TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE SALA PRIMERA DE DECISIÓN Sincelejo, veintiséis (26) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY RADICACIÓN: 70-001-33-33-008-2018-00203-01 DEMANDANTE: TRANSPORTES EL CAIMAN LTDA - TRANSCAIMAN LTDA. DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Procede la Sala, a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de fecha 2 de abril de 2020, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante la cual, se concedieron las súplicas de la demanda. 1.
ANTECEDENTES: 1.1 Pretensiones: La empresa de TRANSPORTES EL CAIMÁN LTDA - TRANSCAIMÁN LTDA, a través de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE, para que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 -.
Resolución No. 10800 del 25 de junio de 2015, mediante la cual, se declara responsable al ente demandante y se le sanciona por infringir normas de transporte. -. Resolución No. 13669 del 10 de mayo de 2016, proferida por el Superintendente Delegado de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor, mediante la cual, se resolvió negativamente el recurso de reposición, confirmando la anterior resolución. -.
Resolución No. 29890 del 12 de junio de 2016, mediante la cual, se resolvió el recurso de apelación confirmando la decisión sancionatoria. Como consecuencia de lo anterior, solicita la demandante se le absuelva de la responsabilidad y sanción que le fue impuesta y se condene a la entidad demandada, a reintegrar las sumas que se llegasen a pagar por concepto de sanción, más los intereses autorizados por la ley, liquidados desde la fecha en que se efectuaron dichos pagos, hasta la fecha en que se haga efectiva la devolución. Así mismo, pide que se ordene desembargar las cuentas o cualquier otro bien que se llegare a embargar. 1.2.- Hechos de la demanda: Mediante Resolución No. 18644 del 19 de noviembre de 2014, la Superintendencia Delegada de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor abrió investigación administrativa en contra de TRANSCAIMÁN Ltda., por la presunta transgresión del Código 590, artículo 1º de la Resolución No. 10800 de 2003: “Cuando se compruebe que el equipo está prestando un servicio no autorizado, entendiéndose como aquel servicio que se presta a través de un vehículo automotor de servicio público sin el permiso o autorización correspondiente para la prestación del mismo; o cuando este se preste contrariando las condiciones inicialmente otorgadas.
En este caso el Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 vehículo será inmovilizado por primera vez, por el término de cinco (5) días, por segunda vez, 20 días, y por tercera vez, 40 días, y si existiese reincidencia, adicionalmente se sancionará con multa de (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes”, en concordancia con lo establecido en el literal d) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996: “En los casos de incremento o disminución de las tarifas o de prestación de servicios no autorizados, o cuando se compruebe que el equipo excede los límites permitidos sobre dimensiones, peso o carga, eventos en los cuales se impondrá el máximo de la multa permitida”, basada en el Informe Único de Infracción de Transporte No. 383655 del 10 de enero de 2013, impuesto al vehículo de placas UYZ-676, afiliado a la empresa TRANSCAIMÁN Ltda. La Superintendencia demandada mediante Resolución No. 10800 del 25 de junio de 2015, declaró responsable a la demandante por los cargos imputados, adicionando el código 531 del artículo 1º de la Resolución No. 10800 de 2003, “prestar el servicio público de transporte en otra modalidad de servicio” y la sancionó con 10 smlmv para el año 2013, equivalentes a $5.895.000.oo.
Contra la anterior decisión se interpusieron los recursos de reposición y en subsidio apelación, pero fue confirmada a través de las Resoluciones Nos. 13669 del 10 de mayo de 2016, y 29890 del 12 de junio de 2016, respectivamente. Como normas violadas, se indicaron las siguientes: artículo 29 de la Constitución Política; artículo 13 de la C.P., en concordancia con el numeral 2º del artículo 3º de la Ley 1437 de 2011; artículos 80 y 237 de la Ley 1437 de 2011; artículo 45 de la Ley 336 de 1996; artículo 32, literal L) del Decreto 3366 de 2003; artículo 2º de la Resolución No. 10800 de 2003, que reglamenta el artículo 56 del Decreto 3366 de 2003; artículo 46 de la Ley 336 de 1996.
En el concepto de violación manifestó la demandante, que el acto demandado vulneraba el artículo 29 de la Constitución Política, por los Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 siguientes aspectos: 1) violación al principio de congruencia por sancionarse con fundamento en una conducta sobre la cual no se formuló cargos; 2) violación al derecho a la igualdad, ya que no se conciliaron las pretensiones efectuadas en l solicitud de conciliación radicada el día 2 de diciembre de 2016, cuando en otros casos, la SUPERTRANSPORTE estaba conciliando; 3) no se realizó un análisis de todos los argumentos expuestos en los recursos de reposición y apelación; 4) falsa motivación al no establecerse con claridad el lugar de los hechos que dieron origen a la investigación; 5) desconocimiento de principio de legalidad, debido a que la SUPERTRANSPORTE se basó en una norma que no estaba vigente al momento de la presunta infracción, es decir, que se abrió investigación con base en el Decreto 174 de 2001, y se declaró responsabilidad y sancionó conforme el Decreto 348 de 2015; 6) no se dio aplicación a lo establecido en el artículo 45 de la Ley 336 de 1996, en el sentido de aplicar inicialmente como sanción, la amonestación y solo de manera subsidiaria aplicar la multa; 7) violación del debido proceso administrativo al reproducir un acto declarado nulo; 8) indebida aplicación del literal L) del artículo 32 del Decreto 3366 de 2003, norma que fue declarada nula mediante sentencia de fecha 19 de mayo de 2016, proferida dentro del proceso radicado No. 110010324000200800107; 9) se inició investigación con fundamento en el código de investigación sin que en el informe de tránsito se señalara el código de infracción; y 10) se abrió investigación y se sancionó con fundamento en el literal d) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996, sin tener en cuenta que fue modificado por el artículo 96 de la Ley 1450 de 2011.
También adujo que se vulneró el artículo 2º de la Resolución No. 10800 de 2003 que reglamenta el artículo 54 del Decreto 3366 de 2003, que reglamenta el formato para e informe de infracciones de transporte, por cuanto, el agente no consignó toda la información requerida y omitió el nombre de la ciudad del lugar de la infracción. Expuso, que hubo exceso en la potestad reglamentaria, por cuanto, la conducta tipificada en el Decreto 3366 de 2003 o la Resolución No. 10800 Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 de 2003, no están establecidas en el artículo 46 de la Ley 336 de 1996.
Así mismo, indicó que hubo violación a lo señalado en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, - falta de competencia -, al notificarse la resolución pasado más de un año desde la fecha que fueron oportunamente interpuestos los recursos. 1.3. Contestación de la demanda. La Superintendencia de Puertos y Transporte, se opuso a las pretensiones de la demanda, señalando que los actos acusados se encontraban ajustados al ordenamiento jurídico en materia de transporte, principalmente en el literal e) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996, modificado por el artículo 96 de la Ley 1450 de 2011, en concordancia con lo normado en el artículo 1º del Código 590 y Código 531 de la Resolución No. 10800 de 2003 proferida por el Ministerio de Transporte, y el artículo 51 del Decreto 3366 de 2003.
Propuso las excepciones denominadas: improcedencia de las pretensiones, falta de causa para demandar, inexistencia de causales de nulidad en los actos administrativos demandados y buena fe. 1.4.- Sentencia de primera instancia. El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante sentencia de fecha 2 de abril de 2020, declaró no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada.
En consecuencia, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la Superintendencia de Puertos y Transportes, en caso que la parte actora hubiese efectuado el pago de la sanción impuesta, a reintegrar dicho valor debidamente indexado. Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 Igualmente, que de haberse adelantado proceso de cobro coactivo y la determinación de alguna medida de embargo con ocasión de los actos anulados, la Superintendencia deberá dejar sin efectos dicha actuación. Fundamentó el A-quo, frente a los cargos procedentes: “d) Se abrió investigación y se declaró responsable con fundamento en el literal d) del artículo 46 de la ley 336 de 1996, el cual no puede aplicarse al presente caso, al no demostrarse el incremento o disminución de las tarifas o que se haya prestado un servicio no autorizado. /…/ Este cargo de anulación se estima procedente, al tenerse que el motivo del informe de infracción de transporte obedeció a la prestación del servicio violando la habilitación otorgada, toda vez que, al ser la empresa investigada autorizada para prestar el servicio público de transporte de pasajeros en la modalidad especial, conlleva a que no pueda prestar el servicio a personas individuales sino a través de empresas o instituciones que contratan dicho servicio.
En esa medida lo cuestionado a la empresa fue haber prestado un servicio en la modalidad básica, que es el transporte de pasajero de forma individual, y con ello, generándose la violación a la habilitación legal otorgada, la cual es el transporte de pasajeros bajo la modalidad especial, y no la del incremento o disminución de tarifas, como lo enseña la norma que fue estimada violada por la Supertransportes.
Por lo cual se tiene como una falsa motivación al momento de sancionar con cargo a la vulneración de lo contemplado en el literal d) del artículo 46 de la ley 336 de 1996, no obstante, debe seguirse el estudio de los demás cargos formulados, toda vez que la decisión sancionatoria estuvo soportado en el cargo de infracción 590 de la Resolución 10800 de 2003, argumento que aún se mantiene incólume y base para la firmeza de la sanción. e) Se basaron en una resolución (10800 de 2003) que codifica una norma declarada nula por el Consejo de Estado (Decreto 3366 de 2003).
El informe único de infracción de transporte No. 383655 de 10 de enero de 2013, estuvo soportado en el código de infracción 590 de la Resolución No. 10800 de 2003,… Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 Por su parte, el Decreto 3366 de 2003, fue objeto de demanda de nulidad ante el Consejo de Estado, disponiendo esa Corporación en sentencia de 19 de mayo de 2016, la declaratoria de nulidad de los artículos 12, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44, y 57 del mismo, bajo el argumento que el Gobierno Nacional había excedido la potestad reglamentaria.
Normatividad que previó en su artículo 32 literal i), como conducta sancionable, la de “prestar el servicio público de transporte en otra modalidad de servicio”, por lo cual se tiene que las conductas tipificadas en la Resolución 10800 de 2003, fueron una reproducción de las previstas en el Decreto 3366 de 2003, declaradas nulas. Al respecto, en Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de 05 de marzo de 2019, esa Corporación enfatizó en que no era posible aplicar las infracciones de transporte sobre conductas contenidas en la Resolución 10800 de 2003, debido a la inescindibilidad con las contenidas en el Decreto 3366 de 2003, objeto de suspensión provisional mediante providencia del 22 de mayo de 2008 y finalmente declarada nula mediante la sentencia del 19 de mayo de 2016; como quiera que se trataría de aplicar una disposición que comparte la misma identidad a la anulada y que además tiene menor rango que el Decreto 3366 de 2003; razón por la cual se predica que los actos administrativos sancionatorios basados en la Resolución 10800 de 2003, quebrantan el debido proceso. /…/ En virtud de lo anterior, al prosperar los cargos de anulación estudiados, no es necesario abordar los demás que fueron propuestos por la demandante y al tenerse que el proceso sancionatorio adelantado por la Superintendencia de Puertos y Transportes contra la demandante empresa de transportes El Caimán LTDA, que culminó con la decisión sancionatoria y las que la confirmaron, vulneraron el debido proceso de la parte actora, al haberse sustentado en la reproducción de una norma declarada nula por el Consejo de Estado, como se explicó antes, las resoluciones demandadas deben ser declaradas nulas en esta oportunidad” 1.5.- El recurso.
La entidad demandada recurre la anterior decisión, para que sea revocada, manifestando los siguientes motivos de inconformidad: Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 El A-quo, declaró la nulidad de los actos administrativos al considerar que se sustentaron en los artículos del Decreto 3366 de 2003, que fueron declarados nulos por el Consejo de Estado; sin embargo, el sustento de la sanción impuesta estaba en el literal e) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996, en concordancia con lo normado en el artículo 1º de la Resolución No. 10800 de 2003.
Esta última resolución, no era una reproducción idéntica del Decreto 6633 de 2003 e incluso se encuentra vigente, pues, no ha sido retirada del ordenamiento jurídico. Así mismo, precisó, que la Resolución No. 10.800 de 2003 no codificaba las sanciones del Decreto 3366 de 2003, sino que esa codificación obedecía a la tipicidad de conductas descritas en la Ley 336 de 1996 -artículo 46- y demás reglamentos del transporte.
Señaló, que ante las posibles transgresiones a las normas de transporte, el fundamento normativo para delimitar las conductas y sus eventuales sanciones, eran de un lado, el artículo 46 del Estatuto Nacional de Transporte que preveía unas conductas específicas (literales a, b, c y d) y de otro lado el literal e), que señalaba que “se podrán imponer sanciones en los demás casos en que las conductas no tengan una sanción especifica y constituyan violación a las normas de transporte, es decir, que se debe integrar con otro tipo de normas que regulen los respectivos modos de transporte terrestre automotor”.
Así mismo, expuso: “… se concluye que el literal e) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996 al ser una conducta abierta resulta necesario integrarla con otro tipo de normas que delimiten las faltas o la transgresión a las normas de transporte, como lo son por ejemplo: el Decreto 1079 de 2015”Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte”, la Resolución 1069 de 2015 “Por la cual se reglamenta la Planilla Única de Viaje Ocasional Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 para los vehículos de servicio público de transporte terrestre automotor individua de pasajeros en vehículos taxi, de pasajeros por carretera y mixto en vehículo campero y bus escalera y se dictan otras disposiciones”, entre otras. /…/ De esta manera, el literal e) del artículo 46 de la ley 336 de 1996 es aplicado sistemáticamente por la Superintendencia de Transporte, en conjunto con el resto de normas que – no solo tienen carácter sancionatorio -, sino todas aquellas que establezcan obligaciones o prohibiciones claras para os que participan en la prestación del servicio público de transporte. /…/ Vigencia de Artículo 54 del Decreto 3366 de 2003.
La Resolución 10800 de 2003 se expide con fundamento en el artículo 54 del Decreto 3366 de 2003, el cual no fue objeto de declaratoria de nulidad por parte del Honorable Consejo de Estado. En este orden de ideas, ya que el artículo 54 del Decreto 3366 de 2003 no se encuentra declarado nulo por el Consejo de Estado, fue compilado en el Artículo 2.2.1.8.3.3 del Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte, (Decreto 1079 de 2015), esto quiere decir que el formato por el cual se establece el Informe Único de Infracciones de Transporte que se adopta por medio de la Resolución 10800 de 2003, se encuentra totalmente vigente.
También se debe aclarar que en la Resolución 10800 de 2003, describen y codifican lo ocurrido in situ con el fin de hacer más fácil y diligente la presentación y elaboración de los Informes Únicos de Infracciones al Transporte por parte de las autoridades de control” (Sic) 1.6.- Trámite procesal en segunda instancia. Mediante auto de fecha 16 de agosto de 2022, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada.
La Agente del Ministerio Público, emitió concepto de fondo y solicitó se confirmara la sentencia de primera instancia, conforme lo siguiente: Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 “Revisado el expediente, se determina que la investigación se realizó bajo la imputación de una sanción consagrada en el literal E del Artículo 32 de la Ley 3366 de 2003, que fue reproducida en la resolución 10800 de 2003, la cual no puede ser válida pues ya fue motivo de control judicial y fue sacada del sistema jurídico, al aplicar dichas causales ya anuladas, genera inseguridad jurídica para la entidad investigada y vulnera el debido proceso.
Esta Delegada comparte la decisión del fallador de instancia, en cuanto al argumento de la falta de tipificación de la norma, pues así lo expreso el Consejo de Estado traída a colación en el fallo. Valga citar así mismo el Auto de la Sección Primera del Consejo de Estado en donde se pronunció sobre las medidas cautelares aunque niega la medida por carencia de objeto por sustracción de materia, en donde comparó dicha normatividad hoy objeto de estudio,… /…/ Del anterior auto determinamos con claridad que al comparar el numeral I) del Decreto 3366/2003 y el artículo 530 de la resolución 10800/2003 vemos que son iguales: “Prestar el servicio público de transporte en otra modalidad de servicio” Es así como se deduce de manera concreta que el procedimiento administrativo carece de fundamentos normativos pues se realizó bajo una causal y sanción que no está dentro del sistema jurídico ya que fue objeto de control judicial.
Por otro lado, la entidad demandada no puede pretender después de realizado el procedimiento administrativo que se le impute sanción con la normatividad citada esto es el articulo 46 literal d de la ley 336 de 1996 pues esto rompería el principio de congruencia de los procedimientos pues no habría coherencia ni armonía entre el hecho y la causal tomada para la imposición de la sanción. En conclusión, considera este Ministerio Público que le asiste razón al Juzgador al determinar que la entidad demandada vulneró el debido proceso al sancionar con una normatividad que se encuentra fuera del sistema jurídico, y por otro lado violó el principio de congruencia al investigar por una infracción y sancionar por otra, tal como indicó el fallador de instancia” 2.- CONSIDERACIONES 2.1.
Competencia. Presentes los presupuestos procesales y no existiendo causal que invalide lo actuado, el Tribunal es competente, para conocer Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 en segunda instancia de la presente actuación, conforme lo establecido en el artículo 153 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2.
Problema jurídico. ¿Se encuentran ajustadas a derecho las Resoluciones Nos. 10800 del 25 de junio de 2015; 13669 del 10 de mayo de 2016 y 29890 del 12 de junio de 2016, a través de las cuales, la Superintendencia de Puertos y Transporte sancionó a TRANSPORTES EL CAIMÁN Limitada “TRANSCAIMÁN Ltda.”, con multa de $5.895.000.oo, al interior de un procedimiento sancionatorio de transporte? 2.3.
Análisis de la sala 2.3.1. Potestad sancionadora de la administración y su intrínseca relación con los mandatos de legalidad, reserva de ley y tipicidad. El derecho sancionador es una categoría jurídica amplia, por la cual el Estado puede ejercer un derecho de sanción o ius puniendi, destinado a reprimir conductas que se consideran contrarias al Derecho, es decir, a los derechos y libertades u otros bienes jurídicos protegidos.
Éste comprende diversas disciplinas o especies como el derecho penal, el derecho contravencional, el derecho correccional, el derecho de juzgamiento político, el derecho administrativo propiamente dicho y el disciplinario o correctivo de la función pública. Bajo esta perspectiva, la Honorable Corte Constitucional ha señalado que la potestad sancionadora de la administración se distingue de las demás especies del derecho sancionador, especialmente por los siguientes factores: Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 -.
La actividad sancionatoria de la Administración “persigue la realización de los principios constitucionales que gobiernan la función pública a los que alude el artículo 209 de la Carta”. -. La sanción administrativa constituye la “respuesta del Estado a la inobservancia por parte de los administrados de las obligaciones, deberes y mandatos generales o específicos que se han ideado para el adecuado funcionamiento y marcha de la Administración”. -.
Dicha potestad se ejerce “a partir de la vulneración o perturbación de reglas preestablecidas, pero que, no obstante, ese contenido represivo presenta una cierta finalidad preventiva en el simple hecho de proponer un cuadro sancionador, junto al conjunto de prescripciones de una norma, lo cual implica una amenaza latente para quien sin atender pacífica y voluntariamente al cumplimiento de tales prescripciones las infringe deliberadamente”. -.
En relación con la sanción aplicable “dentro del ámbito sancionador administrativo cabe destacar la aceptación de la interdicción de las sanciones privativas de la libertad, la instauración de la multa como sanción prototípica y la necesaria observancia de un procedimiento legalmente establecido”. -. “La decisión sancionatoria adoptada por la Administración está sujeta a control judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.
Así pues, la potestad sancionadora se traduce básicamente en la facultad de la administración de imponer: i) sanciones disciplinarias para reprimir las acciones u omisiones antijurídicas, en las que incurren los servidores públicos o aquellas personas que sin tener dicha calidad están habilitadas para ejercer transitoriamente funciones públicas y ii) sanciones correctivas, que se aplican a los particulares que infringen las obligaciones y restricciones que se les han impuesto.
Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 Dentro de los principios más trascendentales en el derecho sancionatorio pueden destacarse: i) el principio de legalidad, ii) el principio de tipicidad, iii) el debido proceso, iv) el derecho de defensa, v) el derecho a no declarar contra sí mismo, vi) el principio de presunción de inocencia, vii) el principio in dubio pro reo, viii) el principio de la prohibición de las sanciones de plano, ix) el principio de contradicción, x) el principio de razonabilidad, xi) el principio de la prohibición de la analogía, xii) el principio nulla poena-sine lege, xiii) principio del non bis in idem, xiv) el principio prohibitivo de la reformatio in pejus, xv) el principio de culpabilidad, xvi) el principio de la personalidad de las sanciones o dimensión personalísima de la sanción y xvii) el principio de proporcionalidad.
Sobre el principio de legalidad, la Honorable Corte Constitucional ha reiterado que este mandato “sólo exige que una norma con fuerza material de ley contemple una descripción genérica de las conductas sancionables, las clases y cuantía de las sanciones, pero con posibilidad de remitir a los actos administrativos la descripción pormenorizada de las conductas reprochables, sin que pueda decirse en este caso que las normas de carácter reglamentario complementan los enunciados legales, pues se trata de una remisión normativa contemplada específicamente por la disposición legal de carácter sancionador”1.
El Alto Tribunal también ha recalcado2, que las normas que consagran las faltas deben estatuir “también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquéllas”. “Las sanciones administrativas deben entonces estar fundamentadas en la ley, por lo cual, no puede transferírsele al Gobierno una facultad abierta en esta materia”. 1 Sentencia C-860 de 2006. 2 Ibíd. Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 Dicho principio se materializa a su vez en el de reserva de ley y el de tipicidad.
Con relación al primero, la Honorable Corte Constitucional ha puntualizado: “La reserva de ley consagrada en el Artículo 150 de la Constitución Política, supone que la estipulación de las conductas sancionables en materia administrativa, concierne a la función exclusiva del Congreso de la República. No obstante, por razones de especialidad es posible asignar al ejecutivo mediante la expedición de actos administrativos de carácter general la descripción detallada de las conductas, siempre y cuando los elementos estructurales del tipo hayan sido previamente fijados por el legislador y sin que en ningún caso las normas de carácter reglamentario puedan modificar, suprimir o contrariar los postulados legales y, menos aún, desconocer las garantías constitucionales de legalidad y debido proceso.
Al legislador no le está permitido delegar en el ejecutivo la creación de prohibiciones en materia sancionatoria, salvo que la ley establezca los elementos esenciales del tipo, estos son: (i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción; (ii) la determinación de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla y (iv) el procedimiento que debe seguirse para su imposición”3 Por su parte, en virtud del principio de tipicidad, que tiene también una aplicación más flexible en materia administrativa, “el legislador debe establecer expresamente los elementos fundamentales del tipo, lo que implica que se efectúe: (i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción;
(ii) la determinación de la sanción, lo que implica la descripción de todos los aspectos relativos a ella, esto es, el tipo de sanción a imponer, el término o la cuantía de la misma, la autoridad competente para aplicarla y (iii) el procedimiento que debe seguirse para proceder a su imposición”4. También ha de señalarse que a la tipificación en el derecho sancionatorio de la administración, el sistema le impone recurrir a la prohibición, a la advertencia, al deber, etc., para seguidamente establecer la sanción. 3 Sentencia C-699 de 2015. 4 Ibíd. Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 2.3.2.
Generalidades del procedimiento sancionatorio de transporte. En materia de transporte, la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional ha señalado, que el Congreso de la Republica es titular de un amplio poder para valorar las opciones regulatorias relativas a las normas que rigen el transporte. Esta competencia se adscribe a los numerales 1º - competencia general para adoptar leyes- y 23 del artículo 150 de la Carta –competencia para unificar las normas sobre la prestación de servicios públicos-.
Al amparo de tal atribución, el legislador tiene la obligación de adoptar una regulación adecuada para enfrentar los desafíos y las tensiones que suscita el desarrollo del transporte. Supone todo esto un mandato de expedir normas que (i) garanticen las condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad en la prestación del servicio básico de transporte;
(ii) controlen los riesgos que se asocian al transporte, protegiendo los intereses de los conductores, usuarios y demás agentes que pueden afectarse con su desarrollo; (iii) definan las autoridades con competencia para aplicar las disposiciones que regulan el transporte así como el alcance de sus atribuciones; (iv) determinen los comportamientos de los conductores y usuarios que requieren ser regulados o contrarrestados así como las sanciones aplicables cuando se desconocen las normas en la materia; y (v) establezcan los procedimientos que deben seguirse para investigar y sancionar las faltas.
En efecto, la Ley 105 de 1993, “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte”, señala: “ARTÍCULO 9o. SUJETOS DE LAS SANCIONES. Las autoridades que determinen las disposiciones legales impondrán sanciones por Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 violación a las normas reguladoras del transporte, según las disposiciones especiales que rijan cada modo de transporte.
Podrán ser sujetos de sanción: Los operadores del servicio público de transporte y los de los servicios especiales. Las personas que conduzcan vehículos. Las personas que utilicen la infraestructura de transporte. Las personas que violen o faciliten la violación de las normas. Las personas propietarias de vehículos o equipos de transporte.
Las empresas de servicio público. Las sanciones de que trata el presente artículo consistirán en: Amonestación. Multas. Suspensión de matrículas, licencias, registros o permisos de operación. Cancelación de matrículas, licencias, registros o permisos de operación. Suspensión o cancelación de la licencia de funcionamiento de la empresa transportadora.
Inmovilización o retención de vehículos.
ARTÍCULO
10. DE LOS CÓDIGOS. El Gobierno Nacional presentará al Congreso de la República durante la primera legislatura de 1994, los proyectos sobre Estatuto Nacional de Transporte y el Código Nacional de Tránsito, que unifiquen los criterios que rigen los diferentes modos de transporte con los principios establecidos en esta Ley”. Por su parte, la Ley 336 de 1996 “Estatuto General de Transporte”, dispone: “ARTÍCULO 46.
Con base en la graduación que se establece en el presente Artículo, las multas oscilarán entre 1 y 2000 salarios Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 mínimos mensuales vigentes teniendo en cuenta las implicaciones de la infracción y procederán en los siguientes casos: Cuando el sujeto no le haya dado cumplimiento a la amonestación. En caso de suspensión o alteración parcial del servicio.
En caso de que el sujeto no suministre la información que legalmente le haya sido solicitada y que no repose en los archivos de la entidad solicitante. <Literal modificado por el artículo 96 de la Ley 1450 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> en los casos de incremento o disminución de las tarifas de prestación de servicios no autorizada, o cuando se compruebe que el equipo excede los límites permitidos sobre dimensiones, peso y carga.
En todos los demás casos de conductas que no tengan asignada una sanción específica y constituyan violación a las normas del transporte.
PARÁGRAFO. Para la aplicación de las multas a que se refiere el presente artículo se tendrán en cuenta los siguientes parámetros relacionados con cada Modo de transporte: Transporte Terrestre: de uno (1) a setecientos (700) salarios mínimos mensuales vigentes; Transporte Fluvial: de uno (1) a mil (1000) salarios mínimos mensuales vigentes;
Transporte Marítimo: de uno (1) a mil quinientos (1500) salarios mínimos mensuales vigentes; Transporte Férreo: de uno (1) a mil quinientos (1500) salarios mínimos mensuales vigentes. Transporte Aéreo: de uno (1) a dos mil (2000) salarios mínimos mensuales vigentes. (…)
ARTÍCULO 50. Sin perjuicio de lo dispuesto por normas especiales sobre la materia, cuando se tenga conocimiento de la comisión de una infracción a las normas de transporte, la autoridad competente abrirá investigación en forma inmediata mediante resolución motivada contra la cual no cabrá recurso alguno, la cual deberá contener: Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 Relación de las pruebas aportadas o allegadas que demuestren la existencia de los hechos.
Los fundamentos jurídicos que sustenten la apertura y el desarrollo de la investigación. Traslado por un término no inferior a diez (10) días ni superior a treinta (30) días, al presunto infractor para que por escrito responda a los cargos formulados y solicite las pruebas que considere pertinentes, las que se apreciarán de conformidad con las reglas de la sana crítica.
ARTÍCULO 51. Presentados los descargos y practicadas las pruebas decretadas, si fuere el caso, se adoptará la decisión mediante acto administrativo motivado. Esta actuación se someterá a las reglas sobre vía gubernativa señaladas en el Código Contencioso Administrativo.
PARÁGRAFO. En todos aquellos casos en que la sanción de suspensión o cancelación de las habilitaciones, Licencias, Registro o permisos puedan afectar gravemente la prestación del servicio público de transporte en detrimento de la comunidad, se preferirá, por una sola vez, la imposición de multa.
ARTÍCULO 52. Confiérase a las autoridades de Transporte la función del cobro coactivo de las sanciones pecuniarias impuestas en virtud de lo dispuesto por la Ley 105 de 1993, por la presente Ley y por las normas con ellas concordantes transcurridos treinta días después de ejecutoriada la providencia que las establezca, de conformidad con las disposiciones pertinentes del Código de Procedimiento Civil” Sin perjuicio de las reglas especiales en comento, hay que advertir que la actuación adelantada por la autoridad de transporte, debe estar sujeta al debido proceso administrativo, integrado, entre otras, por las siguientes garantías: (i) conocer el inicio de la actuación, (ii) ser oído durante todo el trámite, (iii) ser notificado en debida forma, (iv) que se adelante por autoridad competente y con pleno respeto de las formas propias de cada procedimiento, (v) que no se presenten dilaciones injustificadas, (vi) ejercer los derechos de defensa y contradicción, (vii) presentar pruebas y controvertir aquellas que aporte la parte contraria, (viii) que las decisiones sean motivadas en debida forma, (ix) impugnar la decisión que se adopte, Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 y (x) promover la nulidad de los actos que se expidan con vulneración de las formas legales. 3.
Caso concreto: La empresa de Transportes el Caimán Limitada “TRANSCAIMÁN Ltda.”, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicita la nulidad de las Resoluciones Nos. 10800 del 25 de junio de 2015, 13669 del 10 de mayo de 2016 y 29890 del 12 de junio de 2016, a través de las cuales, la Superintendencia de Puertos y Transporte la sancionó con multa de $5.895.000.oo.
En consecuencia, pide, que se le absuelva de la sanción que le fue impuesta y se condene a la entidad demandada a reintegrar las sumas que se llegasen a pagar por concepto de sanción, más los intereses legales. Así mismo, solicita que se ordene desembargar las cuentas o cualquier otro bien que se llegare a embargar. Pues bien, en el presente asunto, se probó que el procedimiento administrativo sancionatorio se inició a través de la Resolución No. 186441 del 19 de noviembre de 20145, por la transgresión del artículo 1º de la Resolución 10800 de 2003 - código 590 -, en concordancia con lo normado en el literal d) del artículo 46 de la ley 336 de 1996, en los siguientes términos: 5 Folios 111 - 112 del cuaderno de primera instancia Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 La actuación, culminó, en primera instancia, con la Resolución No. 10800 de 25 de junio de 20156, mediante la cual se sancionó al demandante: 6 Folios 118 - 123 Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 Contra la anterior decisión, la empresa accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. La reposición fue decidida mediante Resolución No. 013669 del 10 de mayo de 20167, confirmándose el acto impugnado, así: 7 Folios 137 - 141 Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 La Resolución No. 29890 de 12 de julio de 20168, que resolvió la apelación: /…/ 8 Folios 143 - 149 Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 Como puede advertirse, la Superintendencia adelantó toda la investigación y decidió sancionar a TRANSCAIMÁN Ltda., con base en dos faltas, cuyas descripciones normativas se encontraban tipificadas en la Resolución 10800 de 2003.
Ahora, debe decirse que la Resolución 10800 de 2003, “Por la cual se reglamenta el formato para el Informe de Infracciones de Transporte de que trata el artículo 54 del Decreto No. 3366 del 21 de noviembre de 2003”, dejó de producir efectos jurídicos, antes de la expedición de los actos sancionatorios; lo cual es así, porque el Honorable Consejo de Estado, a través de la sentencia del 19 mayo de 2016, declaró la nulidad parcial del Decreto No. 3366, es decir, la norma superior que le servía de fundamento de derecho.
En efecto, en la sentencia del 19 de mayo de 20169, se manifestó: “El carácter de servicio público esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga al transporte público, implica la prelación del interés general sobre el particular, esencialmente en 9 Radicación No. 11001-03-24-000-2008-00107-00 Acumulado 11001 03-24 000 2008 00098 00.
Actor: Newman Báez Martínez / Jorge Ignacio Cifuentes. Demandado: Nación - Ministerio de Transporte. Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que se dispongan para cada modo de transporte. Sin embargo, teniendo en cuenta el principio constitucional consagrado en el artículo 6 de la Constitución Política que indica que los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución Política y las leyes, el principio de legalidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política que dispone que el debido proceso se debe aplicar a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, que toda persona se presume inocente y que el Gobierno Nacional ejerce la potestad reglamentaria para la debida ejecución de las leyes, pero que no puede excederla, encuentra la Sala que las conductas por las cuales se sanciona a los propietarios, poseedores, tenedores y los conductores relacionadas en las disposiciones acusadas por el actor, esto es en los artículos 12, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44, y 57, no están soportadas o tipificadas en la ley.
(…) En esa medida el acto está viciado de nulidad, lo que impone acceder a las pretensiones de la demanda, pues ciertamente el Gobierno al expedir la norma censurada excedió la potestad reglamentaria, por lo que la Sala declarará la nulidad de los artículos 12, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44, y 57 del Decreto 3366 de 2003, porque como ya se dijo, si bien la ley ha señalado los sujetos que en materia de transporte público son sancionables y las sanciones que se pueden imponer, no ha tipificado o descrito las conductas consagradas como sancionables.
Como quiera que en el ordenamiento jurídico colombiano el régimen sancionatorio en materia de tránsito está sujeto a reserva de ley, la Sala concluye que al no encontrarse tipificadas en el capítulo IX de la Ley 336 de 1996 las conductas de que tratan los artículos demandados, habrá de decretarse su nulidad, máxime cuando ninguna de las disposiciones del Código Nacional de Tránsito Terrestre ni de la Ley 336 de 1996 le atribuyen facultades al ejecutivo para tipificar infracciones y menos aún para determinar las sanciones respectivas.
En consonancia con lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley FALLA Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de los artículos 12, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44, y 57 del Decreto 3366 de 2003 por las razones expuestas en esta providencia.” Sobre el particular, resulta de gran relevancia traer a colación lo conceptuado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Alto Tribunal (5 de marzo de 2019): “La señora Ministra de Transporte, formula a la Sala una consulta en relación con i) la reserva de ley en materia sancionatoria para el sector de transporte terrestre, ii) la inexistencia de algunas conductas sancionables a nivel legal en dicho sector, iii) el alcance de la nulidad declarada por el Consejo de Estado sobre el Decreto Reglamentario 3366 de 2003, (iv) la legalidad de las sanciones impuestas al amparo de la Resolución 10800 de 2003, y (v) la posibilidad de revocar de oficio o archivar las actuaciones que se hayan realizado con fundamento en la citada resolución. (…) 2.
Pérdida de ejecutoriedad de la Resolución 10800 de 2003 La Resolución 10800 de 2003 "Por la cual se reglamenta el formato para el Informe de Infracciones de Transporte de que trata el artículo 54 del Decreto número 3366 del 21 de noviembre de 2003", fue proferida por el Ministerio de Transporte, con base en las facultades “conferidas por los Decretos 2053 y 3366 de 2003”, sin que se señale la norma específica de esos decretos que le sirve de fundamento.
Revisados sus considerandos se aprecia: “Que el artículo 54 del Decreto número 3366 del 21 de noviembre de 2003, estableció que los agentes de control levantarán las infracciones a las normas de transporte en el formato que para el efecto reglamentará el Ministerio de Transporte y, que este informe se tendrá como prueba para el inicio de la investigación administrativa correspondiente;
Que con el objeto de facilitar a las autoridades de control la aplicación de las nuevas disposiciones establecidas en el decreto anteriormente mencionado, se hace Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 necesario establecer una codificación de las infracciones a las normas de transporte público terrestre automotor”.
Por su parte, el artículo 54 del Decreto Reglamentario 3366 de 2003, establece: “Artículo 54. Informe de infracciones de transporte. Los agentes de control levantarán las infracciones a las normas de transporte en el formato que para el efecto reglamentará el Ministerio de Transporte. El informe de esta autoridad se tendrá como prueba para el inicio de la investigación administrativa correspondiente”.
(Se subraya). De esta manera el objeto y contenido jurídico de la Resolución 10800 de 2003 es establecer una codificación para que los agentes de control “levanten las infracciones a las normas de transporte”, según las disposiciones establecidas en el Decreto Reglamentario 3366 de 2003. En otras palabras, la resolución “codifica” las infracciones previstas en el citado decreto para “facilitar a las autoridades de control la aplicación” de sus disposiciones y, además, con el objeto de servir de prueba para el inicio de la investigación administrativa correspondiente.
Para constatar la anterior afirmación, resulta pertinente presentar a doble columna algunas de las infracciones previstas en el Decreto 3366 de 2003, que fueron declaradas nulas, frente a las “codificadas” en la Resolución 10800 de 2003: Decreto Reglamentario 3366 de 2003 Resolución 10800 de 2003 “Artículo 12. Serán sancionadas las empresas de transporte público colectivo de pasajeros y mixto del radio de acción metropolitano, municipal o distrital, con multa de uno (1) a cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes, que incurran en las siguientes infracciones: a) No suministrar la información que le haya sido solicitada y que no “Artículo 1.
Codificación. La codificación de las infracciones a las normas de transporte público terrestre automotor será la siguiente: Sanciones a las empresas de transporte público terrestre automotor colectivo, metropolitano, distrital y municipal de pasajeros o mixto (…) 402 No suministrar la información que le haya sido Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 solicitada y que no repose en los archivos de la entidad solicitante. repose en los archivos de la entidad solicitante; b) Permitir la operación de los vehículos vinculados, sin portar los distintivos de la misma o los señalados por las disposiciones legales vigentes según la modalidad de servicio; c) Permitir la prestación del servicio en vehículos sin Tarjeta de Operación o con esta vencida. d) No expedir a los propietarios de los vehículos vinculados un extracto en el cual se discriminen los rubros y montos cobrados y pagados por cada concepto derivado del contrato de vinculación; e) Permitir la operación de los vehículos, sin tener los elementos de identificación de rutas, el color o distintivo especial señalado por las autoridades para diferenciar el nivel de servicio o las tarifas que deben cobrar dichos automotores”.(Declarado nulo por la sentencia del 19 de mayo de 2016). 403 Permitir la operación de los vehículos vinculados, sin portar los distintivos de la misma o los señalados por las disposiciones legales vigentes según la modalidad de servicio. 404 Permitir la prestación del servicio en vehículos sin Tarjeta de Operación o con esta vencida. 405 No expedir a los propietarios de los vehículos vinculados un extracto en el cual se discriminen los rubros y montos cobrados y pagados por cada concepto derivado del Contrato de Vinculación. 406 Permitir la operación de los vehículos, sin tener los elementos de identificación de rutas, el color o distintivo especial señalado por las autoridades para diferenciar el nivel de servicio o las tarifas que deben cobrar dichos automotores”.
El mismo ejercicio comparativo puede realizarse sobre los artículos 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44, y 57, frente a los diferentes “códigos” señalados en la Resolución 10800 de 2003 y la conclusión a la que se arribará es que existe un nexo inescindible entre los “códigos” y las “infracciones” suspendidas y luego declaradas nulas por la sentencia del 19 de mayo de 2016 de la Sección Primera del Consejo de Estado.
Corresponde a la Sala dilucidar los efectos jurídicos de tales decisiones judiciales frente a la Resolución 10800. 1.1 Suspensión provisional del Decreto 3366 de 2003 (parcial) y su impacto en la Resolución 10800 de 2003 Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 Mediante providencia del 22 de mayo de 2008, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado (radicación 2008 – 00098), se decretó la suspensión provisional de los artículos 12, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44, y 57 del Decreto 3366 de 2003, lo que significa que tales disposiciones dejaron de producir efectos desde el momento en que cobró ejecutoria la decisión judicial y, por lo mismo, las “infracciones” previstas en las normas suspendidas ya no podían ser fundamento para una sanción administrativa, toda vez que tales normas transgredían de manera “directa y manifiesta” el artículo 46 de la Ley 336 de 1996.
Es importante recordar que la acción impetrada en el citado proceso fue la de nulidad (simple), esto es, un control objetivo de legalidad cuya finalidad es la defensa del orden jurídico para que se excluya de l, en todo o en parte, un acto administrativo por ser contrario a las normas superiores en las que debería fundarse, o por vicios de competencia, de forma y procedimiento (expedición irregular), violación del derecho de audiencia y de defensa, o falsa motivación. En otras palabras, se busca someter a la Administración al “imperio del derecho objetivo” para proteger a la comunidad de un actuar arbitrario de la Administración. De esta manera es evidente que desde la ejecutoria de la providencia que decretó la suspensión provisional de los citados artículos del Decreto Reglamentario 3366 de 2003, tales normas dejaron de producir, hacia el futuro (ex nunc), efectos jurídicos, lo que implica que en adelante no podía imputarse infracción administrativa con base en ellas.
Ahora, dado que la Resolución 10800 de 2003 no fue demandada en el proceso citado y, por ende, sobre ella no recayó decisión alguna de suspensión provisional, cabe preguntarse si dicha resolución podía ser fuente de infracciones administrativas. Una posición formalista llevaría a sostener que se trata de un acto administrativo que goza de la presunción de legalidad y, por lo mismo, es vinculante para la Administración y los ciudadanos, por lo que la Resolución 10800 sería fuente de infracciones administrativas en el modo de transporte público terrestre automotor.
No obstante, la Sala no puede prohijar tal postura, dado el nexo inescindible entre las normas suspendidas del Decreto 3366 de 2003 y la Resolución 10800 del mismo año, que implica que materialmente esta deba correr la misma suerte de aquel. Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 En efecto, la medida cautelar de suspensión provisional pretende garantizar la efectividad y el cumplimiento de las decisiones judiciales, bajo el principio de la tutela judicial efectiva, esto es, proteger mientras dura el proceso los derechos que en l se controvierten, con el fin de garantizar la efectividad de la sentencia que finalmente se adopte.
Lo anterior significa que si normas suspendidas del Decreto 3366 de 2003 transgredían de manera “directa y manifiesta” el artículo 46 de la Ley 336 de 1996, la Resolución 10800 tampoco puede producir efectos al derivarse directa e inescindiblemente de las normas suspendidas. Como lo dijo la Sala en el Concepto 2315 de 2016: a partir de la decisión que ordena la suspensión de un acto administrativo, en este caso el referido Decreto 3366, no es posible adelantar actuaciones administrativas con fundamento en el mandato que se transgrediría si se pretendiera aplicar la Resolución 10800 de 2003.
Adicionalmente, las medidas cautelares “tienen por objeto garantizar el ejercicio de un derecho objetivo, legal o convencionalmente reconocido, impedir que se modifique una situación de hecho o de derecho o asegurar los resultados de una decisión judicial o administrativa futura, mientras se adelante y concluye la actuación respectiva, situaciones que de otra forma quedarían desprotegidas ante la no improbable actividad o conducta maliciosa del actual o eventual obligado”.
Por tanto, pretender reconocer efectos a la Resolución 10800 para deducir de ella infracciones administrativas que materialmente son idénticas a las del Decreto 3366, suspendidas provisionalmente, haría nugatoria la decisión judicial adoptada por la Sección Primera del Consejo de Estado, y abriría las puertas a maniobras fraudulentas de la Administración en detrimento de los derechos de los ciudadanos. Piénsese en que bajo un designio arbitrario cada decreto reglamentario tuviese como “gemelo” un acto o resolución administrativa que lo reprodujera materialmente, con la esperanza de que al ser suspendido el primero, se acudiera a la presunción de legalidad del segundo para imponerlo a los ciudadanos. Ello desquiciaría el sistema jurídico y haría inoperante el aparato judicial, con la consecuente deslegitimación de las Instituciones.
Esa es la filosofía que inspiraba al antiguo artículo 158 del CCA, y que se mantiene en el actual artículo 237 del CPACA, según el cual: Artículo 158. “Ningún acto anulado o suspendido podrá ser reproducido por quien los dicto si conserva en esencia las mismas Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 disposiciones anuladas o suspendidas, a menos que con posterioridad a la sentencia o al auto, hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión…”.
De esta manera, si lo que se pretende es que suspendida una norma por decisión judicial no pueda ser aplicada por la Administración, ni exigir su cumplimiento, incluso si se acude al artificio de su reproducción posterior, mucho menos resultaría aceptable que se pretendiera la aplicación de la norma suspendida mediante otra que corresponde a su simple reproducción y de menor jerarquía normativa -como la Resolución 10800-, contemporánea a ella.
Así las cosas, la aplicación de la Resolución 10800 de 2003 en el lapso comprendido entre la suspensión provisional del Decreto 3366 de 2003 y la sentencia proferida el 19 de mayo de 2016, resultaba improcedente toda vez que transitoriamente había perdido su fuerza ejecutoria al suspenderse los efectos del Decreto 3366 de 2003. Por último y no por ello menos importante, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos es una medida preventiva que “busca la salvaguarda previa de derechos fundamentales por su violación y por el quebrantamiento de normas relevantes”, así como evitar “mayores consecuencias económicas desfavorables a la Entidad Pública Demandada, en caso que llegaran a prosperar las pretensiones de la demanda en la Sentencia, cuando sus efectos en virtud del tiempo se han incrementado notablemente”.
Así las cosas, la aplicación de la Resolución 10800 de 2003 en el lapso de tiempo arriba indicado, no solo transgredió el derecho constitucional al debido proceso administrativo en su dimensión de inobservancia del principio de legalidad de las faltas y las sanciones, sino que ha generado múltiples procesos judiciales en contra de la Superintendencia de Transporte, tal como consta en las sentencias aportadas en la audiencia celebrada el 13 de febrero de 2019, en los cuales los jueces de instancia han condenado a esa Superintendencia por sancionar a sujetos de derecho con base en la citada Resolución, circunstancia que se torna irreversible con la declaratoria de nulidad decretada mediante la sentencia del 19 de mayo de 2016. 1.2 Declaratoria de nulidad parcial del Decreto 3366 de 2003.
Decaimiento de la Resolución 10800 de 2003 El ejercicio comparativo realizado -al comienzo de este punto- entre el Decreto 3366 y los “códigos” de la Resolución 10800, indica que tales “códigos” se fundamentan en las “infracciones” Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 de las normas declaradas nulas por la sentencia del 19 de mayo de 2016 de la Sección Primera del Consejo de Estado, lo que significa que no tienen fundamento jurídico alguno desde la ejecutoria de dicha sentencia, al desaparecer su fundamento de derecho.
Este es un claro ejemplo de pérdida de ejecutoriedad que debe soportar la Resolución 10800 de 2003, según se ha explicado. Por su parte, el informe de “infracciones de transporte” tampoco puede servir de “prueba” de tales “infracciones”, por la sencilla razón de que las conductas sobre las que dan cuenta no estaban tipificadas como infracciones por el ordenamiento jurídico.
Es decir, los documentos conocidos como “informe de infracciones de transporte” no son representativos o declarativos de una “infracción de transporte”, en tanto se basen en las conductas “tipificadas” como tales en los artículos del Decreto 3366 de 2003 declarados nulos o en los “códigos” de la Resolución 10800 que a su vez se basan en ellos.
Por estas razones no son el medio conducente para probar las “infracciones de transporte”. Lo anterior trae las siguientes consecuencias: Las actuaciones sancionatorias en curso, o que estén en discusión en sede administrativa se ven afectadas por la decisión judicial que anuló los artículos citados del Decreto 3366 de 2003, que sirven de base para los “códigos” relativos a las infracciones de transporte terrestre automotor, en la medida en que las “infracciones” allí señaladas desaparecieron del mundo jurídico y tales “códigos” registrados en la Resolución 10800 de 2003 perdieron su fuerza obligatoria, por lo que no existe una conducta típica que pueda ser reprochada como infracción de transporte con fundamento en tales normas.
El “informe de infracciones de transporte” no es representativo o declarativo de una “infracción de transporte”, en tanto se base en las conductas “tipificadas” como tales en los artículos del Decreto 3366 de 2003 declarados nulos o en los “códigos” de la Resolución 10800 que se deriven de ellos y, por lo mismo, no son el medio conducente para probar las “infracciones de transporte”.
Su utilización como “prueba” en las actuaciones administrativas que se adelanten, viola el debido proceso administrativo, en la medida en que no es representativa o declarativa de una conducta infractora y no puede tener el carácter de prueba válida aportada al proceso. Debe recordarse que el artículo 29 de la Constitución Política establece que es “nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”.
En cuanto a los actos administrativos sancionatorios que se encuentran en conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 administrativo, serán los jueces competentes los que deban adoptar la decisión que corresponda, y necesariamente deberán apreciar la declaratoria de nulidad de las normas del Decreto Reglamentario 3366 de 2003 y las consecuencias que tal decisión trae.
En las sentencias aportadas en la Audiencia del pasado 13 de febrero, se evidencian anulaciones de sanciones impuestas con base en los “códigos” de la Resolución 10800 de 2003” En consecuencia, en virtud de la declaratoria de nulidad parcial del Decreto 3366 de 2003, en el que se establecían varias faltas, equivalentes en los “códigos” previstos en la Resolución 10800 de 2003, la Sala estima que esta resolución perdió su soporte jurídico y por lo tanto, no podía producir efectos jurídicos.
Precisado lo anterior, en el presente caso la conducta constitutiva de la infracción sancionable con base en el artículo 1º de la Resolución 10800 de 2003 -códigos 531 y 590-, se cometió, presuntamente el 10 de enero de 2013 y la sanción se impuso, en primera instancia, el 25 de junio de 2015 y luego fue confirmada el 10 de mayo de 2016 y 12 de julio de 2016.
Es decir, cuando la Superintendencia confirmó la sanción, ya las descripciones típicas de las faltas o “códigos” establecidos en la Resolución 10800 de 2003 no estaban produciendo efectos, por ende, no podía ser el sustento de la multa impuesta, pues, la autoridad había perdido su potestad sancionadora con base en el acto administrativo en mención. En efecto, si bien para la época en que la actora incurrió, presuntamente, en la conducta sancionable, la Resolución 10800 de 2003 estaba produciendo efectos, al momento de confirmar la sanción se presentó un hecho sobreviniente que le quitó el fundamento jurídico.
En ese momento, en virtud de la sentencia del Consejo de Estado, la norma que tipificaba la infracción establecía la sanción y otorgaba la competencia para sancionar, ya no resultaba aplicable y la Superintendencia de Puertos y Transportes no podía ejercer su potestad sancionadora por la conducta tipificada en esa disposición. Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 Como consecuencia, tiene razón el a quo al considerar que los actos demandados deben anularse, porque la sanción impuesta en los mismos no tenía sustento legal y la norma que la fundamentaba perdió fuerza ejecutoria. 3.- Condena en costas en segunda instancia. En virtud de lo anterior y como quiera que la actuación del recurrente no se ejerció por fuera de los límites esperados, ni se demostró su causación, no se condena en costas.
En mérito de lo expuesto la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 2 de abril de 2020, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, conforme lo expuesto.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas en sede de segunda instancia, conforme lo anotado.
CUARTO: Ejecutoriado este proveído, envíese el expediente al Juzgado de origen para lo de su resorte. CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Aplicativo de Administración Judicial.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Estudiado y aprobado en sesión virtual de la fecha Los Magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY Nulidad y Restablecimiento 70-001-33-33-008-2018-00203-01 CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS