TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sala Segunda de Decisión Sincelejo, cinco (5) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Asunto: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente No: 70-001-23-33-000-2021-00214-00 Demandante: Marly del Carmen Hernández González Demandado: UGPP1 Magistrado Ponente: César Enrique Gómez Cárdenas Tema: Reconocimiento de la pensión gracia- Requisitos / vinculación a la docencia oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980-Falta de acreditación / vinculación de carácter territorial o nacionalizada-Falta de acreditación / déficit probatorio - carga de la prueba.
La Sala procede a dictar sentencia anticipada dentro del proceso de la referencia. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda. La señora MARLY DEL CARMEN HERNÁNDEZ GONZÁLEZ, actuando por conducto de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, con las siguientes pretensiones: Que se declare la nulidad de las Resoluciones Nos. RDP 007793 del 26 de marzo de 2021, RDP 012235 del 13 de mayo de 2021 y RDP 015417 del 21 de junio de 2021, a través de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante.
A título de restablecimiento del derecho, pidió: (i) Se le reconozca y pague, la pensión Gracia, a partir del día que cumplió el status, en cuantía del 75% del salario, con la totalidad de los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior al cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicios; (ii) Pagar a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, el valor de las mesadas pensiónales y adicionales con los correspondientes reajustes de ley, desde la fecha de la adquisición del status de pensionada;
(iii) Que se condene a la UGPP a pagar los reajustes por concepto de Ley 100 de 1993; (iv) Que los 1 Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00116-00 valores reconocidos se ajusten conforme al IPC, conforme lo señala el artículo 187 del CPACA;
(iv) ordenar el cumplimiento de la sentencia de conformidad a lo dispuesto en el párrafo 2º del artículo 192 del CPACA y condenar a la demandada al pago de las costas procesales. Como supuestos fácticos relevantes, la parte actora afirmó que: La señora MARLY DEL CARMEN HERNÁNDEZ GONZÁLEZ, nació el 12 de septiembre de 1955, cumpliendo cincuenta (50) años de edad, el 12 de septiembre de 2005.
Prestó los servicios al magisterio de la siguiente manera: Al Magisterio en el municipio de Majagual, nombrada como Maestra Seccional de la Escuela Urbana Puesto del Socorro, mediante Resolución 228 del 30 de junio de 1980; a partir del 19 de febrero de 1980 al 30 de mayo de 1980. Posteriormente, fue nombrada en propiedad por la Secretaría de Educación Departamental de Sucre, mediante Decreto 705 del 18 de junio de 1980, laborando del 19 de junio de 1980 al 14 de septiembre de 1982, encontrándose afiliada a Cajanal.
La Secretaría de Educación de Sucre le nombra en propiedad mediante Decreto 93 del 9 de febrero de 1983, como docente de Básica Primaria, para laborar en la Escuela Urbana de Varones – Toluviejo, del 9 de febrero de 1983 al 10 de septiembre de 1986. Mediante Decreto 619 del 5 de septiembre de 1996, fue trasladada a la Escuela Urbana el Pinar – Sincelejo, donde presta sus servicios desde el 11 de septiembre de 1996 al 5 de noviembre de 2021, encontrándose actualmente en servicio activo como docente.
Los nombramientos se realizaron por entidades del orden territorial y cumplió con los requisitos de edad y tiempos de servicio al magisterio como docente departamental. La docente demandante ha prestado sus servicios al magisterio con honradez, idoneidad y buena conducta. El 30 de octubre de 2020, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, bajo el radicado No. SOP202001031940, de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933.
Mediante Resolución No. RDP 007793 del 26 de marzo de 2021 se niega el reconocimiento y pago de una pensión gracia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00116-00 Mediante Resolución No. RDP 012235 del 13 de mayo de 2021, se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior resolución, confirmando dicho acto administrativo.
A través de la Resolución No. RDP 015417 del 21 de junio de 2021, se resuelve el recurso de apelación, confirmando en todas y cada una de sus partes la Resolución inicial. En la demanda se citan como normas vulneradas, las siguientes: • De la Constitución Política: Artículos 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336. • Legales: Ley 114 de 1913, artículo 1º, 3º, 4º;
Ley 116 de 1928, artículo 6º; artículo 3º; Decreto 081 de 1976; Decreto- Ley 2277 de 1979, artículo 3º, Ley 91 de 1989, artículo 15. En el concepto de violación, se indicó que los actos demandados fueron expedidos con falsa motivación e infracción de las normas en que debía fundarse, ello, toda vez que, resulta contradictorio que la entidad al momento de resolver la pretensión afirme que la vinculación para el 31 de diciembre de 1980 fue en un cargo de carácter administrativo, sin hacer una lectura integral de los documentos que reposan en el expediente administrativo, pues obran actos de nombramiento conforme los cuales se prueba que se vinculó al Magisterio del Departamento de Sucre.
Se afirmó que los nombramientos suscritos en el 1980 los asume de carácter administrativo y esto es suficiente argumentación para negar un derecho tan trascendental, no solo para la docente, sino también para su núcleo familiar. Concluyendo que la demandante cumple los requisitos para el otorgamiento de su pensión gracia, por lo que, está obligada la UGPP a reconocer y pagar lo aquí solicitado. 1.2.
Trámite del proceso. Durante el trámite del proceso se surtieron las siguientes etapas: • Admisión de la demanda: 26 de enero de 2022. • Notificación personal:21 de febrero de 2022. • Contestación de la demanda: 31 de marzo de 2022. • Auto que ordena la presentación de alegatos por escrito y posterior sentencia anticipada: 11 de marzo de 2024. 1.3.
Contestación de la UGPP. La UGPP respondió en término la demanda, aceptando algunos hechos y negando otros. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00116-00 Se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda por carecer de asidero fáctico y jurídico, porque la señora MARLY DEL CARMEN HERNÁNDEZ GONZÁLEZ, no tiene derecho a la pensión gracia. En su defensa, hace un recuento normativo, citando las Leyes 114 de 1913, 43 de 1975 y 91 de 1989, para concluir que el demandante no tiene derecho a lo reclamado, pues contrario a lo que alega, no acredita de manera fehaciente e idónea que cumple con la totalidad de los requisitos necesarios exigidos por la norma para hacerse acreedor a una pensión de jubilación gracia. Señala que la demandante debía cumplir la totalidad de los requisitos de ley necesarios hasta antes del 29 de diciembre de 1989.
No obstante, revisadas sus circunstancias fácticas, se advierte que, cumplió la edad requerida para pensionarse, esto es, 50 años, el 12 de septiembre de 2005, fecha posterior al 29 de diciembre de 1989, por lo que no cumplió con este requisito. Así mismo, se evidencia de sus antecedentes administrativos que tampoco cumplió con el tiempo de servicio anterior a esa fecha, pues a 29 de diciembre de 1989, sólo contaba con poco más de 6 años de servicios prestados al departamento de Sucre, tiempo que es insuficiente para adquirir el derecho, teniendo en cuenta el requisito de 20 años de servicio exigidos por la Ley 114 de 1913.
Con lo cual, se concluye que la señora MARLY HERNÁNDEZ GONZÁLEZ no tiene derecho a la pensión gracia solicitada, como quiera que no reúne los requisitos necesarios antes de la entrada en vigor de la ley 91 de 1989, tal y como lo había establecido la Corte Constitucional en su jurisprudencia. En el caso de los tiempos de servicios, desde el día 19 de febrero de 1980 hasta el día 30 de mayo de 1980, en virtud de la Resolución No. 228 de fecha 30 de junio de 1980, expedida por la Gobernación del Departamento de Sucre, esta no contiene un nombramiento docente en favor de la demandante, contiene el reconocimiento de sueldos adeudados por el trabajo como docente de la demandante.
Por esa razón se desconoce la naturaleza del servicio docente prestado, el tipo de vinculación, y en general, la información necesaria que acrediten estos tiempos como aptos para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia. En el certificado electrónico de tiempos de servicios No. 202012892280021900020024 de fecha 21 de diciembre de 2020 expedido por la Secretaría de Educación Departamental de Sucre, no se certifican tiempos de servicios en virtud de la Resolución No. 228 de fecha 30 de junio de 1980.
