TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE SALA PRIMERA DE DECISIÓN ORAL Sincelejo, diecinueve (19) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY RADICACIÓN: 70-001-33-33-008-2006-00628-02 (escrituralidad) ACCIONANTE: OLINDA MARTÍNEZ OLIVEROS y OTROS ACCIONADO: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - MINISTERIO DEL INTERIOR - POLICÍA NACIONAL - DEPARTAMENTO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL (DPS) - DEPARTAMENTO DE SUCRE - MUNICIPIO DE SAN ONOFRE (SUCRE) - PERSONERO MUNICIPAL DE SAN ONOFRE (SUCRE) - MUNICIPIO DE COLOSÓ (SUCRE) - PERSONERO MUNICIPAL DE COLOSÓ (SUCRE) - MUNICIPIO DE CHALÁN (SUCRE) - PERSONERO MUNICIPAL DE CHALÁN (SUCRE) - MUNICIPIO DE OVEJAS (SUCRE) - PERSONERO MUNICIPAL DE OVEJAS (SUCRE) - MUNICIPIO DE SINCÉ (SUCRE) - PERSONERO MUNICIPAL DE SINCÉ (SUCRE) - DEFENSORÍA DEL PUEBLO NATURALEZA: REPARACIÓN DE PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO Procede la Sala, a decidir el Recurso de Apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 19 de diciembre de 2018, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, mediante la cual, se negaron las pretensiones de la demanda.
Reparación de perjuicios causados a un grupo Radicado 70-001-33-33-008-2006-00628-02 1.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones. La señora OLINDA MARTÍNEZ OLIVEROS Y OTROS, a través de apoderado judicial, instauraron el medio de control de Reparación de los Perjuicios Causados a un Grupo contra la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - MINISTERIO DEL INTERIOR - POLICÍA NACIONAL - DEPARTAMENTO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL (DPS) - DEPARTAMENTO DE SUCRE - MUNICIPIO DE SAN ONOFRE (SUCRE) - PERSONERO MUNICIPAL DE SAN ONOFRE (SUCRE) - MUNICIPIO DE COLOSÓ (SUCRE) - PERSONERO MUNICIPAL DE COLOSÓ (SUCRE) - MUNICIPIO DE CHALÁN (SUCRE) - PERSONERO MUNICIPAL DE CHALÁN (SUCRE) - MUNICIPIO DE OVEJAS (SUCRE) - PERSONERO MUNICIPAL DE OVEJAS (SUCRE) - MUNICIPIO DE SINCÉ (SUCRE) - PERSONERO MUNICIPAL DE SINCÉ (SUCRE) - DEFENSORÍA DEL PUEBLO, con el fin que se disponga frente a las entidades demandadas, lo siguiente: - Cancelar los perjuicios «materiales, morales y fisiológicos» en relación con cada uno de los aquí demandantes y la «indemnización colectiva», causada por permitir el desplazamiento, equivalente a la sumatoria ponderada de las indemnizaciones individuales. - Señalar los requisitos que deben cumplir los beneficiarios que no han estado presente en esta acción, a fin de que puedan reclamar la indemnización correspondiente. - Condenar a los demandados al pago de las costas, para ello se tendrá en cuenta lo dispuesto en los numerales 5° y 6° del artículo 65 de la Ley 472 de 1998.
Reparación de perjuicios causados a un grupo Radicado 70-001-33-33-008-2006-00628-02 1.2. Hechos. La parte demandante refiere que fueron desplazados violentamente de su lugar de origen por grupos armados al margen de la ley (guerrilla y paramilitares), convirtiéndolos en «desplazados» de los municipios de Colosó, Chalán, Ovejas y San Onofre y de los corregimientos de Macayepo, Pijiguay, Chengue, Caracol, entre otros lugares de origen y asiento de las ocupaciones laborales, educación, recreación y vecindad de estos.
Manifiestan, que debido a lo anterior han sufrido graves y cuantiosos perjuicios materiales, morales y fisiológicos, que todavía no han cesado, pues actualmente se encuentran sin vivienda, propiedades, sin salud, educación, recreación, etc.). Afirman que en el «sistema único de registro» que lleva la «ACCION SOCIAL», está consignada la condición de desplazamiento, donde se denunció y se declaró respecto del padecimiento y necesidad que conlleva a graves perjuicios que afectan los derechos fundamentales constitucionales Indican, que las autoridades demandadas fueron impotentes al impedir que fuesen desplazados y en consecuencia, dicha situación los mantiene en la pobreza absoluta, cosa que no puede ser admitida, dado que en un Estado Social de Derecho, entre cuyos fines y propósitos se encuentra el de lograr un orden económico y social justo, así como el de lograr su vigencia, al no impedir las autoridades demandadas que los actores de esta acción fueran expulsados de sus lugares de origen, no permite la efectiva materialización y vigencia, aunado al desconocimiento de principios como el de la solidaridad, respeto de la dignidad humana, el trabajo, la equidad y rechazo a los abusos de las autoridades y particulares.
Dicen, que reúnen las condiciones uniformes en la causa que les ha irrogado los perjuicios individuales, colectivamente hoy reclamados, la cual Reparación de perjuicios causados a un grupo Radicado 70-001-33-33-008-2006-00628-02 se concreta en la falla del servicio por parte de las entidades demandadas, al no evitar el desplazamiento de los aquí demandantes.
Alegan que el Estado Colombiano ha incumplido con las obligaciones que tiene frente a estas familias o núcleos familiares desplazadas por la violencia forzada y por consiguiente, obviamente se vulneró la Constitución Política de Colombia y las Leyes que reconocen los derechos fundamentales de la población desplazada. Por último, la parte demandante sostiene que la población desplazada tiene derecho a recibir ayuda nacional e internacional conforme al Art. 93 de la Constitución y los artículos 1 °, 2° y 15 de la Ley 387 de 1997; sin embargo, no ha sido posible acceder a dichas prerrogativas, debido a que el Estado Colombiano ha hecho caso omiso, muy a pesar de que han agotado las vías administrativas para que se les restablezcan sus derechos, pero esto ha sido imposible, lo que se constituye una omisión por parte de los funcionarios activos del estado. 1.3.
