17001-23-33-000-2024-00171-00 · Administrative Court of Caldas

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Especial de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 204 Asunto: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez Radicación: 17001-23-33-000-2024-00171-00 Demandante: Departamento de Caldas Demandado: Parágrafo primero del artículo sexto, artículo noveno, artículo décimo y artículo décimo primero del Acuerdo 005 del 12 de junio de 2024, emanado del Concejo Municipal de Pácora, Caldas.

Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 058 del 6 de septiembre de 2024 Manizales, seis (06) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 119 y 121 –numeral 3– del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), en concordancia con el numeral 2 del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)1, corresponde a esta Sala de Decisión, en sede de única instancia, pronunciarse sobre la validez del parágrafo primero del artículo sexto, artículo noveno, artículo décimo y artículo décimo primero del Acuerdo 005 del 12 de junio de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO DEL MUNICIPIO DE PÁCORA, 2024-2027”, expedido por el Concejo Municipal de Pácora.

Lo anterior, atendiendo la solicitud hecha por la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas, en virtud de la delegación de funciones consagrada en el Decreto nº 0193 del 3 de octubre de 2016 proferido por el señor Gobernador de Caldas (E), y en uso de la facultad prevista en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y en los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986. 1 En adelante, CPACA.

Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 2 ANTECEDENTES La solicitud de invalidez El 16 de julio de 20242, el Departamento de Caldas remitió a este Tribunal el parágrafo primero del artículo sexto, artículo noveno, artículo décimo y artículo décimo primero del Acuerdo 005 del 12 de junio de 2024, para que se resuelva sobre su validez, en tanto consideró que con éste, el Concejo Municipal de Pácora vulneró el ordenamiento jurídico superior3.

Como fundamento fáctico y jurídico de la solicitud efectuada, el Departamento de Caldas indicó el Concejo de Pácora vulneró el contenido de la Constitución Política de Colombia, el Decreto 1333 de 1986, la Ley 1551 de 2012, la Ley 152 de 1994, la Ley 358 de 1997, el Decreto 111 de 1996, la Ley 80 de 1993, la Ley 2056 de 2020 y la Ley 819 de 2003.

Expresó en relación con el parágrafo primero del artículo sexto del Acuerdo 005 del 12 de junio de 2024, que la facultad al ejecutivo para que gestione y ejecute el presupuesto del plan de desarrollo territorial con las adiciones a las que haya lugar, vulnera las normas constitucionales y legales que disponen que toda modificación del plan de desarrollo es competencia del concejo municipal.

Agregó que la autorización concedida en esta norma no cumple con lo previsto en otras disposiciones respecto de las facultades pro tempore al ejecutivo. Mencionó frente a los artículos noveno y décimo del acuerdo sometido a revisión de validez, en los cuales se autoriza al alcalde municipal para suscribir convenios, contratos de cooperación y cofinanciación regional, acuerdos de ciencia, tecnología e innovación, de encargos fiduciarios, de asociatividad y para celebrar alianzas estratégicas nacionales e internacionales cuya finalidad sea el cumplimiento de programas y metas del plan de desarrollo, que existen unos casos específicos en los cuales se requiere autorización previa del concejo para contratar de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 4 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.

Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 3 acto administrativo, los contratos que deben ser autorizados por esa Corporación. Agregó que los alcaldes siempre tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal.

Finalmente, respecto del artículo décimo primero del acuerdo demandado, indicó que en materia de autorizaciones al ejecutivo para operaciones de crédito público, se tiene que en el presente asunto no se observó el impacto fiscal de dicha facultad y con la misma se está autorizando un gasto. Adujo que de acuerdo con lo anterior era necesario incluir en la exposición de motivos los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

Pronunciamientos frente a la solicitud de invalidez Municipio de Pácora4 Frente a la solicitud de invalidez hecha por el Departamento de Caldas, el Municipio de Pácora se opuso, con fundamento en que la entidad territorial no ha infringido el ordenamiento jurídico. Propuso las excepciones que denominó: 1.- VALIDEZ DEL PARÁGRAFO PRIMERO DEL ART. 6, ART 9, 10 Y 11 DEL ACUERDO 005 DEL 12 DE JUNIO DE 2024.

Explicó que este acuerdo municipal se produjo amparado en normas legales y vigentes, y que es apenas obvio que si se está aprobando la carta de navegación de los próximos cuatro años del señor alcalde municipal, se le aprueben también facultades para poder hacer cumplir con lo que se comprometió con la comunidad, para lo cual requiere de ciertas facultades por parte del concejo municipal.

Consideró que este requisito de participación se refiere exclusivamente a la modificación del Plan de Desarrollo que debía darse en los 6 meses siguientes a la promulgación de la Ley 2056 de 2020, y no puede extenderse a los cambios que ahora introdujo a dicho Plan el Concejo municipal mediante el acuerdo objeto de este pronunciamiento. 2.- IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN CONSTITUCIONAL, con fundamento en que el control de constitucionalidad consagrado en el artículo 4 Archivo nº 008 del expediente digital.

Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 4 305 de la Constitución Política tiene un carácter netamente preventivo, en tanto, su procedencia se encuentra atada a que la acción sea ejercida o instaurada antes de la entrada en vigor del acuerdo Municipal, con el objeto de evitar la producción de efectos nocivos, de encontrase que el acto administrativo es contrario a la Constitución y a la Ley. 3.- EXCEPCIÓN GENÉRICA DE DECLARATORIA OFICIOSA.

Solicitó que proceda a hacer uso de las facultades concedidas en el presente trámite, si a ello hubiere lugar. TRÁMITE PROCESAL El expediente fue repartido a este Tribunal el 16 de julio de 20245 y allegado en la misma fecha al Despacho del Magistrado ponente6. La solicitud de validez fue admitida el 17 de julio de 20247, ordenando su fijación en lista, la notificación personal al Ministerio Público, y la comunicación al presidente del Concejo Municipal de Pácora y al alcalde de ese municipio.

Dentro del término de fijación en lista, intervino el Municipio de Pácora8. A través de providencia del 6 de agosto de 20249, el Despacho Sustanciador abrió el proceso a pruebas. Según constancia secretarial del 14 de agosto de 202410, en esa fecha el trámite pasó a Despacho para resolver lo pertinente. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Para pronunciarse en el presente asunto son necesarias las siguientes consideraciones: 1.

Competencia La revisión de la validez de un acuerdo o decreto municipal por su oposición 5 Archivo nº 001 del expediente digital. 6 Archivo nº 002 del expediente digital. 7 Archivo nº 003 del expediente digital. 8 Archivo nº 011 del expediente digital. 9 Archivo nº 019 del expediente digital. 10 Archivo nº 014 del expediente digital.

Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 5 a la Constitución o a la ley, comporta un trámite judicial que tiene como génesis la potestad conferida por el numeral 10 del artículo 305 de la Carta Política al Gobernador del departamento correspondiente, y que se encuentra regulado por los artículos 117 a 121 del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), los cuales disponen lo siguiente:

ARTICULO 117. Dentro de los tres (3) días siguientes al de la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al Gobernador del Departamento para su revisión jurídica. La revisión aquí ordenada no suspende los efectos de los acuerdos.

ARTICULO 118. Son atribuciones del Gobernador: 8a. Revisar los actos de los Concejos Municipales y de los alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez (Artículo 194, ordinal 8o., de la Constitución Política).

ARTICULO 119. Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.

ARTICULO 120. El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.

ARTICULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: 1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.

Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.

Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno. Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 6 Por su parte, el numeral 2 del artículo 151 del CPACA, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021, establece la competencia en única instancia de los Tribunales Administrativos para conocer de las observaciones que los gobernadores formulen acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales.

Así entonces, vista la competencia asignada a esta Corporación para conocer en única instancia de la presente controversia, establecido el marco legal para su admisión, trámite y decisión, y toda vez que la solicitud de revisión fue presentada por el Departamento de Caldas dentro de los 20 días que contempla la norma11, procede el Tribunal a decidir el presente asunto. 2.

Problema jurídico El problema que se debe resolver en el sub examine se centra en dilucidar las siguientes cuestiones: ▪ ¿La autorización concedida por el Concejo de Pácora al ejecutivo municipal para que gestione y ejecute el presupuesto del plan de desarrollo con las adiciones a las que haya lugar constituye una facultad para que el alcalde modifique el presupuesto municipal? ▪ ¿Las facultades concedidas por el Concejo de Pácora al ejecutivo municipal para suscribir convenios, contratos de cooperación y cofinanciación regional, acuerdos de ciencia, tecnología e innovación, de encargos fiduciarios, de asociatividad y para celebrar alianzas estratégicas nacionales e internacionales cuya finalidad sea el cumplimiento de programas y metas del plan de desarrollo, vulneran las disposiciones que establecen los casos específicos en los cuales se requiere autorización previa del concejo para contratar de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 4 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012? ▪ ¿La autorización al ejecutivo para realizar operaciones de crédito público alude al presupuesto de ingresos o de gastos del municipio? 3.

El acuerdo sometido a análisis de validez El examen de validez se predica del parágrafo primero del artículo sexto, artículo noveno, artículo décimo y artículo décimo primero del Acuerdo 005 del 12 de junio de 2024, cuyo contenido esencial se sintetiza de la siguiente manera. 11 En tanto el acuerdo objeto de estudio fue radicado en la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas el 25 de mayo de 2023 (página 25 del archivo nº 002 del expediente digital), y la solicitud de revisión fue presentada ante este Tribunal el 26 de junio siguiente.

Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 7 Se indicó que dicho acto se expedía en ejercicio de las facultades constitucionales y legales otorgadas al Concejo Municipal de Pácora, en especial las contenidas en los artículos 313, 339 y 345 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 36, 37,38, 39 y 40 de la Ley 152 de 1994.

El texto de la parte resolutiva del acuerdo es del siguiente tenor: - Parágrafo primero del artículo sexto: - Artículo noveno: - Artículo décimo: - Artículo décimo primero: Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 8 4. Marco normativo De conformidad con la solicitud de invalidez presentada por el Departamento de Caldas, las disposiciones que en su criterio vulnera el mencionado acuerdo, son las que se citan a continuación: 4.1.

Normas violadas en materia de plan de desarrollo: ▪ Artículos 339 y 342 de la Constitución Política:

ARTICULO 339. <Inciso 1o. modificado por el artículo 2o. del Acto Legislativo 3 de 2011. El nuevo texto es siguiente:> Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.

Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 9 inversiones de mediano y corto plazo.

ARTICULO 342. La correspondiente ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales. Determinará, igualmente, la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, así como los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución. La Ley 152 de 1994, por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, estableció en los artículos 1, 2, 4 y 40, lo siguiente: Artículo 1.

Propósitos. La presente Ley tiene como propósito establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, así como la regulación de los demás aspectos contemplados por el artículo 342, y en general por el artículo 2 del Título XII de la constitución Política y demás normas constitucionales que se refieren al plan de desarrollo y la planificación. Artículo 2.

Ámbito de aplicación. La Ley Orgánica del Plan de Desarrollo se aplicará a la Nación, las entidades territoriales y los organismos públicos de todo orden. (…) Artículo 4. Conformación del Plan Nacional de Desarrollo. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 339 de la Constitución Política, el Plan Nacional de Desarrollo estará conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional.

(…) Artículo 40.- Aprobación. Los planes serán sometidos a la consideración de la Asamblea o Concejo dentro de los primeros cuatro (4) meses del respectivo período del Gobernador o Alcalde para su aprobación La Asamblea o Concejo deberá decidir sobre los Planes dentro del mes siguiente a su presentación y si transcurre ese lapso sin adoptar decisión alguna, el Gobernador o alcalde podrá adoptarlos mediante decreto.

Para estos efectos y si a ello hubiere lugar, el respectivo Gobernador o Alcalde convocará a sesiones extraordinarias a la Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 10 correspondiente Asamblea o Concejo. Toda modificación que pretenda introducir la Asamblea o Concejo, debe contar con la aceptación previa y por escrito del Gobernador o Alcalde, según sea el caso.

(Subrayado declarado EXEQUIBLE Sentencia C-538 de 1995. M.P. doctor Fabio Morón Díaz. No se incorpora a la obra). 4.2. Normas violadas respecto de la competencia para aprobación del plan de desarrollo: ▪ Numeral 2 del artículo 313 y numeral 5 del artículo 315 de la Constitución Política:

ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas.

ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde: (…) 5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio. (…) ▪ Artículos 71 y 74 de la Ley 136 de 1994:

ARTÍCULO 71. INICIATIVA. Los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los concejales, los alcaldes y en materias relacionadas con sus atribuciones por los personeros, los contralores y las Juntas Administradoras Locales. También podrán ser de iniciativa popular de acuerdo con la Ley Estatutaria correspondiente.

PARÁGRAFO 1 o. Los acuerdos a los que se refieren los numerales 2o.,3o., y 6o., del artículo 313 de la Constitución Política, sólo podrán ser dictados a iniciativa del alcalde.

PARÁGRAFO 2 o. Serán de iniciativa del alcalde, de los concejales o por iniciativa popular, los proyectos de acuerdo que establecen la división del Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 11 territorio municipal en comunas y corregimientos y la creación de Juntas Administradoras Locales. (…)

ARTÍCULO

74. TRÁMITES DEL PLAN DE DESARROLLO. <Artículo modificado por el artículo 21 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> El trámite y aprobación del plan de desarrollo municipal deberá sujetarse a lo que disponga la ley orgánica de planeación. En todo caso, mientras el concejo aprueba el plan de desarrollo, el respectivo alcalde podrá continuar con la ejecución de planes y programas del plan de desarrollo anterior. 4.3.

Normas violadas en relación con las facultades pro tempore a los alcaldes: ▪ Numeral 2 del artículo 313 de la Constitución Política:

ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. ▪ Decreto 1336 de 1986 (Código de Régimen Municipal): Artículo 92º.- Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes: (…) 7ª Autorizar al alcalde para celebrar contratos, negociar, empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro témpore, precisas funciones de las que corresponden a los Concejos, y (…) ▪ Ley 136 de 1994:

ARTÍCULO 32. - Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 12 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. 5. Examen del caso concreto Pasa esta Sala a analizar cada uno de los cargos de invalidez expuestos en la solicitud hecha por el Departamento de Caldas, los cuales resume este Tribunal en los temas expuestos en los problemas jurídicos. 5.1 Las autorizaciones concedidas al ejecutivo municipal por el Concejo de Pácora y la modificación del plan de desarrollo El primer cuestionamiento que hace el Departamento de Caldas alude a la presunta inconformidad del parágrafo primero del artículo sexto del Acuerdo 005 del 12 de junio de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO DEL MUNICIPIO DE PÁCORA, 2024-2027” con el contenido de las normas constitucionales y legales que regulan la expedición y modificación de los planes de desarrollo.

Se expresó en la demanda en relación con el parágrafo primero del artículo sexto del Acuerdo 005 del 12 de junio de 2024, que la facultad al ejecutivo para que gestione y ejecute el presupuesto del plan de desarrollo territorial con las adiciones a las que haya lugar, vulnera las normas constitucionales y legales que disponen que toda modificación del plan de desarrollo es competencia del concejo municipal.

Agregó que la autorización concedida en esta norma no cumple con lo previsto en otras disposiciones respecto de las facultades pro tempore al ejecutivo. El mencionado artículo es del siguiente tenor: Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 13 Al respecto, la Sala considera que de acuerdo con lo expuesto en el Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto –EOP–(artículos 76 a 88 y 109), así como en lo previsto en los artículos 352 y 353 constitucionales, es claro para esta Sala de Decisión que las modificaciones que pueden hacerse al presupuesto son de tres tipos: reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, adiciones al presupuesto o créditos adicionales y traslados presupuestales.

El Consejo de Estado12, al referirse a estas figuras ha señalado: a. La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.

El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. b. Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.

La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El 12 Consejero Ponente: William Zambrano Cetina.

Radicación No. 1.889; 11001-03-06-000-2008-0022-00 Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 14 Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c. Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.

Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas.

En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal…”.

(Negrillas de la Sala). De acuerdo con lo anterior, los ajustes presupuestales que servirán de base para realizar traslados, adiciones, reducciones e incorporaciones, necesariamente deben ser tramitados por el concejo municipal, de forma que no puede el alcalde directamente ejercer una atribución que de manera exclusiva y excluyente le corresponde al cabildo municipal.

Se excepciona de esta regla el supuesto contemplado en el artículo 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para la organización y el funcionamiento de los municipios”, que modificó el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual consagra las funciones a cargo de los alcaldes: Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 15 “g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal…”.

De acuerdo con la normativa y jurisprudencia en cita, la Sala concluye que: (i) la competencia para adicionar el presupuesto es exclusiva del Concejo Municipal, a iniciativa del alcalde y, en consecuencia, (ii) al alcalde le está vedado adicionar el presupuesto directamente, (iii) y tampoco el Concejo está facultado para autorizar pro tempore al mencionado mandatario para tal fin.

Según se observa en el texto del acuerdo cuya revisión es solicitada por la Secretaria Jurídica del Departamento de Caldas, el Concejo Municipal de Pácora autorizó de manera general al Alcalde Municipal para gestionar y ejecutar el presupuesto del plan de desarrollo territorial con las adiciones a las que haya lugar. La mencionada autorización al ejecutivo municipal, en criterio de esta Sala de decisión, es un supuesto que se enmarcan en las modificaciones, traslados, adiciones e incorporaciones que necesariamente deben ser tramitados por el concejo municipal, conforme quedó revisado anteriormente.

Ahora bien, respecto de las adiciones o incorporaciones, se tiene que estas constituyen un tipo de modificación al presupuesto de rentas, y operan cuando se requiere incorporar recursos inicialmente no contemplados en el presupuesto aprobado y que servirán de base para abrir créditos (gastos) adicionales o para aumentar los existentes, y como se señaló en líneas anteriores, esta facultad se ejerce por el concejo municipal a iniciativa del alcalde.

Esto significa que, en principio, el ejecutivo no puede hacer directamente la adición de recursos al presupuesto, excepto en el evento contemplado en el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 referente a la incorporación “dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución (…)”.

De acuerdo con lo anterior, en criterio de este Tribunal dicha autorización general y sin ninguna especificidad dada por el concejo al alcalde para realizar Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 16 modificaciones, o incrementar partidas del presupuesto municipal contraviene el artículo 345 de la Constitución conforme al cual ello es facultad exclusiva y reservada del Concejo.

Por lo tanto, para la modificación del presupuesto por la incorporación de recursos recibidos por el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional, no se requiere autorización del Concejo para su incorporación, pues basta que se le informe dentro de los 10 días siguientes a la fecha de expedición del decreto por parte del alcalde, como también lo prevé la norma citada.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra que prosperan los cargos formulados por el Departamento de Caldas, por cuanto: • A nivel municipal, corresponde al concejo expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. • Las adiciones o traslados del presupuesto que modifiquen los montos aprobados por el concejo municipal, deben ser efectuados por acuerdo municipal. • Si el gobierno municipal considera necesario que se modifique el presupuesto decretado por el concejo, debe presentar a esa corporación el proyecto de acuerdo respectivo, toda vez que como lo ha señalado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, tales decisiones no pueden ser adoptadas por el Alcalde Municipal, ya que la Constitución Política no le atribuye esa facultad.

Lo anterior, salvo que se trate de la incorporación de recursos recibidos como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional, pues en ese caso el alcalde los puede incorporar mediante decreto, de lo cual debe informar al Concejo dentro de los 10 días siguientes. Por lo analizado, como el parágrafo primero del artículo sexto del Acuerdo 005 del 12 de junio de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO DEL MUNICIPIO DE PÁCORA, 2024-2027”, quebrantó el ordenamiento jurídico por cuanto el Concejo Municipal de Pácora, Caldas, se excedió en sus funciones, esta Sala encuentra procedente declarar su invalidez.

Ahora, teniendo en cuenta que la demanda del parágrafo primero del artículo sexto del Acuerdo 005 del 12 de junio de 2024, únicamente se sustentó en las consecuencias que generaba la expresión “con las adiciones a las que haya lugar” Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 17 en la modificación del presupuesto municipal, esta Sala se limitará a declarar la invalidez de la disposición objeto de revisión respecto de la frase mencionada y no en relación con los demás asuntos contenidos en ese artículo. 5.2 Sobre las autorizaciones concedidas por el Concejo de Pácora al ejecutivo municipal para suscribir convenios, contratos de cooperación y cofinanciación regional, acuerdos de ciencia, tecnología e innovación, de encargos fiduciarios, de asociatividad y para celebrar alianzas estratégicas nacionales e internacionales cuya finalidad sea el cumplimiento de programas y metas del plan de desarrollo Frente a los artículos noveno y décimo del Acuerdo 005 del 12 de junio de 2024, en los cuales se autoriza al alcalde municipal para suscribir convenios, contratos de cooperación y cofinanciación regional, acuerdos de ciencia, tecnología e innovación, de encargos fiduciarios, de asociatividad y para celebrar alianzas estratégicas nacionales e internacionales cuya finalidad sea el cumplimiento de programas y metas del plan de desarrollo, el Departamento de Caldas mencionó que existen unos casos específicos en los cuales se requiere autorización previa del concejo para contratar de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 4 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.

Indicó que de acuerdo con las normas constitucionales y legales que se consideran violadas, estas consagran los contratos que por excepción requieren autorización previa del concejo municipal, por lo que le corresponde al cabildo municipal establecer bajo criterios de razonabilidad y mediante acto administrativo, los contratos que deben ser autorizados por esa Corporación. Agregó que los alcaldes siempre tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal.

El contenido de los dos artículos referidos indica: Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 18 5.2.1. La naturaleza jurídica de los convenios interadministrativos Los convenios interadministrativos hacen parte de la actividad contractual del Estado, y a través de ellos se concreta el mandato constitucional de colaboración administrativa13, previsto por los artículos 209 y 288 de la Constitución Política14.

Así se extrae del artículo 95 de la Ley 489 de 1998:

ARTICULO

95. ASOCIACION ENTRE ENTIDADES PUBLICAS. Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro. (…) En concepto del 9 de diciembre de 2016, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado acogió apreciaciones que se venían madurando por la misma Sala a la luz de concepciones que a su vez se venían planteando por la doctrina nacional años atrás15. 13 Es conveniente precisar que el mencionado principio de colaboración administrativa previsto por los artículos 209 y 288 de la Constitución Política, se distingue del principio de colaboración armónica entre los poderes públicos y los demás organismos autónomos e independientes, establecido por el artículo 113 de la misma Carta.

Este último se predica entre las ramas y dichos órganos (Organización Electoral, Ministerio Público y Órganos de Control Fiscal), mientras que el primero opera entre autoridades administrativas y básicamente al interior de la rama ejecutiva del poder público, tal como lo prevén los artículos 5 y 6 de la Ley 489 de 1998. 14 “ARTICULO 209.

La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.

La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. (…)

ARTICULO 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”. 15 En efecto, desde la primera edición del libro Los convenios de la Administración: Entre la gestión pública y la actividad contractual (Bogotá, Editorial Universidad del Rosario, 2008) hasta la última (Bogotá, Editorial Temis, 2020) se vienen planteando por su autor (Augusto Ramón Chávez Marín) al amparo y en el marco conceptual de la “Teoría general de los convenios de la Administración”, las similitudes pero especialmente la distinción del convenio interadministrativo y el contrato interadministrativo, partiendo de la diferenciación sustantiva de las figuras convenio y contrato.

Al respecto se recuerdan apartes de la última edición mencionada, que enriquecidos progresivamente y de forma especial con la doctrina comparada, reiteran las ideas concebidas desde la primera edición. En la primera parte del libro, denominada “Hacia una Teoría general de los convenios de la Administración”, en el Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 19 En providencia del 22 de octubre de 202116, la Sección Tercera del Consejo de Estado diferenció los convenios interadministrativos de los contratos interadministrativos, así: “Los convenios interadministrativos se caracterizan porque están determinados por la consecución de un objetivo común, en los que, obviamente, no se evidencian intereses contrapuestos, pues reflejan una verdadera asociación de esfuerzos17.

En cambio, en los contratos interadministrativos, mientras acápite “Aproximación conceptual al convenio de la Administración” del Capítulo II, el autor se dedica a exponer las características de esa figura general después de que se ha esforzado por presentar su definición, exponiendo lo siguiente en el aparte “E) El convenio se propone la realización de fines comunes a los sujetos contractuales” (pág. 78): “Como se ha estudiado en los puntos anteriores, el objeto de los convenios de la administración implica siempre la conjunción de voluntades en torno a intereses mutuos o compartidos por ambos contratantes.

Se trata de lograr la realización de objetivos o fines que son comunes a todas las partes que celebran el negocio jurídico. Lo anterior significa excluir de esta clase de acuerdos los compromisos que implican una contradicción de intereses, en los cuales las partes buscan satisfacer objetivos que no les son comunes.”. Luego, ya en la segunda parte del libro relativa a esta manifestación del convenio que son los convenios interadministrativos, al elaborar la aproximación conceptual de esta clase de instrumentos (en tanto en la parte tercera el autor se dedica a estudiar los convenios celebrados con los particulares y allí, obviamente, su tipología y su distinción con los contratos propiamente administrativos), el capítulo IV se concentra en lo que su título sugiere: “Convenio interadministrativo: aproximación conceptual y distinción con el contrato interadministrativo”.

Allí se examina el concepto y se propone una definición en cuyo estudio se hallan precisiones como las siguientes (pág. 124): “Al estudiar el concepto de contrato administrativo frente al de convenio de la administración, se hizo referencia a la doctrina de la causa, conforme a la cual puede afirmarse que solamente tiene el carácter de contrato el vínculo establecido por la fusión de voluntades autónomas, que concurren con apoyo en intereses distintos, bajo la motivación de causas dispares y opuestas.

Con sustento en dicha doctrina puede afirmarse que no es contrato aquel negocio jurídico en el cual participan una pluralidad de voluntades para realizar un acuerdo, si ellas no concurren con intereses contrapuestos. Además es pertinente recordar que esta aseveración aplica un criterio sustancial o material que estima no la mera formalidad de la concurrencia de voluntades, sino el contenido de ellas.

“También se indica, en armonía con el criterio anterior, que cuando las voluntades autónomas de carácter público, concurrentes a la formación del acto respectivo, no se caracterizan por causas distintas y contrapuestas, este negocio, que corresponde a un convenio interadministrativo, se acerca conceptualmente al acto complejo — aunque no se identifica con él— y al propio tiempo se aleja del contrato, dada la unidad de contenido y fin de dichas voluntades.”.

Por último, se observa por el Despacho, que en seguida reitera el autor en aparte separado referido de forma amplia y expresa a la distinción del convenio interadministrativo y el contrato interadministrativo (pág. 126): “Los convenios interadministrativos se distinguen de los contratos interadministrativos porque estos últimos, celebrados al igual que los primeros entre personas jurídicas públicas, no tienen como objeto la realización común de intereses compartidos como ocurre con los convenios interadministrativos típicos, sino el logro de los fines estatales de alguna de las partes.

En los contratos interadministrativos se busca obtener de otra persona jurídica pública la prestación de un servicio específico, la ejecución de una obra o el suministro de un bien, en fin, la realización de una actividad determinada que podría llevar a cabo un particular. “La celebración de un contrato interadministrativo enfrenta a dos partes: en un lado la administración, que es titular de un servicio cuya satisfacción busca mediante la colaboración de otra persona jurídica pública, y en otro esta última, que al actuar como podría hacerlo un particular, adopta la condición de contratista al servicio de la persona jurídica pública contratante.”. 16 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Consejera Ponente: Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. Sentencia del 22 de octubre de 2021. Radicación número: 52001-23-33-000-2017-00598-01 (65978). 17 Cita de cita: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, expediente No. 61.429.

Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 20 la contratante busca el cumplimiento de un fin estatal, la contratista, si bien colabora con su realización, lo cierto es que lo hace a cambio de una retribución patrimonial, cuestión que se traduce en el surgimiento de obligaciones recíprocas de contenido económico18”. Por ello, en otras oportunidades al resolver sobre la validez de normas que se refieren a facultades concedidas al ejecutivo para efectuar convenios y/o contratos, se ha puesto de relieve por el Magistrado ponente de esta decisión, los actos, actuaciones o negocios objeto de las mismas.

En tal dirección, se ha explicado por esta Sala que si la norma del acuerdo introduce sujetos jurídicos de naturaleza privada o del sector privado, la autorización va más allá de los contratos o convenios interadministrativos, para incluir típicos contratos estatales o administrativos, esto es, los que se celebran por parte de las entidades estatales con sujetos de esa índole para obtener de los mismos la realización de obras, servicios o el suministro de bienes.

Pero también, se ha expuesto que los acuerdos municipales podrían estar autorizando la celebración de los que se identifican por el ponente de esta decisión como convenios administrativos, es decir, convenios no contratos, pero celebrados con particulares no con otros sujetos jurídicos públicos. 5.2.2. Los cargos de la demanda en el caso concreto Ahora, expuesto el anterior análisis19, la Sala precisa que en el caso concreto la demanda se fundamentó en el artículo 313 de la Constitución Política de Colombia, norma que establece que corresponde a los concejos Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo, y en lo previsto en el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, disposición que al referirse a las atribuciones de los concejos, enlistó las siguientes:

ARTÍCULO 18. El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. 18 Cita de cita: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 21 de mayo de 2021, expediente No. 57.822, M.P. José Roberto Sáchica Méndez. 19 El cual puede ser consultado en el libro del autor Augusto Ramón Chávez Marín, Los convenios de la Administración: Entre la gestión pública y la actividad contractual, publicada en enero de 2008 por la Universidad del Rosario (4ª edición, Editorial Temis, 2021).

Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 21 (…)

PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3o. del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.

Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. De este modo, teniendo en cuenta que la autorización en los artículos noveno y décimo del acuerdo demandado no se fundamenta en cargos adicionales tales como los objetos de los contratos y convenios que se están autorizando, o los sujetos de estos, la Sala limitará el análisis del presente asunto a la inconformidad expuesta en el escrito de demanda.

Con la anterior precisión, en criterio del Departamento de Caldas la facultad para autorizar al alcalde para la celebración de contratos solo procede frente a los asuntos contractuales expresamente reglamentados y autorizados por el concejo. Sin embargo, esta Sala considera que en el presente asunto el Departamento de Caldas omitió acreditar las razones por las cuales considera que las autorizaciones contenidas en los artículos noveno y décimo del Acuerdo 005 de 2024, violan las anteriores disposiciones constitucionales y legales.

El Tribunal recuerda el contenido de estos artículos: En relación con las autorizaciones otorgadas a los alcaldes por parte de los Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 22 concejos municipales para celebrar contratos la Sección Primera del H. Consejo de Estado en providencia del 19 de septiembre de 2019, expresó lo siguiente: Esta interpretación impone concluir que, la competencia con la que cuenta el alcalde municipal para contratar no está sometida de manera general a toda la actividad contractual que sobre el particular desarrolle la administración municipal a través de su representante legal.

Esta autorización de parte del Concejo debe ser determinada y restringida y, solo frente a los asuntos contractuales que expresamente estuvieran reglamentados por el concejo municipal. Tal posición encontró eco posteriormente en la modificación de la Ley 136, en cuanto enumera los eventos en los que según el transcrito artículo 32, requieren de autorización por el concejo municipal.

Esta lista se introdujo mediante la Ley 155120 de julio 6 de 201221, que modificó el citado el artículo 3222 al adicionar el siguiente parágrafo que, prevé: “[…]

PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.

Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. De estas disposiciones y el fundamento jurisprudencial de la Corte Constitucional que fue transcrito, se tiene que a los concejos municipales les corresponde establecer los contratos que deben ser autorizados por esa Corporación a los alcaldes municipales, bajo los criterios de razonabilidad en que debe fundarse la expedición de dicha reglamentación. De lo anterior, se concluye, como lo dijo el a quo que esta atribución de autorización no puede comprender la totalidad de los contratos que suscriba un alcalde municipal, en tanto se restringe únicamente y de manera excepcional a "los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Constitución Política."23 20 Esta Ley empezó a regir con posterioridad a la expedición del Acuerdo acusado. 21 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 22 Según lo dispuesto en el artículo 18. 23 Sentencia C-738 de 11 de julio de 2001 Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 23 Visto el contenido de las normas demandadas, así como el anterior análisis jurisprudencial, este Juez plural infiere que la entidad territorial departamental no demostró la existencia de una reglamentación al interior del Concejo de Pácora que se refiera a las autorizaciones concedidas al alcalde para contratar y en la que se señalen los casos en que el ejecutivo requiere autorización previa del Concejo.

En otros términos, el Departamento de Caldas no aportó una reglamentación vigente en el Municipio de Pácora que señale los casos en los cuales el alcalde debe recibir autorización del concejo para contratar, y tampoco probó que las facultades para suscribir convenios, contratos de cooperación y cofinanciación regional, acuerdos de ciencia, tecnología e innovación, de encargos fiduciarios, de asociatividad y para celebrar alianzas estratégicas nacionales e internacionales cuya finalidad sea el cumplimiento de programas y metas del plan de desarrollo, violen el respectivo reglamento o los numerales 1 a 6 del parágrafo 4 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.

En relación con el argumento según el cual los alcaldes siempre tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal, esta Sala considera que por ese solo hecho la facultad concedida por el ejecutivo no genera la invalidez de los artículos objeto de análisis. 5.3 La autorización al ejecutivo para realizar operaciones de crédito público y los requisitos en materia de análisis de impacto fiscal de dicha facultad El artículo décimo primero del acuerdo objeto de revisión establece lo siguiente: Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 24 Frente a este tema, se indicó en la solicitud de revisión de validez que, en materia de autorizaciones al ejecutivo para operaciones de crédito público, en el presente asunto no se observó el impacto fiscal de dicha facultad y adicionalmente se está autorizando un gasto.

Adujo el Departamento de Caldas que de acuerdo con lo anterior era necesario incluir en la exposición de motivos los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. En síntesis, sobre este artículo del acuerdo sometido a revisión de validez, la entidad territorial demandante expresó que con la facultad al ejecutivo para realizar operaciones de crédito público se está autorizando un gasto, motivo por el cual era necesario incluir en la exposición de motivos los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

En segundo término, refirió que en el texto del acuerdo no hay un estudio de la forma como se va a realizar la operación de crédito público, lo que constituye una autorización general que no está permitida y va en contravía de los lineamientos establecidos para el análisis de la capacidad de endeudamiento de las entidades territoriales.

Finalmente, señaló el Departamento de Caldas que en el parágrafo segundo del artículo décimo primero del acuerdo, se autoriza al alcalde para “ejecutar las operaciones presupuestales necesarias para el cumplimiento del proyecto de acuerdo”, supuesto que en su criterio vulnera la competencia del concejo municipal para modificar el presupuesto.

De la competencia para autorizar al ejecutivo en esta materia Al respecto, lo primero que concluye la Sala es que la anterior autorización se Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 25 encuentra entre aquellas estudiadas en el acápite anterior en relación con el deber de los concejos para decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en casos de contratación de empréstitos.

En este sentido, en materia de competencia para autorizar al alcalde con el propósito de realizar operaciones de crédito público, este Tribunal no encuentra inconformidad del texto del artículo analizado con las normas constitucionales y legales, en tanto la autorización es pro tempore y de aquellas reguladas en el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994.

Sobre el análisis del impacto fiscal de las normas Ahora, respecto del impacto fiscal, el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 impuso el deber de incluir expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

ARTÍCULO 7 o. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.

Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.

Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 26 En relación con el marco fiscal de mediado plazo, la sentencia del H. Consejo de Estado24 mencionada indicó lo siguiente: Así, el Marco Fiscal de Mediano Plazo se define como “un documento que enfatiza en los resultados y propósitos de la política fiscal. Allí se hace un recuento general de los hechos más importantes en materia de comportamiento de la actividad económica y fiscal del país en el año anterior.

Presenta las estimaciones para el año que cursa y para las diez vigencias siguientes y muestra la consistencia de las cifras presupuestales con la meta de superávit primario y endeudamiento público y, en general, con las previsiones macroeconómicas25”. En tal sentido, el MFMP-ET es un instrumento de planeación financiera y de gestión pública a 10 años, que se vuelve dinámico de acuerdo con el comportamiento de la situación financiera e institucional de la Entidad Territorial y por lo tanto los elementos que lo componen tienen relevancia para la toma de decisiones por parte de la administración pública en la ejecución del Plan de Desarrollo.

Según lo expresado de manera precedente, el impacto fiscal de cualquier proyecto de acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, por lo que deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

Respecto de la anterior disposición que sirve de fundamento a la solicitud de validez, esta Sala de decisión debe precisar que las Operaciones de Crédito Público no aluden al presupuesto de gastos, sino de ingresos, razón por la cual la anterior disposición no es aplicable, y por lo tanto no se opone, a la autorización concedida por el Concejo de Pácora al ejecutivo.

En efecto, el artículo que se trae en la demanda sobre el impacto fiscal de mediano plazo está relacionado con el presupuesto de gastos y no de ingresos como es el determinado para las Operaciones de Crédito Público. En el documento denominado “Aspectos jurídicos de las operaciones de crédito público de las entidades territoriales”, expedido por la Alcaldía Mayor de Bogotá 24 CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA. Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022). CONSEJERA PONENTE: NUBIA ARGOTH PEÑA GARZÓN. Número único de radicación: 76001-23-31-000-2012-00496-02. Referencia. Acción de Nulidad. Actora: ALICIA OSORIO GONZÁLEZ. 25 http://www.minhacienda.gov.co Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 27 en el año 201926, se estudió la relación existente entre las vigencias futuras y las Operaciones de Crédito Público, para concluir que las primeras se encuadran dentro de los gastos, mientras que las segundas deben ser consideradas como un ingreso, así: Según la DAF, el fundamento de esta excepción reside en que la naturaleza de las vigencias futuras y de las OCP es sustancialmente diferente, pues las primeras se encuadran dentro de los gastos, mientras que las segundas deben ser consideradas como un ingreso; en ese orden de ideas, cuando se autoriza la celebración de una OCP no será necesario contar con la autorización de vigencias futuras, pues se trata de dos figuras con finalidades diferentes.

A continuación, se trascribe un fragmento bastante clarificador: “…Las operaciones de crédito público y las operaciones asimiladas a estas, y el compromiso de vigencias futuras, son conceptos fiscales y financieros diferentes y por lo tanto regulados por normas distintas. Las operaciones de crédito público tienen por objeto proveer de recursos, bienes o servicios a las entidades públicas para financiar un gasto previamente definido y los recursos así obtenidos deben ser incorporados como ingresos presupuestales y no como gastos, aunque la cancelación de estos préstamos al igual que sus intereses se pacte a futuro con cargo al servicio de la deuda.

Entre tanto, las vigencias futuras son una operación de gasto y no de ingreso, de suerte que dichas apropiaciones presupuestales se entienden ejecutadas cuando se desarrolla el objeto de las mismas en cada vigencia fiscal. (…) De tal suerte que las limitaciones que rigen el compromiso de vigencias futuras no se aplican para la contratación de operaciones de crédito público y asimiladas a estas, ni para la determinación de la capacidad de endeudamiento, ya que esta última está regulada por la Ley 358 de 1997…27”.

(Negrita y Subrayado fuera de texto) Por lo analizado, respecto de la presunta vulneración del artículo 7 de la Ley 819 de 2003 con la expedición del artículo décimo primero del acuerdo demandado, este Tribunal precisa que la solicitud de invalidez no prospera ya que las operaciones de crédito no aluden al presupuesto de gastos sino de ingresos, y en esa medida no se presenta como necesario el estudio de impacto fiscal.

De la capacidad de endeudamiento Ahora, en la demanda también se indicó que la facultad concedida al ejecutivo para realizar operaciones de crédito público constituye una autorización general que no está permitida y va en contravía de los lineamientos 26 Disponible en: https://antiguoportal.shd.gov.co/shd/sites/default/files/files/Aspectos%20Jur%C3%ADdicos%20de%20las%2 0Operaciones%20de%20Cr%C3%A9dito%20P%C3%BAblico%20de%20las%20entidades%20territoriales(1 ).pdf, página 44. 27 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.

Dirección de Apoyo Fiscal. Asesoría Número 039226 24 de octubre de 2012. Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 28 establecidos para el análisis de la capacidad de endeudamiento de las entidades territoriales. Según se observa en el texto del artículo del acuerdo cuya revisión es solicitada por la Secretaria Jurídica del Departamento de Caldas, el Concejo Municipal de Pácora expidió la siguiente autorización al alcalde municipal: • Realizar operaciones de crédito público • Con entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia • Con el fin de apalancar y financiar proyectos de inversión del plan de desarrollo • Por valor de dos mil millones de pesos • Para lo cual puede el ejecutivo municipal ejecutar las operaciones presupuestales necesarias Las mencionadas autorizaciones y facultades al ejecutivo municipal, en criterio de esta Sala de decisión, son supuestos que se enmarcan en la autorización para realizar operaciones de crédito público, por lo que la misma alude al presupuesto de ingresos.

Con la anterior precisión, la Sala destaca que en el texto de la demanda se hace referencia al documento denominado “lineamientos para el análisis de la capacidad de endeudamiento de las entidades territoriales”, pero no se explica con detalle la violación de dichos lineamientos con la facultad concedida al ejecutivo en la disposición analizada.

En este sentido, la demanda únicamente refiere de manera general que la ausencia de análisis de capacidad de endeudamiento en la exposición de motivos o en las actas de debates previos, conlleva a la invalidez del acuerdo, circunstancia que en criterio de este Tribunal no es suficiente para declarar la invalidez del acuerdo. En efecto, esta Sala no advierte el conjunto de disposiciones que en materia de análisis de endeudamiento se transgrede con la facultad concedida para realizar operaciones de crédito público.

La autorización para ejecutar las operaciones presupuestales necesarias para el cumplimiento del proyecto de acuerdo Señaló el Departamento de Caldas que en el parágrafo segundo del artículo décimo primero del acuerdo, se autoriza al alcalde para “ejecutar las operaciones presupuestales necesarias para el cumplimiento del proyecto de acuerdo”, supuesto que en su criterio vulnera la competencia del concejo municipal para modificar el presupuesto.

Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 29 Al respecto, este Tribunal se adhiere al estudio realizado en esta misma providencia al abordar el caso concreto (numeral 5.1.), específicamente al establecer que (i) la competencia para adicionar el presupuesto es exclusiva del Concejo Municipal, a iniciativa del alcalde y, en consecuencia, (ii) al alcalde le está vedado adicionar el presupuesto directamente, (iii) y tampoco el Concejo está facultado para autorizar pro tempore al mencionado mandatario para tal fin.

Según se observa en este punto, el Concejo de Pácora autorizó de manera general al Alcalde Municipal para “ejecutar las operaciones presupuestales necesarias para el cumplimiento del proyecto de acuerdo”. La mencionada autorización al ejecutivo municipal, en criterio de esta Sala de decisión, es un supuesto que se enmarca en las modificaciones, traslados, adiciones e incorporaciones que necesariamente deben ser tramitados por el concejo municipal, conforme quedó revisado anteriormente.

Ahora, teniendo en cuenta que lo acreditado en relación con la invalidez del artículo décimo primero del Acuerdo 005 del 12 de junio de 2024, es únicamente la expresión “ejecutar las operaciones presupuestales necesarias para el cumplimiento del proyecto de acuerdo”, lo que en criterio de este Juez colegiado impacta en la modificación del presupuesto municipal, esta Sala se limitará a declarar la invalidez de la disposición objeto de revisión respecto de la frase mencionada y no en relación con los demás asuntos contenidos en ese artículo.

Conclusión La autorización concedida por el Concejo de Pácora al ejecutivo municipal para que gestione y ejecute el presupuesto del plan de desarrollo con las adiciones a las que haya lugar constituye una facultad para que el alcalde modifique el presupuesto municipal, motivo por el cual se declarará la invalidez de la expresión “con las adiciones a las que haya lugar” contenida en el parágrafo primero del artículo sexto del Acuerdo 005 del 12 de junio de 2024.

Adicionalmente, se demostró que las facultades concedidas por el Concejo de Pácora al ejecutivo municipal para suscribir convenios, contratos de cooperación y cofinanciación regional, acuerdos de ciencia, tecnología e innovación, de encargos fiduciarios, de asociatividad y para celebrar alianzas estratégicas nacionales e internacionales cuya finalidad sea el cumplimiento de programas y metas del plan de desarrollo, no vulneran las disposiciones que establecen los casos específicos en los cuales se requiere autorización previa del concejo para contratar de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 4 Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 30 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.

En este sentido, no se accederá a la solicitud de invalidez radicada por el Departamento de Caldas en relación con esta disposición. Por último, esta Sala de decisión precisa que las Operaciones de Crédito Público no aluden al presupuesto de gastos, sino de ingresos, razón por la cual el artículo 7 de la Ley 812 de 2003 no es aplicable al presente asunto, y por lo tanto no se opone a la autorización concedida por el Concejo de Pácora al ejecutivo.

En efecto, el artículo que se cuestiona en la demanda sobre el impacto fiscal de mediano plazo está relacionado con el presupuesto de gastos y no de ingresos como corresponde al relativo para las Operaciones de Crédito Público. Lo anterior, al margen que verificada la expresión “ejecutar las operaciones presupuestales necesarias para el cumplimiento del proyecto de acuerdo”, se declare la invalidez de la misma en tanto dicha facultad impacta en la modificación del presupuesto municipal, motivo por el cual se limitará el Tribunal a declarar la invalidez de la disposición objeto de revisión respecto de la frase mencionada y no en relación con los demás asuntos contenidos en ese artículo.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. DECLÁRASE la invalidez de la expresión “con las adiciones a las que haya lugar” contenida en el parágrafo primero del artículo sexto del Acuerdo 005 del 12 de junio de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO DEL MUNICIPIO DE PÁCORA, 2024-2027”, expedido por el Concejo Municipal de Pácora.

Segundo. DECLÁRASE la invalidez de la expresión “ejecutar las operaciones presupuestales necesarias para el cumplimiento del proyecto de acuerdo”, contenida en el parágrafo segundo del artículo décimo primero del mencionado acuerdo municipal. Exp. 17001-23-33-000-2023-00171-00 31 Tercero. NIÉGASE la solicitud del Departamento de Caldas en relación con la invalidez de los artículos noveno y décimo del Acuerdo 005 del 12 de junio de 2024.

Segundo.

COMUNÍQUESE esta determinación al señor Gobernador del Departamento de Caldas, al señor Alcalde del Municipio de Pácora, al señor Presidente del Concejo Municipal de Pácora, así como al señor Agente del Ministerio Público. Tercero. Contra la presente decisión, no procede recurso alguno. Cuarto. Por la Secretaría de esta Corporación, HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.

Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.