Esta inconsistencia no permite que exista certeza sobre la existencia de tiempos de servicios docentes antes del 31 de diciembre de 1980. De hecho, la señora MARLY HERNÁNDEZ GONZÁLEZ en los trámites administrativos ante CAJANAL EICE, que determinaron la expedición de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00116-00 la Resolución No. 27727 de fecha 9 de junio de 2006 y de la Resolución No. 46175 de fecha 27 de septiembre de 2007, refirió tiempos de servicios antes del 31 de diciembre de 1980, en virtud del Decreto No. 705 de fecha 18 de junio de 1980, más no de la Resolución No. 228 de fecha 30 de junio de 1980.
En consecuencia, no se puede afirmar que la demandante haya ejercido como docente oficial del tipo TERRITORIAL o NACIONALIZADO antes del 31 de diciembre de 1980, pues tal información no se acredita con la Resolución No. 228 de fecha 30 de junio de 1980, ni con las certificaciones obrantes en el expediente administrativo de la demandante.
Así pues, la demandante no acredita de manera fehaciente el haber estado vinculada al servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980 como docente TERRITORIAL o NACIONALIZADO. Por otro lado, con el certificado electrónico de tiempos de servicios No. 202012892280021900020024 de fecha 21 de diciembre de 2020, tampoco se certifican los tiempos de servicios desde el día 19 de julio de 1980, hasta el día 14 de septiembre de 1982, en virtud del Decreto No. 705 de fecha 18 de junio de 1980.
Esta situación se aclara al analizar el contenido del mencionado decreto y verificar que, por medio de este, no se efectuó nombramiento docente alguno en favor de la demandante. Se efectuó un nombramiento como administrativo, más no de carácter docente. Estos tiempos de servicios, conforme a las normas relacionadas al explicar los requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, no son aptos para cómputo de los 20 años necesarios, razón por la que no fueron certificados y además fueron descartados por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Así las cosas, aduce la UGPP que no es posible tener como válida la vinculación docente de la demandante antes del 31 de diciembre de 1980, pues no existe certeza del tipo de vinculación docente. Por último, propuso las excepciones de inexistencia de la obligación por no contar con los requisitos legales necesarios para acceder a una pensión gracia, prescripción trienal y buena fe. 1.4.
Alegatos de conclusión por escrito y concepto del Ministerio Público. Dentro de esta oportunidad procesal se pronunciaron la parte demandante y la UGPP. La parte actora con el escrito de alegatos, reiteró en integridad lo señalado en el libelo introductorio y los cargos aducidos en el concepto de violación. En ese sentido, solicitó que se concedan las pretensiones de la demanda, y se reconozca el derecho a la docente de disfrutar de la pensión gracia. La UGPP presentó memorial de alegatos, manifestando que se ratifica en Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00116-00 los argumentos de defensa.
Principalmente, porque la demandante no cumple con los requisitos exigidos legalmente para ser beneficiaria de la pensión gracia. Concretamente, con el tiempo de servicio y la vinculación al magisterio con anterioridad al año 1980. Indicó que los tiempos de servicios desde el día 19 de febrero de 1980 hasta el día 30 de mayo de 1980, en virtud de la Resolución No. 228 de fecha 30 de junio de 1980, expedida por la Gobernación del Departamento de Sucre, no contienen un nombramiento docente en favor de la demandante, contiene es un reconocimiento de sueldos adeudados por el trabajo como docente de la demandante.
Por esa razón se desconoce la naturaleza del servicio docente prestado, el tipo de vinculación, y la información necesaria para acreditar tiempos como aptos para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia. Adicionalmente, manifestó que no se certifican los tiempos de servicios desde el día 19 de julio de 1980 hasta el día 14 de septiembre de 1982, en virtud del Decreto No. 705 de fecha 18 de junio de 1980.
Esto, como quiera que por medio de este no se efectuó nombramiento docente, sino un nombramiento como administrativo en favor de la señora MARLY HERNÁNDEZ GONZÁLEZ. Por lo anterior, solicita negar las pretensiones de la demanda, ya que en el plenario no obran documentos que permitan aclarar y/o despejar más allá de toda duda, el cumplimiento de la totalidad de los requisitos legales para el otorgamiento de la pensión gracia. El Ministerio Público no rindió concepto.
2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. La competencia. Este Tribunal es competente para decidir de fondo, según las disposiciones del artículo 152 numeral 2º de la Ley 1437 de 2011. 2.2. Actos administrativos demandados. Los actos administrativos cuyo control judicial se efectúa son los siguientes: • Resolución No. RDP 007793 del 26 de marzo de 2021, por la cual se niega el reconocimiento y pago de la pensión de gracia. • Resolución No. RDP 012235 del 13 de mayo de 2021, por la cual se resuelve un recurso de reposición y se confirma en todas sus partes la Resolución No. RDP 007793 del 26 de marzo de 2021. • Resolución No. RDP 015417 del 21 de junio de 2021, por la cual se resuelve un recurso de apelación y se confirma en todas sus partes la Resolución No. RDP 007793 del 26 de marzo de 2021.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00116-00 2.3. Problema jurídico. Para resolver la presente causa, en el auto que dispuso correr traslado de alegatos para proferir sentencia anticipada, se planteó, determinar si la demandante cumplía con los requisitos normativos y, por ende, le asiste el derecho a obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 2.4.
Análisis del Tribunal y respuesta al problema jurídico en el caso concreto. La Sala en respuesta al problema jurídico sostendrá que, en el presente asunto, la demandante no cumple con los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión de jubilación gracia. En consecuencia, las pretensiones serán negadas. Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos: 2.4.1.
La pensión gracia en general – requisitos para su concesión. La pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa y alcance jurisprudencial se condensa en los siguientes párrafos. La Ley 114 de 19132, otorga a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben “que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”.
Posteriormente, con la expedición de las Leyes 116 de 19283 y 37 de 19334, se hizo extensiva esta prerrogativa a otros empleos docentes, al consagrar la posibilidad de computar para tal efecto los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, pero en establecimientos educativos departamentales o municipales, interpretación que surge de la causa que inicialmente motivó la consagración legal de este beneficio y de la prohibición de recibir dos pensiones nacionales5, que como consecuencia de ello se estipuló en la Ley 114 de 1913 como requisito, exigencia que es reiterada en la Ley 116 citada, en su artículo 6 señaló que tal beneficio se concretaría “… en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan …”, lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta ley. 2 “Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.” 3 “Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927”. 4 “Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados”. 5 Sentencia C-479 de 1998.
Corte Constitucional. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00116-00 Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación”. La disposición transcrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia S-699 de 29 de agosto de 19976, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”.
La tesis anterior fue reiterada por la H. Corporación en la sentencia SUJ- 11-S2 de 21 de junio de 20187 al señalar que “el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados”, concluyéndose, además que: 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997.
M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2- 011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00116-00 “para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta”.
Conforme a lo expuesto se observa, que la pensión gracia, se traduce en “un derecho de carácter especial que tiene vida propia o autonomía frente al régimen pensional ordinario, por su condición de derecho adquirido concedido por el legislador y con el rango de protección constitucional”8, en cabeza de aquellos docentes, que cumplan con los requisitos de ley, entre ellos, el de haber servido por un tiempo no menor de veinte (20) años, en colegios del Orden Departamental, Distrital o Municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden Nacional.
Así las cosas, de las anteriores normas y antecedentes jurisprudenciales, concluye la Sala que los requisitos para acceder a la pensión gracia, son: Veinte (20) años de servicios como9: • Maestros de escuelas primarias oficiales con nombramiento departamental o municipal. • Maestros de enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública con nombramiento departamental o municipal. • Maestros de escuelas primarias oficiales, de enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública con nombramiento nacionalizado, vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Buena conducta en el desempeño del cargo. Haber cumplido 50 años. En sentencia de unificación de Sala Plena de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado del 11 de agosto de 2022, SUJ-030-CE-S2-2021, se decidió: “Primero. Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar la siguiente regla en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación 8Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de noviembre de 2017, radicado: 25000-23-42-000-2013-05752-01 (2535-16). 9En este sentido se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de abril de 2014, radicado 25000-23-25-000-2012-00520-01(1914-13).
