TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 181 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-33-003-2022-00282-02 Demandante: Elizabeth Melchor Salazar Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Departamento de Caldas - Secretaría de Educación Departamental Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 056 del 30 de agosto de 2024 Manizales, treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024).
ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)1, corresponde a esta Sala de decisión resolver el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales2 contra la sentencia del diez (10) de octubre de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, que accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señora Elizabeth Melchor Salazar contra la entidad recurrente.
LA DEMANDA En ejercicio de este medio de control interpuesto el 24 de agosto de 2022, se solicitó lo siguiente: Pretensiones 1 En adelante, CPACA. 2 En adelante, Fomag. Exp. 17001-33-33-003-2022-00282-02 2 1. Que se declare la nulidad del acto ficto configurado el día 30 de octubre de 2021 con ocasión del silencio administrativo negativo frente a la petición radicada el 30 de julio de 2021, que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria que prevé la Ley 1071 de 2006 por el pago tardío de las cesantías. 2.
Que se declare que a la parte actora le asiste derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria referida. 3. Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, contados desde los 70 días hábiles después de haber radicado la solicitud de cesantía ante la entidad y hasta cuando el pago de la misma se hizo efectivo. 4.
Que se ordene a la demandada dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 5. Que se condene a la parte accionada al reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria desde la fecha en se efectuó el pago de la cesantía hasta el momento de ejecutoria de la sentencia que reconozca el derecho. 6.
Que se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir del día siguiente a la fecha de ejecutoria de la sentencia y hasta que se efectúe el pago de la sanción moratoria. 7. Que se condene en costas a la parte accionada. Hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la demanda, la parte actora expuso lo siguiente: 1.
El FOMAG fue creado por el artículo 3 de la Ley 91 de 1989, y le fue asignada la función de pagar las cesantías a los docentes de los establecimientos educativos del sector oficial (artículo 15 ibidem). 2. Teniendo en cuenta lo anterior y dado que la parte accionante labora como docente, el 29 de abril de 2019 radicó solicitud ante el FOMAG de reconocimiento y pago de la cesantía a que tenía derecho.
Exp. 17001-33-33-003-2022-00282-02 3 3. Con Resolución n° 3080-6 del 24 de mayo de 2019, le fue reconocida a la parte demandante la cesantía solicitada; la cual fue pagada el 26 de febrero de 2020. 4. El plazo para cancelar la cesantía requerida vencía el 12 de agosto de 2019, pero esto sólo se surtió el 26 de febrero de 2020, transcurriendo así más de 198 días de mora contados a partir de los 70 días hábiles que tenía la entidad para el reconocimiento y pago. 5.
El 30 de julio de 2021, la parte accionante solicitó ante la entidad demandada el reconocimiento y pago de la sanción moratoria; petición que fue atendida desfavorablemente en forma ficta o presunta. Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante estimó como violadas las siguientes disposiciones: Ley 91 de 1989: artículos 5 y 15;
Ley 244 de 1995: artículos 1 y 2; Ley 1071 de 2006: artículos 4 y 5. Refirió que a través de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 se reguló el pago de las cesantías parciales y definitivas a los servidores públicos, señalando un término de quince (15) días para su reconocimiento, contado a partir de la radicación de la solicitud, y cuarenta y cinco (45) días para su pago contado a partir de la expedición del acto administrativo correspondiente.
Manifestó que no obstante que la jurisprudencia ha reiterado que entre el reconocimiento y pago de las cesantías no deben superarse los 70 días hábiles después de haber radicado la respectiva solicitud, el FOMAG insiste en cancelarlas tardíamente, haciéndose acreedor de la sanción equivalente a un día de salario por cada día de mora, contado desde que venció el término y hasta cuando se haga efectiva la prestación solicitada.
Como fundamento de lo anterior, trajo a colación apartes de varias providencias proferidas por el Consejo de Estado, insistiendo con ello, en que se acceda a las súplicas de la demanda. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Actuando debidamente representada y dentro del término oportuno para ello, la Nación – Ministerio de Educación – Fomag contestó la demanda para Exp. 17001-33-33-003-2022-00282-02 4 oponerse a la prosperidad de las pretensiones con fundamento en los siguientes argumentos.
Refirió que la unificación jurisprudencial por parte de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en los años 2017 y 2018, respectivamente, ha sido adversa a la posición inicialmente sostenida por la Nación Ministerio de Educación Nacional, en los casos relacionados con la sanción por mora en el pago de las cesantías que se imponen al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).
Explicó que las altas Cortes determinaron que la sanción por mora sí es aplicable al pago de cesantías del FOMAG, a pesar que no esté previsto en la Ley 91 de 1989 ni en la Ley 962 de 2005. Indicó que pese lo anterior la presencia de problemas operativos en las entidades territoriales impide el cumplimiento de los términos para proyectar las respectivas Resoluciones que reconocen las prestaciones sociales de los educadores nacionales afiliados al Fomag.
Adujo que debe analizarse en conjunto la conducta del Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con la de la entidad territorial, habida cuenta de las funciones de cada una de esas entidades para el reconocimiento y pago de las cesantías. Afirmó que el Fomag solo es responsable del pago de las prestaciones económicas de los docentes, por lo cual no es posible que se condene dicha entidad a pagar valores por concepto de sanción por mora.
Manifestó que en el presente asunto no se encuentra causada la mora, pues el pago se efectuó dentro del plazo previsto para ello. Expuso que se tenga en cuenta la jurisprudencia del H. Consejo de Estado respecto de la condena costas, pues el criterio ha sido pacifico al determinar que esta no es objetiva y se debe desvirtuar la buena fe de la entidad.
Departamento de Caldas – Secretaría de Educación Departamental Se opuso a todas y cada una de las pretensiones formuladas por la parte actora con fundamento en los siguientes argumentos. Indicó que el Departamento de Caldas, cumplió con los términos legales dispuestos legalmente para las actuaciones de su competencia, por lo cual la responsabilidad en la demora en el pago de las cesantías solicitadas por el Exp. 17001-33-33-003-2022-00282-02 5 demandante es de la entidad Fiduciaria administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Propuso como medios exceptivos: “CUMPLIMIENTO DE TÉRMINOS POR PARTE DE LA ENTIDAD TERRITORIAL DEPARTAMENTO DE CALDAS” con fundamento en que al momento de quedar en firma el acto administrativo, la entidad territorial ya no tiene ningún tipo de incidencia dentro del proceso de pago de las cesantías; “BUENA FE”, toda vez que el Departamento de Caldas siempre ha obrado con correcto diligenciamiento de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones sociales de los docentes;
“PRESCRIPCIÓN” en la medida en que de accederse a las súplicas de la demanda, se aplique la prescripción trienal de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 y el Decreto 3115 de 1965. LA SENTENCIA APELADA El 10 de octubre de 2023, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia en el asunto de la referencia, a través de la cual: i) declaró la nulidad del acto ficto demandado; ii) como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la entidad demandada reconocer y pagar a la parte demandante la sanción moratoria de que trata el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, consistente en un día de salario por cada día de retardo por el período comprendido entre el 13 de agosto de 2019 y el 25 de febrero de 2020; iii) dispuso el cumplimiento de la sentencia en los términos fijados en los artículo 187 y 192 del CPACA; y iv) se abstuvo de condenar en costas a la parte accionada.
Lo anterior, con fundamento en las siguientes consideraciones. Explicó que de acuerdo con la normativa y la jurisprudencia aplicable al presente asunto, no se advierten actuaciones a cargo de la Secretaría de Educación Departamental por lo cual declaró de oficio la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” de la entidad territorial.
Indicó que de acuerdo con la Ley 91 de 1989 a los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, se les aplica un sistema de cesantías con retroactividad, mientras que para aquellos docentes vinculados con posterioridad a dicha fecha gozan de un sistema sin retroactividad y sujeto al reconocimiento de intereses. Manifestó que la Ley 1071 de 2006 es aplicable en su integridad al régimen especial de los docentes y, por tanto, debe acatarse el mandato legal allí contenido, relacionado con el reconocimiento y pago oportuno de sus cesantías parciales y definitivas.
Exp. 17001-33-33-003-2022-00282-02 6 Adujo que el H. Consejo de Estado ha mantenido el criterio de conceder la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías a los docentes oficiales, para lo cual, en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 previó la forma de realizar el computo de días de moratoria según el desarrollo del trámite de reconocimiento en cada caso concreto.
Encontró acreditado que a través de Resolución n° 3080-6 del 24 de mayo de 2019, le fue reconocida la cesantía solicitada a la señora Elizabeth Melchor Salazar Afirmó que los 70 días hábiles que tenía la entidad para reconocer y pagar las cesantías solicitadas por la demandante se cumplieron el 12 de agosto de 2019, pero dicha prestación solo fue puesta a disposición de la accionante el 26 de febrero de 2020.
Concluyó que a la demandante le asiste derecho al reconocimiento de la sanción por mora equivalente a un día de salario por cada día de retardo desde el 13 de agosto de 2019, inclusive, hasta el 25 de febrero de 2020, inclusive. Finalmente ordenó actualizar las sumas adeudadas de conformidad con el artículo 187 del CPACA. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por el Juez a quo, actuando dentro del término legal, la parte demandada interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, alegando que se debe tomar como fecha de pago aquella en la cual se puso a disposición del docente el dinero de la prestación y no la data en el que el docente realizó el cobro.
Adujo que Fiduprevisora S.A. en calidad de vocera y administradora del Fomag, puso el dinero a disposición de la demandante el día 30 de julio de 2019, es decir, 14 días antes del vencimiento del término que poseía la entidad para garantizar la cancelación de la prestación. Solicitó que se revoque la sentencia recurrida toda vez que no se causó la moratoria alegada por la parte actora.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Exp. 17001-33-33-003-2022-00282-02 7 Las partes demandante y demandada guardaron silencio en esta oportunidad procesal. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no emitió concepto en el presente asunto. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto. Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido a este Tribunal el 28 de noviembre de 20233, y allegado el 13 de diciembre de 2023 al Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia4.
Admisión y alegatos. Por auto del 13 de diciembre de 2023 se admitió el recurso de apelación5. El Ministerio Público no rindió concepto en esta oportunidad. Paso a Despacho para sentencia. El 30 de mayo de 2024 el proceso de la referencia ingresó a Despacho para sentencia6, la que procede a dictarse a continuación, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 247 del CPACA.
Se precisa que por tratarse de un asunto que versa sobre un caso similar a los ya decididos por esta Corporación, y en procura de la celeridad y agilidad para dar solución a dichos temas, se profiere este fallo sin tener en cuenta el orden de ingreso del proceso a Despacho para tal efecto, tal como se autoriza por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, en armonía con lo previsto por el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada contra la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, en los estrictos términos propuestos en aquél. Problema jurídico En el presente asunto, el problema jurídico se contrae a despejar el siguiente interrogante: 3 Archivo nº 01 del cuaderno 2 del expediente digital. 4 Archivo nº 02 del cuaderno 2 del expediente digital. 5 Archivo nº 02 del cuaderno 2 del expediente digital. 6 Archivo nº 04 del cuaderno 2 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2022-00282-02 8 ¿Se configuró en este caso la sanción moratoria prevista por el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, por el pago tardío de las cesantías? Para despejar el problema planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) sanción moratoria por el pago extemporáneo de cesantías; ii) causación de la sanción moratoria; iii) unificación jurisprudencial sobre la materia; iv) hechos probados; y v) examen del caso concreto.
Hipótesis de solución del caso Para abordar la solución de los problemas jurídicos precisados, la Sala propone una hipótesis según la cual en este proceso la demandada no incurrió en mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales solicitadas por el demandante, y en consecuencia no se configuró la sanción moratoria prevista en el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006. 1.
Sanción moratoria por el pago extemporáneo de cesantías El artículo 4 de la Ley 1071 de 20067 estableció que la entidad a cargo del reconocimiento y pago de las cesantías tiene un plazo máximo de quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, para expedir la resolución correspondiente, si el solicitante reúne todos los requisitos determinados en la ley8.
Por su parte, el artículo 5º de la misma Ley 1071 de 2006, relativo a la mora en el pago de tal prestación, en su primer inciso prevé que para efectuar el pago la entidad dispone de un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles contado a partir de la fecha en que quede en firme el acto administrativo que lo ordena9. Las normas citadas se encuentran dotadas de enunciados propios de las 7 “Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación”. 8 El artículo 4 de la Ley 1071 de 2006 dispone: “ARTÍCULO 4o.
TÉRMINOS. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo”. 9 Preceptúa el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006: “ARTÍCULO 5o.
MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la (sic) cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro”.
Exp. 17001-33-33-003-2022-00282-02 9 reglas deónticas o regulativas, que mandan, permiten, prohíben o castigan. De ahí que este Tribunal Administrativo haya sostenido en múltiples providencias que la Ley 1071 de 2006 es una típica regla o norma jurídica de acción, destinada a evitar ponderación alguna por parte de la administración, por cuanto una vez reunidas las condiciones de aplicación, los términos empleados en la preceptiva legal son concluyentes y perentorios, tal como acaece respecto del reconocimiento y pago oportuno de las cesantías.
En sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado del 27 de marzo 2007, con ponencia del Dr. Jesús María Lemus Bustamante10, se precisó que “(…) la Ley 244 de 1995, artículo 1, al establecer un término perentorio para la liquidación de las cesantías definitivas buscó que la administración expidiera la resolución en forma oportuna y expedita para evitar corrupción, favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores.
(…)”; afirmación que se predica igualmente frente a la Ley 1071 de 2006, modificatoria de la Ley 244 de 1995. En la exposición de motivos del proyecto de ley que a la postre se convirtió en la Ley 244 de 1995, la cual fue adicionada y modificada por la Ley 1071 de 2006, se precisó que la finalidad de la norma era la de lograr el pago puntual de las cesantías del servidor público, mediante un cronograma y un procedimiento ágil, que evitaran que aquél recibiera una suma devaluada11.
La Corte Constitucional ha reconocido en innumerables ocasiones que las cesantías deben pagarse completa y oportunamente a los trabajadores, so pena de violar sus derechos fundamentales12. 10 Rad. 76001-23-31-000-2000-02513-01(IJ). Consejero Ponente: Jesús María Lemos Bustamante. 11 Ver Gaceta del Congreso 225 de 1995, página 1. En efecto, en aquella oportunidad se indicó: “(…) Si bien es cierto el inciso tercero del artículo 53 de la Constitución Nacional establece que ‘…el Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales…’, ello no significa que las demás prestaciones y retribuciones por el trabajo no deban ser pagadas oportunamente.
Todo lo contrario, los salarios y prestaciones sociales deben ser pagados oportunamente entre otras razones porque ese fruto es el sustento de los trabajadores y de sus familias. // No obstante lo anterior, la vida diaria enseña que una persona especialmente en relación a los servidores públicos, comienza un largo proceso de burocracia y de tramitología para lograr el cobro de sus cesantías, bien porque requiera la liquidación parcial o porque ha terminado su vinculación laboral con la administración; circunstancias éstas que traen consigo, como es sabido, la posibilidad y efectividad de corrupción, porque ante la necesidad económica del trabajador, se hace presente la mordida o coima para los funcionarios que están en la obligación de hacer esos trámites (…)”. 12 En la sentencia T-777 de 2008, la Corte expresó lo siguiente sobre las cesantías parciales: “(…) (iv) igualmente reiteró que desde el punto de vista de la entidad pública obligada, ésta, de conformidad con el artículo 345 de la Constitución, no podría efectuar el correspondiente gasto público sin la suficiente disponibilidad presupuestal, pero no lo es menos que, por una parte, el tiempo que transcurra entre la liquidación y el desembolso, inclusive por causas presupuestales, implica un deterioro del poder adquisitivo de la moneda, y por otra, que el costo respectivo no debe asumirlo el trabajador sino el patrono. Si éste desea que tal costo disminuya, habrá de procurar el pronto pago, mediante la agilización de los trámites presupuestales, pero no le será lícito prolongar indefinidamente la iniciación de los mismos, cargando al trabajador con las consecuencias.
(…)”. Exp. 17001-33-33-003-2022-00282-02 10 Por otra parte, debe aclararse que la exigencia contenida en el artículo 14 de la Ley 344 de 1996, en punto al deber de contar con apropiación presupuestal para todo gasto público, no constituye una excusa para no reconocer y pagar oportunamente las cesantías a los trabajadores, pues el tiempo prudencial concedido por la Ley 1071 de 2006 en armonía con el artículo 345 de la Carta Política, que se ha calculado en total en 65 o 70 días, es suficiente para efectuar los trámites administrativos correspondientes.
Adicionalmente, hay que considerar que el reconocimiento y pago oportuno no se opone al cumplimiento del orden en que debe pagarse las cesantías, conforme lo manda el artículo 6 de la Ley 1071 de 2006, porque la teleología de la norma es la pronta atención de las solicitudes de liquidación de las cesantías (parciales o definitivas). No puede olvidarse que las cesantías son ahorros del servidor público, que está administrando el Estado-empleador, para entregar al servidor en el momento que lo necesite, bien cuando quede cesante de manera definitiva, o bien en los eventos contemplados en la ley, que autoriza el anticipo parcial de las mismas, para vivienda o educación, básicamente.
Lo anterior permite colegir que, sin importar que en el trámite para el reconocimiento y pago de las cesantías deban concurrir o no varias entidades, los términos perentorios contenidos en la Ley 1071 de 2006 sobre el particular, deben cumplirse so pena de la sanción moratoria de un un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago, que prevé el parágrafo de su artículo 513. 2.
Causación de la sanción moratoria En sentencia del Consejo de Estado del 27 de marzo de 200714, se expuso con suficiencia que de reconocerse y pagarse las cesantías tardíamente, se debe computar el término desde la fecha de presentación de la solicitud de liquidación o anticipo. Además, el Alto Tribunal sostuvo que cuando la Administración resuelve la solicitud de liquidación de cesantías en forma tardía, el término para que se genere la indemnización moratoria debe contarse desde la fecha en la cual el interesado radicó la petición de 13 El parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 prevé: “En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”. 14 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Jesús María Lemos Bustamante. Sentencia del 27 de marzo de 2007. Radicado número: 76001-23-31-000-2000- 02513-01(IJ).
Exp. 17001-33-33-003-2022-00282-02 11 reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria15.
Hay que tener en cuenta que cuando el Consejo de Estado en la mencionada sentencia hizo relación a 5 días de ejecutoria, se refería a las disposiciones del anterior Código Contencioso Administrativo, pero actualmente hay que entender que si la solicitud se hace en vigencia de la Ley 1437 de 2011, como la ejecutoria del acto administrativo se configura a los 10 días, deberán sumarse 5 días más para el cálculo que hizo entonces el Alto Tribunal, quedando un total de 70 días hábiles. 3.
Unificación de jurisprudencia En sentencia de unificación proferida el 18 de julio de 201816, el Consejo de Estado se pronunció en relación con la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías a los docentes, sentando las siguientes reglas jurisprudenciales: 3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, 15 Señaló textualmente en dicha providencia el Consejo de Estado: “Cuando la Administración resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía buscando impedir la efectividad conminatoria de la sanción de que trata el artículo 2 de la Ley 244 de 1995 [entiéndase también la Ley 1071 de 2006], el tiempo a partir del cual comienza a correr el término para que se genere la indemnización moratoria debe contarse desde la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, en el evento de que la resolución de reconocimiento hubiere sido expedida, con la salvedad a que alude el mismo precepto, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria. // Para la Sala resulta claro que ante la ausencia de pronunciamiento sobre la liquidación de las cesantías definitivas deben contarse los términos en la forma indicada para que la norma tenga efecto útil y hacer efectiva la capacidad conminatoria de la sanción prevista por la Ley 244 de 1995, pues, de no acudirse a este medio, el cometido proteccionista de los derechos del servidor público que animó a la ley, se vería, paradójicamente, burlado por la propia ley dado que la administración simplemente se abstendría de proferir la resolución de reconocimiento de las cesantías definitivas para no poner en marcha el término para contabilizar la sanción, produciéndose un efecto perverso con una medida instituida para proteger al ex servidor público cesante”. 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia del 18 de julio de 2018. Radicación número: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). Exp. 17001-33-33-003-2022-00282-02 12 término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.” (Resaltado original del texto). 4. Hechos debidamente acreditados La siguiente es la relación de los hechos debidamente probados que resultan relevantes para solucionar el caso concreto: a) El 29 de abril de 2019, la señora Elizabeth Melchor Salazar solicitó el reconocimiento y pago de cesantía parcial, correspondiente a los servicios prestados como docente17. b) Por Resolución n° 3080-6 del 24 de mayo de 201918, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, actuando en nombre y 17 Página 1 del archivo nº 05 del cuaderno 1 del expediente digital. 18 Páginas 1 y 2 del archivo nº 05 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2022-00282-02 13 representación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, reconoció cesantía parcial a favor de la parte accionante. c) El citado acto administrativo fue notificado personalmente a la parte actora el 04 de junio de 201919. d) De conformidad con el comprobante de pago obrante en el expediente, a la parte actora le fueron reprogramadas las cesantías para el 26 de febrero de 202020. e) Según certificación expedida por Fiduprevisora21, el 30 de julio de 2019 fue puesto a disposición de la parte demandante el valor reconocido por concepto de cesantías parciales. f) El 30 de julio de 2021, la parte accionante solicitó ante la entidad demandada el reconocimiento y pago de la sanción moratoria22. g) La entidad accionada no profirió acto expreso negando la petición presentada por la parte accionante. 5.
Examen del caso concreto La Nación – Ministerio de Educación – Fomag expresó en el recurso de apelación que la fecha en la cual se acreditó el pago de la cesantía es el 30 de julio de 2019, calenda en la que quedó a disposición por primera vez la prestación solicitada por el accionante. En ese sentido la entidad recurrente concluyó que no se causó la mora declarada por el Juez a quo Con el fin de dirimir la controversia planteada en el recurso de apelación, la Sala encuentra acreditado que el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías parciales solicitadas por la accionante se dio en los siguientes términos: TÉRMINO FECHA Fecha de la reclamación de las cesantías parciales 29/04/2019 19 Páginas 1 y 2 del archivo nº 05 del cuaderno 1 del expediente digital. 20 Página 3 del archivo nº 05 del cuaderno 1 del expediente digital. 21 Página 55 del archivo nº 08 del cuaderno 1 del expediente digital. 22 Página 4 del archivo nº 05 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2022-00282-02 14 Vencimiento del término para el reconocimiento – 15 días (artículo 4 de la Ley 1071 de 2006) 21/05/2019 Resolución de reconocimiento de las cesantías solicitadas 24/05/201923 Vencimiento del término de ejecutoria – 10 días tras el vencimiento del término para expedir el acto24 05/06/2019 Vencimiento del término para el pago – 45 días25 12/08/2019 Fecha de pago 30/07/2019 Fecha de reprogramación del pago 26/02/2020 En este punto la Sala debe indicar que no es procedente tomar como fecha de pago el 26 de febrero de 2020, pues de las pruebas obrantes en el expediente digital se concluye que dicha data corresponde a la reprogramación del pago por parte de la entidad demandada, y no al momento en el cual se puso a disposición de la accionante el valor reconocido por cesantías.
En ese sentido, el comprobante de pago del banco BBVA aportado por la accionante al presente asunto informa lo siguiente: Igualmente, del documento “certificado de pago de cesantía” expedido por el Fomag se advierte que las cesantías fueron puestas a disposición del accionante el 30 de julio de 2019, fecha que en criterio de este Tribunal debe 23 Extemporánea. 24 Toda vez que en el presente asunto la resolución de reconocimiento de cesantías fue expedida de manera extemporánea, se debe aplicar la siguiente regla prevista en la Sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018: 25 Ibidem.
Exp. 17001-33-33-003-2022-00282-02 15 ser el extremo final sobre la cual se debe verificar la causación de la moratoria. Así pues, para esta Corporación la tardanza en el pago efectivo de las cesantías alegada por la demandante, bien pudo haber surgido de la propia negligencia e inoperancia de la parte interesada –circunstancia que no se rebate con la simple manifestación en contrario–, lo que significa que tomar como fecha límite de la mora aquella en la que se reprogramó el pago de la prestación sería imponerle una carga excesiva a la entidad accionada, quien cumplió con su deber al momento de consignar la suma reconocida, la cual quedó a disposición de la parte actora.
Ante ese panorama, concluye la Sala que no se configuró la sanción moratoria de que trata el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, habida cuenta del cumplimiento del término dispuesto en la ley para garantizar el reconocimiento y pago de la prestación económica. Al advertirse entonces que la entidad accionada cumplió los términos para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales solicitadas por el accionante, el Tribunal revocará la sentencia recurrida y en su lugar negará las pretensiones de la demanda.
Conclusión De conformidad con lo expuesto en esta providencia, esta Corporación estima que en el presente asunto no se configuró la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, y en tal sentido, la providencia recurrida debe revocarse para en su lugar, negar las súplicas de la demanda. Costas De conformidad con lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala de Decisión se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, como quiera que no observa que Exp. 17001-33-33-003-2022-00282-02 16 esté probada la causación de las mismas.
En efecto, siguiendo el criterio objetivo valorativo al cual acude el Consejo de Estado26, el Tribunal observa que no hay prueba de gastos o expensas en los que hubiera incurrido la parte demandada en esta instancia, sumado al hecho que no se acreditó intervención activa ante esta Corporación, razón por la cual no es procedente emitir condena en costas por concepto de agencias en derecho.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. REVÓCASE la sentencia del diez (10) de octubre de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, que accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Elizabeth Melchor Salazar contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, Fiduprevisora S.A. y el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación Departamental.
En su lugar, Segundo. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda. Tercero. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto. Cuarto.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Quinto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. 26 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez.
Sentencia del 18 de enero de 2018. Radicación número: 44001-23-33-000-2014-90035-01(1575-16). Exp. 17001-33-33-003-2022-00282-02 17 Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.