Contestación a la demanda. 1.3.1. Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional. La Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional contestó la demanda de la referencia y se opuso a todas las pretensiones de la demanda. Como fundamento de lo anterior, argumenta que i) no existe omisión por parte de la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, comoquiera que la Fuerza Pública y en especial la Armada Nacional, el Ejercito Nacional y la Policía Nacional en su jurisdicción, a través de las acciones muchas veces conjuntas con la Primera Brigada de Infantería de Marina, que tiene como radio de operación el área del Departamento de su Sucre, han venido efectuado una gran labor de inteligencia operacional, que ha permitido contrarrestar de manera representativa el accionar violento de Reparación de perjuicios causados a un grupo Radicado 70-001-33-33-008-2006-00628-02 los grupos al margen de la ley que operan en diferentes zonas del Departamento.
Operaciones militares y policiales desarrolladas con gran éxito, que han permitido que la tranquilidad retorne a todos los rincones del Departamento, de tal manera que sus habitantes cada vez más se sientan seguros y respaldados por el acompañamiento que tienen por parte de la Fuerza Pública y de Policía. Dice, que no obstante resulta imposible para la Fuerza Pública y específicamente para la Policía Nacional cubrir todos los rincones del País y por tal, resulta físicamente imposible que ésta contrarreste, por lo menos de manera inmediata, cada manifestación violenta de los grupos al margen de la ley.
Que es improcedente la acción de grupo por falta de prueba por parte del demandante, de los presupuestos que la conforman. Propuso las excepciones de: Hecho de un tercero, La actividad de la fuerza pública es de medio y no de resultado, Imputación del daño y nexo causal, de la omisión, de la carga de la prueba, Imposibilidad física de contrarrestar en su totalidad la acción de los diferentes grupos al margen de la ley y Responsabilidad de la Policía Nacional. 1.3.2.
Nación - Ministerio del Interior y de Justicia. El Ministerio del Interior y de Justicia contestó la demanda de la referencia y se opuso a las pretensiones, argumentando que es imposible que el Estado pueda prever actos demenciales de grupos de personas, ignorándose hasta el presente, si fueron grupos organizados de delincuencia o grupos alzados en armas al margen de la Ley.
Si lograron cumplir con su cometido, fue precisamente aprovechándose de la situación de orden público que en ese momento se vivía en dicha región y en general en buena parte del territorio nacional. Reparación de perjuicios causados a un grupo Radicado 70-001-33-33-008-2006-00628-02 Además afirmó, que no existe relación directa entre los hechos y una conducta omisiva del Estado.
Para que dicha omisión pueda tener relevancia jurídica ante una posible responsabilidad, se requiere establecer: que se conocía con anterioridad de la posibilidad de que se presentara el hecho en la forma en que se produjo y que, a pesar de ello, no se actuó con diligencia a fin de prevenirlo. No existe constancia de ello y no podría haberla, porque, hasta donde se recuerda, no hay manifestación en el sentido de que el Estado quisiera y propiciara con conductas omisivas la realización de estos hechos.
Por otro lado, sostuvo que se está en presencia de un hecho o actuación de terceros que no tienen relación alguna con la actividad del Estado. Dice, que es indudable que las actividades de terceros afectan en un momento dado a particulares que resultan perjudicados, pero no necesariamente esa actividad tiene como causa la actuación o no del Estado a través de sus organismos.
Que el papel del Ministerio del Interior y de Justicia, en materia de desplazamiento forzado en virtud de lo establecido en el artículo 29 de la Ley 387 de 1997, se reduce al componente de protección frente a situaciones que amenacen o vulneren la seguridad o integridad personal de los afectados con este flagelo, siempre que sobre el particular exista una solicitud expresa por parte del interesado, la cual en todo caso, debe someterse a consideración del Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos, previo estudio y evaluación del respectivo estudio de nivel de riesgo realizado por los organismos de seguridad del Estado.
Por lo anterior y comoquiera que en lo relativo al área de protección, no ha existido requerimiento alguno, cuya desatención o vulneración constituya la causa justificante de la misma, deben ser denegadas las pretensiones de la demanda. Reparación de perjuicios causados a un grupo Radicado 70-001-33-33-008-2006-00628-02 Por último, propuso las excepciones de i) inexistencia del derecho ii) falta de legitimidad en la causa por pasiva y iii) hecho de un tercero. 1.3.3.
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social, hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS). La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social), se opuso a todas las pretensiones por considerar lo siguiente: En primer lugar, adujo que el demandante no concreta de manera clara y completa de donde fueron supuestamente desplazadas por el conflicto armado, esto es, que proviene o provienen de tal corregimiento o vereda con especificidad de las fechas y de todo lo que comporta el hecho que debe entrar a demostrar y que son el sustento de los supuestos de derecho que invoca y vitales para determinar la procedencia o no de la acción incoada.
En segundo lugar, que de la demanda promovida no observa que los supuestos daños y perjuicios hayan acaecido bajo unas mismas condiciones e iguales causas y que estas sean uniformes, pues, del relato contenido en los hechos es evidente que el actor aduce varios corregimientos, varios municipios Sucreños, desplazamiento que anotan los accionantes fueron provocados <<por distintas organizaciones armadas al margen de la ley>>, con lo cual no cumplen los presupuestos, ni constitucionales, ni legales que informan la procedencia de la acción de grupo impetrada, ya que, aunque el fenómeno del desplazamiento forzado es una realidad en nuestro país, ello no habilita, per se, el uso de la acción de grupo, pues, los desplazamientos forzados obedecen a un abanico de múltiples causas.
Reparación de perjuicios causados a un grupo Radicado 70-001-33-33-008-2006-00628-02 Propuso las siguientes excepciones de mérito: i) falta de legitimidad en las causa por activa; ii) falta de legitimidad de la -ACCIÓN SOCIAL- por pasiva, pues, esta entidad no tiene dentro de sus funciones, la preservación y mantenimiento del orden público; iii) cosa juzgada constitucional; iv) hecho de un tercero, v) Falta de acervo probatorio que acredite que la -ACCIÓN SOCIAL- ha omitido atender a los desplazados por el conflicto armado en el Municipio de Sincelejo, Sucre; vi) No obra prueba dentro de los anexos de la demanda que acredite que los poderdantes fueron desplazados con ocasión de la misma causa, tal y como lo exige la Ley 472 de 1998; vii) la - ACCIÓN SOCIAL- no indemniza, presta ayuda humanitaria; viii) caducidad de la acción, ix) la atención a la población desplazada es un proceso, este no se agota en un mismo momento secuencia y por fases; x) los accionantes deben cooperar con las autoridades para su restablecimiento y xi) la demanda no concreta cual es el daño que le causó -ACCIÓN SOCIAL- a cada uno de los accionantes. 1.3.4.
Municipio de Ovejas. El Municipio de Ovejas contestó el libelo introductorio y se opuso a cada una de las pretensiones de la demanda, proponiendo las siguientes excepciones de mérito: Hecho de un tercero, Inexistencia de los perjuicios e Inexistencia de falla en el servicio. 1.3.5. Departamento de Sucre. El Departamento de Sucre contestó la demanda de la referencia y solicitó que las pretensiones sean desatendidas, teniendo en cuenta que no siempre que se alegue el incumplimiento de los fines esenciales del Estado es posible endilgar responsabilidad, ya que hay que analizar cada caso en concreto y establecer, si el ente estatal estaba en imposibilidad jurídica de evitar el daño ocasionado.
Reparación de perjuicios causados a un grupo Radicado 70-001-33-33-008-2006-00628-02 Propuso como excepciones de mérito las de i) falta de legitimación en la causa por pasiva; ii) hecho del tercero y iii) inexistencia del nexo causal, debido a que dentro del libelo no hay prueba alguna que acredite el daño y la relación causal que permita endilgar responsabilidad alguna al Departamento de Sucre. 1.4.
Providencia impugnada. El Juzgado Octavo Administrativo Oral de Sincelejo, profirió sentencia el 19 de diciembre de 2018, en la que dispuso negar las pretensiones de la demanda, sustentando su decisión de la siguiente forma: “Para este Despacho, la inclusión en el Registro Único de Víctimas de los actores -excepto los señores Brígida Zúñiga Toscano, Julio Peralta Herazo y Amparo Luz Pérez Argel- demuestra que fueron víctimas de desplazamiento forzado por las acciones delictivas de grupos armados al margen de la ley, hecho victimizante que se constituye en el daño antijurídico por estos sufridos, (…)” “Demostrado como está la existencia del daño antijurídico padecido por la mayoría de los demandantes, procede el Despacho a determinar si el mismo es imputable a los entes demandados.
Como se dejó sentado en el acápite anterior, el desplazamiento forzado de los actores fue producto de acciones delictivas perpetradas por grupos armados al margen de la ley, lo que supone entrar a determinar si el Estado - representado por las entidades demandadas - es responsable de tal daño antijurídico causado por un tercero, teniendo presente la jurisprudencia y doctrina inicialmente citadas.
Ahora bien, al revisar el acervo probatorio, el Despacho encuentra lo siguiente: Existen medios probatorios, como los informes de alertas tempranas de la Defensoría del Pueblo, visibles a folios 54 a 144 del cuaderno de pruebas del expediente, que dan cuenta del contexto de violencia imperante en la zona de ubicación de los municipios de Colosó, Chalán, Ovejas, San Onofre, Sincé y Toluviejo, y en general en los Montes de María, para la época del desplazamiento de los actores', a raíz de la presencia y acciones delictivas de grupos armados al margen de la ley.
Reparación de perjuicios causados a un grupo Radicado 70-001-33-33-008-2006-00628-02 A pesar de lo anterior, no hay probanza sobre la participación de las entidades demandadas u omisión de sus deberes positivos de protección y seguridad de los administrados, especialmente de las encargadas del mantenimiento del orden público, que conlleven a la imputación jurídica del daño sufrido por los actores.
Y es que al analizar el expediente, no se encuentra prueba alguna sobre solicitudes de protección o alertas elevadas por los demandantes ante las autoridades por hechos de violencia, amenazas u otra circunstancia que pusiera en peligro su permanencia en sus lugares de residencia a raíz de la presencia y acciones delictivas de los grupos armados ilegales, con el objeto de que las autoridades conjuraran la amenaza.
Más aún, el Despacho advierte una total ausencia de información y pruebas, por parte del extremo actor, acerca de las circunstancias de tiempo, modo y lugar particulares que llevaron a cada demandante o grupo familiar a desplazarse, lo cual es indispensable para que esta Unidad Judicial pueda estudiar la existencia de responsabilidad por parte de los demandados, específicamente de los órganos de seguridad del Estado; recuérdese, que la imputación de responsabilidad extracontractual al Estado “debe estar acorde con la realidad probatoria que se ponga de presente en cada evento”.
Aunado a ello, impera recalcar que ante los daños causados a la población civil por grupos armados ilegales, no es suficiente alegar solo la posición de garante del Estado respecto de los derechos de seguridad y protección de los ciudadanos, puesto que la responsabilidad extracontractual del Estado no opera como una herramienta de aseguramiento universal, debiéndose constatar que haya intervención de la Administración ya sea por acción o por omisión de sus obligaciones, o que la víctima había solicitado protección a las autoridades y éstas no se la brindaron o, que en razón de las especiales circunstancias que se vivían en el momento, el hecho era previsible y no se realizó actuación alguna dirigida a su protección, es decir, se debe analizar la diligencia del Estado" para responder ante la amenaza o daño causado, lo que -se reitera- no es posible establecer en el presente medio de control, toda vez que no hay prueba de las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que se dio el desplazamiento forzado de los actores.” (…) Recapitulando, se negaran las pretensiones de la demanda, en atención a: i) la acción de grupo como instrumento para reclamar indemnización por causa del desplazamiento forzado; ii) Reparación de perjuicios causados a un grupo Radicado 70-001-33-33-008-2006-00628-02 responsabilidad del Estado por falla en el servicio, por incumplimiento de sus obligaciones de protección y seguridad a sus ciudadanos; ili) responsabilidad del Estado por los daños derivados de la ejecución de conductas punibles a cargo de personas al margen de la ley; iv) los deberes de seguridad y protección del Estado con sus ciudadanos; v) del desplazamiento forzado; vi) acerca de la política pública para la atención de las víctimas de desplazamiento forzado, y vii) los demandados no son responsables del daño antijurídico sufrido por el grupo actor” 1.5.
Recurso de apelación. Inconforme con lo decidido en la sentencia de primera instancia del 19 de diciembre de 2018, la parte actora, interpuso y sustentó recurso de apelación el cual fundamentó en lo siguiente: Aseguró que el juez de conocimiento no estudió el acervo probatorio recopilado y que la accionada es responsable de los perjuicios sufridos por los accionantes atinentes a su condición de desplazamiento, corroborado con la inscripción de los actores en el Registro Único de Población Desplazada (RUPD), con el cual, se pudo probar que los accionantes junto con su núcleo familiar fueron desplazados violentamente de su lugar de origen, por causa de las violaciones masivas a los derechos humanos, las infracciones al derecho internacional humanitario y la violencia generalizada que afrontaron, sufriendo graves y cuantiosos perjuicios materiales, daños morales y fisiológicos.
Afirma, que es el Estado Colombiano, representado por las entidades demandadas, quienes tienen la obligación de proteger a las personas demandantes y la ciudadanía colombiana en general, pero no fue así, en tanto, no cumplieron con lo pregonado en el artículo 2 de la Carta Política, permitiendo la ocurrencia de los hechos objetos de estudio en esta demanda.
Dice, que el a quo sostuvo que la población de la región de los Montes de María debió de manera personal, solicitar, previamente, protección; sin Reparación de perjuicios causados a un grupo Radicado 70-001-33-33-008-2006-00628-02 embargo, afirma no se está frente a una situación de desplazamiento selectivo, pues, en el caso presente, se está frente a una población asediada tras las perturbaciones de orden público, acciones de combates constantes, utilización de armas no convencionales, hechos de desplazamiento forzado, masacres, desapariciones forzadas, entierro de cadáveres en las fosas comunes, muertes selectivas, limpieza social antisubversiva, amenazas, intimidaciones, chantajes, desplazamientos, violaciones masivas a los derechos humanos, infracciones al derecho internacional humanitario y masacres perpetrados por las fuerzas extremas de autodefensas y guerrilla, que suscitaron el desplazamiento colectivo y personal de los moradores de la región por parte de los grupos al margen de la Ley («paramilitares», guerrilla y «BACRIM») que operan en la región de los Montes de María, quienes desplazaron a los actores, muy a pesar de la presencia de la Fuerza Pública, operando con la aquiescencia de agentes del Estado apostados en la zona.
Por último, concluye que el juez de conocimiento ha errado en la sentencia recurrida, pues, desconoció el material probatorio y los referentes y reiterados fallos judiciales, la tesis y los lineamientos expuestos por las Altas Cortes en el estudio de casos similares en la responsabilidad estatal en el tema de acciones de grupo - población desplazada. 1.6.
Trámite procesal en segunda instancia. Mediante auto de fecha 23 de enero de 2020, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, decisión que fue notificada mediante estado electrónico No. 029 del 20 de febrero del mismo año. Posteriormente, a través de auto de fecha de 10 de junio de 2023 se corrió traslado a las partes y al Ministerio público para que presentaran por escrito sus alegatos de conclusión. Reparación de perjuicios causados a un grupo Radicado 70-001-33-33-008-2006-00628-02 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. Presentes los presupuestos procesales y no existiendo causal que invalide lo actuado, el Tribunal es competente, para conocer en segunda instancia, de la presente actuación, conforme lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2.
Problema jurídico. En el presente asunto y conforme a la litis planteada, el problema jurídico a desatar es: ¿Los perjuicios materiales, morales y fisiológicos reclamados por los demandantes, son consecuencia de la presunta falla del servicio en que incurrió el Estado y que se dice, conllevó al desplazamiento forzado de los accionantes de sus lugares de origen? 2.3.- Análisis de la Sala. 2.3.1.
Desplazamiento forzado. Marco Legal y jurisprudencial La Ley 387 de 19971, reglamentada por el Decreto 2569 de 2000, “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”, regulaba, entre otras cosas, los derechos que le asisten a la población desplazada en Colombia y la obligación impuesta al Estado, como garante de adoptar medidas para contrarrestarlo.
Así dice la Ley: 1 Aplicable por ser la vigente para la época de los hechos. Reparación de perjuicios causados a un grupo Radicado 70-001-33-33-008-2006-00628-02 “ARTÍCULO 1º.- Del desplazado. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: (Negrillas y subrayas propias) Conflicto armado interno; disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar drásticamente el orden público.
PARÁGRAFO. - El Gobierno Nacional reglamentará lo que se entiende por desplazado. “ARTÍCULO 3º.- De la responsabilidad del Estado. Es responsabilidad del Estado colombiano formular las políticas y adoptar las medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección y consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia. (Negrillas propias).
Para efectos del inciso anterior, se tendrán en cuenta los principios de subsidiaridad, complementariedad, descentralización y concurrencia en los cuales se asienta la organización del Estado colombiano (…)” Por su parte, la jurisprudencia constitucional2, frente al fenómeno de desplazamiento forzado dijo: “(…) “2.7. Del desplazamiento forzado - reiteración jurisprudencial.
“El Legislador expidió la Ley 387 de 1997, en respuesta a la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las personas que se han visto obligadas a dejar sus lugares de arraigo para salvar su vida con ocasión del conflicto armado interno. La referida ley fue creada con el objetivo de establecer unas medidas tendientes a prevenir el desplazamiento forzado y 2 Ver entre otras, la Sentencia SU-599 de 2019.
Reparación de perjuicios causados a un grupo Radicado 70-001-33-33-008-2006-00628-02 garantizar la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de este grupo poblacional. En dicha ley, se definió que una persona desplazada es aquella que “se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonado su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personal han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno; disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar drásticamente el orden público”.
(Subrayado fuera del texto)(Negrillas fuera de texto) “En virtud del parágrafo del artículo 1 de la Ley 387 de 1997, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2569 de 2000, en el que se reprodujo la definición de desplazados. “Por su parte, en la jurisprudencia constitucional se ha señalado que “sea cual fuere la descripción que se adopte sobre el desplazamiento interno, todas deben contener dos elementos esenciales: (i) la coacción que obliga a la persona a abandonar su lugar de residencia y (ii) la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación.” “La Corte Constitucional examinó las diferentes definiciones del concepto de desplazamiento forzado y concluyó que “[s]in entrar a desconocer los diferentes criterios que en relación con el concepto de ‘desplazados internos’ han sido expresadas por las distintas organizaciones nacionales e internacionales que se ocupan del tema, de conformidad con lo preceptuado en la ley y la jurisprudencia constitucional, puede afirmarse que se encuentra en condición de desplazado toda persona que se ve obligada a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las fronteras del territorio nacional por causas imputables a la existencia de un conflicto armado interno, a la violencia generalizada, a la violación de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario y, en fin, a determinados factores que pueden llegar a generar alteraciones en el orden público-económico interno (…) “En síntesis, debe entenderse por desplazamiento forzado, según la normativa internacional y nacional y la jurisprudencia constitucional, aquella situación de coacción violenta, ejercida sobre una persona, que induce a que abandone un determinado lugar y que ello ocurra dentro del territorio nacional” Reparación de perjuicios causados a un grupo Radicado 70-001-33-33-008-2006-00628-02 2.3.2.- De la Responsabilidad Extracontractual de las entidades estatales, por la acción u omisión en desarrollo de sus funciones.
Presupuestos para determinar si existe o no responsabilidad. Frente a la responsabilidad extracontractual del Estado y los presupuestos que se deben observar, para determinar si se configura o no dicha responsabilidad, el Alto Tribunal Contencioso Administrativo3 ha dicho: “(…) “3. Presupuestos de la responsabilidad extracontractual del Estado “3.1.- Con relación a la responsabilidad del Estado, la Carta Política de 1991 produjo su “constitucionalización” al erigirla como garantía de los derechos e intereses de los administrados y de su patrimonio, sin distinguir su condición, situación o interés. “3.2.- De lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución, cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado, se desprende que esta tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado y la imputación del mismo a la administración pública, tanto por su acción como por su omisión, ya sea atendiendo a los criterios de falla en el servicio, daño especial, riesgo excepcional o cualquier otro.
“3.3.- En síntesis, la responsabilidad extracontractual del Estado se configura con la demostración del daño antijurídico y de su imputación a la administración.( Negrillas fuera de texto) “3.4.- El daño consiste en el menoscabo del interés jurídico tutelado y la antijuridicidad en que él no debe ser soportado por el administrado, ya sea porque es contrario a la Carta Política o a una norma legal, o, porque es “irrazonable,” sin depender “de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la Administración.”15.
“3.5.- La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por 3 Ver entre otras, la sentencia 00463 de 2018 Reparación de perjuicios causados a un grupo Radicado 70-001-33-33-008-2006-00628-02 ejemplo el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, el régimen común de la falla del servicio o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto” (Negrillas propias) En igual sentido, la misma Corporación Contenciosa Administrativa4, “acerca de la responsabilidad patrimonial del Estado por omisión y la posición de garante que legal y jurisprudencialmente le fue atribuida, señaló: “Esta Sección del Consejo de Estado ha reiterado en varios pronunciamientos que en casos -como el que ahora ocupa la atención de la Sala- en los cuales se endilga a la Administración una omisión derivada del presunto incumplimiento de las funciones u obligaciones legalmente a su cargo, el título de imputación aplicable es el de la falla del servicio.
En efecto, frente a supuestos en los cuales se analiza si procede declarar la responsabilidad del Estado como consecuencia de la producción de daños en cuya ocurrencia hubiere sido determinante la omisión de una autoridad pública en el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha atribuido, la Sala ha señalado que es necesario efectuar el contraste entre el contenido obligacional que las normas pertinentes fijan para el órgano administrativo implicado, de un lado y, de otro, el grado de cumplimiento u observancia del mismo por parte de la autoridad demandada en el caso concreto.
En este sentido, se ha sostenido: ‘1.- En casos como el presente, en los cuales se imputa responsabilidad a la administración por el incumplimiento o el cumplimiento defectuoso de sus obligaciones, la determinación de si el daño causado al particular tiene el carácter de daño antijurídico, depende de acreditar que la conducta de la autoridad fue inadecuada.
Si el daño que se imputa a ésta se deriva del incumplimiento de un deber que legalmente le corresponde, o de su cumplimiento inadecuado, la antijuridicidad del daño surgirá entonces aquí de dicha conducta inadecuada, o lo que es lo mismo, de una FALLA EN EL SERVICIO. (Negrillas propias) ( ) 4 Sentencia del 18 de febrero de 2010.
Rad. 18.436, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, Sección Tercera - Consejo de Estado. Reparación de perjuicios causados a un grupo Radicado 70-001-33-33-008-2006-00628-02 2.- Para determinar si aquí se presentó o no dicha falla del servicio, debe entonces previamente establecerse cuál es el alcance de la obligación legal incumplida o cumplida inadecuadamente por la administración. Debe precisarse en qué forma debió haber cumplido el Estado con su obligación; qué era lo que a ella podía exigírsele; y, sólo si en las circunstancias concretas del caso que se estudia se establece que no obró adecuadamente, esto es, que no lo hizo como una administración diligente, su omisión podrá considerarse como causa del daño cuya reparación se pretende.
La falla de la administración, para que pueda considerarse entonces verdaderamente como causa del perjuicio y comprometa su responsabilidad, no puede ser entonces cualquier tipo de falta. Ella debe ser de tal entidad que, teniendo en cuenta las concretas circunstancias en que debía prestarse el servicio, la conducta de la administración pueda considerarse como "anormalmente deficiente" (…) “Ahora bien, una vez se ha establecido que la entidad responsable no ha atendido el respectivo contenido obligacional o lo ha hecho de forma deficiente o defectuosa, esto es ha omitido el cabal cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha asignado, resulta menester precisar si dicha falencia ha tenido, o no, relevancia jurídica dentro del proceso causal de producción del daño, atendiendo las exigencias derivadas de la posición de garante.
Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Sala ha establecido que cuando a la Administración Pública se le ha impuesto el deber jurídico de evitar un resultado dañoso, aquella asume la posición de garante en relación con la víctima, razón por la cual de llegarse a concretar el daño, éste resultará imputable a la Administración por el incumplimiento de dicho deber23.
Al respecto esta Sala, en sentencia del 4 de octubre del 2007, señaló: “Por posición de garante debe entenderse aquélla situación en que coloca el ordenamiento jurídico a un determinado sujeto de derecho, en relación con el cumplimiento de una específica obligación de intervención, de tal suerte que cualquier desconocimiento de ella acarrea las mismas y diferentes consecuencias, obligaciones y sanciones que repercuten para el autor material y directo del hecho25.
(Negrillas propias) Reparación de perjuicios causados a un grupo Radicado 70-001-33-33-008-2006-00628-02 Así las cosas, la posición de garante halla su fundamento en el deber objetivo de cuidado que la misma ley -en sentido material- atribuye, en específicos y concretos supuestos, a ciertas personas para que tras la configuración material de un daño, estas tengan que asumir las derivaciones de dicha conducta, siempre y cuando se compruebe fáctica y jurídicamente que la obligación de diligencia, cuidado y protección fue desconocida.
(Negrillas propias) Acerca del contenido y alcance de la obligación de protección y seguridad, en el caso concreto, indudablemente converge, en aspectos puntuales y dinámicos con la posición de garante, y esta Sala sobre lo primero ha dicho: “En el presente caso, del expediente aparece claro que para la producción del daño fue determinante la omisión de la administración en brindar la protección que reiteradamente habían solicitado los demandantes para sus vidas y bienes.
A pesar de las constantes amenazas contra las vidas y los bienes de los demandantes, las autoridades militares y de policía que conocían de la situación peligro por la que atravesaban, y ante quienes con insistencia habían acudido en demanda de protección, guardaron silencio y no asumieron conducta alguna tendiente a brindar la protección pedida, con los medios disponibles para ello.
Sin justificación alguna omitieron dar respuesta, de cualquier naturaleza que fuese, a las peticiones que días antes de la toma guerrillera les hicieran los demandantes. Surge clara, pues, en este caso, la omisión del Estado en brindar protección a los bienes de los demandantes, la cual fue determinante en la producción del daño antijurídico que se reclama.
Los demandantes presentaron varias solicitudes concretas de protección a las autoridades, las cuales fueron desatendidas, sin tener en cuenta que existían circunstancias especiales (como la muerte del administrador de la finca y las constantes denuncias que por boleteo, presentaron los actores, etc.), que hacían necesaria una protección inmediata a sus vidas y a sus bienes por parte de las autoridades competentes, teniendo en cuenta para ello, como se dijo anteriormente, los medios con que contaba el Estado para realizar dicha tarea, habida cuenta que las vidas y los bienes de un grupo de personas, se encontraban expuestas a una situación de inminente peligro, el cual se concretó, con la muerte de tres personas y la destrucción de las viviendas, los muebles y el hurto de semovientes y otros bienes, propiedad de los actores.” (…) “Con fundamento en lo anterior, forzoso resulta concluir que los elementos cuya concurrencia se precisa para que proceda la Reparación de perjuicios causados a un grupo Radicado 70-001-33-33-008-2006-00628-02 declaratoria de responsabilidad administrativa por omisión y, por ende, para que se concluya que la Administración desconoció la posición de garante que el ordenamiento jurídico le impuso, son los siguientes: i) la existencia de una obligación normativamente atribuida a una entidad pública; ii) la falta de atención o la atención irregular o inoportuna de dicha obligación por parte de la Administración en el caso concreto y iii) la relación causal adecuada entre dicha omisión y la producción del daño” (Negrillas propias) 3.- Caso concreto.
Afirma la parte actora, que las entidades demandadas son responsables de los perjuicios materiales e inmateriales que sufrieron y que hoy reclaman, ocasionados como consecuencia de las presuntas fallas en la prestación del servicio de protección y seguridad en que incurrieron, al permitir el desplazamiento de los demandantes, quienes, dicen, debieron abandonar forzosamente sus residencias y sus actividades económicas habituales, en razón a que, se vieron perturbados con la presencia de grupos armados al margen de la Ley -paramilitares y guerrilla-.
A partir de lo expuesto entiende la Sala, que el motivo de inconformidad de los accionantes es la presunta falla en la prestación del servicio de protección y seguridad, debiendo entonces en primera medida, analizar si de las pruebas aportadas al expediente se acreditaron los elementos que la jurisprudencia constitucional y administrativa señalan, para que, en casos como el que se estudia, se afirme que existió responsabilidad extracontractual del Estado por falla en el servicio, por omisión y/o acción, que conlleve al reconocimiento y pago de los perjuicios materiales e inmateriales que se reclaman; o si por el contrario, la falla que se alega no fue acreditada por los demandantes.
Retomando el análisis jurisprudencial expuesto en líneas anteriores, se observa, que para afirmar que el Estado representado en las distintas entidades, es responsable extracontractualmente por falla en el servicio, debe acreditarse no sólo la i) existencia del daño que se alega, sino Reparación de perjuicios causados a un grupo Radicado 70-001-33-33-008-2006-00628-02 también, ii) el incumplimiento de un deber que legalmente les corresponde, esto es, que la conducta de la autoridad administrativa fue inadecuada y/o antijurídica.
Del material probatorio aportado al expediente, encuentra la Sala, que la calidad o condición de desplazados de algunos de los actores que actúan en el presente trámite quedó acreditada5, como bien lo señaló la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, según lo informado en oficio 0149 de fecha 21 de marzo de 2008, suscrito por la Coordinadora Grupo Defensa Judicial de la entidad.
De igual forma y según informe aportado por el Departamento de Policía Sucre6, en relación con la situación de orden público en los Municipios de San Onofre, Chalán, Coloso, Ovejas y Sincé, a raíz de la entrega y sometimiento de los bloques paramilitares que operan dentro de sus jurisdicciones, se acreditó que a 15 de febrero de 2018, no se contaba con presencia de algún grupo armado ilegal y solo en el Municipio de San Onofre, ocurría tal situación, pues, había presencia del grupo organizado “Clan del Golfo”, orientada principalmente al control del tráfico local de estupefacientes, cobro de extorsiones y en algunos casos homicidios selectivos.
Así mismo, a través del Oficio No. S-2018-011539/COMAN-ASJUR 1.107, el Comandante del Departamento de Policía de Sucre, informó del contexto existente acerca de las actividades operativas realizadas por la Institución en los años 2004, 2005 y 2006 y lo transcurrido en la anualidad correspondiente al 26 de febrero de 2018, informando que no hay presencia de estructuras guerrilleras y tampoco, son afectados por otro grupo armado organizado, solo en el municipio de San Onofre, donde se evidencia una 5 Ver Oficio y anexos Archivo 114CdFolio186CP.pdf 6 C02Pruebas - Archivo 06NoDefinidoTRD.pdf 7 C02Pruebas - Archivo 10NoDefinidoTRD.pdf Reparación de perjuicios causados a un grupo Radicado 70-001-33-33-008-2006-00628-02 dinámica de componentes urbanos, por parte del Clan del Golfo, orientadas al control del tráfico local de estupefacientes.
Igualmente, quedó acreditado que “fruto del gran esfuerzo operacional y acciones tendientes a procurar las condiciones de seguridad de la población en la región, se logró la derrota de los grupos armados ilegales para los años 2007-2009, cuando en desarrollo de las operaciones Militares “Alcatraz y Mariscal”, lideradas por la Armada Nacional, se dio la desarticulación de las estructuras de los frentes 35 y 37 del Grupo Armado Organizado FARC, así como del ELN y del ERP; así mismo, se logró la desmovilización de las AUC, el 14 de julio de 2005 cuando 595 hombres del autodenominado Bloque Héroes Montes de María entregaron sus armas y se sometieron a la Justicia”, según informe suscrito por el Comandante de la Brigada de Infantería de Marina N° 1 de Corozal, Sucre, mediante Oficio N° 0451 del 16 de abril de 20188; señalando además, que en la actualidad en los municipios de la jurisdicción de la Primera Brigada de I.M, la situación de seguridad es de normalidad, presentándose casos aislados de delincuencia común. Información ratificada a través del Oficio 0183 MDM-CGFM-CARMA-SECAR- CIMAR de fecha 17 de marzo de 20189, suscrito por el Comandante Brigada de Infantería de Marina No. 1, donde indica que una vez revisados los archivos físicos y digitales del Departamento de Inteligencia de la Unidad Operativa Menor, da cuenta que actualmente en los municipios ya mencionados no existe presencia alguna de grupos armados organizados FARC, ELN, ERL y AUC, toda vez que se logró la derrota militar de estos grupos ilegales.
Por su parte, la Defensoría del Pueblo10, dando alcance a la solicitud de información sobre el desplazamiento forzado en los municipios de San 8 Ver Archivo 28NodefinidoTRD.pdf 9 Ver Archivo 20NoDefinidoTRD.pdf C02Pruebas 10 Ver Archivo 17NoDefinidoTRD.pdf C02Pruebas Reparación de perjuicios causados a un grupo Radicado 70-001-33-33-008-2006-00628-02 Onofre, Chalán, Coloso, Ovejas y Sincelejo, indica en su respuesta, que una vez consultado el Sistema de Información Visión WB ATQ - utilizado para la consulta de trámites de quejas ante la dependencia, no se encontraron quejas, solicitudes o asesorías generadas en los municipios anteriormente relacionados, pertenecientes a la Defensoría del Pueblo Regional Sucre, como tampoco, notas de seguimiento y alertas tempranas, exclusivamente para el Departamento de Sucre.
Según informes de la Coordinadora Comité de Justicia Transicional de la Gobernación de Sucre11, el Departamento de Sucre en relación sobre las acciones por parte del Departamento, para la reubicación y/o retorno de la población desplazada de los Municipios de San Onofre, Chalán, Coloso, Ovejas y Sincé, a las comunidades retornadas de los ALTOS DE TOLUVIEJO, SAN FRANCISCO, BORRACHERA -OVEJAS PALITO MONTES- SAN ONOFRE, relacionan las actividades, planes y programas que se han desarrollado para atender a la población desplazada, realizando convenios interadministrativos con el Municipio de Ovejas y se entregas de un Kit Avícola, entrega de mercados, como también apoyo en procesos productivos, entre otras.
De lo expuesto y sin relacionar las demás pruebas recaudadas, salta a la vista, que los integrantes del grupo en la presente acción constitucional NO acreditaron los elementos que la jurisprudencia constitucional y administrativa exige para que el juez constitucional pueda afirmar, que se está ante una falla del servicio por omisión en el deber de brindar protección y cuidado.
Si bien la parte actora demostró que parte de los integrantes del grupo ostentan la calidad de desplazados, tal condición por sí sola, no es suficiente para presumir que el desplazamiento forzado surgió como consecuencia de la presunta omisión de los entes demandados, pues, de 11 Ver Archivos 07-08NoDefinidoTRD.pdf C02Pruebas Reparación de perjuicios causados a un grupo Radicado 70-001-33-33-008-2006-00628-02 la lectura del escrito de la demanda y de las pruebas allegadas, nada se dice frente a las condiciones de modo y lugar en que presuntamente sucedió el desplazamiento y si los motivos que dieron origen al mismo, fueron previsibles por parte de las autoridades competentes, por tener conocimiento previo y si tal origen, fue unívoco y temporalmente relacionado para todos los desplazados.
Así mismo, es evidente que al expediente no se aportó prueba alguna que permita afirmar, que los demandantes hayan acudido a alguno de los entes demandados a fin de poner en conocimiento la alteración del orden público, en particular, donde residían junto a su núcleo familiar y a través de denuncia, querella o simplemente a través de petición, se haya requerido, no sólo la vigilancia para sus vidas y bienes, sino también protección de parte de ellos; conllevando a que, para el caso concreto, se imposibilite aceptar como mal lo pretende la parte actora, que existió una omisión en el deber de protección que le asiste al Estado representado en las diferentes entidades que lo conforman.
Si bien es cierto, el Estado tiene la obligación legal y jurisprudencial de brindar protección a los ciudadanos en general y en especial a las víctimas del conflicto armado, mal podría exigírsele que tal protección llegue de manera automática, sin que el interesado haga lo propio para recibirla, como sucede en el presente caso, donde se itera, salta a la vista que los demandantes no fueron diligentes en su accionar a fin de poner en movimiento las funciones propias de las autoridades competentes, en brindar seguridad y protección que permitiera contrarrestar la situación de amenaza que dicen alteró su diario vivir o al menos así no quedó probado.
La Sala no desconoce que situaciones conflictivas como las planteadas, fueron de resalto nacional y que eventualmente tal connotación puede llevar a presumir responsabilidad por parte del Estado; sin embargo, no puede pasar por alto, que en este caso, los hechos puestos en conocimiento, en punto del desplazamiento, según los mismos Reparación de perjuicios causados a un grupo Radicado 70-001-33-33-008-2006-00628-02 demandantes, ocurrieron en tiempos y lugares distintos, sin que se pueda establecer un mismo punto unificador origen del desplazamiento y con ello, la concreción de que el desplazamiento surgió de un evento violento como el que se dice ocurrió generalizadamente.
Así mismo, como lo sostuvo la primera instancia, puede afirmarse, que no se demostró en este asunto la ausencia de ayudas para los ya desplazados y por el contrario, lo que existe es constancia que acreditan que los entes territoriales desplegaron acciones encaminadas a la atención de la población desplazada, conforme a la política implementada por el Gobierno Nacional.
En tal sentido, para la Sala, las falencias probatorias puestas de presente llevan a la conclusión que en el presente caso, no se probó que la condición del desplazamiento al que se vieron sometidos los demandantes, fue consecuencia directa de la presunta omisión en que incurrieron las entidades demandadas. En consecuencia, al no acreditarse la ocurrencia del daño antijurídico que se alega y/o que la conducta de las entidades demandadas fue inadecuada, la consecuencia jurídica de esa omisión es la negativa a lo que se pretende, como bien lo hizo el Juez de primera instancia, debiendo confirmar su decisión, como bien se desprende del artículo 167 del C. G. del P. Y si bien en las acciones constitucionales se flexibiliza la carga impuesta a los accionantes, para acreditar las afirmaciones que permitan reconstruir los elementos necesarios para endilgar responsabilidad al Estado, no puede entenderse en manera alguna, que es una exoneración al cumplimiento del principio de necesidad de la prueba, pues, cumplir adecuadamente con esa carga permite al Juez conocedor del proceso, tener elementos que lleve al convencimiento de dictar una decisión tal vez favorable a lo pretendido por los demandantes, de ahí que cuando tal cosa no ocurre, la consecuencia es la aquí expuesta.
Reparación de perjuicios causados a un grupo Radicado 70-001-33-33-008-2006-00628-02 4. Condena en costas - segunda instancia. Sin condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto la Sala Primera de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 19 de diciembre de 2018, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, conforme a lo expuesto.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas de segunda instancia a la parte demandante, por lo expuesto.
TERCERO: Ejecutoriado este proveído, envíese el expediente al Juzgado de origen para lo de su resorte. CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el aplicativo de Administración Judicial.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en sesión de la fecha. Los Magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY Reparación de perjuicios causados a un grupo Radicado 70-001-33-33-008-2006-00628-02 CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS