Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.028/2024 SALA DE DEICISÓN No. 004 Cartagena de Indias D. T. y C., veintidós (22) de marzo de dos mil veinticuatro (2024). I. IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado 13001-23-33-000-2017-00397-00 Demandante UNIVERSIDAD DE CARTAGENA Demandado ÁLVARO VILLARRAGA MARTÍNEZ Tema Bonificación por inhabilidad legal - La anulación de un acto general de creación no conlleva la nulidad de los actos particulares derivados - Perdida de la fuerza ejecutoria del acto - Derechos adquiridos y situación jurídica aparentemente consolidada - Si a la UDC no le estaba dada la creación de la bonificación, tampoco era competente para expedir actos subsiguientes, de carácter particular que hayan reconocido dicha prestación a los docentes Magistrado Ponente MOISÉS RODRÍGUEZ PÉREZ II.- PRONUNCIAMIENTO La Sala de Decisión No. 004 del Tribunal Administrativo de Bolívar decide en primera instancia la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por la Universidad de Cartagena contra el señor Álvaro Villarraga Martínez.
III.- ANTECEDENTES 3.1 La demanda1. 3.1.1 Hechos2. La Universidad de Cartagena – en adelante UDC-, relató que el día 13 de agosto de 1991, el Consejo Superior de dicha institución, expidió el Acuerdo 022 de 1991, mediante el cual reconoció a todos los docentes de tiempo completo una bonificación mensual por inhabilidad legal, por valor equivalente al 30% de la sumatoria del sueldo y los gastos de representación, en favor de los profesores con título de abogado que se desempeñan sus funciones con dedicación de tiempo completo en la facultad de derecho.
Con fundamento en el acuerdo anterior, mediante Resolución No. 262 del 12 de marzo de 1992, le fue reconocida la mentada prestación al docente Álvaro Villarraga Martínez, con efectos salariales. Con posterioridad, el Procurador Regional de Bolívar, presentó demanda de nulidad simple contra distintas resoluciones y acuerdos expedidos por el Consejo Superior de la UDC, dentro de los cuales se incluyó el Acuerdo 022 de 1 Fols. 1-10 doc. 01 exp.
Dig. 2 Fols. 1-5 doc. 01 exp. Dig. 13001-23-33-000-2017-00397-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.028/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 1991, bajo el radicado No. 13001-33-31-001-2007-00443-00, cuyo conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Especial de Descongestión 001, quien, mediante sentencia del 27 de abril de 2012, declaró su nulidad.
En cumplimiento del fallo judicial, la UDC dejó de pagar la bonificación por inhabilidad legal a los docentes beneficiarios, por haberse presentado el fenómeno del decaimiento del acto administrativo. Sin embargo, mediante sentencia de tutela de segunda instancia del 26 de octubre de 2012, el Tribunal Administrativo de Bolívar amparó los derechos de los tutelantes, ordenando restablecer el pago de la bonificación a todos los docentes que se desempeñaran con dedicación de tiempo completo en la facultad de derecho, por considerar que la sentencia que había anulado el Acuerdo 022 de 1991, no se encontraba ejecutoriada.
Luego, mediante auto del 02 de noviembre de 2012, aclaró que los efectos del fallo de tutela eran interpartes y no intercomunis, no obstante, en auto del 23 de noviembre de 2012, se aclaró la providencia anterior, en el sentido de indicar que los efectos de la sentencia de tutela son inter comunis y no inter partes. En razón de lo anterior, la UDC se vio obligada a seguir pagando la bonificación en favor de los docentes de tiempo completo de la facultad de derecho, durante el periodo comprendido entre el 27 de abril de 2012 a mayo de 2014.
Así mismo manifestó que, por medio de sentencia del 12 de septiembre de 2013, el Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, radicado interno No. 2732-2012, al resolver el recurso de queja presentado contra la decisión que negó el recurso de apelación contra la sentencia del 27 de abril de 2012, tuvo por bien denegado el recurso de alzada.
En ese orden, El Tribunal Administrativo de Bolívar, por auto del 26 de mayo de 2014, ordenó obedecer y cumplir lo resuelto por el superior. Una vez ejecutoriada la sentencia del 27 de abril de 2012, la UDC expidió la Resolución No. 03411 del 30 de septiembre de 2014, mediante la cual se ordenó dar cumplimiento al fallo de nulidad. Contra dicha decisión se interpusieron recursos de reposición por parte de varios docentes afectados, ante lo cual se mantuvo el pago de la bonificación desde septiembre de 2014 hasta el año de interposición de la demanda, por no ser ejecutable la resolución recurrida hasta tanto se resolviera de fondo las inconformidades presentadas, al tenor del artículo 87 del CPACA.
Así las cosas, la administración mediante Resolución No. 3444 del 19 de diciembre de 2016, confirmó la Resolución No. 03411 del 30 de septiembre de 2014, en consecuencia, se dejó de cancelar la bonificación por inhabilidad legal en favor de los docentes que ostentaban la calidad de beneficiarios. Luego, se solicitó al demandado el consentimiento para revocar la Resolución No. 262 del 12 de marzo de 1992, sin que lo hubiera otorgado. 13001-23-33-000-2017-00397-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.028/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 3.1.2 Pretensiones3.
Que se declare la nulidad de la Resolución No. 262 del 12 de marzo de 1992, mediante la cual se reconoció en favor del docente Álvaro Villarraga Martínez, la bonificación por inhabilidad consagrada en el Acuerdo 022 de 1991. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se deje sin efectos el acto demandado y se ordene dejar de pagar la mentada prestación desde el momento de la ejecutoria de la decisión de fondo a la que haya lugar. 3.1.3 Normas violadas y el concepto de la violación4.
Como normas transgredidas con la expedición del acto enjuiciado, relacionó las siguientes: artículo 29 de la Constitución Política; numeral 1 del artículo 3; numeral 6 del artículo 9; e inciso 2 del artículo 137 del CPACA. Como concepto de su violación, la parte accionante argumentó lo siguiente: Sostuvo que son 3 los momentos en los cuales la resolución atacada y el acuerdo que lo fundamenta, resulta lesiva para el ordenamiento jurídico, a saber: (i) En su creación, por haber sido expedido por el Consejo Superior de la UDC sin ostentar la competencia para crear o reglamentar situaciones de carácter salarial de los empleados públicos, como quiera que esta corresponde de forma privativa al Congreso de la Republica (ii) Con la expedición del Estatuto del Abogado, al respecto, explicó que, el Acuerdo 022 de 1991, que creó la bonificación por inhabilidad legal y sirve de fundamento al reconocimiento dispuesto mediante el acto enjuiciado, se profirió con fundamento en que los docentes vinculados a la UDC de tiempo completo no podían ejercer la profesión, sin embargo, con la expedición del Estatuto del abogado, dicha inhabilidad quedó sin efectos, pues en virtud del artículo 29 de la normativa se facultó sin inconveniente alguno, que los docentes de tiempo completo ejercieran la profesión, despareciendo entonces, los fundamentos de hecho que originaron el Acuerdo 022 de 1993.
(iii) Con el proferimiento de la sentencia del 27 de abril de 2012, en donde quedó demostrada la causal de nulidad de falta de competencia del Consejo Superior del UDC para expedir el Acuerdo 022 de 1991, dado el carácter prestacional de la bonificación por inhabilidad legal. Concluyó que, la Resolución No. 262 del 12 de marzo de 1992, al ser un acto administrativo particular que reconoce a un docente concreto la bonificación por inhabilidad legal, motivado en el Acuerdo 022 de 1991, el cual fue declarado nulo por falta de competencia; dado su carácter accesorio también se encuentra viciado de nulidad subsiguiente, pues debe correr la suerte de lo principal. 3 Fol. 5 doc. 01 exp.
Dig. 4 Fols. 5-9 doc. 01 exp. Dig. 13001-23-33-000-2017-00397-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.028/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 3.2 Contestación5. El docente Villarraga Martínez contestó la demanda, reconociendo como parcialmente ciertos los hechos narrados en la demanda y oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones formuladas, bajo los siguientes términos: (i) La resolución atacada no se expidió por mero capricho del Consejo Superior de la UDC, sino que se fundamentó en el Acuerdo 22 de 1991 y el Decreto No. 1221 del 08 de junio de 1990 expedido por el Gobierno Nacional, al cual la Facultad de Derecho de la IES debía acogerse.
(ii)La caducidad de la acción: Explicó que, en aquellos casos en los cuales la administración pretende la nulidad de su propio acto, y el restablecimiento del derecho como consecuencia del mismo, debe acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de los 4 meses siguientes a su notificación, comunicación, ejecución o publicación, conforme al artículo 138 del CPACA; por lo que, la demandante tenía hasta el 12 de julio de 1992 para demandar la Resolución No. 262 del 12 de marzo de 1992, incluso conforme al Decreto 01 de 1984, habiendo presentado la demanda el 18 de abril de 2017, cuando el término había fenecido ampliamente.
(iii) Violación a la seguridad jurídica y a los derechos laborales adquiridos. Señaló que los efectos de la declaratoria de nulidad de un acto general son ex tunc, por lo tanto, no repercuten en las situaciones particulares consolidadas con anterioridad y los derechos subjetivos creados a partir de él, pues estas son inmutables; máxime si se tiene en cuenta que el artículo 2 de la Ley 4 de 1992 consagra el respeto por los derechos adquiridos en la transición de competencias para regular el régimen salarial, debiéndose garantizar la continuidad en el pago de la bonificación, al ser dicha norma posterior a la expedición de la Resolución No. 262 del 12 de marzo del mismo año. Por otro lado, la bonificación por inhabilidad legal reconocida constituye salario dado su carácter habitual, por lo que de declararse la nulidad pretendida se quebrantarían los derechos laborales y principios irrenunciables tales como la intangibilidad del salario y la seguridad jurídica, pero también los derechos fundamentales del demandado, especialmente el mínimo vital que se extiende a todo el salario percibido por el docente, quien además es un adulto mayor, en situación de vulnerabilidad en razón de su condición física y de salud.
(iv) No se indicaron los cargos de nulidad contra la Resolución No. 262 del 12 de marzo de 1992. La demanda se limita a desarrollar los vicios del Acuerdo No. 22 de 1991 y no precisó los supuestos defectos de los que adolece el acto propiamente demandado. 5 Fols. 1-28 doc. 03 exp. Dig. 13001-23-33-000-2017-00397-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.028/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 (v) Ilegalidad de la Resolución No. 03411 del 30 de septiembre de 2014.
En consonancia, con lo expuesto con anterioridad, sostuvo que la Universidad está obligada a respetar su propio acto en garantía de las situaciones jurídicas definidas. 3.3 Actuación procesal • La demanda en comento fue repartida el 21 de abril de 20176, correspondiéndole su conocimiento a este Despacho, quien mediante auto del 18 de diciembre de 20177, la inadmitió, no obstante, mediante auto del 25 de junio de 20188, procedió a admitir la demanda, por advertirse que previo a su inadmisión, la parte demandante había corregido los yerros de los cuales adolecía. En proveído de la misma fecha9, se ordenó notificar y correr traslado de la solicitud de medida cautelar allegado por la parte demandante en escrito separado. • El señor Álvaro Villarraga Martínez, fue notificado en forma personal de la demanda, sus anexos y la medida cautelar, mediante su apoderado, el día 28 de junio de 201810.
Por su parte, el Ministerio Público fue notificado el 27 de junio de 201811 mediante correo electrónico. • El demandado contestó la cautela solicitada, el 04 de julio de 201812. • Mediante auto del 29 de abril de 202113, se resolvió la medida cautelar solicitada, decretando la suspensión provisional de los efectos del acto demandado.
Contra dicha decisión, el extremo pasivo interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación14, respecto del cual se corrió el traslado respectivo15. El recurso horizontal se resolvió en forma desfavorable, razón por la cual se concedió el recurso de alzada con efecto devolutivo, a través de proveído del 02 de mayo de 202216. • El H. Consejo de estado, por medio de providencia del 10 de noviembre de 202217, resolvió la apelación presentada, confirmando la medida cautelar ordenada.
El asunto fue devuelto a la Secretaría de este Tribunal el 12 de enero de 202318. • Mediante auto del 02 de mayo de 202219, se ordenó incorporar al expediente la contestación de la demanda y sus anexos, y correr traslado de la misma, por observarse que se presentó escrito de contestación el 12 de julio del mismo año20. 6 Fol. 174 doc. 01 exp.
Dig. 7 Fols. 179-180 doc. 1 exp. Dig. 8 Fols. 192-194 doc. 01 exp. Dig. 9 Fols. 8-9 doc. 02 Cdno MC 10 Fol. 194 doc. 01 y 9 doc. 02 Cdno MC. 11 Fols. 196-197 doc. 01 exp. Dig. 12 Fols. 10-29 doc. 02 Cdno MC. Se hace constar fecha de presentación según registro de procesos, consultado en la página oficial de la Rama Judicial. 13 Fols. 73-84 doc. 02 Cdno MC 14 Fols. 91-100 doc. 02 Cdno MC 15 Fol. 101 doc. 02 Cdno MC 16 Doc. 05 exp.
Dig. 17 Doc. 01 Archivo “SamaiConsejodeEstado” exp. Dig. 18 Doc. 04 Archivo “SamaiConsejodeEstado” y Doc. 17 exp. Dig. 19 Doc. 06 exp. Dig. 20 Fols. 1-28 doc. 03 exp. Dig. 13001-23-33-000-2017-00397-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.028/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 • La parte demandante se pronunció fuente a la contestación de la demanda, el 06 de mayo de 202221. • Con posterioridad, en auto del 01 de septiembre de 202222, se dispuso dictar sentencia anticipada, se tuvieron como pruebas las documentales aportadas por la parte demandante y demandada, se prescindió de la audiencia inicial, así como la de pruebas, y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. 3.4 Alegatos de conclusión: 3.4.1.
Parte demandante23: Reiteró los argumentos expuestos en la demanda y añadió que, en el asunto había operado la pérdida de ejecutoria del acto demandado por haber desaparecido sus fundamentos de hecho o de derecho. 3.4.2. La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. V.- CONSIDERACIONES 5.1 Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 152-1 del CPACA, el Tribunal Administrativo de Bolívar es competente para conocer del presente asunto en primera instancia. 5.2 Problema jurídico Conforme a los argumentos expuestos en la demanda y su contestación, la Sala advierte que los problemas jurídicos se concretan en determinar de forma secuencias, los siguientes interrogantes: ¿Dentro del asunto, está demostrada la caducidad de la acción? ¿El reconocimiento de la bonificación por inhabilidad en favor de la demandada constituye un derecho adquirido, cuya consolidación no es susceptible de discusión en sede judicial? ¿En el caso de marras, existe lugar a la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 262 del 12 de marzo de 1992, en la que se le reconoció al demandado la bonificación por inhabilidad consagrada en el Acuerdo 022 de 1991, si este último fue declarado nulo por parte de la jurisdicción contenciosa administrativa en demanda de nulidad simple? ¿La Resolución No. 262 del 12 de marzo de 1992 adolece de vicios de legalidad que conlleven a su declaratoria de nulidad? 21 Doc. 10 22 Doc. 12 23 Fols. 1-5 doc. 15 13001-23-33-000-2017-00397-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.028/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 5.3 Tesis de la Sala Esta Sala concederá las pretensiones de la demanda, por no encontrar demostrada la caducidad de la acción de lesividad contra un acto administrativo que reconoció una prestación periódica, cuya situación particular creada, no constituyó un derecho adquirido en favor de los docentes, sino una situación jurídica aparentemente consolidada que puede ser discutida en sede judicial.
En el caso concreto, si bien se demostró que la nulidad del acto general de creación de la bonificación por inhabilidad no conlleva la nulidad de los actos particulares derivados, sí afecta su fuerza ejecutoria, al desaparecer los fundamentos de hecho y de derecho que le dieron origen. Así, estudiado el contenido del acto demandado y confrontado con el ordenamiento jurídico, se encuentra que, este no atendió las normas en las cuales debió fundamentarse, pues la competencia para regular el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos incumbe al Congreso de la Republica y el Gobierno Nacional.
Por ello, es dable concluir que, si a la UDC no le estaba dada la creación de la bonificación por inhabilidad legal, tampoco era competente para expedir actos administrativos subsiguientes, de carácter particular que hayan reconocido dicha prestación a los docentes. 5.4 MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL 5.4.1 Del decaimiento de los fundamentos jurídicos de un acto administrativo Sobre el particular, se atiende a lo consagrado en el artículo 91 del C.P.A.C.A., y a lo dispuesto por el H. Consejo de Estado en Sentencias del 03 de abril de 201424 y 15 de agosto de 201825. 5.4.2 Efectos «ex nunc» y «ex tunc» de la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo general Al respecto, véanse los artículos 137 y 189 del CPACA, y la sentencia emitida por el alto tribunal de lo contencioso administrativo el 13 de agosto de 202126. 5.4.3 Sobre los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas aparentemente consolidadas 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D. C., tres (3) de abril de dos mil catorce (2014). Radicación núm.: 11001-03-25-000-2005-00166-01. Actor: Sindicato Nacional de Trabajadores de las Gaseosas, Refrescos y Alimentos Relacionados con la Industria –SINTIGAL- y otros. 25 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA, Bogotá, D. C., quince (15) de agosto de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 11001-03-27-000-2016-00012-00(22362). Actor: PEDRO ARANGO MONTES. Demandado: LA NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO 26 CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA NOVENA ESPECIAL DE DECISIÓN. Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veintiuno (2021).Radicación número: 66001-33-33-001-2012- 00141-01 (AG)RE.
Actor: DERECHO EN LÍNEA S.A.S. Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA 13001-23-33-000-2017-00397-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.028/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 El H. Consejo de Estado, abordó con suficiencia este tema, en sentencia del 13 de agosto de 202127. 5.5 CASO CONCRETO 5.5.1 Del análisis de las pruebas frente al marco normativo y jurisprudencial Previo a descender al asunto de fondo, esta Sala estudiará las excepciones planteadas por la parte accionada, correspondientes a la caducidad de la acción, la existencia de derechos laborales adquiridos, así como la carencia de vicios para pedir la nulidad del acto demandado y el restablecimiento derivado de la misma.
En lo concerniente a la caducidad de la acción, ha de indicarse que, con la entrada en vigor del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, no se dispuso de manera expresa un plazo para ejercer la acción de lesividad, sino que se fijó en forma general el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en cuatro (4) meses, sin embargo, dicha normativa en su numeral 1, literal C previo una excepción cuando la demanda se dirija contra actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas, como es el caso de la reconocida en favor del docente Villarraga Martínez, aquí demandado, indicando que en estos casos, su ejercicio no está sujeto a término de caducidad y en ese orden, podrá acudirse a este en cualquier tiempo.
El concepto de prestación social y su diferencia con el salario lo podemos tomar de lo establecido por nuestra máxima corporación de lo contencioso- administrativo “(…)Esta Sección en sentencia del 25 de marzo de 2004 proferida dentro del proceso referenciado con el número 1665-03, dijo que “(…) el concepto de salario ha sido definido en la ley laboral colombiana, tradicionalmente como la retribución por el servicio prestado.
Por ello, todo pago recibido del empleador que además de tener un propósito retributivo constituya un ingreso personal del funcionario y sea habitual, tiene NATURALEZA salarial.” Las prestaciones sociales, por su parte, han sido establecidas por el legislador para cubrir los riesgos o necesidades del trabajador que se originan durante la relación de trabajo.
Estas pueden estar representadas por dinero, servicios u otros beneficios con los cuales se busca amparar las contingencias a que suele verse sometida la persona que labora al servicio de un empleador. Las anteriores definiciones dejan claro que tanto las prestaciones sociales como el salario emergen indudablemente de los servicios subordinados que se prestan al empleador.
En otras palabras, unos y otros se derivan igualmente de la relación laboral. No obstante devenir de una misma fuente, las dos tienen características que las diferencian, como que la prestación social no retribuye propiamente la actividad desplegada por el trabajador sino que cubre los riesgos, infortunios o necesidades a que se puede ver enfrentado.
También se diferencian en que las prestaciones sociales no emergen por criterios particulares y concretos, sino por 27 CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA NOVENA ESPECIAL DE DECISIÓN, Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ. Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 66001-33-33-001-2012- 00141-01 (AG)REV 13001-23-33-000-2017-00397-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.028/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 aspectos generales en relación con todos los trabajadores o un grupo considerable de ellos, a contrario sensu, el salario sí se constituye frente a casos particulares y concretos, atendiendo un factor objetivo o subjetivo o ambos.
En ese orden, y atendiendo los conceptos a los que se ha hecho alusión, para la Sala la cuestionada subvención corresponde a una prestación social, y así se dispone en los Acuerdos en cuestión(…)”28 Lo anterior nos lleva a la conclusión que no estamos ante una prestación social, sino ante una bonificación de carácter salarial debido al carácter subjetivo del mismo, como es que solo se les pagaría a los profesores de tiempo completo que se desempeñaran en los cargos relacionados en el artículo 1º del Acuerdo 022 de 199129 y a lo que el artículo 164 del estatuto procedimental contencioso, citado en párrafos anteriores, se refiere cuando plasma la expresión “prestación” es a una retribución periódica y no ocasional, más allá si es de carácter social o salarial.
Lo que la norma indica es que sea permanente y no hay motivo de hesitación alguna para la Sala que la bonificación por inhabilidad, corresponde al 30% del salario más gastos de representación, demostrándose con ello la periodicidad de la misma, tal como el demandado lo reconoce en la contestación de la demanda y así lo define el artículo 1º del Acuerdo No. 022 de 1991.
Bajo ese entendido, y sin mayores elucubraciones, no prospera la excepción propuesta. Ahora bien, frente a la presunta existencia de derechos laborales adquiridos y la seguridad jurídica, en primer lugar, la Sala precisa que, en efecto, el Acuerdo No. 022 de 1991 por el cual se creó la bonificación mensual por inhabilidad legal, en efecto, fue declarado nulo en sentencia del 27 de abril de 201230, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Especial de Descongestión 001, dentro del proceso con radicado No. 1300133310012007044300 y confirmada mediante sentencia del 12 de septiembre de 2013, emitida por el H. Consejo de Estado31.
Por su parte, el acto demandado, Resolución No. 262 del 12 de marzo de 199232, por el cual se reconoció la mentada prestación en favor del señor Villarraga Martínez, se expidió en vigencia y con sustento en el acuerdo anulado. Pese a lo anterior, se aclara que, la declaratoria de nulidad del acto general que sirve de fundamento al reconocimiento efectuado mediante la resolución demandada, no conlleva ineludiblemente a la afectación de este último, pues como se indicó en el marco normativo y jurisprudencial de este proveído, las sentencias de nulidad necesariamente no alteran las decisiones particulares o derivadas de aquel, toda vez que dicha afectación depende de si están o no 28 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA.
Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil once (2011) Radicación número: 66001-23-15-000-2001- 02652-02(1076-11) Actor y Demandado; UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER 29 Fols. 15-16 doc. 01 30 Fols. 90-132 doc. 01 31 Fols. 133-138 doc. 01 32 Fol. 17 doc. 01 13001-23-33-000-2017-00397-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.028/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 consolidadas, en ese orden, es dable distinguir cuando se está ante una situación constituida.
Revisada la Resolución No. 262 del 12 de marzo de 1992, por la cual se reconoció la bonificación por inhabilidad legal en favor de la docente, es dable concluir que, en efecto, su derecho fue creado y surtió plenos efectos, sin embargo, ello no implica que dicho reconocimiento constituya un derecho adquirido que goza de seguridad jurídica, pues, el mismo solo conllevó a una consolidación aparente de su situación jurídica.
Al respecto, se aclara que, dicha afectación de los efectos del acto derivado de un acto general anulado, no implica invalidación automática, o subsiguiente de la situación particular y concreta derivada de este, pues es indispensable que sean cuestionados en sede administrativa y judicial ante la anulación de la norma que contemplaba el derecho reclamado, al no demostrarse que el presente asunto haya sido previamente sometida a un estudio de legalidad y decidido mediante una sentencia que haya hecho tránsito a cosa juzgada, de la cual pueda derivarse seguridad jurídica.
En ese orden, no puede concluirse como lo pretende la demandada que la prerrogativa creada mediante Resolución No. 262 del 12 de marzo de 1992, en ningún momento se habría constituido como un derecho adquirido como lo prevé el artículo 58 constitucional, porque la misma esta soportada en el artículo 2º del Acuerdo 22 de 1991, que facultó al Rector para implementarla de acuerdo a como se presentaran las necesidades, como a continuación se puede observar: En consecuencia, al estar la resolución anterior soportada en un Acuerdo que salió del mundo jurídico por ilegal, ya que se expidió por un órgano no competente, la misma se torna ilegal, lo que a luz de la jurisprudencia citada33 no puede considerarse como derechos adquiridos los efectos que haya podido producir, sino que son considerados aparentes y pueden ser revisados por la administración en sede judicial, como en el caso que aquí nos ocupa, encontrándose que tal derecho no es adquirido e inmodificable puesto que el mismo fue otorgado por un órgano no competente que atenta contra el ordenamiento constitucional y legal, tal como quedó reseñado en el fallo del 33 Ver nota al pie 25 13001-23-33-000-2017-00397-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.028/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 27 de abril emanado de esta Corporación, por lo que el medio exceptivo aquí analizado no está llamado a prosperar.
De otro lado, la parte demandada sostiene que la demandante no satisfizo su carga legal de indicar los vicios de los cuales adolecía directamente la Resolución No. 262 del 12 de marzo de 1992. Contrario a lo sostenido por la accionada, esta Sala estima que, dentro del acápite de concepto de violación, se expusieron argumentos jurídicos fundados contra el acto demandado que permiten determinar si este se encuentra o no ajustado a derecho, como pasará a estudiarse.
En efecto, la accionante sostiene que, la nulidad del acto que sustenta la resolución acusada, vicia de igual manera el contenido de este último, por lo que la continuidad en el pago de la bonificación por inhabilidad, con fundamento en un acto administrativo anulado, constituye un detrimento patrimonial para la entidad y una afectación al interés público y termina su argumentación en el hecho de que al desparecer del mundo jurídico los fundamentos de derecho, la resolución aquí demandada pierde eficacia o pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo cuestionado.
Revisado el expediente, del estudio de las pruebas obrantes en el plenario, se desprende lo siguiente: Pese a que el demandado cumplió con los requisitos para que le fuera reconocida la bonificación por inhabilidad legal mediante la Resolución No. 262 de 1992, conforme a lo establecido en el Acuerdo No. 22 de 1991, no debe perderse de vista que, en virtud del artículo 150 de la Constitución Política numeral 19, se produjo su declaratoria de nulidad, mediante sentencia del 27 de abril de 201234, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, dada la falta de competencia del Consejo Superior de la Universidad de Cartagena, para regular el régimen salarial y prestacional de sus servidores públicos, por ser exclusiva del Congreso de la Republica y del Gobierno Nacional.
Una vez ejecutoriada la sentencia de nulidad del Acuerdo No. 22 de 199135, es clara la pérdida de fuerza ejecutoria del acto demandado, por haber desaparecido sus fundamentos de hecho y derecho, evento dispuesto en numeral 2 del artículo 91 del C.P.A.C.A., circunstancia que implica la extinción de sus efectos jurídicos por ley, le resta obligatoriedad a su contenido, por ello, lo sustrae como título jurídico válido para alegar el amparo o protección del derecho reconocido. 34 Fols. 90-132 doc. 01 35 Según consulta de procesos de la página oficial de la rama judicial, se observa que el H. Consejo de Estado, mediante estado del 20 de febrero de 2014, notificó la providencia del 12 de septiembre de 2013, por el cual estimó bien denegado el recurso de apelación presentado contra la sentencia del 27 de abril de 2012.
Siendo devuelto el asunto al Tribunal Administrativo de Bolívar el 01 de abril de 2014. 13001-23-33-000-2017-00397-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.028/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 Así las cosas, no existe en principio, sustento jurídico que consagre la posibilidad de otorgar y mantener el pago de la bonificación por inhabilidad legal, a favor de los servidores públicos vinculados a la Universidad de Cartagena, como docentes de tiempo completo, pues desapareció el único fundamento de derecho que originó la Resolución No. 262 de 1992, como lo es el Acuerdo 22 de 1991, norma superior en que se fundaba el acto enjuiciado, para su existencia o validez, lo que posibilitan su anulación, como a continuación se explica.
Ahora, en lo que respecta a los elementos del acto administrativo al momento de su nacimiento, y su concordancia con el ordenamiento jurídico, los argumentos expuestos en precedencia, dan cuenta que su expedición fue irregular, por las siguientes razones: (i) El acuerdo creador de la bonificación por inhabilidad, que sustenta su existencia, fue declarado nulo por la jurisdicción contenciosa administrativa, en atención a la falta de competencia para regular el régimen salarial y prestacional de sus servidores públicos.
En ese orden, es dable concluir que, si a la UDC no le estaba dada la creación de la bonificación por inhabilidad legal, tampoco era competente para expedir actos administrativos subsiguientes, de carácter particular que hayan reconocido dicha prestación a los docentes y proyectando los efectos del acuerdo ilegal en favor de sus servidores, como es el caso del acto demandado.
(ii) La Resolución No. 262 de 1992 fue expedida por el Rector de la UDC “En uso de sus facultades legales y en especial las conferida por el artículo 2 del Acuerdo No 22 del 13 de agosto de 1991 del Consejo Superior” acuerdo que se reitera fue declarado nulo, por tal motivo, la UDC representada por su rector, no ostentaba la competencia para crear situaciones jurídicas particulares en atención a una bonificación por inhabilidad creada mediante un acto administrativo ilegal por falta de competencia. En suma, el acto atacado no atendió las normas en las cuales debió fundamentarse para reconocer emolumentos salariales con incidencia prestacional, que indican en forma clara y expresa que la competencia para regular el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos incumbe al Congreso de la Republica y el Gobierno Nacional.
Por ello, resulta ilegal por vulnerar los postulados constitucionales y legales, por ende, continuar con el pago implica una afectación de forma directa a los intereses patrimoniales de la entidad, y un agravio al interés público En su contestación, la parte demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones, manifestando que la nulidad del acto conlleva una afectación a los principios de seguridad jurídica, derechos adquiridos e intangibilidad del salario, sin embargo, como quedó sustentado en párrafos anteriores, para que 13001-23-33-000-2017-00397-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.028/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 un derecho sea considerado como adquirido e intangible es necesario que su causa o fuente haya sido legal, es decir que sus motivos de creación así como el acto administrativo de reconocimiento no adolezcan de vicios, “pues de no serlo se atentaría contra su misma esencia jurídica y en tal sentido los efectos que este produzca redundarían en una ilegalidad e incluso inconstitucionalidad circular que afectaría otras garantías y eventualmente principios que prevalecen sobre el interés particular que se hubiese consolidado de manera irregular”.
En ese orden, no pudo haber afectación de sus derechos fundamentales por cuanto nunca tuvo el derecho adquirido pues el reconocimiento de dicha prerrogativa fue ilegal. Por último, la parte accionada señaló que, no era dable declarar la nulidad del acto enjuiciado por la mera declaratoria de nulidad del Acuerdo 022 de 1991, como quiera que aquel no solo se sustentó en el mencionado acuerdo sino también en el Decreto No. 1221 del 08 de junio de 1990.
No obstante, lo anterior, esta Sala no comparte su defensa, pues del contenido de la Resolución No. 262 del 12 de marzo de 1992, no se desprende que la misma se haya proferido en atención al acto aprobatorio del Acuerdo No. 60 del 24 de mayo de 199036, en contraste, dicho reconocimiento estuvo fundado únicamente en el Acuerdo No. 022 de 1991, tanto en la bonificación por inhabilidad creada mediante este (artículo 1), como en la supuesta competencia asignada al Rector de la UDC para emitir actos en tal sentido (artículo 2).
El tenor literal del acto demandado reza: Las consideraciones anteriores, resultan suficientes para demostrar la ilegalidad de la Resolución No. 262 del 12 de marzo de 1992, por tal motivo, esta Sala DECLARARÁ su nulidad, además, se accederá al restablecimiento del derecho solicitado, retrotrayendo las cosas al estado anterior de legalidad. 5.6 De la condena en costas El artículo 188 del CPACA, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 determina que, “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. 36 Emanado de la Junta Directiva del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior -ICFES-, por el cual se determinan los requisitos mínimos para la creación y funcionamiento de los programas de derecho.” 13001-23-33-000-2017-00397-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.028/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 Por otra parte, el artículo 365 del CGP señala que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva de forma desfavorable el asunto.
No obstante, esta Sala no condenará en costas, por estar demostrado que la expedición del acto anulado se debió a un actuar irregular atribuible a la administración, pues el demandado actuó con la confianza en la legalidad de las actuaciones llevadas a cabo por la administración y con la convicción de tener derecho al reconocimiento prestacional, sin observarse en su actuar mala fe.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar VI.- FALLA PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones de fondo propuestas por la parte demandada, en atención a los argumentos expuestos en la parte considerativa de este proveído.
SEGUNDO: DECRETAR LA NULIDAD de la Resolución No. 262 del 12 de marzo de 1992, conforme lo expuesto en la parte motiva de la sentencia.
TERCERO: En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR retrotraer las cosas al estado de legalidad anterior y suspender el pago en forma definitiva de la bonificación por inhabilidad, por las razones aquí expuestas.
CUARTO: NO CONDENAR EN COSTAS en esta instancia, conforme a lo expuesto.
QUINTO: Si esta providencia no fuere apelada, una vez en firme, ARCHÍVESE el expediente previas las anotaciones correspondientes en los sistemas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala No.014 de la fecha. LOS MAGISTRADOS