M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00116-00 territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento. Segundo. Advertir a la comunidad en general que la regla jurisprudencial fijada en la presente sentencia de unificación es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en sede administrativa;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y, por ende, resultan inmodificables.
Tercero. Por tratarse de una sentencia de unificación que reconoce un derecho, esta sentencia debe ser extendida por las autoridades administrativas en virtud de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, a quienes acrediten encontrarse en los mismos supuestos fácticos y jurídico, de conformidad con las reglas señaladas en la parte motiva de esta providencia.….(..).”10 Es de resaltar entonces que, a partir de la vigencia de la Ley 91 de 1989, se excluyó del beneficio de la Pensión Gracia a los docentes nombrados a partir del 31 de diciembre de 1980, los cuales, solo tienen derecho a la establecida en el literal b del mismo precepto o sea, la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual, a docentes nacionales o nacionalizados y que la simultaneidad de la Pensión de Gracia y Ordinaria de Jubilación, es exclusivamente, para los docentes departamentales y municipales, con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980.
Siendo necesario demarcar que, la no continuidad en el servicio, no es razón válida para la negativa de la prestación social en estudio, toda vez que la jurisprudencia contenciosa administrativa ha indicado la imposibilidad de exigir un vínculo laboral vigente para el 31 de diciembre de 1980 (proceso de nacionalización), sino que con anterioridad, el demandante, haya estado vinculado por determinación del orden departamental.
De igual forma, debe resaltarse que Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 201811, unificó por importancia jurídica la jurisprudencia frente al tema de la pensión gracia e hizo referencia al origen y naturaleza de los recursos girados a las entidades territoriales provenientes, en su momento, del situado fiscal y posteriormente, del sistema general de participaciones y a la incidencia de los fondos educativos regionales (FER) en el nombramiento de algunos docentes oficiales; todo ello, en lo que dice relación con el tema específico del reconocimiento de la pensión gracia. 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Bogotá́, D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022.
Radicación: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Demandante: Hirma Nubia Jiménez Lozano. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. Sentencia de unificación de jurisprudencia - Interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para el reconocimiento de la pensión gracia establecida por la Ley 114 de 1913 y demás normas que la hubieren desarrollado o modificado. 11 Proferida dentro del expediente No. 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14) C. P. Carmelo Perdomo Cuéter.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00116-00 Al respecto se establecieron las siguientes reglas de unificación: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados.49 resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación -situado fiscal- como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal50; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00116-00 de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. /…/ FALLA: 1 Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, en particular en lo que concierne al origen de los dineros de la entidad nominadora, en el sentido de que (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial”. 2.4.3.
El caso concreto. En atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destacan, ente otros, los siguientes documentos: i) Fotocopia de la cédula de ciudadanía de la actora. ii) Copia del Registro Civil de Nacimiento. iii) Copia de Certificado de salarios, fechado 5 de octubre de 2020, expedido por la Secretaría Departamental de Sucre. iv) Copia de Certificado de Historia Laboral, de fecha 2 de octubre de 2020, expedido por la Secretaría Municipal de Sincelejo. v) Copia de comunicado de nombramiento (ilegible).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00116-00 vi) Copia de la Resolución 228 de 1980, expedida por el Departamento de Sucre, por la cual se ordena la cancelación de unos salarios adeudados. vii) Copia de certificado de tiempo de servicios de fecha 31 de diciembre de 2013. viii) Copia de la Resolución No. RDP 007793 del 20 de diciembre de 2017. ix) Copia Resolución No. RDP 012235 del 13 de mayo de 2021. x) Copia Resolución No. RDP 015417 del 21 de junio de 2021. xi) Expediente administrativo del trámite pensional de la señora Marly Hernández González, aportado por la UGPP. 2.4.3.1.
Conclusiones: Teniendo en cuenta las pruebas relacionadas, pasa la Sala a verificar el cumplimiento de los requisitos normativos para acceder a la pensión de jubilación gracia. i) Haber cumplido 50 años. Conforme a la prueba documental aportada, se tiene por acreditado que la señora Marly Del Carmen Hernández González, nació el 12 de septiembre de 1955, por lo que para el año 2021, cuando realizó la reclamación administrativa, contaba con más 50 años de edad, que cumplió el 12 de septiembre de 2005. ii) Haber observado buena conducta en el desempeño del cargo.
En este caso la conducción con rectitud e integridad al ejercicio de la docencia, la buena conducta no fue cuestionada por la entidad accionada. iii) Haber prestado los servicios como docente territorial o nacionalizado en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años. Analizado tanto el trámite administrativo como el judicial, observa este Tribunal que los reparos de la UGPP frente a la solicitud del reconocimiento del derecho a la pensión gracia, estriban básicamente en que la demandante no acredita 20 años de servicio como docente en planteles departamentales, distritales o municipales.
Como tampoco, acredita una vinculación como docente anterior al año 1980. La Sala, una vez revisada la demanda y sus anexos, al igual que expediente administrativo perteneciente al trámite pensional de la señora MARLY HERNÁNDEZ GONZÁLEZ, encuentra que, en efecto, no cumple con la totalidad de los requisitos normativos para ser beneficiaria del reconocimiento a la pensión gracia, concretamente, la vinculación como docente anterior al año 1980 y los 20 años de servicio docente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00116-00 Recuérdese que, la línea jurisprudencial del Consejo de Estado consignada en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, SUJ-030-CE- S2-2021, fue clara en establecer como condicionamiento para acceder a la pensión gracia, exclusivamente los docentes que acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Dicho lo anterior, advierte la Sala, que no existe certeza de la vinculación de la señora MARLY HERNÁNDEZ GONZÁLEZ, como docente con anterioridad al año 1980, pues las pruebas que acompañan el expediente no indican de manera fehaciente esta circunstancia, al contrario, lo que muestran es que la vinculación para esa fecha lo fue en un cargo administrativo y no como docente oficial.
A saber: • El Decreto No. 705 de 1980, expedido por la Gobernación del departamento de Sucre, por la cual se hace un nombramiento en le cargo de Jefe de Sección de Programas Especiales. • La Resolución No. 228 de 1980, expedida por la Gobernación del departamento de Sucre, por la cual se ordena el pago de unos salarios adeudados.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00116-00 Como se observa, ninguno de los anteriores actos administrativos acredita de manera cierta la vinculación de la señora MARLY HERNÁNDEZ GONZÁLEZ, como docente oficial con antelación al año 1980. Por un lado, el Decreto No. 705 de 1980, lo que está consignando es un nombramiento de carácter administrativo - Jefe de Sección de Programas Especiales-.
En segundo orden, la Resolución No. 228 de 1980, no es un acto de nombramiento, si bien en ella se lee que, “se ordena cancelar los sueldos dejados de percibir, como maestra seccional de la Escuela Urbana Co- instrucción de Majagual” no es posible establecer cuál era su tipo de vinculación, es decir, territorial o nacionalizado, como tampoco el tiempo de servicios y cargo desempeñado hasta esa fecha, amen que no se trajo acto de nombramiento sobre dicho período.
Por otro lado, obran en el expediente los siguientes certificados de tiempos de servicio: • Certificado de 2 de octubre de 2020. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00116-00 • Certificado de fecha 31 de enero de 2013. Nótese, en ninguno de ellos se puede observar de manera precisa el tipo de vinculación que ostentaba la señora HERNÁNDEZ GONZÁLEZ para el año 1980, es más, la certificación fechada 31 de enero de 2013, contiene una contradicción, pues en ella se lee que la Resolución No. 00228 de 1998, efectúa un nombramiento, lo cual no es cierto, pues vista la citada resolución, en ella lo que se realizó fue el pago de unos salarios dejados de percibir.
Atendiendo a lo transcrito en los certificados antes mencionados, esta Sala considera, que la información consignada en ellos, respecto de los períodos laborados por la señora Hernández González, no brindan la suficiente certeza para acreditar el tipo de vinculación anterior al año 1980, aunado a que, al plenario no fueron aportados los actos de nombramiento y posesión para analizarlos en conjunto con las certificaciones, luego entonces, al existir las contradicciones antes mencionadas, dichos documentos no constituyen prueba plena que acredite tal vinculación. Valga la pena precisar, que la relación laboral de un servidor público, pende de la prueba documental que pueda ser aportada, sin que exista posibilidad alguna de que sea suplida por otro medio probatorio, en tanto, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00116-00 se trata de una prueba solemne representada por el acto administrativo de nombramiento y el acto de posesión. Entonces, se advierte, que si bien la demandante acreditó ciertos requisitos para acceder a la pensión gracia, tales como la edad y los años de servicio, que según los certificados pueden sumar los 20 años de servicio, también lo es, que no se demostró, fehacientemente, haber estado vinculado por primera vez a la administración en una institución de carácter departamental, distrital o municipal, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, supuesto que lo inhabilita para acceder al reconocimiento pensional.
Ello, por cuanto como se anotó en precedencia, las certificaciones allegadas no son suficientes para acreditar dicha vinculación, ante la falta de acreditación de evidencia de los respectivos actos de nombramiento y posesión, tal como quedó visto. En suma, no puede perderse de vista que, a partir de la vigencia de la Ley 91 de 1989, se excluyó del beneficio de la Pensión Gracia, a los docentes nombrados a partir del 31 de diciembre de 1980, los cuales, solo tienen derecho a la establecida en el literal b, No. 2, artículo 15 de la Ley 91 de 1989, o sea, la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual, a docentes nacionales o nacionalizados y que la simultaneidad de la Pensión de Gracia y Ordinaria de Jubilación, es exclusivamente, para los docentes departamentales y municipales, con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980.
Así pues, la parte demandante no logra acreditar de manera cierta y precisa su vinculación a la docencia oficial con anterioridad al mes de diciembre de 1980, desempeñándose como docente territorial o nacionalizado en planteles departamentales, distritales o municipales. Conforme a lo anotado, es importante señalar, que según lo previsto en el inciso in fine artículo 103 del C.P.A.C.A12, quien acude a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en dicho código.
A su vez, el artículo 167 del Código General del Proceso consagra el principio de la carga de la prueba, que se explica afirmando que a las partes le corresponde demostrar los supuestos fácticos en los cuales fundan sus pretensiones. Ahora bien, como lo ha manifestado la 12 “ARTÍCULO 103. OBJETO Y PRINCIPIOS. Los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico.
En la aplicación e interpretación de las normas de este Código deberán observarse los principios constitucionales y los del derecho procesal. En virtud del principio de igualdad, todo cambio de la jurisprudencia sobre el alcance y contenido de la norma, debe ser expresa y suficientemente explicado y motivado en la providencia que lo contenga.
Quien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este Código”. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00116-00 jurisprudencia nacional en materia de la carga de la prueba, para lograr que el juez dirima una controversia de manera favorable a las pretensiones, le corresponde al demandante demostrar en forma plena y completa los actos o hechos jurídicos de donde procede el derecho o nace la obligación; pues ninguna de las partes goza de un privilegio especial que permita tener por ciertos los hechos simplemente enunciados en su escrito, sino que cada una de ellas deberá acreditar sus propias aseveraciones13.
Así las cosas, concluye la Sala que la demandante no cumple los requisitos normativos para ser beneficiario de la pensión gracia, concretamente, su vinculación a la docencia oficial con anterioridad al mes de diciembre de 1980, como docente territorial o nacionalizado en planteles departamentales, distritales o municipales, razón por la que tal como se anticipó, serán negadas las pretensiones de la demanda. 3.
La condena en costas. El artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, la cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.
En el presente asunto, la Sala en dicho análisis no aprecia que demanda la demanda haya sido presentada con carencia absoluta de fundabilidad e igualmente, se echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandante. Por ello, se abstendrá de imponérselas al vencido. 4. DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR las súplicas de la demanda, de conformidad con lo dicho en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme este fallo, CANCELAR su radicación. ARCHIVAR el expediente, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial SAMAI. 13 Cfr. Sentencia del 9 de mayo de 2011. Consejo de Estado. Sección Tercera. M.P. ENRIQUE GIL BOTERO. Exp. 05001-23-26-000-1994-02376-01(18048) Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00116-00 El proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS