TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 210 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Repetición Radicación: 17001-33-33-003-2017-00108-02 Demandante: Municipio de San José Demandado: Héctor Alfonso Montes Correa Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 062 del 27 de septiembre de 2024 Manizales, veintisiete (27) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024).
ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)1, corresponde a esta Sala de Decisión desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del ocho (8) de julio de dos mil veinte (2020), proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, que negó las súplicas de la demanda dentro del proceso de repetición promovido por el Municipio de San José contra el señor Héctor Alfonso Montes Correa.
LA DEMANDA Pretensiones En ejercicio de este medio de control interpuesto el 13 de marzo de 20172, se solicitó lo siguiente3: 1. Que se declare administrativa y patrimonialmente responsable al señor Héctor Alfonso Montes Correa de los perjuicios materiales que a título de 1 En adelante, CPACA. 2 Página 3 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital. 3 Página 57 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2017-00108-02 2 restablecimiento del derecho el Municipio de San José debió reconocer y pagar a la señora Alba Lucía Rendón Ospina, por valor de $24’000.000, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo proferido por el accionado con el cual negó el reconocimiento de una relación laboral entre las partes con el consecuente pago de prestaciones sociales. 2.
Que la condena se actualice de conformidad con el artículo 187 del CPACA. 3. Que se condene en costas al accionado. 4. Que se ordene al demandado a dar cumplimiento a la respectiva sentencia. Hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la demanda, la parte actora expuso lo siguiente4: 1. El 4 de septiembre de 2012, la señora Alba Lucía Rendón Ospina elevó petición al Municipio de San José, con el propósito que se le reconociera la existencia de una relación laboral por el período comprendido entre el 1º de junio de 2007 y el 19 de octubre de 2011, con el consecuente pago de la diferencia salarial dejada de percibir y de las prestaciones sociales del caso. 2.
La citada reclamación fue resuelta desfavorablemente por el señor Héctor Alonso Montes Correa, en su calidad de alcalde del Municipio de San José, a través de Oficio nº 005256-2012 de septiembre de 2012. 3. El 7 de marzo de 2013, la señora Alba Lucía Rendón Ospina presentó demanda contra el Municipio de San José, solicitando la declaratoria de nulidad del citado acto administrativo y el respectivo restablecimiento del derecho. 4.
Adelantado el trámite procesal correspondiente, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia el 9 de septiembre de 2015, con la cual condenó al Municipio de San José a pagar a favor de la señora Alba Lucia Rendón Ospina la suma de $24’000.000, por concepto de diferencia salarial dejada de percibir y 4 Páginas 57 a 63 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2017-00108-02 3 prestaciones sociales desde el 1º de junio de 2007 hasta el 19 de octubre de 2011. 5. El crédito judicial contra el Municipio de San José se derivó del actuar gravemente culposo del accionado, y se pagó el 6 de mayo de 2016 mediante órdenes de pago nº 655 y 656, por valores de $20.000.000 y $4.000.000, respectivamente, emitidas por la Secretaría de Hacienda de dicha entidad territorial. 6.
El accionado actuó con culpa grave pues no sólo negó la reclamación administrativa realizada, sino que además se abstuvo de enmendar el yerro en el que había incurrido para cuando fue citado a conciliación prejudicial, no contestó debidamente la demanda y no interpuso el recurso de apelación contra la sentencia condenatoria. Fundamentos de derecho La parte demandante señaló como fundamentos de derecho, las siguientes disposiciones5: Constitución Política: artículo 90;
Ley 678 de 2001; y CPACA: artículo 142. Sostuvo que la conducta del demandado encaja en las presunciones de culpa grave de la Ley 678 de 2001, contenidas en los numerales 1 y 3, por violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, específicamente del artículo 53 de la Constitución Política relacionado con la prevalencia de la realidad sobre las formas, y por omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable.
Manifestó que el accionado bien pudo haber evitado la expedición del acto de haber acudido a conceptos y opiniones de funcionarios de la administración que conocían mejor que él de la trayectoria de la entonces peticionaria y de su vinculación como administradora del hogar de paso del municipio. Aseguró que el demandado conocía el daño antijurídico de naturaleza patrimonial que se irrogaría al municipio en el evento de resultar vencido y, aún así, no concilió prejudicialmente ni en la subetapa de la audiencia inicial.
Finalmente señaló que con la contestación de la demanda no se solicitó llamamiento en garantía conforme lo autoriza el artículo 19 de la Ley 678 de 5 Páginas 63 a 70 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-003-2017-00108-02 4 2001 y el inciso 2º del artículo 142 del CPACA. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Actuando debidamente representado y dentro del término legal correspondiente, el señor Héctor Alfonso Montes Correa contestó la demanda promovida6, en los siguientes términos. Precisó que no podía reconocer ninguna relación laboral con la señora Alba Lucía Rendón Ospina, ya que ésta no tuvo ningún vínculo con él, si se tiene en cuenta que éste empezó a ejercer su período constitucional de alcalde desde el 1º de enero de 2012, mientras que el lapso reclamado por aquella fue entre el 1º de julio de 2007 y el 19 de octubre de 2011.
Negó que hubiera incurrido en culpa grave, y adujo que es objeto de persecución política, la que además se evidencia en el hecho que no se vincularon a la actuación a los alcaldes de los períodos 2005 a 2011, quienes fueron realmente los responsables de la situación generada con la señora Alba Lucía Rendón Ospina, ya que la contrataron verbalmente y ello fue lo que generó la condena contra el municipio.
Precisó que lo que dio lugar a la condena no fue la anulación del acto con el cual se negó la reclamación, sino el hecho mismo que los exalcaldes contrataran a la señora Alba Lucía Rendón Ospina de la manera en que lo hicieron. Expuso que la decisión de no conciliar no provino de manera unilateral, sino que fue el resultado de la posición del Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la entidad.
Aclaró en todo caso que ello no es razón para determinar responsabilidad y tampoco constituye una conducta constitutiva de culpa grave. Indicó que la contestación de la demanda no era responsabilidad del alcalde de turno sino de su apoderada, con quien se tenía contrato de prestación de servicios para la representación judicial del municipio.
Propuso como excepciones las que denominó: “INSUFICIENCIA DE PODER PARA DEMANDAR”, ya que al revisar el contenido del poder conferido para presentar esta demanda se advierte que no se indicaron las acciones u omisiones para solicitar la declaratoria de responsabilidad subjetiva del demandado, no se refieren los elementos que configuran la acción de repetición ni el pago objeto de recobro;
“FALTA DE 6 Páginas 91 a 106 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-003-2017-00108-02 5 LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA”, ya que la conducta determinante en la condena no es aplicable al accionado y tampoco está acreditada la acción dolosa o gravemente culposa; “INEXISTENCIA DE DOLO O CULPA GRAVE”, en la medida en que el demandado no intervino en el origen del contrato realidad de carácter laboral que dio origen a la condena;
“INEXISTENCIA DE NEXO CAUSAL PARA IMPUTAR RESPONSABILIDAD”, como quiera que no intervino en la relación causal que terminó con la condena en contra del municipio; y “GENÉRICA E INNOMINADA”, respecto de cualquier otro medio exceptivo que se prueba durante el curso del proceso. LA SENTENCIA APELADA El 8 de julio de 2020, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia en el asunto de la referencia7, con la cual negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo que se indica a continuación. Inicialmente indicó que se encontraba acreditado el primer requisito para determinar responsabilidad personal del demandado en los hechos que dieron lugar a la imposición de una condena contra el Municipio de San José, en la medida en que el accionado fungió como alcalde de dicha entidad territorial entre el 1º de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2015.
A continuación, precisó que el segundo presupuesto se hallaba igualmente demostrado, ya que la entidad demandante había acreditado que contra ella se impuso una condena judicial. Señaló que el Municipio de San José había realizado pago de la condena a favor de la señora Alba Lucía Rendón Ospina por valor de $24’000.000, cumpliéndose entonces el tercer requisito.
Finalmente, en lo que respecta a la cualificación dolosa o gravemente culposa de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, el Juez de primera instancia consideró que el solo hecho de haber declarado la nulidad del acto por encontrar configurada una relación laboral, no era razón suficiente para acreditar la responsabilidad patrimonial del demandado.
Consideró que la conducta del accionado no había sido a título de culpa grave, pues, no se demostró en el proceso una intención de tomar decisiones con propósitos ajenos a la realidad fáctica y jurídica, por fines personales o 7 Archivo nº 06 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-003-2017-00108-02 6 con miras a favorecer a terceros, influenciado por una causa contraria al cumplimiento efectivo de los deberes públicos o con falta de diligencia o cuidado.
RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por el Juez a quo, actuando dentro del término legal, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia8, en los términos que pasan a exponerse. Reprochó que en la sentencia se concluyera que se logró desvirtuar la presunción de dolo, pese a que la demanda se centró en demostrar que fue la culpa grave del accionado en la desprevenida expedición del acto anulado y en otras etapas, la que produjo la condena.
Reiteró que la culpa grave se evidencia en lo siguiente: en haber expedido el acto anulado pretermitiendo el principio constitucional de prevalencia de la realidad sobre las formas; en no conciliar en sede administrativa; en no conciliar en sede judicial; y en no apelar la sentencia que condenó al municipio. Precisó que en la demanda no se refirió que la fuente de la responsabilidad patrimonial deviniera de la declaratoria de nulidad del acto, sino de la ligera expedición de dicha decisión administrativa.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Parte demandante9 El Municipio de San José intervino para remitir a los argumentos planteados tanto en los alegatos de conclusión de primera instancia como en el recurso de apelación. Parte demandada Guardó silencio. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Procurador 29 Judicial II para Asuntos Administrativos emitió 8 Archivo nº 07 del cuaderno 1 del expediente digital. 9 Archivo nº 005 del cuaderno 2 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2017-00108-02 7 concepto en esta oportunidad10, a través del cual solicitó confirmar la providencia objeto de recurso, al considerar que no se encuentra probado en el proceso ni hay elementos de juicio que permitan afirmar que la conducta del exalcalde municipal Héctor Alfonso Montes Correa se enmarcara en alguna de las presunciones de dolo o culpa grave descritas en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001.
En efecto, indicó que en este asunto no existe elemento probatorio que muestre una conducta dolosa, esto es, que el accionado hubiera proferido el acto administrativo declarado nulo con el conocimiento y la intención de causar un daño al patrimonio público municipal o ajeno al servicio del Estado. Recalcó que en la sentencia condenatoria no se menciona que hubiera existido desviación de poder, indebida motivación, falta de motivación o falsa motivación, o que el acto administrativo fuese abiertamente contrario a la Constitución y a la ley; y tampoco se hizo referencia a mala fe de la administración municipal.
Acotó que pese a que el Municipio de San José no tuvo la mejor defensa judicial posible, el debate procesal giró más bien en torno a pruebas y argumentos jurídicos sobre la existencia o no de la susodicha relación. En cuanto a si existió culpa grave, manifestó que la misma no se acredita con la simple declaratoria de nulidad del acto administrativo, como pretende la parte actora.
Señaló que no observaba que se hubiera obrado con evidente, palmario o inexcusable desconocimiento de los deberes legales que le incumbían al alcalde municipal. Consideró que en la expedición del acto administrativo declarado nulo no se observaba que el alcalde hubiera actuado con inexcusable desconocimiento o extralimitación en el ejercicio de las funciones.
Expuso además que en lo que respecta a la defensa jurídica del municipio, no se advertía que el alcalde hubiera actuado con una inexcusable omisión en el seguimiento de la actuación del apoderado judicial, que si bien no actuó con todo el rigor e idoneidad exigible, tal deficiencia no puede endilgarse a quien otorgó poder, sino al profesional del derecho a quien le correspondía, de acuerdo con las normas jurídicas que rigen la profesión de abogado, desplegar la mayor diligencia y cuidado en la defensa de los intereses de su poderdante.
Acotó que lo que correspondía al alcalde en su momento era denunciar ante el órgano disciplinario pertinente la negligencia del abogado en la defensa de los intereses del Municipio de San José en el trámite del proceso contencioso administrativo y su evidente falta profesional al no interponer en el momento oportuno los recursos de ley. 10 Archivo nº 007 del cuaderno 2 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2017-00108-02 8 TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto. Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido a este Tribunal el 4 de febrero de 202211, y allegado el 8 de marzo del mismo año al Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia12. Admisión y alegatos. Por auto del 9 de marzo de 2022 se admitió el recurso de apelación y se ordenó correr traslado para alegatos en caso de no existir solicitud de pruebas por practicar en segunda instancia13.
Sólo la parte accionante alegó de conclusión14. El Ministerio Público rindió concepto en esta oportunidad15. Paso a Despacho para sentencia. El 8 de junio de 2022 el proceso ingresó a Despacho para sentencia16, la que se dicta en seguida, atendiendo el orden de ingreso del respectivo proceso para tales efectos. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, en los estrictos términos en que aquél fue formulado.
Problema jurídico De conformidad con el recurso de apelación propuesto, la Sala estima que el problema jurídico en el presente asunto se contrae a despejar el siguiente interrogante: ¿Se demostró que el demandado incurriera en dolo o culpa grave que hubiera dado lugar al pago de una indemnización a cargo del Municipio de San José? Para despejar el cuestionamiento planteado, la Sala abordará los siguientes tópicos: i) legislación aplicable; ii) generalidades del medio de control de repetición; iii) hechos acreditados; y iv) examen del concreto. 11 Archivo nº 001 del cuaderno 2 del expediente digital. 12 Archivo nº 002 del cuaderno 2 del expediente digital. 13 Archivo nº 002 del cuaderno 2 del expediente digital. 14 Archivo nº 005 del cuaderno 2 del expediente digital. 15 Archivo nº 007 del cuaderno 2 del expediente digital. 16 Archivo nº 008 del cuaderno 2 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2017-00108-02 9 Hipótesis de solución del caso Para abordar la solución del problema jurídico precisado, la Sala propone una hipótesis según la cual en este proceso no acreditó que el demandado actuó con dolo o culpa grave en los hechos por los cuales el Municipio de San José fue condenado, de manera que no es jurídicamente procedente declarar su responsabilidad patrimonial en este asunto. 1.
Legislación aplicable Dado que los hechos que dieron origen a la presente demanda tuvieron lugar en septiembre de 2015, estima esta Corporación que la norma aplicable a los aspectos sustanciales y procesales del asunto que convoca la atención de esta Sala es la Ley 678 de 2001, sin las modificaciones que la Ley 2195 de 2022 introdujo. 2.
Generalidades del medio de control de repetición La repetición surgió como un mecanismo otorgado al Estado con el propósito de obtener el reintegro de lo pagado por las entidades públicas en virtud del reconocimiento indemnizatorio impuesto judicialmente en una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, como consecuencia de la acción u omisión gravemente culposa o dolosa de un servidor público o de un particular investido de funciones públicas.
Así las cosas, la finalidad de dicho instrumento es la protección del patrimonio estatal necesario para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho. El inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política estableció la acción de repetición en los siguientes términos:
ARTÍCULO 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste.
En desarrollo de lo previsto por la Constitución Política, la Ley 678 de 2001 reglamentó la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de dos mecanismos judiciales: la acción de repetición o el llamamiento en garantía con fines de repetición. El artículo 2 de la citada ley previó: Exp. 17001-33-33-003-2017-00108-02 10 ARTÍCULO 2o.
ACCIÓN DE REPETICIÓN. La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial. (…) La citada disposición determinó igualmente la finalidad de la acción, la obligatoriedad de las entidades del Estado a promoverla, sus aspectos procesales, el llamamiento en garantía y las medidas cautelares procedentes.
Incluyó también las definiciones de dolo y culpa grave y sus presunciones. Atendiendo la normativa que regula la materia, para que una entidad pública pueda ejercer la acción de repetición deben concurrir ciertos presupuestos y requisitos, a saber: i) Que una entidad pública haya sido condenada por la Jurisdicción Administrativa a reparar los daños antijurídicos causados a un particular, o resulte vinculada a la indemnización del daño en virtud de una conciliación u otra forma legal alternativa de terminación o solución pacífica de un conflicto. ii) Que la entidad haya pagado a la víctima del daño la suma determinada en la sentencia condenatoria o en la conciliación. iii) Que la condena o la conciliación se hayan producido a causa de la conducta dolosa o gravemente culposa de un servidor o de un particular que ejerza funciones públicas.
La actuación dolosa o gravemente culposa del servidor público se erige como una exigencia para la procedencia de la acción de repetición, como quiera que se trata de una acción personal, en la cual se valora y juzga el comportamiento del funcionario, servidor público o agente estatal, en la producción de un determinado daño que ha sido previamente resarcido por el Estado.
En consecuencia, verificada la existencia de la condena y del pago de la misma, es necesario determinar el grado volitivo y cognoscitivo de la actuación del servidor público, puesto que solamente en la medida que la Exp. 17001-33-33-003-2017-00108-02 11 conducta se haya desplegado en los grados de culpa grave o dolo, será procedente la acción de repetición instaurada. 3.
Hechos debidamente acreditados La siguiente es la relación de los hechos debidamente probados que resultan relevantes para solucionar el caso concreto: a) En sesión realizada el 27 de diciembre de 2012, según consta en Acta nº 00717, el Comité de Conciliación y Defensa Judicial del Municipio de San José fue informado por la asesora jurídica sobre la solicitud de conciliación prejudicial presentada por la señora Alba Lucía Rendón Ospina.
Se observa que dicha asesora manifestó que de acuerdo con información suministrada por funcionarios de la alcaldía que laboran desde la época de los hechos alegados por la convocante, ésta no había laborado para la entidad, y no existía contrato alguno del cual pudiera desprenderse una vinculación laboral. Luego de discutir el asunto, el Comité de Conciliación y Defensa Judicial del Municipio de San José en pleno recomendó al señor alcalde o a su delegado, no conciliar. b) De conformidad con Acta nº 009 del 29 de agosto de 201318, el Comité de Conciliación y Defensa Judicial del Municipio de San José se reunió para recibir informe de la asesora jurídica sobre el estado actual de procesos judiciales contra la entidad territorial, dentro del cual se relacionó el promovido por la señora Alba Lucía Rendón Ospina. c) El 9 de septiembre de 2015, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Alba Lucía Rendón Ospina19, con la cual declaró la nulidad del Oficio nº 005256 – 2012 de septiembre de 2012 que negó la reclamación de relación laboral y pago de prestaciones sociales; declaró la existencia de una relación laboral entre aquella y el Municipio de San José; a título de restablecimiento del derecho condenó a la entidad territorial al reconocimiento y pago de la diferencia salarial y de las prestaciones sociales por el período comprendido entre el 1º de junio de 2007 y el 19 de octubre de 2011, así como a pagar las cotizaciones a la caja de compensación familiar y a los fondos de pensión y salud; y condenó en 17 Páginas 17 a 19 del archivo nº 02 del cuaderno 1 del expediente digital. 18 Páginas 7 a 11 del archivo nº 02 del cuaderno 1 del expediente digital. 19 Páginas 12 a 39 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2017-00108-02 12 costas. Como fundamento de la condena impuesta al Municipio de San José, el Tribunal sostuvo: De lo anterior, se extrae que evidentemente ALBA LUCIA (sic) durante el tiempo en que la señora NANCY HERNÁNDEZ era la Secretaria de Gobierno, prestaba un servicio personal en el Hogar de Paso, atendiendo las personas enviadas por la administración municipal al lugar, lo cual también es señalado por ANCIZAR (sic) HENAO quien como Alcalde durante esa época advierte que la Secretaría de Gobierno era la encargada de la operación del Hogar de Paso.
Ahora bien, después del retiro de HERNANDEZ (sic), la actora continúo (sic) su labor, y de ello dan fe los testimonios rendidos (…) [que] dan cuenta que desde el año 2010 hasta octubre de 2011, la demandante atendió el Hogar de Paso, desempeñando la misma función que en principio se le había asignado, esto es, preparar alimentos y brindar hospedaje, así como atender a las personas designadas por la administración municipal.
Así las cosas, se puede concluir, que la señora ALBA LUCIA (sic) RENDÓN atendía el Hogar de Paso desde 1 de junio del año 2007 (fecha reclamada por la actora) hasta el 19 de octubre del 2011, según también se desprende de la testifical rendida por el señor DANIEL ANCIZAR (sic) y realizaba las siguientes funciones: alimentación y hospedaje (incluye aseo, mantenimiento del Hogar de Paso) de las personas que lo necesitaban que llegaban de las veredas para acudir a una cita médica, que requería tratamiento, mujeres embarazadas y el suministro de alimentos a los pacientes del Hospital y sus acompañantes, así como a las personas que la Alcaldía le señalaba, como los pasantes de las Universidades y diversos funcionarios, entre ellos los de la Contraloría. En conclusión, para este Despacho es evidente que ALBA LUCIA (sic) RENDÓN prestaba un servicio personal en el Hogar de Paso desde el 1 de junio del 2007 al 19 de octubre del 2011, y lo hizo en calidad de administradora del Hogar, (…) A lo anterior, se auna (sic) que también se encontraba entre sus funciones la presentación de informes y rendición de cuentas antes la Secretaría de Gobierno, (…) (…) Por lo tanto, queda demostrado la prestación personal del servicio desarrollado por la demandante, elemento que se ha intentado disfrazar por la administración municipal alegando que su vinculación al Hogar de Paso se Exp. 17001-33-33-003-2017-00108-02 13 realizó en forma voluntaria tras una convocatoria realizada por el Alcalde de esa época, y pregonando la independencia y autonomía de su labor, (…) Demostrado dicho elemento, es necesario señalar que en este caso, también se encuentra probado que RENDON (sic) OSPINA tenía un horario de trabajo, que si bien no fue impuesto directamente por la administración municipal, éste fue determinado por la labor que realizaba, (…) (…) En cuanto al elemento subordinación se tiene el mismo se encuentra plenamente demostrado, (…) por cuanto los diferentes Secretarios de Gobierno que existieron durante el tiempo que ALBA LUCIA (sic) se encontraba a cargo del Hogar de Paso, la instruían, le decían que (sic) hacer e incluso le daban órdenes disfrazadas de favores, situación que permite deducir que no existía en la labor desempeñada por la demandante la tan alegada autonomía e independencia, pues prestaba el servicio en forma diaria y permanente, no ocasional (…) A lo anterior, se suma que el inmueble donde desempeñaba la labor ALBA RENDÓN pertenecía a la Alcaldía, y los insumos o materiales o menaje del lugar fueron adquiridos durante su administración, (…) En cuanto al elemento salario, se tiene que la actora sostiene que le cancelaban la suma de $350.000 mensuales, lo cual es demostrado con la declaración de NANCY HERNANDEZ (sic), quien manifiesta que después de pagar los suministros a la carnicería, el supermercado, lo que quedaba era para ella entre 250 o 300 pesos, (…) Con base en la prueba testimonial antes mencionada, este Despacho llega a la convicción incontrovertible de que, ALBA LUCÍA RENDÓN OSPINA prestó sus servicios en las instalaciones del Hogar de Paso del Municipio de San José – Caldas bajo la tutela de la administración municipal, desempeñándose en el cargo de administradora (…) aspecto que el Municipio demandado, en ningún momento ha desvirtuado ni ha negado, ya que simplemente ha pretendido ocultar la relación laboral señalando que era una actividad independiente, autónoma, voluntaria donde ALBA labora sin contraprestación alguna.
En conclusión, es evidente que a pesar de la forma de contratación verbal a que fue sometida la actora se configuraron los elementos propios de una relación laboral, siendo necesario para esta Juzgadora reconocer el contrato realidad existente entre las partes durante el lapso comprendido entre 1 de junio de 2007 a 19 de octubre del 2011.
(…) Exp. 17001-33-33-003-2017-00108-02 14 d) Según consta en Acta nº 04 del 12 de septiembre de 201520, el Comité de Conciliación y Defensa Judicial del Municipio de San José se reunió para recibir informe de la asesora jurídica sobre el estado actual de procesos judiciales contra la entidad territorial, dentro del cual se relacionó el promovido por la señora Alba Lucía Rendón Ospina, precisando que el mismo había tenido fallo condenatorio el 9 de septiembre de 2015, y que recomendaba no apelar para evitar una condena mayor, por cuanto la prueba testimonial no favorecía a la entidad y en segunda instancia podría considerarse que además existió un despido injusto.
Teniendo en cuenta la posición señalada, el Comité de Conciliación y Defensa Judicial del Municipio de San José en pleno recomendó no presentar recurso de apelación y una vez pagada la sentencia condenatoria, reunirse nuevamente para determinar si procedía adelantar acción de repetición contra los funcionarios que por acción u omisión habían dado lugar a que se configurara un contrato realidad. e) Con auto del 22 de octubre de 201521, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales aprobó la liquidación de costas por valor de $1’144.197. f) A través de memorial del 4 de mayo de 201622, la beneficiaria de la sentencia presentó al Municipio de San José liquidación de lo adeudado en cuantía total de $24’000.000. g) Consta en el expediente que, en cumplimiento de la providencia condenatoria, la entidad territorial realizó pagos el 6 de mayo de 2016 por valor total de $24’000.00023. h) Certificado expedido por el Municipio de San José que da cuenta de que el señor Héctor Alfonso Montes Correa desempeño el cargo de alcalde de dicha entidad territorial entre el 1º de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 201524. 4.
Examen del caso concreto Recapitulando, para la procedencia de la acción de repetición, se requiere el cumplimiento de tres requisitos, a saber: i) que una entidad pública haya 20 Páginas 12 a 14 del archivo nº 02 del cuaderno 1 del expediente digital. 21 Páginas 40 y 41 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital. 22 Página 54 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital. 23 Páginas 42 a 52 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital. 24 Página 16 del archivo nº 02 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2017-00108-02 15 sido condenada por la Jurisdicción Administrativa a reparar los daños antijurídicos causados a un particular, o resulte vinculada a la indemnización del daño en virtud de una conciliación u otra forma legal alternativa de terminación o solución pacífica de un conflicto; ii) que la entidad haya pagado a la víctima del daño la suma determinada en la sentencia condenatoria o en la conciliación; y iii) que la condena o la conciliación se hayan producido a causa de la conducta dolosa o gravemente culposa de un servidor o de un particular que ejerza funciones públicas.
Descendiendo al caso concreto y de conformidad con las pruebas aportadas al expediente, reseñadas en el acápite anterior, este Tribunal considera que se encuentran demostrados los primeros dos elementos para la prosperidad de la acción de repetición, toda vez que en el sub examine la entidad demandante i) fue condenada a pagar indemnización a favor de la señora Alba Lucía Rendón Ospina, por la configuración de una relación laboral encubierta durante el período comprendido entre el 1º de junio de 2007 y el 19 de octubre de 2011; y ii) pagó a la beneficiaria de la condena el valor de $24’000.000.
En relación con la calificación de la conducta del servidor público, la Ley 678 de 2001 definió en sus artículos 5 y 6 los conceptos de dolo y culpa grave, en los siguientes términos: ARTÍCULO 5o. DOLO. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado.
Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1. Obrar con desviación de poder. 2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento. 3. Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración. 4.
Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial. Exp. 17001-33-33-003-2017-00108-02 16 ARTÍCULO 6o.
CULPA GRAVE. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones. Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas: 1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. 2.
Carencia o abuso de competencia para proferir de (sic) decisión anulada, determinada por error inexcusable. 3. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable. 4. Violar el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal.
La norma en cita consagró algunas presunciones legales a efectos de facilitar la prueba del dolo o la culpa grave del agente estatal, pero aquéllas no operan automáticamente, sino que requieren el estudio integral de la conducta del implicado. Significa lo anterior que debe establecerse el grado volitivo y cognoscitivo del comportamiento del servidor o ex servidor público, puesto que solamente en la medida que la conducta esté enmarcada en los grados de culpa grave o dolo, será procedente la acción de repetición. Así lo ha explicado el Consejo de Estado25: Frente a estos conceptos, el Consejo de Estado26 ha señalado que para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política sobre la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos.
Así mismo, es necesario tener en cuenta otros conceptos como los de buena y mala fe que están contenidos en la Constitución Política27 y en la ley, a propósito de algunas instituciones como por ejemplo contratos, bienes y familia. 25 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez.
Sentencia del 27 de abril de 2011. Radicación: 52001-23-31-000-1998-00157-01(19192). 26 Cita de la cita: Sección Tercera, sentencia de agosto 31 de 1999, exp. 10865, reiterada en muchas otras decisiones. 27 Cita de la cita: El artículo 83 Constitucional reza: “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”.
Exp. 17001-33-33-003-2017-00108-02 17 En consideración a lo anterior, la Sala28 ha explicado que para determinar la responsabilidad personal de los agentes, ex agentes estatales o particulares investidos de funciones públicas, el análisis de sus actuaciones dolosas o gravemente culposas comporta, necesariamente, el estudio de las funciones a su cargo y si respecto de ellas se presentó un incumplimiento grave.
Igualmente, se requiere establecer si dicho incumplimiento se debió a una actuación consciente y voluntaria del agente, es decir con conocimiento de la irregularidad de su comportamiento y con la intención de producir las consecuencias nocivas –actuación dolosa–, o si al actuar pudo prever la irregularidad en la cual incurriría y el daño que podría ocasionar y aún así lo hizo o confió imprudentemente en poder evitarlo –actuación gravemente culposa–.
Es claro entonces que se trata de establecer una responsabilidad subjetiva cualificada, en la cual juega un papel decisivo el análisis de la conducta del agente; por ello, no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico permitirá deducir la responsabilidad del agente, ex agente estatal o particular en ejercicio de funciones públicas y, por ello, resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta.
(Resalta el Tribunal). Precisó el Alto Tribunal en otra de sus providencias29, que Dicho lo anterior, era obligación de la parte actora allegar los medios probatorios suficientes que le permitieran al fallador concluir con plena certeza que la conducta de los demandados en la declaratoria de insubsistencia fue a titulo (sic) de dolo o culpa grave, situación que no se presentó, ya que la apoderada se limitó a establecer que los demandados actuaron de manera negligente en el nombramiento de la Dra. Álvarez, por cuanto no observaron lo dispuesto por la Resolución No. 2687 del 28 de julio de 1998 por la cual se estableció el Manual Especifico (sic) de Funciones y Requisitos de los diferentes empleos de la planta de personal de la Superintendencia de Notariado y Registro y Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, la cual disponía como requisitos para el cargo de Secretario General lo siguiente, “título de formación universitaria o profesional en Derecho, Administración de empresas, Ingeniería Industrial, Administración Pública, Economía y título de formación avanzada o de postgrado en un área relacionada con las funciones del cargo”, hecho este cierto, por cuanto de la hoja de vida de la Dra. Álvarez no se observa ningún estudio de postgrado.
(…) 28 Cita de la cita: Sección Tercera, sentencia de noviembre 27 de 2006, exp. 23049. 29 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Consejera Ponente: Dra. Olga Mélida Valle de De La Hoz. Sentencia del 25 de julio de 2011. Radicación número: 25000-23-26-000-2007-00323-02(39419) Exp. 17001-33-33-003-2017-00108-02 18 Es así como, se puede concluir que la entidad demandada fundamentó su decisión de presentar la demanda de repetición con base en la presunción establecida en el artículo 5 numeral 3 de la Ley 678 de 2001, y la sentencia condenatoria del Consejo de Estado, en la cual se declaró que el acto administrativo por el cual se declaró la insubsistencia del Doctor Casado se hizo con falsa motivación, elementos estos insuficientes para establecer el actuar doloso o gravemente culposo por parte de los demandados, como ya quedó establecido.
Habiendo consagrado los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 presunciones de dolo y culpa grave, es necesario acudir para su entendimiento a la definición de presunción contenida en el artículo 66 del Código Civil:
ARTICULO 66. PRESUNCIONES. Se dice presumirse el hecho que se deduce de ciertos antecedentes o circunstancias conocidas. Si estos antecedentes o circunstancias que dan motivo a la presunción son determinados por la ley, la presunción se llama legal. Se permitirá probar la no existencia del hecho que legalmente se presume, aunque sean ciertos los antecedentes o circunstancias de que lo infiere la ley, a menos que la ley misma rechace expresamente esta prueba, supuestos los antecedentes o circunstancias.
Si una cosa, según la expresión de la ley, se presume de derecho, se entiende que es inadmisible la prueba contraria, supuestos los antecedentes o circunstancias. Conforme a lo anterior, y dado que las referidas presunciones de la Ley 678 de 2001 no fueron catalogadas expresamente como de derecho, admiten, por tanto, prueba en contrario.
En los términos expuestos, pasa este Tribunal a analizar si en el presente asunto se acreditó la conducta dolosa o gravemente culposa del demandado, que dé lugar a la imposición de la condena en este tipo de procesos, indicando desde ya que comparte la posición del Juez de primera instancia en relación con la inexistencia del último de los requisitos exigidos, si se tiene en cuenta que: a) En la sentencia que dio origen a este proceso, se consideró que al negar la reclamación elevada por la señora Alba Lucía Rendón Ospina, el Municipio de San José pretendió disfrazar la relación laboral que existió entre las partes, lo que a su vez generó la condena impuesta. b) Del contenido de la sentencia condenatoria se extrae que la declaratoria de nulidad del acto atacado expedido por el demandado y la correspondiente condena impuesta al Municipio de San José se Exp. 17001-33-33-003-2017-00108-02 19 concretaron en la falta de correspondencia de los motivos que dieron lugar a negar la solicitud hecha por la señora Alba Lucía Rendón Ospina, con la realidad, pues en ese proceso se acreditó que, contrario a lo manifestado por la entidad territorial, la labor desarrollada por la peticionaria no había sido independiente, autónoma, voluntaria y sin contraprestación alguna. c) Si bien el haber expedido un acto administrativo con falsa motivación se presume como una conducta dolosa de conformidad con el numeral 3 del artículo 5 de la Ley 678 de 2001, lo cierto es que en el caso particular no hay prueba alguna que dé cuenta de que el accionado actuó con conocimiento de la irregularidad de su comportamiento ni con la intención de producir las consecuencias nocivas que trajo consigo. d) Por lo contrario, se observa que la decisión adoptada por el accionado en el acto declarado nulo obedeció al entendimiento que sobre el particular tenía sobre una supuesta vinculación con la entidad que inició y finalizó incluso antes de que empezara a fungir como alcalde del Municipio de San José, que en ningún momento puede considerarse como una conducta dolosa, en los términos atrás señalados. e) Ahora, adujo la entidad recurrente que el título bajo el cual formuló el medio de control de repetición no fue el de dolo, sino el de culpa grave del accionado, por haber incurrido en las causales 1 y 3 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, esto es, “Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho” y “Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable”. f) Fundamentó lo anterior en que el demandado se abstuvo de conciliar prejudicialmente; expidió el acto anulado negando la relación laboral encubierta y, con ello, pretermitiendo el principio constitucional de prevalencia de la realidad sobre las formas; no concilió en sede judicial; y no interpuso recurso de apelación contra la sentencia condenatoria. g) Este Tribunal advierte que, en lo que respecta a la decisión de no conciliar tanto prejudicial como judicialmente, ello no obedeció simplemente a la voluntad del demandado, pues se trató de determinaciones adoptadas por unanimidad por el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la entidad accionante, siéndole imposible al accionado presentar fórmula de arreglo sin estar autorizado para ello.
Exp. 17001-33-33-003-2017-00108-02 20 h) Igual pronunciamiento ha de realizarse en relación con la decisión de no interponer recurso de apelación, pues se trató de un tema debatido por el Comité de Conciliación y Defensa Judicial del Municipio de San José, para el cual se tuvo en cuenta la inexistencia de pruebas que fundamentaran la alzada y el riesgo de que la entidad fuera sometida a una condena superior; determinación que no adoptó unilateralmente el demandado y que tampoco se advierte como constitutiva de culpa grave. i) Finalmente, frente a la expedición del acto que negó la relación laboral encubierta, esta Sala de Decisión considera que ello por sí solo no evidencia una violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, o una omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable, pues, como se dijo, el accionado no sólo no tenía conocimiento del origen y forma de vinculación que se solicitaba, sino que además, de lo allegado al proceso no se advierte que su conducta hubiese sido imprudente por no haber previsto la irregularidad en que incurría, pudiendo hacerlo, o haber confiado en evitar el daño que podía causar, esto es, no se observa una actuación gravemente culposa. j) Es preciso recordar que, parafraseando al Consejo de Estado, no cualquier equivocación ni cualquier error de juicio del agente que desconozca el ordenamiento jurídico permite deducir la responsabilidad subjetiva que se exige como requisito para condenar en esta clase de situaciones, pues se generaría un ejercicio temeroso, ineficaz e ineficiente por parte de los servidores públicos.
Conclusión De conformidad con lo expuesto en esta providencia, estima esta Corporación que al no haberse acreditado que el demandado actuó con dolo o culpa grave en los hechos por los cuales el Municipio de San José fue condenado, no es jurídicamente procedente declarar su responsabilidad patrimonial en este asunto, lo que fuerza a confirmar la providencia dictada en primera instancia en este sentido.
Costas En reciente providencia30, el Consejo de Estado señaló que en los procesos 30 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Consejero Ponente: Dr. Nicolás Yepes Corrales. Sentencia del 1º de noviembre de 2023. Radicación número: 15001-23-33-000-2015-00585-01(67238). Exp. 17001-33-33-003-2017-00108-02 21 que se adelantan en ejercicio de la pretensión de repetición no es procedente condenar en costas, ya que, como lo estimó la Corte Constitucional en sentencia C-832 de 2001, en aquellos se ventila un interés público, cual es la búsqueda de la protección del patrimonio público.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, y atendiendo lo señalado en punto a la improcedencia de condenar en costas en procesos de repetición, este Tribunal se abstendrá de emitir condena por dicho concepto. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. CONFÍRMASE la sentencia del ocho (8) de julio de dos mil veinte (2020), proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, que negó las pretensiones de repetición del Municipio de San José contra el señor Héctor Alfonso Montes Correa.
Segundo. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto. Tercero.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en la plataforma SAMAI. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Exp. 17001-33-33-003-2017-00108-02 22 PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.