carece de estudios técnicos y justificación suficiente. No se presentaron análisis que demostraran la necesidad de dicha reubicación, lo que convierte la regulación en arbitraria e injustificada.
Esta falta de motivación vulnera el principio de proporcionalidad, pues se impone una carga desproporcionada a los propietarios de estos establecimientos sin un fundamento técnico claro. Asimismo, se señala que no se garantizó la adecuada participación de los actores afectados durante el proceso de formulación del Acuerdo 022 de 2009.
A pesar de que la Ley 388 de 1997 exige mecanismos de Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 025 2015 00557 01 participación democrática en la planificación territorial, no se convocó formalmente a los propietarios y operadores de los establecimientos de juegos de azar para que pudieran expresar sus preocupaciones respecto a la reubicación. Esta omisión vulnera los derechos de participación ciudadana y la confianza legítima de los actores involucrados.
Finalmente, el demandante expone que el parágrafo 3 del artículo 179 del Acuerdo 022 de 2009, que impone la obligación de reubicar los establecimientos de juegos de azar en centros comerciales, es contradictorio con normas nacionales y otras disposiciones del mismo PBOT, lo que genera aún más inseguridad jurídica. Al no existir un fundamento legal claro que justifique esta restricción, se considera que la norma es arbitraria y debe ser declarada nula.
En conclusión, el demandante solicita la nulidad del Acuerdo 022 de 2009, en particular del artículo 179, parágrafo 3, por vulnerar principios fundamentales como la legalidad, la seguridad jurídica, la participación democrática y la proporcionalidad. 3. La actuación procesal y la sentencia de primera instancia. La demanda fue presentada el 15 de mayo de 2015 por la sociedad demandante Juegos Mónaco S.A. ante el Juzgado 25 Administrativo Oral de Medellín. El 7 de junio de 2015, el Juzgado 25 Administrativo Oral admitió la demanda y notificó a las partes interesadas, y se profirió sentencia de primera instancia el día 13 de diciembre de 2016. 3.1.
Sentencia de Primera Instancia. La Juez de Primera Instancia consideró que el Acuerdo 022 de 2009 había sido expedido dentro del marco legal, amparado por la autonomía territorial que le confiere la Constitución Política a los municipios para organizar su territorio y regular el uso del suelo. El Juzgado sostuvo que, si bien el Acuerdo introducía modificaciones al PBOT, estas no vulneraban las normas establecidas en la Ley 388 de 1997 ni excedían los límites de la autonomía territorial.
En cuanto al parágrafo 3 del artículo 179, el juez determinó que la reubicación de los establecimientos de juegos de azar en centros Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 025 2015 00557 01 comerciales era una medida justificada y proporcional, orientada a garantizar un uso ordenado del suelo y proteger el bienestar de la comunidad.
Además, se resaltó que la decisión de la reubicación no afectaba derechos de manera desproporcionada. Por lo tanto, el Juzgado de primera instancia decidió denegar la nulidad del Acuerdo 022 de 2009 y sus disposiciones, y concluyó que las pretensiones de la parte demandante no tenían fundamento suficiente para prosperar. 4. El recurso de apelación. La parte demandante, Juegos Mónaco S.A., dentro del término legal, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia emitida por el Juzgado 25 Administrativo Oral de Medellín el 13 de diciembre de 2016.
En el recurso, la parte demandante manifestó su desacuerdo con la decisión adoptada en primera instancia, argumentando que el fallo contenía errores de interpretación y aplicación del derecho, los cuales afectaron de manera sustancial la correcta resolución del caso. El demandante sostiene que el Juzgado erró al considerar que el Acuerdo Municipal 022 de 2009 fue expedido dentro del marco legal.
Alega que el Acuerdo vulneró disposiciones fundamentales de la Ley 388 de 1997, al haber sido modificado el Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT) antes de cumplirse el término mínimo de vigencia de tres períodos constitucionales, tal como lo establece dicha Ley. El apelante subraya que la modificación del PBOT se hizo de manera precipitada, lo que afecta la seguridad jurídica y la planificación territorial del municipio.
En cuanto a la pretensión subsidiaria, relacionada con la nulidad del parágrafo 3 del artículo 179 del Acuerdo 022 de 2009, la parte apelante insiste en que la medida de reubicar los establecimientos de juegos de azar en centros comerciales carece de justificación técnica y legal. Argumenta que el juez de primera instancia no valoró adecuadamente la ausencia de estudios que justificaran la necesidad y conveniencia de dicha reubicación, lo cual resulta en una regulación arbitraria y desproporcionada que vulnera derechos fundamentales, como la libertad de empresa y el derecho al trabajo.
Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 025 2015 00557 01 El demandante también señala que la sentencia apelada omitió pronunciarse sobre la falta de participación de los actores afectados en la fase de formulación del Acuerdo, vulnerando así los principios de participación democrática y confianza legítima, previstos en la Ley 388 de 1997.
Alega que los propietarios y operadores de los establecimientos de juegos de azar no fueron debidamente consultados ni informados sobre las disposiciones que les afectarían directamente, lo cual constituye una grave omisión en el proceso de planeación territorial. En consecuencia, la parte demandante solicita al Tribunal Administrativo de Antioquia que revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declare la nulidad del Acuerdo Municipal 022 de 2009, o al menos del parágrafo 3 del artículo 179, en tanto que no cumple con los principios de legalidad, proporcionalidad y participación que la Constitución y la ley exigen para la regulación del uso del suelo y los derechos fundamentales asociados.
II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede este Magistrado a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero 1) problema jurídico, 2) análisis de la apelación de la decisión de primera instancia. 1. Problema jurídico.
La Sala considera que el problema jurídico consiste en determinar si el parágrafo 3 del artículo 179 del Acuerdo Municipal 022 de 2009, expedido por el Concejo Municipal de Sabaneta, fue aprobado conforme a las competencias que la Constitución y la ley confieren a los municipios, o si, por el contrario, con su expedición se vulneraron principios constitucionales y legales, tales como el principio de legalidad, la seguridad jurídica, la proporcionalidad, y los derechos de participación democrática.
Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 025 2015 00557 01 2. Análisis de la apelación contra la decisión de primera instancia. Observa la Sala, que la parte demandante centra los motivos de apelación en tres argumentos: se incurrió en una inadecuada interpretación de los plazos para la modificación del POT; se omitió una justificación técnica para la reubicación de los establecimientos de juegos de azar; y se vulneró el derecho de participación ciudadana en la expedición del nuevo POT.
Sobre estos puntos la Sala se pronunciará en los siguientes términos: 2.1 A partir de las pruebas aportadas por las partes, se concluye que el Acuerdo 022 de 2009 no incurre en una inadecuada interpretación de los plazos para la modificación del Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT), como lo argumenta la parte apelante, toda vez que conforme lo indicó el Juzgado de Primera Instancia la revisión y ajuste del PBOT fue realizada conforme a los plazos legales establecidos por la Ley 388 de 1997, y no se evidencia ninguna irregularidad en la interpretación de estos términos. Primero, se debe resaltar que la Ley 388 de 1997, en su artículo 28, dispone un plazo mínimo de tres períodos constitucionales para la revisión general del contenido estructural con vigencia de largo plazo de los Planes de Ordenamiento Territorial.
En este caso, el Acuerdo 011 de 20001, que adoptó el PBOT del municipio de Sabaneta, estableció su vigencia a partir del 5 de junio de 2000, por lo que según lo estipulado por el artículo 28 de la Ley 388 de 1997, la revisión del PBOT debía ocurrir al transcurrir los tres períodos constitucionales, ya que a voces del numeral 1° de dicho artículo: “ARTÍCULO 28.
Los planes de ordenamiento territorial deberán definir la vigencia de sus diferentes contenidos y las condiciones que ameritan su revisión en concordancia con los siguientes parámetros 1. El contenido estructural del plan tendrá una vigencia de largo plazo, que para este efecto se entenderá como mínimo el correspondiente a tres períodos constitucionales de las administraciones municipales y distritales, teniendo cuidado en todo caso de que el momento previsto 1 Ver https://concejodesabaneta.gov.co/files/acuerdos/2000/11.pdf Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 025 2015 00557 01 para su revisión coincida con el inicio de un nuevo período para estas administraciones.” En cuanto a la definición de "períodos constitucionales", esta Sala considera que los mismos corresponden a los períodos de las administraciones locales, que originalmente eran de tres años.
Sin embargo, con la entrada en vigencia del Acto Legislativo 02 de 2002, los períodos de los alcaldes pasaron a ser de cuatro años, sin embargo para los efectos de plazos que interesan en el caso concreto, debe atenderse a las disposiciones del artículo 7° del precitado acto legislativo, el cual introduce un parágrafo transitorio que consagra que los períodos 4 años de alcaldes y gobernadores comenzarán a partir del 1° de enero de 2008.
Ahora en el presente caso el Acuerdo 011 de 2000, por medio del cual se reglamentó el plan de ordenamiento territorial del Municipio de Sabaneta, se expidió en el período constitucional 1998-2000, y es este el primer período constitucional a tener en cuenta para los efectos de los plazos y modificaciones permitidas al mismo, ya que según lo dispuesto por el artículo 8° del Decreto 878 de 19982 “El plan de ordenamiento territorial tendrá una vigencia mínima equivalente a tres (3) períodos constitucionales de las administraciones municipales y distritales, contándose como la primera de éstas la que termina el treinta y uno (31) de diciembre del año dos mil (2000).
En todo caso, el momento previsto para la revisión debe coincidir con el inicio de un nuevo período y de esas administraciones. Mientras se revisa el plan de ordenamiento o se adopta uno nuevo seguirá vigente el ya adoptado”. Así entonces los tres períodos constitucionales que debían transcurrir para las modificaciones estructurales y de largo plazo respecto del plan de ordenamiento territorial del Municipio de Sabaneta adoptado mediante Acuerdo 011 de 2000, corresponden a los siguientes períodos: 1) entre el 1° de enero de 1998 al 31 de diciembre de 2000; 2) del 1° de enero de 2001 al 31 de diciembre de 2003; y 3) del 1° de enero de 2004 al 31 de diciembre de 2007. 2 por el cual se reglamentan las disposiciones referentes al ordenamiento del territorio municipal y distrital y a los planes de ordenamiento territorial.
Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 025 2015 00557 01 De esta forma entonces, el Acuerdo 022 de 2009 demandado se adoptó en el marco de los plazos estipulados en la ley, de ahí que no exista una indebida interpretación de las normas que regulan el término para la modificación del plan de ordenamiento territorial a largo plazo, puesto que el tercer período constitucional venció el 31 de diciembre de 2007, de ahí entonces que era posible realizar una modificación como la adoptada en el Acuerdo precitado ya que se reitera, fue expedido de conformidad con la normativa reguladora aplicable, incluida la Ley 388 de 1997 y el Decreto 879 de 1998, que regulan los plazos y procedimientos para la revisión y modificación de los planes de ordenamiento territorial.
Cabe señalar también que el Acuerdo 022 de 2009 no fue una modificación excepcional, sino una revisión general del PBOT. Conforme a la Ley 388 de 1997, una modificación excepcional podría haberse llevado a cabo antes de vencerse los plazos de los tres períodos constitucionales si existieran circunstancias específicas que lo justificaran.
Sin embargo, en este caso se trató de una revisión general, la cual estaba sujeta a la vigencia mínima de los tres períodos constitucionales. El cumplimiento de este plazo refuerza la legalidad del Acuerdo y desestima cualquier argumento de una supuesta mala interpretación de los tiempos establecidos por la ley. Finalmente, es preciso señalar que la presunción de legalidad de los actos administrativos juega un rol crucial en este análisis.
La administración municipal actuó dentro del marco de sus competencias y siguiendo los procedimientos normativos, por lo que el Acuerdo goza de la presunción de legalidad hasta que se demuestre lo contrario. La parte apelante no ha logrado desvirtuar esta presunción ni ha aportado pruebas suficientes para sustentar que los plazos fueron incorrectamente interpretados o aplicados en la expedición del Acuerdo.
Por tanto, se concluye que el Acuerdo 022 de 2009 fue expedido respetando los plazos legales establecidos para la revisión general del PBOT, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 388 de 1997, y no incurrió en una inadecuada interpretación de dichos plazos. 2.2. Frente al segundo argumento de nulidad, advierte la Sala que el Acuerdo 022 de 2009, que establece la reubicación de los Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 025 2015 00557 01 establecimientos de juegos de azar en centros comerciales, no incurre en una falta de justificación técnica.
Primero, es necesario subrayar la amplia autonomía de los municipios en la regulación del uso del suelo, conforme lo establece el artículo 334 de la Constitución Política de Colombia y la Ley 388 de 1997. En este marco, los municipios tienen la potestad de decidir sobre la ubicación de las diferentes actividades económicas dentro de su territorio, incluyendo los establecimientos de juegos de azar.
Esta regulación se ejerce con el fin de ordenar adecuadamente el territorio, promoviendo un desarrollo equilibrado y sostenible, y garantizando el bienestar general. Por lo tanto, la reubicación de estos establecimientos en centros comerciales responde a una decisión legítima y razonable dentro de las competencias del municipio de Sabaneta.
En segundo lugar, debe resaltarse que la finalidad de la medida es ordenar el uso del suelo urbano, facilitando un mejor control de las actividades económicas que pueden tener un impacto significativo en el entorno urbano y en la comunidad. La ubicación de los establecimientos de juegos de azar en centros comerciales es una medida que favorece la seguridad ciudadana, permite un control más efectivo de la actividad comercial y reduce posibles riesgos asociados con su dispersión en áreas no reguladas.
Esta decisión es coherente con los objetivos de la planificación territorial y responde a las necesidades del municipio en cuanto a la organización del espacio urbano. Así mismo, la medida adoptada por el Acuerdo 022 de 2009 es proporcional y razonable, en tanto que no impone una restricción excesiva o arbitraria a los operadores de juegos de azar.
La reubicación no implica el cierre de estos establecimientos, sino simplemente su traslado a zonas comerciales controladas, donde pueden seguir operando bajo condiciones adecuadas. Esto garantiza que los derechos al trabajo y a la libertad económica de los empresarios del sector no se vean afectados de manera desmedida, sino que se ajusten a las necesidades de orden público y seguridad que motivan la regulación del uso del suelo en el municipio.
Por otro lado, es importante señalar que no se aportaron pruebas que demuestren que la medida de reubicación carezca de justificación técnica o que haya sido adoptada de manera arbitraria. La parte Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 025 2015 00557 01 demandante no logró sustentar que la reubicación de los juegos de azar fuera una decisión injustificada.
La medida adoptada está alineada con los principios de planificación territorial y de orden público que guían la regulación del suelo urbano, conforme a lo dispuesto en la Ley 388 de 1997. La reubicación de los establecimientos de juegos de azar está diseñada para mejorar la convivencia ciudadana y promover el desarrollo ordenado del municipio, lo cual constituye una razón suficiente y justificada para su adopción, puesto que da primacía al interés general y a normas constitucionales consagradas en los artículos 1°, 58 y 82 de la Constitución Política.
Finalmente, debe recordarse que, en materia de planeación urbana, los entes territoriales tienen la potestad de adoptar medidas preventivas, de manera que se anticipen posibles problemáticas derivadas del uso no planificado del suelo. En este caso, la concentración de los establecimientos de juegos de azar en centros comerciales se enmarca dentro de una estrategia de prevención que busca evitar la dispersión descontrolada de este tipo de negocios en zonas donde puedan generar conflictos o afectaciones al entorno urbano. Esta decisión, como medida precautoria, es válida y no requiere de estudios técnicos exhaustivos para cada caso específico, siempre que responda a criterios de orden y desarrollo territorial.
Por todo lo anterior, se concluye que el Acuerdo 022 de 2009 no incurre en una falta de justificación técnica para la reubicación de los establecimientos de juegos de azar, ya que dicha medida se encuentra plenamente justificada dentro de las facultades normativas del municipio y responde a criterios de planificación territorial y orden público. 2.3 La competencia de los municipios para regular el uso y ocupación del suelo en su territorio se fundamenta en la necesidad de adaptar el desarrollo urbano y rural a las especificidades locales, asegurando que el crecimiento y la planificación urbana estén en armonía con los objetivos de desarrollo sostenible y bienestar de la comunidad.
Conforme al artículo 313, numeral 7 de la Constitución Política de Colombia, los concejos municipales están investidos con la autoridad para "reglamentar los usos del suelo", una facultad que implica no solo la delimitación de zonas para diferentes tipos de actividades Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 025 2015 00557 01 (residencial, industrial, comercial, entre otras) sino también la imposición de condiciones para su desarrollo y aprovechamiento3.
Esta competencia incluye la capacidad de adoptar y modificar el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), un instrumento técnico y normativo que orienta el desarrollo territorial municipal. El POT establece directrices sobre la ocupación del espacio urbano y rural, promoviendo la utilización equilibrada y eficiente de los recursos, y la protección del patrimonio ambiental y cultural.
Las modificaciones a los Planes de Ordenamiento Territorial están sujetas a un proceso formal y participativo, descrito en los artículos 24 y 25 de la Ley 388 de 1997. Esta normativa establece un mecanismo detallado para asegurar que cualquier cambio en el POT sea el resultado de un proceso deliberativo y consensuado, en el que participen no solo las autoridades municipales sino también la ciudadanía y otros actores relevantes.
La etapa de concertación interinstitucional requiere que el municipio coordine con otras entidades del Estado para alinear las modificaciones del POT con políticas y planes sectoriales, asegurando una coherencia en la gestión del territorio a nivel regional y nacional. Además, esta fase permite integrar en el POT consideraciones técnicas y legales que podrían afectar la viabilidad de las propuestas de modificación. Por otro lado, la consulta ciudadana es fundamental para legitimar las decisiones urbanísticas que afectan a la comunidad.
Esta fase garantiza que los ciudadanos tengan voz en el proceso y que puedan aportar sus perspectivas y preocupaciones respecto al uso del suelo. Durante esta etapa, se deben realizar audiencias públicas y otros mecanismos de participación directa, donde los habitantes puedan expresar su apoyo, objeciones o sugerencias sobre las propuestas de modificación. En lo que respecta a la alegada vulneración del derecho de participación ciudadana, se debe concluir que el Acuerdo 022 de 2009 cumplió con los estándares legales establecidos para garantizar este derecho, en especial lo dispuesto en la Ley 388 de 1997 sobre los procedimientos de planificación territorial.
Durante el proceso de 3 Sobre los requisitos de publicidad y divulgación para la revisión y modificación de los planes de ordenamiento territorial ver entre otras Sentencia nº 47001-23-31-000-2004-01980-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 25 de Noviembre de 2019 Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 025 2015 00557 01 modificación del Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT), se implementaron los mecanismos de participación exigidos, tales como audiencias públicas y la divulgación de información relevante a los ciudadanos (fs. 79 a 130 C.1).
Estos mecanismos fueron adecuados y se realizaron conforme a la normativa vigente, lo que permitió a los diferentes sectores de la población, incluidos aquellos que podrían haber sido afectados por el ajuste en el uso del suelo, tener acceso a la información y participar en el proceso de toma de decisiones. En particular, se constata que la administración municipal cumplió con la obligación de convocar públicamente a los ciudadanos interesados y les proporcionó acceso a los documentos relacionados con la modificación del PBOT, lo cual se realizó a través de los canales oficiales y en cumplimiento de los procedimientos de transparencia administrativa.
Este acceso público garantizó que los actores involucrados tuvieran la oportunidad de conocer el contenido del Acuerdo y presentar observaciones dentro del marco de las audiencias públicas, que son el principal mecanismo de participación ciudadana en estos procesos. Es relevante destacar que, en este caso, la existencia de un proceso de audiencias públicas, en el cual participaron diversos sectores, demuestra que los mecanismos de participación no solo fueron previstos formalmente, sino que se materializaron de manera efectiva.
El hecho de que determinados grupos, como los operadores de juegos de azar, aleguen no haber participado activamente en las audiencias, no implica una vulneración del derecho de participación, ya que se les proporcionó la oportunidad para hacerlo. La ley no exige que todos los sectores intervengan, sino que les otorga la posibilidad de participar, lo cual se cumplió. Asimismo, debe subrayarse que los mecanismos utilizados fueron proporcionales a los requerimientos legales para asegurar la participación democrática.
En este sentido, la administración actuó con transparencia e incluyó a la ciudadanía en el proceso de planeación, respetando los principios de participación ciudadana consagrados en el marco normativo. De esta forma, no se configura una vulneración de dicho derecho, puesto que la participación efectiva de los actores fue garantizada a través de los medios apropiados.
Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 025 2015 00557 01 En consecuencia, los argumentos presentados por la parte apelante en relación con una supuesta falta de participación ciudadana no prosperan, ya que el procedimiento seguido por la administración municipal cumplió con los principios de participación establecidos en la Ley 388 de 1997, los cuales fueron respetados durante la formulación y aprobación del Acuerdo 022 de 2009. 2.4.
Las razones expuestas son suficientes para confirmar la sentencia de primera instancia, al comprobar que el Acuerdo 022 de 2009 fue expedido dentro del marco legal establecido por la Ley 388 de 1997. En relación con la pretensión principal, el Acuerdo no vulneró los plazos para la modificación del Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT), toda vez que la revisión general del PBOT se realizó después de cumplir los tres períodos constitucionales requeridos, ajustándose a la normativa vigente y sin incurrir en una inadecuada interpretación de los plazos.
Respecto a la pretensión subsidiaria, que solicitaba la nulidad del parágrafo 3 del artículo 179 del Acuerdo, la Sala concluye que la reubicación de los establecimientos de juegos de azar en centros comerciales está justificada por razones de ordenamiento territorial y seguridad pública. La medida no es desproporcionada ni carece de justificación técnica, ya que responde a la necesidad de organizar el uso del suelo de manera coherente con los objetivos de planificación urbana del municipio de Sabaneta, sin afectar de manera irrazonable los derechos de los empresarios del sector.
Finalmente, se confirma que el proceso de formulación y aprobación del Acuerdo 022 de 2009 pues se garantizó la participación ciudadana, cumpliendo con los mecanismos de consulta y audiencias públicas previstos en la Ley 388 de 1997. Los actores involucrados tuvieron acceso a la información y la oportunidad de participar en el proceso, lo que desvirtúa cualquier alegación de vulneración del derecho a la participación democrática. 3.
La condena en costas y agencias en derecho. Finalmente, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, por ventilarse en el presente caso un asunto de interés público, no hay lugar a condenar en costas en la presente instancia. Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 025 2015 00557 01 En mérito de lo expuesto, la SALA SÉPTIMA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la decisión proferida por el Juzgado Veinticinco Administrativo Oral del Circuito de Medellín del 13 de diciembre de 2016.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE esta providencia de la forma más expedita al solicitante en las direcciones consignadas para estos efectos. De ser necesario, REALÍCENSE las notificaciones vía correo electrónico o por la forma más expedita.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI MAGISTRADO MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA MAGISTRADA GONZALO JAVIER ZAMBRANO VELANDÍA MAGISTRADO Ausente con permiso Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronic