Rad. No. 13001-33-33-008-2020-00013-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2024 SALA DE DECISIÓN No. 001 Cartagena de Indias D. T. y C., nueve (9) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado 13001-33-33-008-2020-00013-01. Demandante Ivor Enrique Olier Barrios. Demandado Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. Tema Contrato realidad. Magistrado Ponente Óscar Iván Castañeda Daza. II.- PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala Fija de Decisión No. 001 del Tribunal Administrativo de Bolívar a pronunciarse respecto del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 27 de junio de 2023, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena, por medio de la cual, se concedieron las pretensiones de la demanda.
III.- ANTECEDENTES 3.1. DEMANDA 3.1.1. Pretensiones1 La parte actora pretende que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio URT-DTBCB-02678 del 18 de julio de 2019 expedido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, por medio del cual, se negó el reconocimiento de una relación laboral, junto con el consecuente pago de salarios, prestaciones sociales y sanción moratoria presuntamente adeudados.
Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se le pagaran las prestaciones sociales causadas entre 1 Folio 2 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. Rad. No. 13001-33-33-008-2020-00013-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2024 SALA DE DECISIÓN No. 001 el 27 de septiembre de 2012 y el 30 de junio de 2016 sin solución de continuidad.
Por último, pidió que se condenara en costas y agencias en derecho a la entidad demandada y, a su vez, se diera cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 203 del CPACA. 3.1.2. Hechos2. En la demanda se narra que, el señor Ivor Enrique Olier Barrios celebró varios contratos de prestación de servicios con la Unidad de Restitución de Tierras, durante el periodo del 27 de septiembre de 2012 y el 30 de junio de 2016.
El objeto contractual fue prestar sus servicios profesionales para asesora, apoyar y acompañar a la entidad en las actividades vinculadas con la atención al público, así como algunas acciones relacionadas con la etapa administrativa y judicial según lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011. Refiere que, durante su vinculación contractual, el demandante realizaba actividades de manera personal, cumpliendo un horario de trabajo, recibiendo un pago mensual y, a su vez, atendiendo las instrucciones que provenían del empleador.
Bajo su criterio, se trataba de una auténtica relación laboral, ya que cumplía las mismas labores de un empleado de planta nombrado en provisionalidad. A pesar de lo anterior, indica que no recibió el pago de sus prestaciones sociales, por consiguiente, presentó una reclamación ante la Unidad de Restitución de Tierras. Sin embargo, la petición fue resuelta desfavorablemente el 18 de julio de 2019. 3.1.3.
Normas violadas y concepto de violación. La parte demandante señaló como violadas las siguientes disposiciones normativas: artículos 2, 6, 13, 25, 53 y 123 de la Constitución; artículos 27 y 48 de la Ley 734 de 2022; artículo 2° del Decreto 1919 de 2002; artículo 195 de la Ley 100 de 1993 y los Decretos 1042 y 1045 de 1978. Como sustento de lo anterior, señaló que debe aplicarse el principio de la realidad sobre las formalidades en el presente caso, toda vez que, cumplía las mismas funciones de los empleados de planta de la Unidad de Restitución de Tierras y, a su vez, se le exigía el cumplimiento de un horario y condiciones de 2 Folios 2-4 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”.
Rad. No. 13001-33-33-008-2020-00013-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2024 SALA DE DECISIÓN No. 001 trabajo. En virtud de lo anterior, concluye que se desfiguraron los contratos de prestación de servicios para ocultar una auténtica relación laboral.
3.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA3. El apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión y Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD) solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda. Reconoció que era cierto que el demandante prestaba sus servicios de manera personal y, a su vez, que recibía sus honorarios de manera mensual.
No obstante, contradice que se le haya exigido cumplir horario de trabajo. Además, el hecho de cumplir sus actividades en las instalaciones de la dirección territorial se originó en el cumplimiento del artículo 29 de la Ley 1448 de 2011, según el cual, se exige preservar la confidencialidad de la información suministrada por las víctimas.
En cuanto a las impresiones de los correos electrónicos, manifestó que la exigencia de cumplir horario y suspender permisos no iba dirigido al contratista, ya que se precisa que está dirigida a los empleados de planta de la entidad. Asimismo, en el correo electrónico del 10 de marzo de 2016 relacionado con las directrices de descanso especificó que no obra como destinatario el demandante.
Adicionalmente, afirmó que no se probó el elemento de la subordinación, en la medida que, solo hubo una simple coordinación de actividades entre las partes contratantes. Por último, propuso las siguientes excepciones: (i) inexistencia de relación laboral y (ii) prescripción de la acción.
3.3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA4. Mediante sentencia del 27 de junio de 2023, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena concedió las pretensiones de la demanda. En la providencia se indicó que se configuraron los tres (3) elementos que comprueban la existencia de un contrato realidad, a saber, prestación personal del servicio, remuneración y subordinación. Frente a este último elemento, explicó que la actividad encomendada al demandante no era exclusiva, especializada o excepcional a las labores asignadas habitualmente a los empleados de la entidad. 3 Archivo 08 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 4 Archivo 37 de la carpeta “01PrimeraInstancia”.
Rad. No. 13001-33-33-008-2020-00013-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2024 SALA DE DECISIÓN No. 001 En específico, afirmó que los contratos celebrados entre las partes requerían que el demandante prestara servicios de atención al público para la orientación en asuntos de restitución, protección y formalización de tierras.
Igualmente, refiere que las órdenes impuestas al actor desbordaron las necesidades de coordinación respecto de los auténticos contratistas. En este sentido, reseñó lo indicaron por la testigo Osiris Martínez, quien declaró que el señor Ivor Olier Barrios cumplía horarios de trabajo y, a su vez, respondía frente su puntualidad y cumplimiento de metas.
En caso de no cumplir con estos asuntos, el demandante podía recibir llamados de atención o alguna demora en el pago de sus honorarios. Asimismo, señaló que las actividades que cumplía el libelista eran las mismas que tenía encargadas los abogados de planta de la Unidad de Restitución de Tierras. En consecuencia, el juez de primera instancia dictó las siguientes órdenes: “PRIMERO: DECLÁRESE LA NULIDAD del acto administrativo contenido en el oficio URT-DTBCB-02678 de fecha 18 de julio de 2019 emitido por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS, en el que se negó el reconocimiento de una relación laboral y sus derivadas consecuencias prestacionales.
SEGUNDO: DECLARAR probada parcialmente la excepción de prescripción propuesta por la parte demandada, en consecuencia, declarar prescritos los derechos causados en los contratos ejecutados por señor IVOR ENRIQUE OLIER BARRIOS entre septiembre y diciembre de 2012, aclarando que los aportes al sistema de seguridad social a favor del demandante son imprescriptibles y deberán ser reconocidos, por las razones expuestas.
TERCERO: CONDÉNASE a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS, a título de restablecimiento del derecho, a reconocer y pagar a favor del señor IVOR ENRIQUE OLIER BARRIOS las prestaciones sociales, tomando como base los honorarios contractuales, correspondientes a los períodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral, esto es, desde el 26 de febrero de 2013 hasta el 30 de junio de 2016.
CUARTO: CONDÉNASE a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS a CALCULAR el ingreso base de cotización pensional (IBC) pensional sobre los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios del señor IVOR ENRIQUE OLIER BARRIOS mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones las sumas faltantes por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, por lo que el demandante deberá probar las cotizaciones que realizó al sistema durante sus vínculos contractuales, y en la eventualidad de que no las hubiesen hecho o existiese diferencia en su contrato, tendrá la Rad.
No. 13001-33-33-008-2020-00013-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2024 SALA DE DECISIÓN No. 001 carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le atañe como trabajador.
QUINTO: DECLÁRASE que el tiempo laborado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios, se debe computar para efectos pensionales.
SEXTO: Esta sentencia se cumplirá conforme a lo dispuesto en los artículos 187, 192 y 193 CPACA.
SÉPTIMO: CONDÉNESE en costas a la parte vencida, las cuales se liquidarán por secretaria teniendo en cuenta los gastos procesales debidamente acreditados. Las agencias en derecho se tasan en un 3% del monto de las pretensiones.”.
3.4. RECURSO DE APELACIÓN5. La parte demandada pidió que se revocara el fallo de primera instancia y, en consecuencia, se negaran las pretensiones de la demanda. En su escrito, cuestionó que el juez de primer grado no hubiese realizado un análisis individual de las pruebas aportadas en el expediente. Además, no tuvo en cuenta que los contratos de prestación de servicio son intuito personae, es decir, no pueden cederse sin la autorización escrita de la entidad contratante (artículo 41 de la Ley 80 de 1993).
En consecuencia, la Unidad de Restitución de Tierras tuvo en cuenta el perfil profesional requerido para el desempeño de las obligaciones contratadas, a saber, conocimientos especializados sobre la política de restitución de tierras y atención a víctimas del conflicto armado interno. En cuanto al elemento de la subordinación, precisó que el funcionamiento de la entidad es temporal, por ende, se maneja información sensible que hacía necesaria confidencialidad de la misma (artículo 29 de la Ley 1448 de 2011).
Asimismo, indicó que el demandante tenía autonomía para sustanciar y proyectar administrativos de acuerdo a su análisis y criterio, siempre que estuviese amparado en el imperio de la ley. Por otro lado, señaló que el testimonio de la señora Osiris Xiomar Martínez Fuentes incurrió en imprecisiones, ya que habló de la misionalidad de “la agencia”, cuando realmente el nombre de la entidad es otro.
Inclusive, refiere que no existe ninguna prueba documental que certifique lo manifestado por la testigo, concretamente lo relacionado con los llamados de atención y sanciones. 5 Archivo 31 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. Rad. No. 13001-33-33-008-2020-00013-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2024 SALA DE DECISIÓN No. 001 Finalmente, explicó que, con la implementación de la Ley 1448 de 2011 se ha aumentado la carga del trabajo, por lo cual, las direcciones territoriales han tenido que destinar una mayor parte de su personal cumpliendo la labor de brindar atención al público, afectando la funcionalidad propia de la institución. Con base a lo anterior, considera que el personal de planta del área de jurídica no puede abordar la carga laboral que se ha venido presentando, por consiguiente, la dirección territorial se ha visto en la necesidad de requerir contratistas que apoyen en la atención al público. 3.5 TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Por auto del 5 de junio de 2023, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada, y a su vez, se le brindó la oportunidad al Ministerio Público para que allegara un concepto dentro del proceso6. 3.6.
Concepto del Ministerio Público. No rindió concepto. IV. CONTROL DE LEGALIDAD Revisado el expediente se observa que, de conformidad con lo previsto en el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, en el desarrollo de las etapas procesales de esta primera instancia se ejerció control de legalidad de estas.
Por ello se procede a dictar sentencia de primera instancia. V.- CONSIDERACIONES 5.1. COMPETENCIA. Es competente esta Corporación para conocer el presente proceso en segunda instancia, por disposición del artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone que los Tribunales Administrativos conocen en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos. 6 Archivo 05 de la carpeta “02SegundaInstancia”.
Rad. No. 13001-33-33-008-2020-00013-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2024 SALA DE DECISIÓN No. 001 5.2. PROBLEMA JURÍDICO. Le corresponde a la Sala determinar el siguiente problema jurídico: ¿Debe declararse la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio URT-DTBCB-02678 del 18 de julio de 2019 expedido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD) y, en consecuencia, reconocer la existencia de una relación laboral en el marco de los contratos de prestación de servicios que suscribió el señor Ivor Enrique Olier Barrios con la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas durante el periodo comprendido entre el 27 de septiembre de 2012 y el 30 de junio de 2016, junto con el consecuente pago de los emolumentos reclamados en tal virtud? 5.3.
TESIS. El Tribunal optará por confirmar el fallo de primera instancia, por medio del cual, se concedieron las pretensiones de la demanda. En la providencia se indicará que la parte actora logró probar los elementos de prestación del servicio, contraprestación y subordinación. En este sentido, se tuvieron en cuenta los sucesivos contratos que se celebraron por el cumplimiento de una función de carácter permanente.
Asimismo, la testigo Osiris Martínez señaló que el demandante cumplía un horario laboral por la labor de atender al público que tenía a su cargo. Asimismo, la declarante precisó que el incumplimiento del horario laboral y de las metas laborales podía generar llamados de atención por parte del jefe inmediato. Finalmente, puntualizó que las labores desempeñadas se hacían al interior de las instalaciones de la entidad y, además, con los equipos que suministraba la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas.
5.4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL 5.4.1. Contratos de prestación de servicios. El ingreso al servicio público se puede realizar de tres maneras: (i) vinculación legal y reglamentaria, (ii) laboral contractual, o mediante (iii) contrato de prestación de servicios7. Esta última modalidad, es celebrada por “las 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, Rad No. 25000-23-25-000-2011-01310-02(5133-16), Sentencia del 26 de septiembre de 2019 Rad.
No. 13001-33-33-008-2020-00013-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2024 SALA DE DECISIÓN No. 001 entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”8. La Corte Constitucional9 ha explicado las características de esta clase de vinculación: “- El contratista adquiere una obligación de hacer.
Goza de autonomía e independencia desde el punto de vista técnico y científico. Por ende, con conlleva subordinación para el cumplimiento del objeto contractual. - Estos contratos sólo pueden celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. - No da derecho al reconocimiento de prestaciones sociales, ya que estas son consecuencias inherentes de los contratos de trabajo. - Se trata de una vinculación de tipo excepcional.
Si se prorroga indefinidamente “la entidad tiene la obligación de adoptar las medidas y provisiones pertinentes para dar cumplimiento al artículo 122 de la Carta Política”10. Este tipo contratación pública puede ser desfigurada por los entes nominadores. Por eso, el ordenamiento jurídico ha prohibido su utilización para encubrir auténticas relaciones laborales.
El Decreto 2400 de 196811 y la Ley 790 de 200212 señalan que no se puede celebrar contratos de prestación de servicios para desempeñar funciones de carácter permanente. En caso de que se configure la existencia de una relación laboral, la administración puede declarar la nulidad del contrato13. La Ley 734 de 2002 (Código Único Disciplinario) refiere como falta gravísima celebrar contratos de prestación de servicios cuando el cumplimiento de sus funciones implique “subordinación y ausencia de autonomía respecto del 8 Ley 80 de 1993, art. 32, núm. 3 9 Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Hernando Herrera Vergara, Sentencia C-154 de 1997. 10 Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, Sentencia T-253 de 2015. 11 Decreto 2400 de 1968, artículo 2, inciso final.
(…) Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones”. 12 Ley 790 de 2002, artículo 7. En ningún caso los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos. 13 Ley 190 de 1995, artículo 5.
Nulidad de contratos de prestación de servicios cuando no cumplan con los requisitos para el ejercicio del cargo o para su celebración, por lo que si se demuestra que verdaderamente se trataba de una relación laboral, el contrato debía dejarse sin efectos. Rad. No. 13001-33-33-008-2020-00013-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2024 SALA DE DECISIÓN No. 001 contratista, salvo las excepciones legales”14.
Esta falta disciplinaria fue replicada por la Ley 1952 de 201915, la cual derogó el anterior Estatuto Disciplinario. La filosofía de estas normas es salvaguardar los derechos laborales de las personas que se vinculan con el Estado. Asimismo, buscan preservar la moralidad administrativa, toda vez que, el Estado no puede valerse de los contratos de prestación de servicios para ocultar relaciones laborales, pues, la forma habitual en que se deben vincular a las personas es a través de los empleos públicos, específicamente a través de la carrera administrativa. 5.4.2.
Contrato realidad. En aras de hacer efectivo el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, el trabajador puede acudir a la administración de justicia, solicitando la existencia de la relación laboral. Para la prosperidad de sus pretensiones, tiene que acreditar tres elementos esenciales16: a) Servicio personal. El contratista debe demostrar la prestación de sus servicios personales al empleador, en este caso, el Estado. b) Contraprestación económica por el servicio u oficio prestado. c) Subordinación. Implica la imposición de horarios o condiciones de dirección directa del empleador sobre el trabajador.
En cuanto a los elementos esenciales, la subordinación constituye la piedra angular que guía al juez para dar por demostrada la relación laboral. La Corte Constitucional ha profundizado el marco teórico de este elemento. “En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la 14 Ley 734 de 2002, artículo 48.
Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: (…) 29. Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales. 15 Ley 1952 de 2019, artículo 54.
Faltas relacionadas con la contratación pública. / 1. Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales. 16 Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, M.P. Alejandro Linares Cantillo, Sentencia T-040 de 2016.
Rad. No. 13001-33-33-008-2020-00013-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2024 SALA DE DECISIÓN No. 001 administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente”17.
En esta clase de procesos judiciales la carga de la prueba recae en la parte demandante18. Al igual que en las demás ramas del derecho procesal, sigue teniendo plenos efectos el principio de libertad probatoria, es decir, que las partes pueden utilizar cualquier medio de prueba para demostrar los supuestos de hecho que se pretenden hacer valer, incluyendo la prueba indiciaria19.
En la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, el Consejo de Estado estableció varios indicios que permiten acreditar el elemento de la subordinación en la jurisdicción contenciosa administrativa. “103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en 17 Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Hernando Herrera Vergara, Sentencia C-154 de 1997. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, Rad.
No. 66001-23-33-000-2013-00431-01(0846-15), Sentencia del 30 de mayo de 2019. 19 Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, Sentencia T-392 de 2017, párr. 23. Rad. No. 13001-33-33-008-2020-00013-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2024 SALA DE DECISIÓN No. 001 cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.”20.
En caso de que se lleguen a configurar los presupuestos sustanciales requeridos, el juez administrativo procederá a declarar la existencia de la relación laboral. La orden lleva consigo el reconocimiento de las prestaciones sociales dejadas de percibir. Asimismo, se ordenará el pago de los aportes a pensión cuando no se hayan pagado durante la vinculación contractual del empleado21.
En todo caso, siempre resulta imperioso determinar si estas prestaciones económicas no se encuentran prescritas. 5.4.3. Criterios para determinar la permanencia de la función. En el año de 2009, la Corte Constitucional22 declaró la exequibilidad del artículo 2º del Decreto Ley 2400 de 1968. La norma establece la prohibición 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, Rad.
No. 05001-23-33- 000-2013-01143-01(1317-16) CE-SUJ2-025-21, Sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Rad. No. 23001-23-33-000- 2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, Sentencia del 25 de agosto de 2016. 22 Sentencia C-614 de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Rad. No. 13001-33-33-008-2020-00013-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2024 SALA DE DECISIÓN No. 001 del Estado de celebrar contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones con carácter permanente. En esta providencia se establecieron unos criterios que deben tener en cuenta la administración y el juez para determinar el carácter permanente de una función pública.
A través de estos parámetros, se puede delimitar cuándo un empleo debe proveerse por vinculación legal y reglamentaria y, a su vez, definir las circunstancias en las que resulta factible utilizar la contratación pública. Los criterios contemplados en la Sentencia C-614 de 2009 fueron replicados en la Sentencia T-392 de 2017. En esta providencia, se estudió el caso de una mujer trans que fue diagnosticada con el virus de inmunodeficiencia humana (VIH/SIDA).
La accionante solicitó al juez de tutela la existencia de un contrato realidad, así como el amparo de sus derechos fundamentales de petición y a la estabilidad laboral reforzada. El Alto Tribunal accedió al amparo solicitado, declarando la existencia de la relación laboral. Sobre los criterios para determinar la permanencia de la función, indicó: “En aquella oportunidad, la Sala Plena concluyó que la administración no puede suscribir contratos de prestación de servicios para que se desempeñen funciones de carácter indefinido, pues para ese efecto debe crear los cargos requeridos en la respectiva planta de personal.
En este orden de ideas, la permanencia en el empleo constituye un factor determinante para reconocer si en un caso se presenta una relación laboral. Así pues, la Corte fijó cinco criterios para determinar el concepto de permanencia de la función, a saber: i) Criterio funcional: implica que si la función contratada se refiere a aquellas que usualmente debe adelantar la entidad pública, en los términos señalados en el reglamento, la ley y la Constitución, debe ejecutarse mediante un vínculo laboral. ii) Criterio de igualdad: si las labores desarrolladas por el contratista son las mismas que las de los servidores públicos vinculados a la planta de personal de la entidad, debe acudirse a la relación legal y reglamentaria o al contrato laboral y no a la contratación pública. iii) Criterio temporal o de la habitualidad: si las funciones contratadas demuestran el ánimo de la administración de emplear de modo permanente y continuo los servicios de una misma persona y se encuentra que no se trata de un vínculo de tipo ocasional o esporádico, se trata de una relación laboral. iv) Criterio de la excepcionalidad: si la tarea acordada corresponde a una “actividad nueva” que no puede ser desarrollada por el personal de planta, o se requieren conocimientos especializados, o de manera transitoria resulta necesario redistribuir funciones por la excesiva carga laboral para el personal de planta, puede acudirse a la contratación pública.
Es decir que, si la gestión contratada equivale al “giro normal de los negocios” de la entidad, las labores se deben desempeñar por medio de una relación laboral y no contractual. Rad. No. 13001-33-33-008-2020-00013-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2024 SALA DE DECISIÓN No. 001 v) Criterio de la continuidad: si la vinculación se realiza mediante contratos sucesivos de prestación de servicios, para desempeñar funciones de carácter permanente, la relación existente es de tipo laboral.”23.
Así entonces, se puede concluir que la declaratoria de la existencia de la relación laboral está sujeta al cumplimiento de los siguientes elementos: (i) servicio personal, (ii) subordinación que imponga el Estado como empleador y (iii) la contraprestación económica. Para reforzar su posición, el demandante puede valerse de los criterios de la permanencia del empleo para constatar si se está encubriendo una auténtica relación laboral24.
5.5. CASO CONCRETO 5.5.1. Hechos relevantes probados. 5.5.1.1. En el expediente se incorporó el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de los empleos que conforman la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD)25. 5.5.1.2. El señor Ivor Enrique Olier Barrios celebró los siguientes contratos de prestación de servicios con la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD).
Documento Objeto Inicio Fin Valor Contrato 170 de 201226 Asesorar, apoyar y acompañar a la UAEGRTD en las actividades vinculadas con la atención al público y algunas acciones de la etapa administrativa y judicial de la Ley 1448/11 20 de septiembre de 2012 31 de diciembre de 2012 $2.800.000 mensuales 23 Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, Sentencia T-392 de 2017. 24 Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, M.P. Alejandro Linares Cantillo, Sentencia T-040 de 2016. 25 Folios 5-643 del archivo 32 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 26 Folios 70-75 del archivo 08 de la carpeta “01PrimeraInstancia”.
Rad. No. 13001-33-33-008-2020-00013-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2024 SALA DE DECISIÓN No. 001 Contrato No. 254 de 201327 Asesorar, apoyar y acompañar a la UAEGRTD en las gestiones que la territorial Bolívar tenga a su cargo, conforme a las directrices de la Ley 1448 de 2011 21 de febrero de 2013 31 de diciembre de 2013 (otrosí número 01)28 $3.399.000 mensuales Contrato No. 0488 de 201429 Asesorar, apoyar y acompañar a la UAEGRTD en actividades vinculadas a la atención al público y algunas acciones de la etapa administrativa y judicial de la Ley 1448/11 20 de enero de 2014 31 de diciembre de 2014 (otrosí número 01)30 $2.970.520 mensuales Contrato No. 312 de 201531 Asesorar, apoyar y acompañar a la UAEGRTD en actividades vinculadas a la atención al público y algunas acciones de la etapa administrativa y judicial de la Ley 1448/11 15 de enero de 2015 15 de marzo de 2015 El primer y último pago de $1.534.250, el resto de meses equivale a $3.068.500 Contrato No. 1182 de 201532 Asesorar, apoyar y acompañar a la UAEGRTD en actividades vinculadas a la atención al público y algunas acciones de la etapa administrativa y judicial de la Ley 1448/11 19 de marzo de 2015 31 de diciembre de 2015 $3.068.500 mensuales Contrato No. 470 de 201633 Proponer, apoyar y acompañar a la UAEAGRTD en las actividades vinculadas a la atención al público y algunas acciones de la etapa administrativa y judicial de la Ley 1448/11 8 de enero de 2016 30 de junio de 2016 $3.221.925 mensuales 5.5.1.3.
El 31 de octubre de 2013, la Dirección Territorial y Talento Humano de la UAEGRTD remitió un correo electrónico masivo, con el fin de comunicar que quedan suspendidos los permisos para trámites personales, por cuanto, se hace necesario el cumplimiento de las metas institucionales34. 27 Folios 147-152 del archivo 08 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 28 Folios 165-166 del archivo 08 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 29 Folios 234-236 y 338-355 del archivo 08 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 30 Folios 356-358 del archivo 08 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 31 Folios 276-284 del archivo 08 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 32 Folios 334-336 del archivo 08 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 33 Folios 414-422 del archivo 08 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 34 Folio 33 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”.
Rad. No. 13001-33-33-008-2020-00013-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2024 SALA DE DECISIÓN No. 001 5.5.1.4. El 10 de marzo de 2016, la Dirección Territorial Bolívar de la UAEGRTD envió un correo electrónico masivo a los contratistas, en el que informó que se les dará dos días de descanso en semana santo, salvo lo atinente a la atención al público o las indicaciones del supervisor respectivo35. 5.5.1.5.
El 18 de julio de 2019, la Dirección Territorial Bolívar de la UAEGRTD expidió el acto administrativo URT-DTVCV-02678, por medio del cual, negó la reclamación presentada por el señor Ivor Olier Barrios relacionada con el reconocimiento de una relación laboral36. 5.5.1.6. En la audiencia de pruebas del 16 de mayo de 2023, el Juzgado Octavo Administrativo de Cartagena recibió las declaraciones de Osiris Xiomar Martínez Fuentes e Ivor Enrique Olier Barrios37. 5.5.1.6.1.
La señora Osiris Xiomar Martínez Fuentes indicó: “PREGUNTADO: ¿Recuerda usted el horario de atención en la unidad? CONTESTÓ: Claro que sí, sí lo recuerdo. De 8 de la mañana y pues generalmente nos quedábamos de largo porque solamente daban una hora de almuerzo y hasta las 5 de la tarde […] PREGUNTADO: Manifieste al despacho si conoce usted si el señor Ivor iba a laborar, ¿qué días iba a laborar o si iba a laborar todos 35 Folio 31 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 36 Folios 17-21 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 37 Archivo 33 de la carpeta “01PrimeraInstancia”.
Rad. No. 13001-33-33-008-2020-00013-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2024 SALA DE DECISIÓN No. 001 los días? CONTESTÓ: Ivor, el doctor Ivor iba a laborar todos los días porque él se encargaba de la atención al público, además de sustanciar los procesos.
Nosotros todos teníamos que estar allá en las oficinas desde las 8 de la mañana y estar allá atendiendo al público y segundo en la sustanciación de los procesos asignados. PREGUNTADO: ¿Qué días de la semana laboraba el señor Ivor? CONTESTÓ: De lunes a viernes. PREGUNTADO: Manifieste al despacho si usted conoce si el señor Ivor tenía un jefe inmediato.
CONTESTÓ: Pues, todos teníamos un jefe inmediato que era el director de la Agencia Nacional de Tierras Territorial Bolívar, el doctor Álvaro Tapia. PREGUNTADO: Indique al despacho cuáles eran las instrucciones que le daba ese jefe inmediato al señor Ivor. CONTESTÓ: Pues, las instrucciones eran las de todo jefe de una dependencia de una entidad: la puntualidad en el trabajo, el cumplimiento de los procesos, de las metas y obviamente para sacar toda nuestra carga laboral.
PREGUNTADO: Indique al despacho, ¿cuáles eran las consecuencias de no cumplir con las órdenes de ese jefe inmediato? CONTESTÓ: Bueno, pues primeramente nos hacían llamados de atención y obviamente, pues, de pronto alguna amonestación o demora en el pago, pues, más que todo eran llamados de atención y evitar sanciones posteriores, y pues, uno cumplía. PREGUNTADO: ¿Cómo eran esos llamados de atención? Nos puede dar un ejemplo.
CONTESTÓ: Bueno, pues nosotros teníamos unos correos institucionales y llegaban los lineamientos, como por ejemplo, se acercaba la semana santa, entonces nos llegaba un correo institucional donde decía que íbamos a trabajar de pronto hasta las 6 de la tarde para compensar de pronto dos días de esa semana. Ejemplo, cuando aquí había un día cívico o algo que correspondiera a alguna actividad local del distrito a nosotros no nos aplicaba porque nosotros teníamos que cumplir con nuestros horarios laborales […] PREGUNTADO: Usted antes de iniciar con mi cuestionario, indicaba que para el pago de los honorarios había retrasos si no había cumplimiento de los procesos que tenían que entregar ¿podría extender más esta explicación? CONTESTÓ: Pues, en realidad uno se abstenía de incumplir porque obviamente a la hora de que uno no cumpliera con eso, iba a haber eso.
A mí nunca me paso y a Ivor tampoco, pero sí es de pensarlo en eso. Claro que nunca no nos lo dijeron, pero obviamente gracias a Dios nosotros siempre recibíamos nuestro pago porque cumplíamos con lo que nos correspondía y con las indicaciones dadas por el jefe. PREGUNTADO: Señora Osiris le recuerdo que usted está bajo gravedad de juramento, entonces cuando el abogado Castro le preguntó que cuál eran las consecuencias de no cumplir con la entrega de los productos usted indicó que demora en el pago.
CONTESTÓ: Inicialmente era un llamado de atención, que fue lo que le dije. Inicialmente es un llamado de atención y uno, nosotros lo que hacíamos era abstenernos de incumplir precisamente para evitar que nos fueran a decir que no nos iban a pagar o alguna cosa. En ningún caso me extendí, porque él hizo la pregunta de que me extendiera, pero lo primero era eso, un llamado de atención […] PREGUNTADO: En consecuencia, de lo anterior, para acceder a esta información de víctimas del conflicto armado únicamente el sistema estaba dispuesto dentro de las instalaciones de la entidad o estaba dispuesto fuera de las instalaciones de la entidad.
CONTESTÓ: Bueno, a nosotros la Unidad de Restitución de Tierras nos proporcionaba todas las herramientas para trabajar. Nosotros la trabajábamos desde los computadores, en los equipos proporcionados por la Unidad de Restitución de Tierras a través de nuestras claves asignadas como cualquier funcionario de la Unidad de Restitución de Tierras, iguales condiciones, iguales características, iguales cualidades y el mismo trato que los funcionarios de planta.
PREGUNTADO: Señora Osiris le repito la pregunta, la pregunta es si la información relacionada con víctimas del Rad. No. 13001-33-33-008-2020-00013-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2024 SALA DE DECISIÓN No. 001 conflicto armado estaba disponible únicamente en las instalaciones de la entidad o fuera de las instalaciones de la entidad.
CONTESTÓ: Pues, yo trabajaba todo desde el equipo que la Unidad de Restitución de Tierras me proporcionaba. No sé si de pronto en algunos portátiles se podía trabajar, pero yo personalmente lo hacía en el equipo proporcionado y entiendo que el doctor Ivor también como trabajaba en atención al público tenía que estar allí permanentemente […] PREGUNTADO: Señora Osiris una preguntita ¿usted tiene demandas por estos mismos hechos ante la jurisdicción contenciosa administrativa? CONTESTÓ: No, no tengo demanda.”. 5.5.1.6.2.
En el interrogatorio de parte, el señor Ivor Olier Barrios manifestó: “PREGUNTADO: Como primera pregunta quisiera preguntarle que usted en la demanda recibía órdenes por favor manifiéstele a este despacho los hechos concretos en circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que según usted recibía órdenes. CONTESTÓ: Bueno, yo recibía órdenes por parte del director de la Unidad de Restitución de Tierras, doctor Álvaro Tapia en cuanto al cumplimiento de metas respecto a una cantidad de resoluciones que debíamos emitir todos los abogados del área jurídica y aparte de eso, debía cumplir con un horario específico para la atención al ciudadano porque yo ostentaba dos ocupaciones, por así decirlo, dos puestos por decir algo.
Yo atendía público, atendía a las víctimas que se presentaban para hacer las respectivas solicitudes y además de eso […] iba que le estaba comentando, que hacía atención al ciudadano y proyectaba resoluciones, esas eran las órdenes específicas que recibía del director territorial. PREGUNTADO: Bueno, reitero ahí la pregunta respecto a las circunstancias de tiempo, modo y lugar, es decir, hechos concretos en los que usted manifieste que recibía órdenes, ya que está un poco generalizada la respuesta, entonces quisiera que me puntualizara eso.
CONTESTÓ: Pues, nosotros hacíamos, nos convocan en reunión semanalmente todos los lunes y en esas reuniones nos daban las directrices de que es lo que debíamos hacer. Todos los lunes en la mañana, ya han pasado varios años, pero era aproximadamente de 10 de la mañana a 11 o medio día. En ese lapso de tiempo nos reuníamos, dábamos un par de avances que habíamos tenido durante la semana y ahí mismo nos decían que debíamos terminar con ciertas metas de resoluciones y yo tenía que atender, además de eso, a los ciudadanos que se presentaban en la unidad […] PREGUNTADO: De acuerdo, pero ¿usted las manejaba de acuerdo a su criterio? ¿usted entregaba las resoluciones de acuerdo a su criterio? CONTESTÓ: Vuelvo e insisto en la respuesta, nosotros teníamos unas directrices de cómo debíamos entregar, en qué orden, es decir, voy a poner un ejemplo.
Si una persona, una víctima del conflicto armado padecía de algún tipo de enfermedad o enfermedad degenerativa o era adulto mayor, nosotros priorizábamos conforme a la situación que padecía esa persona, por así decirlo, es decir, no era a criterio propio, no lo eran. Eran unas directrices que ya estaban señaladas, después de atender esas solicitudes de esas personas que estaban en ese grado de indefensión, pues nosotros tramitábamos las solicitudes siguientes.
Era totalmente una directriz de la entidad […] PREGUNTADO: Usted acaba de decir que teniendo en cuenta las actividades que desempeñaba debía quedarse hasta tarde ¿entonces por qué usted afirma que tenía que cumplir un horario laboral de 8 a 5 si se quedaba más de esa jornada? CONTESTÓ: Nosotros, precisamente por la exigencia, en cuanto a cumplimiento de metas, muchas veces las exigencias eran demasiado fuertes, por lo menos en mi caso, porque Rad.
No. 13001-33-33-008-2020-00013-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2024 SALA DE DECISIÓN No. 001 los demás abogados que estaban con otro tipo de vinculación tenían las mismas metas de resoluciones que yo, pero a ellos no les tocaba atender al ciudadano. Entonces, atender una solicitud me podía demorar entre una y dos horas, dependiendo de lo que tenía la persona.
Había personas que tenían cuatro solicitudes y me demoraba todo el día. Ese era todo el día que uno tenía para proyectar resoluciones, entonces me tocaba quedarme un poco más tarde para poder cumplir con la exigencia, pues, es que si yo no cumplía con la exigencia lo más probable era que no continuara con mi labor porque así nos los hacían saber.
Era necesario que yo cumpliera con las exigencias que me estaban haciendo.”. 5.5.2. Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico. Con el objetivo de resolver el problema jurídico demarcado, la Sala de Decisión abordará cada uno de los elementos que deben comprobarse para acreditar la existencia de una relación laboral, a saber: (i) prestación personal del servicio, (ii) contraprestación, y (iii) subordinación. 5.5.2.1.
Prestación personal del servicio y contraprestación. El servicio personal implica que el trabajador que ejecuta la labor asignada la desarrolle por sí mismo, es decir, que no delegue sus funciones. Para acreditar este elemento se tendrán en cuenta los contratos de prestación de servicios suscritos entre la Unidad Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD) y el señor Ivor Enrique Olier Barrios (véase la relación de contratos en el hecho probado 5.5.1.2 de esta providencia).
A partir de estos documentos, se puede corroborar que el demandante prestó sus servicios profesionales de manera personal en las actividades vinculadas con la atención al público, así como en algunas acciones de la etapa administrativa y judicial prevista en la Ley 1448 de 2011. En este punto, la parte demandada señaló en su recurso de apelación que, los acuerdos de voluntades establecían la posibilidad de ceder el contrato, no obstante, no se radicó ninguna solicitud sobre el particular.
Asimismo, indicó que esta clase de vinculaciones contractuales se caracterizan por ser intuito personae, según lo previsto en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993. Al respecto, la Sala de Decisión considera que, estos argumentos no tienen la virtualidad de desacreditar el elemento del servicio personal. Por el contrario, la norma reseñada permite avizorar que el señor Ivor Olier Barrios Rad.
No. 13001-33-33-008-2020-00013-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2024 SALA DE DECISIÓN No. 001 tenía que cumplir su objeto contractual personalmente, es decir, no podía haber una intermediación de otra persona. Tanto es así que, no se registra ninguna cesión del contrato en los antecedentes administrativos que aportó la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD). 5.5.2.2.
Contraprestación. La contraprestación es la remuneración que recibe el empleado por la prestación directa del servicio efectuada al Estado empleador. En el presente caso, los contratos de prestación de servicios que aportó la entidad demandada permiten verificar el cumplimiento del elemento de la contraprestación, dado que, el señor Ivor Olier Barrios recibía una remuneración mensual por los servicios prestados (honorarios).
Ahora bien, le asiste razón a la parte demandada cuando indica que el elemento sustancial para acreditar la relación laboral es la subordinación, por ende, en el siguiente apartado se profundizará en este presupuesto. 5.5.2.3. Subordinación. La subordinación es la piedra angular de toda relación laboral. Es la facultad que tiene el empleador para impartir órdenes con el fin de dirigir la actividad laboral, por lo cual, el trabajador está en la obligación de acatar los mandatos de sus jefes inmediatos.
La relación laboral no se presume, ya que, le corresponde a la parte demandante demostrar que la entidad pública impartió órdenes y horarios en la ejecución del contrato38. Así entonces, el Tribunal Administrativo considera que, se encuentra probado el elemento de la subordinación en la relación contractual que pactó la Unidad Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD) con el señor Ivor Enrique Olier Barrios.
Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos: a) El demandante actuó bajo la dependencia y directrices de la UAEGRTD Territorial Bolívar. En el plenario, se recibió el testimonio de la señora Osiris Martínez Fuentes, quien explicó con detalle la forma en que el señor Ivor Olier prestaba sus servicios para la entidad demandada.
La testigo indicó que el 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, Rad No. 25000-23-25-000-2011-01310-02(5133-16), Sentencia del 26 de septiembre de 2019. Rad. No. 13001-33-33-008-2020-00013-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2024 SALA DE DECISIÓN No. 001 actor cumplía un horario de 8am a 5pm de lunes a viernes.
Bajo su dicho, esta directriz aplicaba para todos los contratistas adscritos a la entidad. Sin embargo, específicamente para el hoy demandante resultaba indispensable cumplir con esta orden, ya que era una de las personas encargadas de atender al público en la territorial Bolívar. Asimismo, la declarante señaló que el incumplimiento del horario laboral y de las metas laborales podía generar llamados de atención por parte del jefe inmediato.
De igual manera, puntualizó que las labores desempeñadas se hacían al interior de las instalaciones de la entidad y, además, con los equipos que suministraba la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas. Así pues, la información suministrada por la testigo resulta eficaz para demostrar el elemento de la subordinación. Primero, porque se trata de una persona que compartió espacio de trabajo con el demandante, por lo cual, puede referir las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que prestó sus servicios profesionales.
Segundo, no tiene interés en el resultado del proceso, inclusive, afirmó que no ha demandado a la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas por esta misma causa (contrato realidad). Tercero, mantuvo una coherencia interna y externa en el relato de los hechos. En este último aspecto, se resalta que la parte demandada cuestionó que la señora Osiris Martínez incurrió en imprecisiones, ya que habló de la misionalidad de “la agencia”, cuando realmente el nombre de la entidad es Unidad de Restitución de Tierras.
Igualmente, refiere que no existe ninguna prueba documental que certifique lo manifestado por la testigo, concretamente lo relacionado con los llamados de atención y sanciones. Al respecto, debe decirse que en el sistema jurídico colombiano rige el principio de libertad probatoria, es decir, que las partes pueden presentar cualquier medio de prueba para demostrar el supuesto de hecho que pretenden hacer valer39.
La única limitación que existe en este sentido es que la prueba reúna los requisitos de pertinencia, conducencia y utilidad. Así entonces, no se puede desestimar la valoración del testimonio practicado en la audiencia de pruebas, en la medida que, el mérito 39 Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión, M.P. María Victoria Calle Correa, Sentencia T-902 de 2013.
Rad. No. 13001-33-33-008-2020-00013-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2024 SALA DE DECISIÓN No. 001 probatorio de una declaración no radica inexorablemente en la confrontación que se haga con otros medios de convicción. Lo relevante en estos casos es que el juez haga una operación rigurosa de control interno de las afirmaciones expuestas por el testigo, es decir que la declaración tenga verosimilitud, racionalidad y consistencia40.
En ese orden de ideas, la declaración de la señora Osiris Martínez cuenta con eficacia probatoria porque la única contradicción que advirtió la parte demandada no tiene el carácter de restarle credibilidad a la testigo. En efecto, que se haya confundido en un fragmento de la declaración sobre el nombre de la entidad no invalida todas sus afirmaciones, más aún si se tiene en cuenta que la testigo afirmó haber trabajado para esa entidad y, que, a su vez, se le pidió una narración de hechos de hace más de seis años.
Aunado a lo anterior, existen dos pruebas que corroboran las exigencias que hacía la UAEGRTD a los contratistas41. En efecto, los correos electrónicos que aportó el actor con su demanda, permiten entrever las prohibiciones relacionadas con pedir permisos para resolver asuntos personales, sumado a la exigencia de asistir presencialmente en los días de semana para aquellos contratistas que atendían al público (situación del demandante).
Cabe destacar que, estas pruebas documentales no fueron tachadas por la demandada, por ende, cuentan con plena validez y eficacia probatoria. Finalmente, la Sala de Decisión reprocha la actuación probatoria de la Unidad de Restitución de Tierras, por cuanto, contaba con la posibilidad de aportar diferentes medios de convicción tendientes a desacreditar la posición del actor.
En principio, la parte demandada era el sujeto procesal que tenía la facilidad para incorporar al expediente las pruebas pertinentes para defender su posición. No obstante, su defensa se basó en adoptar una posición pasiva, por lo que, al incumplir su carga probatoria conllevó a que se arriesgara a que la decisión fuese adversa a sus intereses. b) La naturaleza jurídica de la entidad demandada no la facultaba para desvirtuar el espíritu de la contratación pública.
La parte demandada explicó que la UAEGRTD tiene un funcionamiento temporal, además, señaló que la información de las víctimas del conflicto armado es confidencial, por 40 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. Hernán Andrade Rincón (E), Rad. No. 54001- 23-31-000-1994-08370-01(30850), Sentencia del 26 de noviembre de 2014. 41 Folios 31-33 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”.
Rad. No. 13001-33-33-008-2020-00013-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 22 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2024 SALA DE DECISIÓN No. 001 consiguiente, se hacía necesario que los contratistas se dirigieran a las instalaciones de la entidad para cumplir su objeto contractual.
Sobre el particular, debe recordarse que la UAEGRTD fue creada mediante el artículo 103 y subsiguientes de la Ley 1448 de 2011, como una entidad especializada de carácter temporal adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. A su vez, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4939 de 2011, por medio del cual, determinó la planta de personal de la entidad.
En el parágrafo único del artículo 1° se estableció que los empleos creados con esta norma tendrán una vigencia acorde con el periodo de existencia de la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas. El marco normativo referenciado permite entrever que la planta de personal creada para la Unidad se hizo mediante vinculación legal y reglamentaria.
En consecuencia, no existía ningún fundamento legal para que se supliera el ejercicio de funciones permanentes en cabeza de contratistas. Si bien, excepcionalmente se ha permitido utilizar la contratación pública para redistribuir funciones por la excesiva carga laboral del personal de planta, esta facultad debe ser transitoria42. Es decir, no se puede prolongar por un amplio periodo de tiempo, como se hizo en el presente caso, donde el demandante fue contratado por un interregno de cuatro (4) años, Ahora bien, la política de tratamiento de datos de las víctimas del conflicto armado interno tampoco puede sirve de justificación para soslayar la naturaleza de los contratos de prestación de servicios.
El hecho de que exista confidencialidad en la información suministrada, no impide que se pierda la autonomía e independencia del contratista ya que existen herramientas tecnológicas para preservar esta reserva legal. 42 “En aquella oportunidad, la Sala Plena concluyó que la administración no puede suscribir contratos de prestación de servicios para que se desempeñen funciones de carácter indefinido, pues para ese efecto debe crear los cargos requeridos en la respectiva planta de personal.
En este orden de ideas, la permanencia en el empleo constituye un factor determinante para reconocer si en un caso se presenta una relación laboral. Así pues, la Corte fijó cinco criterios para determinar el concepto de permanencia de la función, a saber: […] iv) Criterio de la excepcionalidad: si la tarea acordada corresponde a una “actividad nueva” que no puede ser desarrollada por el personal de planta, o se requieren conocimientos especializados, o de manera transitoria resulta necesario redistribuir funciones por la excesiva carga laboral para el personal de planta, puede acudirse a la contratación pública.
Es decir que, si la gestión contratada equivale al “giro normal de los negocios” de la entidad, las labores se deben desempeñar por medio de una relación laboral y no contractual.” (Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, Sentencia T-392 de 2017). Rad. No. 13001-33-33-008-2020-00013-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 23 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2024 SALA DE DECISIÓN No. 001 A pesar de lo anterior, la labor de atender a los usuarios encomendada al señor Ivor Olier Barrios conllevaba que no pudiese disponer libremente de su tiempo, sumado al hecho de que no podía ausentarse sin los permisos que le concediese el supervisor del contrato o el director territorial.
Igualmente, conviene precisar que las actividades asignadas al demandante estaban relacionadas con el objeto misional de la UAEGRTD, por ende, existía un deber de cumplir estas funciones con vinculaciones legales y reglamentarias como se hizo inicialmente en el Decreto 4939 del 29 de diciembre de 2011. Atendiendo a que se resolvieron todos los puntos de discordia expuestos en el recurso de apelación, la Sala de Decisión confirmará la sentencia del 27 de junio de 2023 proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena, que concedió las pretensiones de la demanda. 5.6.
COSTAS Y AGENCIAS DEL DERECHO El artículo 188 del CPACA señala que la condena en costas debe liquidarse y ejecutarse conforme al Código de Procedimiento Civil (hoy, Código General del Proceso). A su vez, el artículo 365.1 del CGP estipuló que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. Igualmente, cabe destacar que, el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, donde estableció que “[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
Con base en lo anterior, sería del caso condenar en costas a la parte vencida dentro del presente asunto, sin embargo, se encuentra demostrado que, la parte demandada respaldó su posición en fundamentos legales, por lo tanto, esta Colegiatura se abstendrá de imponer dicha condena, en virtud de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Rad. No. 13001-33-33-008-2020-00013-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 24 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2024 SALA DE DECISIÓN No. 001 VI.- FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del veintisiete (27) de junio de dos mil veintitrés (2023) proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, remítase el expediente al juzgado de origen. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado en sesión virtual de la fecha. LOS MAGISTRADOS, ÓSCAR IVÁN CASTAÑEDA DAZA (Salvamento de voto parcial)