SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Bolivar

Rad. No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 Cartagena de Indias D. T. y C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023). I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicado 13-001-23-33-000-2017-00346-00. Demandante Universidad de Cartagena. Demandado Josefina Quintero Lyons. Tema Decaimiento del acto administrativo – Efectos de las sentencias proferidas en el marco del medio de control de nulidad simple – Prima extralegal. Magistrado Ponente Óscar Iván Castañeda Daza. II.- PRONUNCIAMIENTO La Sala de Decisión No. 007 del Tribunal Administrativo de Bolívar, procede a dictar sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la Universidad de Cartagena contra la señora Josefina Quintero Lyons. 2.1.

ASUNTO PREVIO. Inicialmente, el presente proceso había sido repartido al Despacho 002 del Tribunal Administrativo de Bolívar presidido por el H. Magistrado Luis Miguel Villalobos Álvarez, quien proyectó la sentencia de primera instancia. No obstante, la ponencia presentada por el Despacho No. 002 fue derrotada por el resto de magistrados que componen la Sala de Decisión No. 007, según se puede entrever en el Oficio No. 019 del 5 de junio de 20231.

Por lo anterior, el conocimiento del proceso de la referencia fue remitido a este Despacho No. 003, con el fin de ser asumida la ponencia del proyecto de sentencia de primera instancia. Dejando claro estas observaciones, se procede a exponer los antecedentes, consideraciones y parte resolutiva del proyecto de sentencia. 1 Archivo 03 del expediente electrónico.

Rad. No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 III.- ANTECEDENTES 3.1. DEMANDA 3.1.1. Pretensiones2 La parte actora pretende que se declare la nulidad de la Resolución No. 0411 del 23 de abril de 1992 expedida por la Universidad de Cartagena, por medio de la cual, reconoció a la docente Josefina Quintero Lyons la bonificación por inhabilidad consagrada en el Acuerdo 022 de 1991.

Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, la parte demandante solicitó dejar sin efectos el acto administrativo acusado y, a su vez, dejar de pagar la bonificación por inhabilidad a partir del momento en que se encuentre ejecutoriada la sentencia. 3.1.2. Hechos3 En la demanda se narra que, mediante el Acuerdo 022 de 1991, la Universidad de Cartagena reconoció a todos los docentes de tiempo completo, una bonificación por inhabilidad general equivalente al 30% de la asignación recibida, más los gastos de representación. Esta prestación social se pagaría mensualmente a los profesores con título de abogado que se desempeñaran con dedicación de tiempo completo en la Facultad de Derecho de la Universidad.

Refiere que, esta bonificación por inhabilidad le fue reconocida a la docente Josefina Quintero Lyons a través de la Resolución 0411 del 23 de abril de 1992 proferida por la Universidad de Cartagena. Luego, el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante sentencia del 27 de abril de 2012 declaró la nulidad del Acuerdo 022 de 1991, en el marco del proceso de nulidad simple que promovió la Procuraduría General de Bolívar.

La decisión en comento, no fue recurrida por la Universidad de Cartagena. Teniendo en cuenta esta providencia judicial, la Universidad de Cartagena dejó de pagar la bonificación por inhabilidad a los docentes beneficiados 2 Folio 5 del archivo 01 del expediente electrónico. 3 Folios 1-5 del archivo 01 del expediente electrónico. Rad.

No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 por esta prestación social. Lo anterior, con sustento en el fenómeno del decaimiento del acto administrativo, ya que, el Acuerdo 022 de 1991 había sido declarado nulo por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Indica que, los docentes Patricia Bermúdez, Rafaela Sayas Contreras y Yesid Carrillo de la Rosa interpusieron una acción de tutela contra la Universidad de Cartagena, con el fin de continuar recibiendo el pago de la bonificación por inhabilidad general. En primera instancia, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena negó el amparo solicitado por los accionantes.

No obstante, mediante sentencia del 26 de octubre de 2012, el Tribunal Administrativo de Bolívar concedió la protección de los derechos fundamentales solicitados y, en consecuencia, restableció el pago de la bonificación por inhabilidad a los accionantes, así como “a todos los demás docentes que se desempeñan con dedicación de tiempo completo en la facultad de derecho de la Universidad de Cartagena que no figuran como accionantes en este caso”.

El argumento utilizado por la Colegiatura fue que la sentencia que declaró la nulidad del Acuerdo 022 de 1991 no se encontraba ejecutoriada, por ende, no se podía efectuar la suspensión del pago de estos emolumentos. Observando esta situación, se solicitó la constancia de ejecutoria de la sentencia del 27 de abril de 2012 emanada por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

Con base en este documento, la Universidad de Cartagena profirió las Resoluciones No. 03411 del 30 de septiembre de 2014 y No. 3444 del 19 de septiembre de 2016, por medio de las cuales, se dejó de cancelar la bonificación por inhabilidad. 3.1.3. Normas violadas y concepto de violación. La parte demandante señaló como violadas las siguientes disposiciones normativas: artículo 29 de la Constitución, artículos 3.1, 9.6 y 137 de la Ley 1437 de 2011.

Como sustento de lo anterior, explicó que la Universidad Cartagena nunca ha tenido competencia para crear o reglamentar situaciones de carácter salarial de los empleados públicos, toda vez que, esta facultad es privativa del Congreso de la República. Además, el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante sentencia bajo radicado número 13-001- 33-31-001-2007-00443-00, declaró la nulidad del Acuerdo 022 de 1991, por lo cual, se iniciaron los trámites correspondientes para suspender el pago de la Rad.

No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 bonificación por inhabilidad frente a los docentes que fueron beneficiados por el reconocimiento y pago de esta prestación social.

3.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA4. La apoderada judicial de la señora Josefina del Carmen Quintero Lyons se opuso a todas las pretensiones de la demanda. Explicó que la demanda no precisó en debida forma los vicios que fundamentan la nulidad de la Resolución No. 0411 de 1992, dado que, se limitó a manifestar la ilegalidad del Acuerdo No. 022 de 1991.

Igualmente, señaló que las situaciones jurídicas consolidadas en el acto administrativo de carácter particular no deben ser anuladas, en la medida que, vulneraría el principio constitucional de la seguridad jurídica y de la inmutabilidad de los actos administrativos. Asimismo, indicó que la bonificación por inhabilidad legal aplicable a los docentes de planta de la Facultad de Derecho es utilizada como factor salarial en la causación de aportes fiscales, parafiscales, prestaciones sociales y demás conceptos aplicables.

En virtud de lo anterior, esta bonificación no es solo un factor salarial, sino que, además, constituye salario por haberse pagado por más de veinte (20) años, según lo previsto en el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo. De esta manera, la bonificación por inhabilidad concedida a través de la Resolución No. 0411 de 1992 tiene protección jurídica, por cuanto, constituye un derecho adquirido en los términos expuestos por el artículo 2° de la Ley 4 de 1992 y, en concordancia, con el principio de intangibilidad del salario desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.

3.3. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA. La demanda se admitió mediante auto del 14 de agosto de 20185. Luego, el 8 de junio de 2019 se llevó a cabo la audiencia inicial dentro del presente asunto, diligencia en la cual, se incorporaron las pruebas documentales aportadas por las partes y, a su vez, se prescindió de la realización de la audiencia de alegaciones y juzgamiento.

En virtud de lo anterior, se corrió 4 Folios 32-43 del archivo 02 del expediente electrónico. 5 Folios 204-206 del archivo 01 del expediente electrónico. Rad. No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 traslado por el término de diez (10) para que las partes presentaran sus alegatos de conclusión6.

3.4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. 3.4.1. Parte demandante7. El apoderado judicial de la Universidad de Cartagena indicó que aportó la constancia de ejecutoria de la sentencia del 27 de abril de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, dentro del proceso de nulidad simple con radicado 001-2007-00443-00. Con este documento se demuestra que el Acuerdo No. 022 de 1991 expedido por la Universidad de Cartagena fue retirado del ordenamiento jurídico colombiano. Así pues, considera que lo accesorio debe seguir la suerte de lo principal, por lo cual, resulta procedente declarar la nulidad de la Resolución No. 411 de 1992, en razón a que desapareció el acto administrativo que le servicio como sustento.

Igualmente, señaló que la presente demanda cumple con los parámetros del debido proceso, en la medida que, no se pudo obtener el consentimiento de la titular del derecho para revocar la prestación social reconocida a su favor. Además, reiteró que el Congreso de la República tiene competencia privativa para delimitar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, por ende, el acto administrativo acusado incurrió en el vicio de falta de competencia. También argumentó que el artículo 27 de la Ley 1127 de 2007 habilitó a los profesores de universidades oficiales para ejercer la profesión de la abogacía, por lo tanto, desapareció el fundamento de la bonificación por inhabilidad establecida a favor de la demandante. 3.4.2.

Parte demandada8. La apoderada judicial de la señora Josefina Quintero Lyons pidió que se negaran las pretensiones de la demanda. En su escrito, explicó que la entidad demandante no señaló con precisión los vicios en los cuales se fundamenta la nulidad de la Resolución 0411 de 1992. Si bien es cierto, el Acuerdo 022 de 1991 fue declarado nulo, esto no quiere decir que la nulidad 6 Folios 55-59 del archivo 02 del expediente electrónico. 7 Folios 60-69 del archivo 02 del expediente electrónico. 8 Folios 80-84 del archivo 02 del expediente electrónico.

Rad. No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 irradie a las situaciones jurídicas individuales y consolidadas contenidas en la Resolución 0411 de 1992. La bonificación de inhabilidad legal establece un derecho subjetivo a favor de su defendida, que goza de las garantías de inmutabilidad o intangibilidad legal y constitucional.

De esta manera, la Universidad de Cartagena no puede desconocer los derechos adquiridos de la señora Josefina Quintero Lyons.

3.5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO9. El agente del Ministerio Público solicitó que se accediera a las súplicas de la demanda, teniendo en cuenta que, el acto general que creó la bonificación por inhabilidad legal fue declarado nulo por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este orden de ideas, los actos administrativos de carácter particular derivados del acto general no conservan validez frente al ordenamiento jurídico colombiano. Refiere que no se puede alegar la existencia de derechos adquiridos con fundamento en actos inconstitucionales o ilegales.

En todo caso, señaló que las únicas prestaciones reconocidas en base a normas extralegales de carácter territorial que siguen vigentes son aquellas relacionadas con asuntos pensionales, bajo lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 19993. IV. CONTROL DE LEGALIDAD Revisado el expediente se observa que, de conformidad con lo previsto en el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, en el desarrollo de las etapas procesales de esta primera instancia se ejerció control de legalidad de estas.

Por ello se procede a dictar sentencia de primera instancia. V.- CONSIDERACIONES 5.1. COMPETENCIA. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias originadas en actos sujetos al derecho administrativo10. A su vez, el artículo 97 del CPACA prevé que la administración debe demandar sus propios 9 Folios 70-79 del archivo 02 del expediente electrónico. 10 Ley 1437 de 2011, artículo 104, inciso 1°.

Rad. No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 actos cuando considere que se expidieron con infracción a normas superiores, bajo el entendido que no cuente con el consentimiento del titular del derecho.

La competencia que tiene esta jurisdicción para conocer sobre los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que promuevan las entidades públicas contra sus propios actos administrativos ha sido respaldada por la jurisprudencia del Consejo de Estado11 y de la Corte Constitucional 12. Adicionalmente, esta Corporación Judicial considera que también se cumple con el factor funcional, dado que, los Tribunales Administrativos les corresponde resolver en primera instancia los procesos de nulidad de los actos administrativos expedidos por autoridades del orden departamental y que, a su vez, carezcan de cuantía13. 5.2.

PROBLEMA JURÍDICO. Le corresponde a la Sala determinar el siguiente problema jurídico: ¿Debe declararse la nulidad de la Resolución No. 0411 del 23 de abril de 1992 expedida por la Universidad de Cartagena, por medio de la cual, se reconoció la bonificación por inhabilidad legal a favor de la señora Josefina Quintero Lyons? 5.3. TESIS.

El Tribunal optará por declarar la nulidad de la Resolución No. 0411 del 23 de abril de 1992 expedida por la Universidad de Cartagena. En la providencia, se explicará que operó la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo acusado, ya que el fundamento jurídico de su expedición (Acuerdo No. 22 del 13 de agosto de 1991) fue declarado nulo por el Tribunal 11 “Esta Corporación, con relación al otorgamiento irregular de derechos prestacionales, ha señalado que es la acción de lesividad la herramienta idónea para que la administración logre la anulación de su reconocimiento […]” (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad.

No. 76001-23-31-000-2010-01597-00, Sentencia del 19 de enero de 2017). 12 “18. Dicho conflicto debe ser resuelto en el sentido de declarar la competencia del Tribunal Administrativo de Bolívar. Lo anterior, en la medida en que se satisfacen los presupuestos que permiten la aplicación de la regla jurisprudencial establecida en el Auto 316 de 2021.

En efecto, i) se trata de una demanda instaurada por Colpensiones, ii) mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, iii) con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución GNR 98823 del 18 de mayo de 2013, expedida por la propia entidad.” (Corte Constitucional, 13 Ley 1437 de 2011, artículo 152, numeral 1.

Rad. No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 Administrativo de Bolívar mediante sentencia del 27 de abril de 2012, providencia que quedó ejecutoriada el 26 de mayo de 2014.

De igual manera, se indicará que no se consolidó ningún derecho adquirido a favor de las personas que resultaron ser beneficiadas de las prerrogativas que otorgó la norma anulada. Lo anterior, se fundamenta en que el origen y estructuración del derecho laboral tuvo una fuente irregular (en este caso, el vicio de ilegalidad por falta de competencia).

De conformidad con el literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política, así como del artículo 12 de la Ley 4° de 1992, la competencia para definir el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos recae en el Congreso de la República, a quien le corresponde establecer las normas generales, así como fijar los objetivos y criterios que debe seguir el Gobierno Nacional para delimitar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.

5.4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL 5.4.1. El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por entidades públicas contra sus propios actos administrativos. La seguridad jurídica se instituye como un principio al interior del ordenamiento jurídico, dado que busca establecer certeza en la aplicación del derecho.

Le corresponde a la administración y a los particulares guiar sus actuaciones bajo el respeto de las situaciones jurídicas consolidadas 14. Dicho mandato aplica para los actos administrativos que profiera el Estado. Una vez quede en firme este acto jurídico, su decisión se torna vinculante para el destinatario y la administración, según lo dispuesto por el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011.

Esta disposición normativa establece la presunción de legalidad de todos los actos administrativos, mientras que no hayan sido suspendidos o anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ahora bien, en la formación de un acto administrativo pueden existir irregularidades que afecten su legalidad. En estos casos, la administración puede promover mecanismos para remediar estas situaciones, como sería el caso de la revocatoria directa15, o en su defecto, el medio de control de 14 Corte Constitucional, Sala Octava de Revisión, M.P. José Fernando Reyes Cuartas, Sentencia T-136 de 2019. 15 Ley 1437 de 2011, artículos 93-96.

Rad. No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 nulidad y restablecimiento del derecho en su modalidad de lesividad16. La revocatoria directa faculta a la administración para revocar sus propios actos administrativos.

Por regla general, la revocatoria directa se ejerce en sede administrativa. Sin embargo, es posible que se formule en sede judicial, evento en el cual, debe contar con la aprobación del juez administrativo17. Cabe aclarar que en ambos escenarios debe contar con el consentimiento del titular del derecho, bajo el supuesto de que se llegase modificar o extinguir la situación particular del afectado.

Las causales de procedencia son de la revocatoria directa son las siguientes: “(i) cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución o a la ley; (ii) cuando contravengan el interés público o social, o (iii) cuando se cause agravio injustificado a una persona”18. Mientras tanto, la acción de lesividad se adopta cuando no es posible promover la revocatoria directa.

Así pues, la entidad pública debe presentar la demanda contra el acto administrativo que ella mismo expidió, ordenando la vinculación de la persona afectada por su eventual nulidad19. En el caso de pensiones adquiridas bajo maniobras fraudulentas, la jurisprudencia constitucional ha previsto que se puede utilizar la revocatoria directa.

No obstante, si se desea obtener el desembolso de las mesadas pensionales es menester acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho20. 5.4.2. La pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos. Los actos administrativos son entendidos como la manifestación voluntaria de la Administración Pública tendientes a crear, modificar o extinguir derechos para los administrados, o en contra de éstos 21.

Una de las características con las que cuentan los actos administrativos es la presunción de legalidad. En virtud de lo anterior, se presumen legales los 16 Ley 1437 de 2011, artículo 97. 17 Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, Rad. No. 05001-23- 33-000-2019-00826-01 (25166), Auto del 15 de octubre de 2020. 18 Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, Rad.

No. 05001-23- 33-000-2016-02301-02(24139), Auto del 5 de marzo de 2020. 19 Corte Constitucional, Sala Octava de Revisión, M.P. José Fernando Reyes Cuartas, Sentencia T-136 de 2019. 20 Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Diana Fajardo Rivera, Sentencia SU-182 de 2019. 21 Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, Sentencia C-1436 de 2001.

Rad. No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 actos administrativos hasta tanto no hayan sido declarados nulos por las autoridades competentes22. En este mismo sentido, el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 estableció los siguientes eventos en que pierde fuerza de ejecutoria un acto administrativo: “ARTÍCULO

91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2.

Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia.” [subrayas fuera de texto]. Las características de la pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos por la desaparición de los fundamentos de hecho o derecho en que se fundaron, son las siguientes: (i) opera por ministerio de la ley, es decir, no requiere de declaración judicial;

(ii) provoca la extinción de obligaciones de cumplimiento y obediencia del acto administrativo; (iii) tiene efectos hacia el futuro; y (iv) afecta la eficacia del acto administrativo, sin embargo, no ataca la validez del mismo. “38. De esta manera, la pérdida de la fuerza ejecutoria se relaciona con la obligatoriedad del acto y la posibilidad que tiene la administración de hacerlo cumplir aun en contra de la voluntad de los administrados, y uno de los eventos de ocurrencia, es justamente la desaparición de los fundamentos jurídicos de la decisión, cuáles sean. 39.

Esta figura opera por ministerio de la ley, es decir, que el acaecimiento de la causal ipso jure, genera un obstáculo para que la Administración pueda perseguir el cumplimiento de la decisión, de modo que las obligaciones allí contenidas quedan sin poder coercitivo respecto de sus destinatarios.”23. 22 Corte Constitucional, Sala Octava de Revisión, M.P. José Fernando Reyes Cuartas, Sentencia T-136 de 2019. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad.

No. 50001-23-33-000-2015-00635-01(1802-19), Sentencia del 22 de abril de 2021. Rad. No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 Igualmente, la jurisprudencia ha indicado que la pérdida de ejecutoriedad de un acto administrativo no impide que haya un pronunciamiento de fondo en sede judicial, ya que, no puede perderse de vista que los efectos del acto jurídico pudieron haberse prolongado hasta la fecha en que ocurrió su decaimiento24.

Finalmente, conviene destacar las diferencias que ha establecido el Consejo de Estado respecto a la revocatoria directa y la pérdida de la fuerza ejecutiva de los actos administrativos25. REVOCATORIA DIRECTA PÉRDIDA DE LA FUERZA EJECUTIVA Causales: Artículo 93 Ley 1437 de 2011, relacionadas cuando: i) haya manifiesta oposición a la Constitución o a la ley; ii) no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él; y iii) con ellos se causeo el agravio injustificado a una persona.

Causales: Artículo 91 Ley 1437 de 2011, relacionadas con la suspensión provisional, la desaparición de los fundamentos de hecho o de derecho, la inactividad de la administración por espacio de 5 años para cumplir el acto, el cumplimiento de una condición resolutoria, o el vencimiento del término. Objeto: Control gubernativo de los actos administrativos, que permite su extinción del ordenamiento jurídico, a petición de parte o de oficio.

Objeto: Impedir la producción de los efectos del acto administrativo por factores exógenos. Efectos: Afecta la validez del acto y lo saca del ordenamiento jurídico. Tiene efecto hacia futuro ex nunc. Efectos: Afecta la eficacia del acto, por ello no genera su desaparición del ordenamiento jurídico. En el tiempo, son hacia futuro, de manera que no es posible retrotraer las cosas al estado inicial.

Ocurrencia: Requiere de manifestación por parte de la Administración. Ocurrencia: Opera por ministerio de la ley, como evento sobreviniente a la expedición del acto. Requisitos particulares: Para actos subjetivos, requiere del consentimiento expreso y escrito de su titular Opera del mismo modo para actos generales y particulares, sin requisito adicional a la ocurrencia de la causal. 5.4.3.

Los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas aparentemente consolidadas frente a la declaratoria de nulidad de un acto administrativo general que reconoció un derecho laboral de carácter extralegal. 24 “Por lo mismo, el hecho de que un acto haya quedado sin efectos al desaparecer sus fundamentos fácticos o jurídicos no significa en modo alguno que no pueda hacerse un pronunciamiento de fondo en sede judicial, pues no pueden ignorarse los efectos que se produjeron desde el momento de la expedición del acto y hasta cuando haya ocurrido su decaimiento.” (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. César Palomino Cortés, Rad.

No. 20001-23-33-000-2013-00053-01 (4702-2015), Sentencia del 17 de marzo de 2022) 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. César Palomino Cortés, Rad. No. 20001-23-33-000-2013-00053-01 (4702-2015), Sentencia del 17 de marzo de 2022. Rad. No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 En el marco de competencias asignadas a las autoridades públicas, es posible que éstas exceden las facultades previstas por la Constitución o por la Ley, estableciendo ciertos derechos y garantías laborales a favor de los empleados públicos adscritos a la entidad, a través de un acto administrativo de carácter general.

Ahora bien, ha existido una discrepancia al interior del Consejo de Estado, respecto a los efectos de la sentencia que declara la nulidad del acto administrativo general. Por un lado, un sector de la jurisprudencia ha optado por concluir que los efectos de este fallo judicial son ex tunc (desde siempre), por ende, opera el decaimiento de las situaciones particulares originadas en virtud del acto administrativo anulado.

Mientras tanto, otro grupo de magistrados ha explicado que estos fallos judiciales tienen un efecto ex nunc (hacia el futuro) en asuntos laborales, por lo que no afectan los derechos adquiridos por los empleados públicos mientras estuvieron vigentes las disposiciones normativas correspondientes. A continuación, se traerán a colación los fallos más relevantes que defienden cada posición: Hipótesis A No, ya que el derecho laboral tuvo un origen o estructuración irregular (sea por falta de competencia, o por cualquier otro vicio de ilegalidad), por ende, se descarta la existencia de un derecho adquirido.

¿Existe algún derecho adquirido respecto a las prestaciones sociales de carácter extralegal que fueron reconocidas a favor de empleados públicos, con sustento en una norma que posteriormente fue declarada nula por la jurisdicción de lo contencioso administrativo? Hipótesis B Sí, porque los efectos del fallo que declaró la nulidad tienen efectos hacia el futuro.

Además, debe respetarse el principio de seguridad jurídica frente a las situaciones consolidadas a favor de los empleados públicos. Consejo de Estado C.P. Gustavo Gómez Aranguren, Exp. 2084-09, Sentencia del 24 de mayo de 2012 Consejo de Estado C.P. Gerardo Arenas Monsalve, Exp. 2286-11, Sentencia del 25 de julio de 2013 Consejo de Estado C.P. Sandra Ibarra Vélez, Exp. 2379-15, Sentencia del 26 de julio de 2018 Consejo de Estado C.P. Sandra Ibarra Vélez, Exp. 3940-18, Sentencia del 20 de noviembre de 2020 Rad.

No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 Las anteriores providencias se pueden sintetizar de la siguiente manera: (i) El 24 de mayo de 2012, el Consejo de Estado negó las pretensiones de un empleado público del orden territorial, quien pretendía el reconocimiento y pago de una prima técnica.

El demandante indicó que esta prima técnica le fue pagada entre los años de 1995 a 2004, cuando la Empresa Social del Estado le comunicó sobre la eliminación de la referida prestación social, con sustento en la sentencia del 19 de marzo 1998 proferida por el Consejo de Estado. A través de esta providencia en comento se declaró la nulidad del Decreto 1661 de 1991, la cual, habilitaba el pago de la prima técnica para los empleados de las entidades territoriales.

Teniendo en cuenta lo anterior, el órgano de cierre consideró que había operado el decaimiento del acto administrativo, por lo cual, el demandante no tendría derecho a volver a percibir el pago de este emolumento. Igualmente, el Alto Tribunal concluyó que se estaba “ante la presencia de un derecho de tracto sucesivo por virtud de su causación anual y no frente a un derecho adquirido como tal, que haya ingresado indefinidamente al patrimonio de su titular, pues la percepción del mismo se encuentra sujeta al mantenimiento de las condiciones que le dieron origen en cada periodo a evaluar”26. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Rad.

No. 13001-23-31-000-2005-01221-01(2084-09), Sentencia del 24 de mayo de 2012. Consejo de Estado C.P. William Hernández Gómez, Exp. 4789-18, Sentencia del 22 de julio de 2021 Consejo de Estado C.P. William Hernández Gómez, Exp. 0327-2020, Sentencia del 9 de junio de 2022 Consejo de Estado C.P. César Palomino Cortés, Exp. 0756-2012, Sentencia del 20 de octubre de 2022 Consejo de Estado C.P. William Hernández Gómez, Exp. 2815-2020, Sentencia del 17 de noviembre de 2022 Rad.

No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 (ii) El 24 de mayo de 2012, se negaron las pretensiones de un empleado público que buscaba obtener el reconocimiento de derechos económicos reconocidos de manera extralegal por el Departamento de Boyacá. Al respecto, el Alto Tribunal recordó que el acto administrativo general que había reconocido estos derechos laborales había sido declarado nulo por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que, el Gobernador de Boyacá había vulnerado la competencia establecida en los artículos 150 de la Constitución y 12 de la Ley 4° de 1992.

En este orden de ideas, señaló que había operado el decaimiento del acto administrativo, frente a la situación particular del demandante27. (iii) El 26 de julio de 2018, el Consejo de Estado analizó la legalidad del artículo 7° de la Resolución 1229 de 1994 expedida por el INVIAS, por medio de la cual, estableció un porcentaje de calificación del 95% para acceder a la prima técnica consagrada a favor de sus empleados.

En criterio de los demandantes, el INVIAS vulneró el Decreto 2164 de 1991, dado que, esta norma prevé un porcentaje del 90% para obtener el reconocimiento de esta prestación social. Sobre el particular, el Alto Tribunal declaró la nulidad parcial de la disposición normativa invocada, por cuanto, se vulneró el derecho a la igualdad de estos servidores públicos.

No obstante, se hizo énfasis en que los efectos del fallo iban a ser ex nunc, es decir, “hacia futuro, respecto de aquellos funcionarios del INVIAS que tienen reconocido el derecho a la prima técnica por evaluación de desempeño, toda vez que se deben respetar y proteger sus derechos al debido proceso y a la seguridad jurídica, siempre y cuando no concurran las causales de pérdida contenidas en las normas jurídicas que regían para el momento de su reconocimiento”28.

(iv) El 20 de noviembre de 2020, se estudió la legalidad de un acto administrativo particular proferido por una Empresa Social del Estado, la cual negó el reconocimiento de la prima técnica a favor de uno de sus empleados. En el proceso se negaron las pretensiones de la demanda, con sustento en que el servidor público no alcanzó a ingresar este derecho a su patrimonio, dado que, al momento de presentar su solicitud ya había sido emanada la sentencia del 19 de marzo 1998 proferida por el Consejo de 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, Rad.

No. 15001-23-31-000-2008-00126-01(2286-11), Sentencia del 25 de julio de 2013. 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad. No. 11001-03-25-000-2014-01192-00(3850-14) y 11001-03-25-000-2015-00733-00(2379-15), Sentencia del 26 de julio de 2018. Rad. No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 Estado, donde se declaró la nulidad del Decreto 1661 de 1991, la cual, habilitaba el pago de la prima técnica para los empleados del orden territorial.

De este fallo resulta importante resaltar los siguientes fragmentos29: “Sobre la materia se ha sostenido que, a diferencia de las sentencias que profiere la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control (art. 241 de la Constitución Política), que por disposición del artículo 45 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia producen efectos hacia el futuro salvo que se resuelva lo contrario, la declaratoria de nulidad de actos administrativos de carácter general tiene efectos ex tunc o retroactivos desde la fecha misma de expedición del acto.

Así lo ha venido afirmando la jurisprudencia de esta corporación, quien también ha aclarado que las situaciones jurídicas consolidadas antes de la decisión anulatoria deben mantenerse íntegramente en virtud del principio de seguridad jurídica. En otras palabras, los efectos retroactivos de la declaratoria de nulidad de actos administrativos se ven exceptuados cuando se trata de situaciones individuales que por haberse generado y consolidado durante la vigencia de aquel son merecedoras de protección por parte del ordenamiento jurídico.

Establecido lo anterior, es necesario concluir que con la declaratoria de nulidad del artículo 13 del Decreto 2164 de 1991 se produjo la pérdida de fuerza ejecutoria de aquellos actos administrativos en los que, con fundamento en aquel, las entidades territoriales o sus descentralizadas hubieren reconocido a sus empleados el derecho a la prima técnica.

No obstante, en consonancia con lo manifestado, con el propósito de proteger las situaciones jurídicas consolidadas, no es posible desconocer los emolumentos que por tal concepto le hayan sido reconocidos a los empleados del orden territorial hasta el 19 de marzo de 1998, cuando se dictó la sentencia en cuestión, los que en consecuencia deberían ser tenidos en consideración para efectos de la liquidación de la indemnización por supresión de cargo teniendo como límite aquella fecha.”.

(v) El 22 de julio de 2021, se negó el reconocimiento de una prima semestral, cuyo origen provenía de una ordenanza expedida por la Asamblea Departamental de Córdoba. El Consejo de Estado precisó que este acto administrativo de carácter general debía considerarse nulo, por cuanto, existía una competencia exclusiva en cabeza del Congreso y del Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.

A su vez, señaló que no existía ningún derecho adquirido respecto a aquellos empleados que disfrutaron de esta prima extralegal mientras estuvo vigente su aplicación. En palabras del Alto Tribunal, “el reconocimiento de la prima semestral en favor de los empleados del Departamento de Córdoba creada mediante el artículo 36 de la Ordenanza 07 del 12 de noviembre de 1992, 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad.

No. 23001-23-33-000-2016-00265-01(3940-18), Sentencia del 20 de noviembre de 2020. Rad. No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 no constituía un derecho adquirido en cabeza de estos, sino una situación jurídica aparentemente consolidada que en razón de su naturaleza, puede ser discutida judicialmente e incluso declarada nula ante la evidencia de ilegalidad del acto administrativo que había creado tal prerrogativa”30 [subrayas fuera de texto].

(vi) E 9 de junio de 2022, se declaró la nulidad de un Acuerdo expedido por una Empresa Social del Estado, que reconoció una prima técnica a favor de su personal médico, toda vez que, había incurrido en el vicio de ilegalidad de falta de competencia. Además, el Consejo de Estado explicó las diferencias que existen entre derechos adquiridos y situaciones jurídicas aparentemente consolidadas.

A partir de estas consideraciones, señaló que la prima técnica que se le reconoció a los médicos de la entidad no ingresó a su patrimonio, ya que, el origen y estructuración de este derecho prestacional contravino el ordenamiento jurídico superior31. “Ahora, si se tiene como supuesto que un derecho es concedido por una autoridad administrativa con fundamento en un acto viciado de ilegalidad, es decir, sin validez jurídica (por ejemplo, expedido sin competencia como en el presente caso), y esta condición no ha sido revisada en vía judicial, es claro que al momento de ser sometida la decisión al juicio de legalidad propiamente dicho, esa prerrogativa creada para el particular en ningún momento se habría constituido como un derecho adquirido como lo prevé el artículo 58 constitucional, y por lo tanto la administración podrá e incluso deberá, dejar de reconocer su eficacia. Al acontecer lo anunciado, se crea una situación jurídica consolidada pero de forma aparente, puesto que tal como se planteó anteriormente, para que exista un derecho adquirido intangible ante nuevas regulaciones normativas, es indispensable que su causa o fuente haya sido legal, así como su origen y medio de reconocimiento (acto administrativo), pues de no serlo se atentaría contra su misma esencia jurídica y en tal sentido los efectos que este produzca redundarían en una ilegalidad e incluso inconstitucionalidad circular que afectaría otras garantías y eventualmente principios que prevalecen sobre el interés particular que se hubiese consolidado de manera irregular. […] Bajo esta línea de intelección, tampoco resulta adecuado el reproche impugnativo de los apelantes sobre la configuración de un derecho adquirido, pues en realidad se trataba de una situación jurídica aparentemente consolidada que habilitaba su control de legalidad en sede judicial, la cual al resultar en una nulidad, obliga a la autoridad administrativa como la 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. William Hernández Gómez, Rad.

No. 23001-23-33-000-2013-00163-02 (4789-18), Sentencia del 22 de julio de 2021. 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. William Hernández Gómez, Rad. No. 73001-23-33-000-2016-00177-01 (0327-2020), Sentencia del 9 de junio de 2022. Rad. No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 demandada, a dejar de reconocer el derecho ante la desaparición del fundamento jurídico que convalidada su eficacia.”.

(vii) El 20 de octubre de 2022, se analizó el caso de un servidor público que buscaba la declaratoria de nulidad de una sanción disciplinaria, por haber acaecido la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Si bien, no se resolvió una situación eminentemente laboral, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado indicó lo siguiente: “En lo que respecta a la declaratoria de nulidad de actos administrativos de carácter general, se sabe que tiene efectos ex tunc o retroactivos desde la fecha misma de expedición del acto, salvo las situaciones jurídicas consolidadas en favor del trabajador antes de la decisión anulatoria, por lo que deben mantenerse íntegramente en virtud del principio de seguridad jurídica.”32.

(viii) Finalmente, el 17 de noviembre de 2022, se negó el reajuste de una pensión de jubilación reconocida a favor de un empleado público, en los términos que dispuso una ordenanza de carácter departamental. Sobre el particular, el Alto Tribunal recordó que la ordenanza en cuestión había sido declarada nula por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo tanto, había operado la pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos de carácter particular que había reconocido el respectivo reajuste.

Además, precisó que no había ningún derecho adquirido en el presente caso, por cuanto, la estructuración del derecho prestación estuvo viciado por la causal de ilegalidad de falta de competencia33. De conformidad con lo expuesto, puede evidenciarse que no existe una posición unificada en esta temática, por lo tanto, la Sala de Decisión No. 007 del Tribunal Administrativo de Bolívar optará por acoger la “Hipótesis A” reseñada en el cuadro de la referencia, por ser la interpretación más razonable frente a los principios de legalidad y seguridad jurídica.

De esta manera, se entenderá que la declaratoria de nulidad de un acto administrativo general que reconoció una prestación social de carácter extralegal tiene efectos ex tunc (desde siempre). Así pues, se genera la pérdida de ejecutoriedad de las situaciones particulares aparentemente 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. César Palomino Cortés, Rad.

No. 11001-03-25-000-2012-00180-00 (0756-2012), Sentencia del 20 de octubre de 2022. 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. William Hernández Gómez, Rad. No. 25000-23-42-000-2017-04665-01 (2815-2020), Sentencia del 17 de noviembre de 2022. Rad. No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 consolidadas a favor de los empleados públicos que fueron beneficiados de la norma anulada por la jurisdicción contenciosa administrativa.

En este orden de ideas, se concluirá que los actos administrativos particulares que concedieron el derecho prestacional a favor de los empleados públicos perdieron eficacia o ejecutoriedad, por lo cual, la autoridad administrativa no está en la obligación de seguir cancelando estos emolumentos. Asimismo, se indicará que no se genera ningún derecho adquirido a favor los empleados públicos que resultaron favorecidos de un acto administrativo general que posteriormente fue declarado nulo por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Lo anterior, con fundamento en que el origen y estructuración del derecho tuvo una fuente irregular (vicio de ilegalidad por falta de competencia). Además, la jurisprudencia administrativa ha dicho que estos derechos son de tracto sucesivo, es decir, se van generando cada anualidad. Así pues, no se puede concluir que este derecho haya ingresado indefinidamente al patrimonio de su titular, ya que la percepción del derecho se encuentra sujeta al mantenimiento de las condiciones que le dieron origen en cada periodo a evaluar34.

5.5. CASO CONCRETO 5.5.1. Hechos relevantes probados. 5.5.1.1. De acuerdo con la certificación expedida por la Universidad de Cartagena, la señora Josefina del Carmen Quintero Lyons presta sus servicios a esta institución de educación superior, desde el 24 de mayo de 1990 hasta la actualidad, devengando un sueldo de $10.668.62135.

A continuación, se detallan las prestaciones sociales que percibe la demandada36. 34 “En tal sentido debe precisarse además, que en el presente caso a diferencia de lo alegado por el recurrente, se está ante la presencia de un derecho de tracto sucesivo por virtud de su causación anual y no frente a un derecho adquirido como tal, que haya ingresado indefinidamente al patrimonio de su titular, pues la percepción del mismo se encuentra sujeta al mantenimiento de las condiciones que le dieron origen en cada periodo a evaluar.” (Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Rad.

No. 13001-23-31-000-2005-01221-01(2084-09), Sentencia del 24 de mayo de 2012) 35 Folio 35 del archivo 01 del expediente electrónico. 36 Folio 41 del archivo 01 del expediente electrónico. Rad. No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 5.5.1.2.

El Consejo Superior de la Universidad de Cartagena mediante el Acuerdo No. 022 del 13 de agosto de 1991, creó la bonificación por inhabilidad legal a favor de los abogados que se desempeñen como docentes con dedicación de tiempo completo en la Facultad de Derecho. El valor de la bonificación por inhabilidad legal equivale al valor del 30% de la suma del sueldo, más los gastos de representación37. 5.5.1.3.

Luego, el 23 de abril de 1992, la Universidad de Cartagena expidió la Resolución No. 0411 de 1992, por medio de la cual, se otorgó la bonificación por inhabilidad legal a la señora Josefina Quintero Lyons38. 5.5.1.4. El 27 de abril de 2012, el Tribunal Administrativo de Bolívar dictó sentencia dentro del proceso de nulidad simple promovido por la Procuraduría General de la Nación contra la Universidad de Cartagena, donde dispuso declarar la nulidad del Acuerdo No. 022 de 1991.

Los motivos que sustentaron la decisión adoptada fueron los siguientes39: “De acuerdo con la normatividad transcrita sobre el asunto en discusión, se colige sin lugar a equívocos que los Consejos Directivos de la Universidades Públicas, no tienen atribuciones reguladoras de prestaciones sociales de sus empleados. 37 Folios 12-13 del archivo 01 del expediente electrónico. 38 Folio 14 del archivo 01 del expediente electrónico. 39 Folios 87-129 del archivo 01 del expediente electrónico.

Rad. No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 De igual manera, la Ley marco de 1992, consagró en su artículo 12 que el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en dicha ley.

Bajo este entendido, no podrán las Corporaciones Públicas arrogarse tal facultad. Entonces, conforme a la Ley 4ª de 1992 que desarrolló el mandato del artículo 150-19 de la C.P., el Gobierno Nacional quedó habilitado para fijar, mediante decreto, el régimen prestacional, entre otros, de los empleados de las entidades territoriales; de manera que en ningún momento las Corporaciones Administrativas territoriales -ni bajo la Constitución de 1886, ni la actual- han estado facultadas para fijar el régimen prestacional de los servidores de dicho orden. […] Así las cosas, frente al problema jurídico principal que nos planteamos tendiente a examinar la legalidad de los actos administrativos acusados, de acuerdo a los precedentes jurisprudenciales anteriormente citados, no hay menor duda para esta Sala Especial de Decisión en cuanto a que el Consejo Superior de la Universidad de Cartagena no tenía competencia para haber regular como lo hizo en los actos administrativos acusado, lo atinente a [la] creación de conceptos salariales y prestacionales extralegales aplicables a los servidores públicos vinculados a dicha institución y por consiguiente queda absolutamente desvirtuada la legalidad de los actos administrativos demandados, dando lugar a la prosperidad de las pretensiones anulatorias de la demanda.”. 5.5.1.5.

El 12 de septiembre de 2013, el Consejo de Estado resolvió el recurso de queja interpuesto por la señora Josefina Quintero Lyons y otros, en el sentido de estimar bien denegado el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 27 de abril de 201240. 5.5.1.6. Mediante auto del 26 de mayo de 2014, el Tribunal Administrativo Bolívar obedeció y cumplió lo resuelto por el Consejo de Estado41. 5.5.1.7.

El 30 de septiembre de 2014, la Universidad de Cartagena profirió la Resolución No. 03411 de 2014, por medio de la cual, dio cumplimiento a la sentencia del 27 de abril de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar y, en consecuencia, dispuso iniciar los trámites previstos en el artículo 97 del CPACA relacionados con el consentimiento previo del titular del derecho para iniciar la acción de lesividad contra los servidores públicos 40 Folios 130-135 del archivo 01 del expediente electrónico. 41 Folio 137 del archivo 01 del expediente electrónico.

Rad. No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 beneficiados de la bonificación de inhabilidad legal reconocida a través del Acuerdo 022 del 13 de agosto de 199142. 5.5.1.8.

El 19 de diciembre de 2016, el Rector de la Universidad de Cartagena profirió la Resolución No. 03444 de 2016, por medio de la cual, resolvió desfavorablemente los recursos de reposición presentados contra la Resolución No. 03411 de 2014 y, en consecuencia, confirmó en su integralidad el acto administrativo recurrido43. 5.5.1.9. El 20 de febrero de 2017, la Universidad de Cartagena dirigió un escrito con destino a la señora Josefina Quintero Lyons, con el fin de solicitar su consentimiento para la revocatoria de la Resolución No. 0411 de 199244. 5.5.2.

Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico La parte actora busca que se declare la nulidad de la Resolución No. 0411 de 23 de abril de 1992, por medio de la cual, la Universidad de Cartagena otorgó la bonificación por inhabilidad legal a favor de la señora Josefina Quintero Lyons45. El fundamento de derecho de este acto administrativo fue el Acuerdo No. 22 del 13 de agosto de 1991 proferido por este mismo claustro universitario, el cual, creó la bonificación por inhabilidad legal a favor de los abogados que se desempeñen como docentes con dedicación de tiempo completo en la Facultad de Derecho46.

No obstante, el Acuerdo No. 22 de 1991 fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante la sentencia del 27 de abril de 201247, providencia que quedó ejecutoriada el 26 de mayo de 201448, luego de que se resolviera desfavorablemente el recurso de queja presentado por los terceros intervinientes. En criterio de la parte actora, operó el decaimiento del acto administrativo frente a la situación particular de la señora Josefina Quintero, por ende, debe dejársele de pagar este emolumento.

Mientras tanto, la parte 42 Folios 82-86 del archivo 01 del expediente electrónico. 43 Folios 51-52 del archivo 01 del expediente electrónico. 44 Folio 30 del archivo 01 del expediente electrónico. 45 Folio 14 del archivo 01 del expediente electrónico. 46 Folios 12-13 del archivo 01 del expediente electrónico. 47 Folios 87-129 del archivo 01 del expediente electrónico. 48 Folio 137 del archivo 01 del expediente electrónico.

Rad. No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 22 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 demandada expuso que existe un derecho adquirido a favor de la docente, lo que genera una obligación de la Universidad de Cartagena en seguir pagando este derecho prestacional.

A su vez, señaló que la demanda presentada por la Universidad de Cartagena se limitó a fundamentar la ilegalidad del Acuerdo No. 022 de 1991, prescindiendo del análisis puntual frente al acto administrativo acusado en esta oportunidad. De conformidad con el marco normativo y jurisprudencial aplicable, el Tribunal Administrativo declarará la nulidad de la Resolución No. 0411 de 23 de abril de 1992, por medio de la cual, la Universidad de Cartagena otorgó la bonificación por inhabilidad legal a favor de la señora Josefina Quintero Lyons.

Esta decisión encuentra sustento en los siguientes argumentos: (i) No existe ineptitud de la demanda. Si bien, la parte demandada no propuso expresamente esta excepción, a lo largo del proceso judicial ha indicado que la demanda no establece con precisión los cargos y fundamentos que sustentan sus pretensiones. En específico, refiere que la Universidad de Cartagena se limitó a fundamentar los vicios de ilegalidad del Acuerdo No. 022 de 1991, prescindiendo del análisis puntual frente al acto administrativo acusado en esta oportunidad.

Al respecto, la Sala de Decisión recuerda que uno de los requisitos de la demanda es detallar las normas violadas y explicar el concepto de violación, siempre que se trate de cuestionar un acto administrativo49. A su vez, la jurisprudencia administrativa ha señalado que el artículo 162 del CPACA no consagró como requisito formal de la demanda que se indique la causal de nulidad que prevé el artículo 137 ibidem en cada asunto50. 49 Ley 1437 de 2011, artículo 162.

CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: […] 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 50 “La anterior disposición no consagra como requisito formal de la demanda la indicación de las causales de nulidad que se dan en cada caso, las cuales se encuentran establecidas en el artículo 137ejusdem y corresponde a la “infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”.” (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, Rad.

No. 11001-03-26-000-2016-00015-00 (56165), Sentencia del 19 de agosto de 2020). Rad. No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 23 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 Teniendo en cuenta lo anterior, debe desestimarse la argumentación expuesta por la parte demandada, ya que un análisis razonable e integral de la demanda permite inferir que sus pretensiones tienen como sustento dos (2) argumentos principales, a saber, (i) la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo acusado, y a su vez, (ii) la falta de competencia de la Universidad de Cartagena para reconocer beneficios prestacionales a favor de sus empleados públicos.

Además, le corresponde al juez administrativo realizar un estudio integral de los hechos y fundamentos de derecho de la demanda, con el fin de hacer efectivo el derecho al acceso a la administración de justicia de los sujetos procesales. (ii) El acto acusado incurrió en el vicio de falta de competencia. La competencia para definir el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos recae en el Congreso de la República51, a quien le corresponde establecer las normas generales, así como fijar los objetivos y criterios que debe seguir el Gobierno Nacional para delimitar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos52.

Así pues, les está vetado a las demás entidades y organismos del Estado determinar un régimen salarial y prestacional diferente al trazado por el Congreso de la República y el Gobierno Nacional. En caso de proferirse un acto administrativo en contraposición de estas normas superiores, resulta procedente la declaratoria de nulidad del acto administrativo, de 51 Constitución Política de Colombia de 1991, artículo 150.

Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejercer las siguientes funciones: […] 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: […] e) Fijar el Régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública.

Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas. 52 Ley 4 de 1992, artículo 12. El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. // En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. // PARÁGRAFO.

El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. Rad. No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 24 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 conformidad con lo previsto en el inciso 2° del artículo 137 del CPACA53 y, en concordancia, con lo indicado por el Consejo de Estado54.

Inclusive, si se llegase a tomar como punto de referencia la Constitución de 1886 para analizar la legalidad de la actuación administrativa, la conclusión sobre la ocurrencia del vicio de ilegalidad de falta de competencia sería la misma. De acuerdo con lo previsto en numeral 9° del artículo 76 de la Constitución de 1886, modificado por el artículo 11 del Acto Legislativo No. 01 de 1968, la competencia para fijar las escalas de remuneración y el régimen prestacional de los empleos públicos recae exclusivamente en el Congreso de la República55.

(iii) Se configuró la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo que reconoció la bonificación por inhabilidad legal a favor de la demandada. Como se explicó precedentemente, la Resolución No. 0411 de 1992 reconoció la bonificación por inhabilidad legal a favor de la señora Josefina Quintero Lyons. El único fundamento de derecho que se invocó en este acto administrativo fue el Acuerdo No. 22 del 13 de agosto de 1991.

Sin embargo, 53 Ley 1437 de 2011, artículo 137. NULIDAD […] Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. 54 “Pues bien, debe resaltarse que la competencia, entendida como un elemento de validez de los actos administrativos, cobra vital importancia en el análisis de legalidad de estos, puesto que, si bien como se precisó en el extracto jurisprudencial trasuntado, aquel no es intrínseco a la estructura y contenido de la decisión, sí lo es frente a la limitación de las potestades de cualquier autoridad para definir determinada situación jurídica.

Lo anterior significa que la competencia se acompasa a lo que resultaría ser el marco de acción de las entidades públicas, el cual previamente debe estar definido por la Ley, ello con el fin de que estas puedan reglamentar, ejecutar o concretar los postulados de las normas superiores con estricta sujeción de las facultades, funciones y capacidades que cada una tiene en virtud de su propia naturaleza y conforme a las condiciones de su creación.” (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. William Hernández Gómez, Rad.

No. 23001-23-33-000-2013-00163-02 (4789-18), Sentencia del 22 de julio de 2021). 55 Advierte la Sala que, a partir de la promulgación del Acto Legislativo No. 1 de 1968, por el cual se modificó el numeral 9 del artículo 76 de la Constitución Política de 1886, se atribuyó al Congreso de la República la competencia de fijar la escala de remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleos públicos y los respectivos regímenes prestacionales al tiempo que, se precisó que le correspondía al Presidente de la República determinar las dotaciones y emolumentos de los distintos empleos públicos, con arreglo a la escala de remuneración prevista por el Congreso de la República.” (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, Rad.

No. 15001-23-31-000- 2008-00126-01(2286-11), Sentencia del 25 de julio de 2013) Rad. No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 25 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 este Acuerdo fue anulado por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante la sentencia del 27 de abril de 201256, providencia que quedó ejecutoriada el 26 de mayo de 201457, luego de que se resolviera desfavorablemente el recurso de queja presentado por los terceros intervinientes.

Cabe destacar que el fallo proferido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo no moduló sus efectos frente a situaciones consolidadas a favor de los empleados públicos que se encontraban percibiendo esta prestación social. Así pues, al haberse declarado la nulidad del acto administrativo general se entiende que sus efectos fueron ex tunc (o desde siempre), por lo cual, el Acuerdo No. 22 de 1991 desapareció definitivamente del ordenamiento jurídico colombiano, y con ello, provocó la pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos que se sustentaban en aquel, conforme con lo previsto en el artículo 91.2 del CPACA58.

Con base en lo anterior, se puede decir que la sentencia expedida por el Tribunal Administrativo de Bolívar hizo que se extinguieran las obligaciones de cumplimiento y obediencia de la Resolución No. 0411 de 1992, en la medida que, se afectó la eficacia de aquellos actos administrativos que sustentaron su existencia con base en el Acuerdo No. 022 de 199159.

En consecuencia, la Universidad de Cartagena no estaba en la obligación de seguir pagando esta prestación social; decisión que pudo haber hecho efectiva de manera automática, aún sin declaración judicial, según lo 56 Folios 87-129 del archivo 01 del expediente electrónico. 57 Folio 137 del archivo 01 del expediente electrónico. 58 Ley 1437 de 2011, artículo

91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: […] 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 59 “Es decir que con el decaimiento se extinguen las obligaciones de cumplimiento y obediencia que se encuentran implícitas en el acto administrativo y desaparecen al mismo tiempo tanto la potestad que tiene la administración para forzar su acatamiento como el derecho del administrado de exigir su ejecución, es por ello que a pesar que dentro del sub judice el acto demandado era el oficio No 244- 2012 del 23 de julio de 2012 que negó el derecho reconocido a la actora con anterioridad a través de la Resolución No 1281 de diciembre 27 de 2007, era procedente estudiar si se debía o no cumplir esta última.” (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. César Palomino Cortés, Rad.

No. 20001-23-33-000-2013-00053-01 (4702-2015), Sentencia del 17 de marzo de 2022) Rad. No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 26 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 explicado en las sentencias del 12 de noviembre de 202060, 22 de abril de 202161 y 17 de noviembre de 202262 proferidas por el Consejo de Estado.

(iv) No existe ningún derecho adquirido frente a la bonificación por inhabilidad legal reconocida a favor de la demandada. La apoderada judicial de la señora Josefina Quintero Lyons señaló que la Resolución No. 0411 de 1992 creó una situación jurídica consolidada a favor de su poderdante, por lo cual, no resulta factible anular el acto administrativo acusado, con fundamento en los principios constitucionales de la seguridad jurídica y de la inmutabilidad de los actos administrativos.

Sobre el particular, la Sala de Decisión advierte que, si bien, la pérdida de ejecutoriedad opera de pleno derecho, esta circunstancia no imposibilita el estudio de fondo sobre la legalidad del acto administrativo en sede judicial, más aún si se tiene en cuenta que, la resolución demandada cobró plenos efectos jurídicos desde la fecha de su expedición hasta el momento en que operó su decaimiento 63.

De hecho, en las pruebas aportadas por la 60 “Ahora, la pérdida de ejecutoria opera automáticamente y hacia el futuro; no se requiere declaración judicial; basta el desaparecimiento de las circunstancias de hecho o los presupuestos de derecho en que se basaron los actos administrativos, y que se requerían para su existencia para que dejen de surtir efectos.” (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, Rad.

No. 63001-23-33-000-2014-00244- 01(2991-16), Sentencia del 12 de noviembre de 2020) 61 “39. Esta figura opera por ministerio de la ley, es decir, que el acaecimiento de la causal ipso jure, genera un obstáculo para que la Administración pueda perseguir el cumplimiento de la decisión, de modo que las obligaciones allí contenidas quedan sin poder coercitivo respecto de sus destinatarios.” (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad.

No. 50001-23-33-000-2015-00635-01(1802-19), Sentencia del 22 de abril de 2021) 62 “Bajo esta línea de intelección sobre las consecuencias derivadas de una declaratoria de nulidad, también es dable asegurar que, frente a los actos administrativos basados en los mandatos anulados, ocurre la pérdida de fuerza ejecutoria consagrada en el artículo 91, numeral 2.° del CPACA, mientras que respecto de los derechos intrínsecos al precepto reglamentario como tal, que no requieren declaración formal para su reconocimiento, opera la ineficacia jurídica automática que conlleva la necesaria interrupción de su reconocimiento.

Estas consecuencias esbozadas se causan ipso iure o de pleno derecho desde el mismo momento de la ejecutoria de la sentencia de nulidad o en los términos diferidos que esta haya modulado según el caso y con efectos ex tunc a partir del momento en que se expidió la decisión administrativa que otorgó el derecho[10], o como sucede en el presente caso, desde 2004 en adelante.” (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. William Hernández Gómez, Rad.

No. 25000-23-42-000-2017-04665-01 (2815-2020), Sentencia del 17 de noviembre de 2022) 63 “Por lo mismo, el hecho de que un acto haya quedado sin efectos al desaparecer sus fundamentos fácticos o jurídicos no significa en modo alguno que no pueda hacerse un pronunciamiento de fondo en sede judicial, pues no pueden ignorarse los efectos que se Rad.

No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 27 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 Universidad de Cartagena se revela que, a la fecha, se sigue pagando la bonificación por inhabilidad legal a favor de la demandada64.

Dejando claro esta consideración previa, se precisa que la bonificación por inhabilidad legal reconocida a favor de la señora Josefina Quintero Lyons no generó ningún derecho adquirido. Como se explicó en el apartado 5.4.3 de esta providencia, existe una controversia al interior del Consejo de Estado sobre los efectos de las sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo de carácter general, frente a los particulares que venían percibiendo la prestación social extralegal antes de que cobrara ejecutoria el fallo emitido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Atendiendo a la diversidad de criterios, la Sala de Decisión No. 007 del Tribunal Administrativo de Bolívar considera que la declaratoria de nulidad de un acto administrativo general que reconoció una prestación social de carácter extralegal tiene efectos ex tunc (o desde siempre). Así pues, no se consolida ningún derecho adquirido a favor de las personas que resultaron ser beneficiadas de las prerrogativas que otorgó la norma anulada.

Lo anterior, se fundamenta en que el origen y estructuración del derecho laboral tuvo una fuente irregular (en este caso, el vicio de ilegalidad por falta de competencia). En palabras del Consejo del Estado, la delimitación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos tiene “una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo para efectos salariales y prestacionales, en tanto que el Congreso de la República determina mediante la ley marco, los parámetros generales, conforme a los cuales, el Gobierno nacional habrá de fijar todos los elementos propios del régimen salarial y prestacional respecto de los empleados públicos”65.

De esta manera, les está vetado a las demás entidades y organismos del Estado determinar un régimen salarial y prestacional diferente al trazado por el Congreso de la República y el Gobierno Nacional. En caso de proferirse produjeron desde el momento de la expedición del acto y hasta cuando haya ocurrido su decaimiento.” (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. César Palomino Cortés, Rad.

No. 20001-23-33-000-2013-00053-01 (4702-2015), Sentencia del 17 de marzo de 2022) 64 Folio 41 del archivo 01 del expediente electrónico. 65 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, Rad. No. 76001-23-31-000-2010-01388-02(2865-16), Sentencia del 23 de marzo de 2017. Rad. No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 28 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 un acto administrativo en contraposición de estas normas superiores, resulta procedente la declaratoria de nulidad del acto administrativo, de conformidad con lo previsto en el inciso 2° del artículo 137 del CPACA66 y, en concordancia, con lo indicado por el Consejo de Estado67.

Así entonces, se puede concluir que, la Resolución No. 0411 del 23 de abril de 1992 no generó ningún derecho adquirido a favor de la señora Josefina Quintero Lyons, en la medida que, la bonificación por inhabilidad legal tiene un origen y estructuración ilegal. En específico, (i) tuvo como sustento el Acuerdo No. 022 del 13 de agosto de 1991, el cual, fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante sentencia del 27 de abril de 2012 y, además, (ii) el acto administrativo acusado incurrió la causal de nulidad de falta de competencia, al quebrantar el literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política, así como al artículo 12 de la Ley 4° de 1992.

Sumado a lo anterior, la jurisprudencia administrativa ha indicado que una situación jurídica se vuelve inmutable, cuando el derecho fue obtenido en vigencia de una norma específica que ha cambiado o que ha sido derogada por otra posterior. No obstante, ninguna de estas situaciones se puede verificar en el presente caso, debido a que, la fuente normativa de la resolución demandada fue declarada nula por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al incurrir en el vicio de ilegalidad de falta de competencia. 66 Ley 1437 de 2011, artículo 137.

NULIDAD […] Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. 67 “Pues bien, debe resaltarse que la competencia, entendida como un elemento de validez de los actos administrativos, cobra vital importancia en el análisis de legalidad de estos, puesto que, si bien como se precisó en el extracto jurisprudencial trasuntado, aquel no es intrínseco a la estructura y contenido de la decisión, sí lo es frente a la limitación de las potestades de cualquier autoridad para definir determinada situación jurídica.

Lo anterior significa que la competencia se acompasa a lo que resultaría ser el marco de acción de las entidades públicas, el cual previamente debe estar definido por la Ley, ello con el fin de que estas puedan reglamentar, ejecutar o concretar los postulados de las normas superiores con estricta sujeción de las facultades, funciones y capacidades que cada una tiene en virtud de su propia naturaleza y conforme a las condiciones de su creación.” (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. William Hernández Gómez, Rad.

No. 23001-23-33-000-2013-00163-02 (4789-18), Sentencia del 22 de julio de 2021). Rad. No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 29 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 Es decir, “para que exista un derecho adquirido intangible ante nuevas regulaciones normativas, es indispensable que su causa o fuente haya sido legal, así como su origen y medio de reconocimiento (acto administrativo), pues de no serlo se atentaría contra su misma esencia jurídica y en tal sentido los efectos que este produzca redundarían en una ilegalidad e incluso inconstitucionalidad circular que afectaría otras garantías y eventualmente principios que prevalecen sobre el interés particular que se hubiese consolidado de manera irregular”68.

De conformidad con lo anterior, la Sala de Decisión declarará la nulidad de la Resolución No. 0411 del 23 de abril de 1992 expedida por la Universidad de Cartagena, por medio de la cual, se reconoció la bonificación por inhabilidad legal a favor de la señora Josefina Quintero Lyons. Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la Universidad de Cartagena que interrumpa el pago de la bonificación por inhabilidad legal a favor de la demandada. 5.6.

COSTAS Y AGENCIAS DEL DERECHO El artículo 188 del CPACA señala que la condena en costas debe liquidarse y ejecutarse conforme al Código de Procedimiento Civil (hoy, Código General del Proceso). A su vez, el artículo 365.1 del CGP estipuló que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. Igualmente, cabe destacar que, el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, donde estableció que “[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.

Con base en lo anterior, sería del caso proceder a condenar en costas a la parte vencida dentro del presente asunto, sin embargo, se encuentra demostrado que, la posición adoptada por la parte demandada contaba con suficientes fundamentos legales y jurisprudenciales, por lo tanto, esta Colegiatura se abstendrá de imponer dicha condena, en virtud de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 68 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. William Hernández Gómez, Rad. No. 73001-23-33-000-2016-00177-01 (0327-2020), Sentencia del 9 de junio de 2022. Rad. No. 13-001-23-33-000-2017-00346-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 30 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 081/2023 SALA DE DECISIÓN No. 007 VI.- FALLA PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 0411 del 23 de abril de 1992 expedida por la Universidad de Cartagena, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Universidad de Cartagena que interrumpa el pago de la bonificación por inhabilidad legal a favor de la señora Josefina Quintero Lyons.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, archivase el expediente. CÓPIESE,

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: el proyecto de esta providencia fue estudiado y decidido en sesión virtual de la fecha. LOS MAGISTRADOS, ÓSCAR IVÁN CASTAÑEDA DAZA JOSÉ RAFAEL GUERRERO LEAL LUÍS MIGUEL VILLALOBOS ÁLVAREZ (Con salvamento de voto) Código: FCA - 002 Versión: 01 Fecha de aprobación del Formato: 18-07-2017 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALVAMENTO DE VOTO Cartagena de Indias D.T. y C., cinco (05) de junio de dos mil veintitrés (2023) Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado 13001-23-33-000-2017-00346-00 Demandante UNIVERSIDAD DE CARTAGENA Demandado JOSEFINA QUINTERO LYONS Tema BONIFICACIÓN POR INHABILIDAD Magistrado Ponente LUÍS MIGUEL VILLALOBOS ÁLVAREZ Con el respeto a las razones expuestas en el fallo, me permito salvar el voto, en consideración a que no comparto la decisión adoptada por la Sala Mayoritaria en la sentencia de primera instancia, por las razones que seguidamente expondré: Pretende la parte actora en el presente asunto, que se declare la nulidad de la Resolución No. 0411 de 23 de abril de 1992, por la cual el Rector de la Universidad de Cartagena otorgó la bonificación por inhabilidad legal creada por el Acuerdo 22 de 13 de agosto de 1991, en atención a la declaratoria de nulidad del decreto de creación, lo que consecuentemente generó la falta de competencia de quien expidió el acto acusado.

Observa el Suscrito que, el acto administrativo enjuiciado, fue expedido con fundamento en el Acuerdo Nº 22 de 1991, mediante el cual se creó la bonificación por inhabilidad legal a favor de los profesionales con título de abogado que se desempeñen con dedicación de tiempo completo en la facultad de derecho de la Universidad de Cartagena.

Dicho acuerdo a su vez, se fundamentó en: i) el Decreto Nº 1221 de 1990, que aprobó el Acuerdo Nº 60 del mismo año, por medio del cual se establecen los requisitos de la planta de personal académico, administrativo y de docentes de tiempo completo, que deben ser desempeñados por profesionales con título de abogado; y ii) el artículo 39 del Decreto extraordinario Nº 196 de 1971, que prohibió el ejercicio de la abogacía a los profesionales con título de abogado que se desempeñaran como docentes de tiempo completo.

Igualmente, en su artículo 2º estableció que correspondería al Rector, con arreglo al presupuesto y a las normas legales y reglamentarias, poner en ejecución el Acuerdo 022, a medida que se presentaran las necesidades; conforme lo cual, mediante el acto acusado, esto es la Resolución No. 0411 Código: FCA - 002 Versión: 01 Fecha de aprobación del Formato: 18-07-2017 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALVAMENTO DE VOTO de 23 de abril de 1992 le otorgó la bonificación por inhabilidad legal a la señora JOSEFINA QUINTERO LYONS, quien a esa fecha se desempeñaba como Secretaria Académica de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Cartagena, cargo que en los términos del artículo primero del acto general, tenía derecho a la prestación en comento.

Ahora bien, también quedó demostrado que, en sentencia del 27 de abril de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, se procedió a declarar la nulidad del Acuerdo Nº 22 de 1991, al precisar que el Consejo Superior de la Universidad de Cartagena, “no tenía competencia para regular lo atinente a la creación de conceptos salariales y prestacionales extralegales aplicables a los servidores públicos vinculados a dicha institución y por consiguiente queda absolutamente desvirtuada la legalidad de los actos administrativos demandados”, es decir, que el ente autónomo de educación superior no ostentaba las atribuciones reguladoras del régimen salarial y prestacional aplicable a sus servidores públicos, entre estos, los Secretarios Académicos, con título de abogado que desempeñaran su cargo a tiempo competo.

Por su parte, el Consejo de Estado mediante providencia del 12 de septiembre de 2013, resolvió el recurso de queja interpuesto por algunos empleados vinculados a la Universidad de Cartagena, contra el auto del 14 de septiembre de 2012, a través del cual se negó la concesión del recurso de apelación presentado contra la sentencia del 27 de abril de 2012.

Resolviendo dicha Corporación tener por bien denegado el recurso de apelación. En este punto, precisa el Suscrito, que cuando se acusa de ilegal a un acto administrativo, es porque el mismo es contrario al ordenamiento jurídico, y esa ilegalidad se configura por alguna de las causales previstas en el artículo 137 del CPACA; pero el examen de legalidad, se debe hacer en relación con el contexto normativo existente al momento de la expedición del acto1;

De lo anterior se concluye, que si bien el acto se puede enjuiciar con posterioridad a su expedición, cuando ya se encuentra en la etapa de la eficacia; se itera, el examen de ilegalidad se examina es al momento de su nacimiento; ya que lo que ocurra posteriormente y que lo haga incompatible con el ordenamiento jurídico, no afectaría su legalidad, sino su eficacia; lo que conllevaría eventualmente a la pérdida de fuerza ejecutoria, en los términos del artículo 91 del CPACA. 1 Consejo de Estado, Sección Primera sentencia del 4 de marzo de 2022, exp. 25000-2324000 2006 00165 01 MP Dr. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES.

Código: FCA - 002 Versión: 01 Fecha de aprobación del Formato: 18-07-2017 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALVAMENTO DE VOTO En este orden, en el sub judice, a juicio del Magistrado Disidente, cuando se expidió el acto acusado, mediante el cual se reconoció una bonificación por inhabilidad a la accionada, se encontraba vigente el Acuerdo 022 de 1991; por lo que en ese momento el acto acusado no resultaba contrario al contexto normativo existente; teniendo en cuenta que la demandada cumplió con los requisitos para que le fuera reconocida la prestación en comento, y el Rector de la institución, en consonancia con el artículo 2º ídem, era la autoridad competente para otorgar la bonificación, siendo impróspero el único cargo de nulidad alegado en el sub examine; no pudiendo esta Corporación traer a juicio otro cargo de nulidad distinto al señalado por la demandante; ya que el examen de legalidad está delimitado por las normas violadas y el concepto de violación señalado por esta en la demanda.

En ese sentido, para el Suscrito el acto acusado, no resulta ilegal, frente al cargo invocado; y, si bien es cierto, se produjo la declaratoria de nulidad del Acuerdo No. 22 de 1991, por la falta de competencia de la autoridad que expidió el mencionado acuerdo, esta situación, como se explicó en acápite precedente, configura el evento consagrado en el numeral 2º del artículo 91 del CPACA, ocurriendo la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución No. 0411 de 1992, y la extinción de sus efectos jurídicos por ley, lo que resta obligatoriedad a su contenido, y por ende, lo sustrae como título jurídico válido para alegar el amparo o protección del derecho reconocido, toda vez que este, se encuentra sujeto al mantenimiento de las condiciones que le dieron origen, esto es, el acto creador del derecho, Acuerdo Nº 22 de 1991, que se reitera ha sido declarado ilegal.

Con el respeto de siempre, LUÍS MIGUEL VILLALOBOS ÁLVAREZ Magistrado